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最高人民法院政治任务的变化

——以1950—2007年最高人民法院工作报告为中心

时 飞

【内容提要】 本文根据最高人民法院在过去57年做的39份工作报告,分析其中所蕴含的最高人民法院在不同历史时期对自身的政治任务的理解。作者认为,由于最高人民法院将其中心政治任务设定为执行不同时期的国家中心任务,因此,它在试图强化自己在国家治理中心的应有位置的同时,进一步地将自身在政治权力体系中推向边缘化;在试图建构起一体化的司法权的同时,却将自身应有的司法逻辑予以毁坏。

  最高法院在国家政治架构中的政治任务,是研究司法制度的一个核心问题。①本文的分析中心是最高人民法院从1949年到2006年在历年的工作报告中所体现出的政治任务以及实现这一政治任务的基本手段。根据57年间共发表的39份工作报告,②最高人民法院的政治任务伴随着国家政治重心的调整而出现了巨大的变化:在1978年以前,主要是紧密地依附在强劲的意识形态话语和建构现代国家的政治体系和经济核心的主导任务的基础上,将自己在国家权力体系中的位置进一步边缘化;在1978年以后,伴随着意识形态功能在国家政治舞台上的弱化,最高人民法院将其政治任务转移到了围绕着市场经济建设而形成的为市场经济保驾护航的实用主义工具作用之上,并在1999年建设“社会主义法治国家”的国家战略对于统一全国法制的制度冲动之下,将自己置身于全国法院的当然的领导者的角色,并试图以此积极介入到国家的社会经济事务乃至于政治事务中来并意欲扮演一定的核心角色。在这样的历史变迁中,最高人民法院尽管其所面临的中心政治任务历经了三次变化,但是,最高人民法院所采取的政法治理手段,则未曾出现过很明确的有实质性的变化,它所采行的制度措施,除了导致最高人民法院在国家权力体系中的进一步边缘化和在司法系统的自我行政化的加剧之外,在57年的历史中,仍旧保持着其在初创阶段的制度特色。


一、国家初创阶段的最高人民法院的政治任务设定


  1949年,中华人民共和国宣告成立,这是一个全新的国家,它代表着一种全新的政治生态的出现:中国开始在自己的民主政治逻辑的基础上建立民族国家。③新中国乃是在极为艰难的国际国内环境中诞生的,因此,在其诞生的最初日子里,如何防御敌人的外部进攻和内部社会秩序的重建,乃是关系着其生死存亡的重大政治事件。从1950年开始,中国进入了对外在朝鲜战场抵御美国及其联合国军的侵朝军事行动,对内针对各种“反革命分子”的镇压活动的双重军事行动之中。随后而来的是政治、经济和文化上的制度重建。在这样严峻的形势关头,在中国共产党的政治规划中,最高人民法院乃是以中央人民政府的职能机关的身份而出现在国家政治舞台上的。这个角色的设定意味着最高人民法院必须承担起辅助完成国家中心工作的政治任务,而这个任务的检验标准则于每年一度的政治协商会议的工作报告中体现出来。

  新中国的司法制度乃是在破除了国民政府“六法全书”体制的基础上重新建立起来的。围绕着共和国初年的中心政治任务而展开的法院建制体系,自然是以这种中心政治任务为自己展开工作的根本前提。在1950年6月7日召开的第一届政协第二次会议上,沈钧儒代表最高人民法院作法院工作报告时,即已明确指出,最高人民法院的中心任务就是:“巩固革命胜利果实,保护新中国和平建设”。④它体现在如下两个方面:“第一、坚决地、严厉地、迅速及时地镇压一切破坏土地改革,破坏生产,破坏人民民主建设的反革命活动和反动阶级的反抗,保护土改胜利,生产建设和民主秩序。第二,通过审判,巩固人民内部团结,调整人民内部关系。根据公私兼顾劳资两利的原则,调整公私关系和劳资关系;保护人民权利义务的依法实行;巩固家庭,而同时保护婚姻自由⑤。对危害生产,破坏革命秩序的一切不法分子,进行坚决斗争,给予必要的惩罚。”在1951年10月28日召开的政协全国委员会第一届第三次会议上,沈钧儒根据一年来新中国在各条战线上的实际情况,进一步明确提出了最高人民法院以及其所属的各级法院系统,“必须积极地为政治服务,必须与当前的政治中心人物与群众运动相结合。”⑥他认为,鉴于毛泽东在会议上提出的全国的中心是继续加强抗美援朝,增加生产,厉行节约。沈钧儒提出,“人民法院必须围绕着这一中心任务,配合公安、检察等有关机关,发挥审判威力,继续深入镇压反革命,惩罚不法地主,保卫生产建设,反对贪污浪费,进一步巩固人民民主专政,保证抗美援朝的胜利。”并且对“内外敌人必须时刻保持着高度的警惕。”⑦

  沈钧儒所代表的最高人民法院在1950年和1951年期间所做的工作报告所设定的法院的中心任务,开创了最高人民法院以国家中心政治任务为基轴的政治任务设定传统。在1955年董必武的最高人民法院工作报告中,他就结合了当时经济建设所需要的在经济层面上的公私合营化浪潮和三反五反的政治运动,将最高人民法院的政治任务设定为以“法律锋芒指向一切危害国家安全和破坏经济建设的反革命分子和其他各种犯罪分子”。只有在这个大前提下,才来兼顾“解决各种民事纠纷,保卫人民民主制度,维护公共秩序,保护公共财产,保护公民的权利和合法利益。”⑧截至董必武法院时期结束的1959年,最高人民法院所设定的政治任务,就是紧密围绕着国家的中心政治任务,一方面制定并指导各级法院,将其中心工作紧密安排到完成国家的中心政治任务所要求法院发挥的职能工作上来;另一方面,协调法院系统和各类国家职能机关,例如公安机关和检察机关,实现职能上的互补和配合,一起将法院所担负的中心任务完成;第三,最高人民法院建立起了各级法院的统一报告制度,通过对各级法院的审判数据的汇总,在最高国家权力机关大会召开期间,就其工作业绩向权力机关作工作报告,以期获得制度性的支持,并从大会的主旨中找寻到最高人民法院下一步展开政治工作的基本路径。⑨


二、政治中心任务的转移和实现政治任务的手段变化对最高人民法院的政治任务的影响


  如果说,在1960年之前,最高人民法院在设定自己的政治角色的时候,自觉地以审判职能在国家政治任务和权力结构中寻求自身的重要地位的话,那么,自1960年开始的谢觉哉法院,则体现出了另一种色彩:它通过在工作报告中论述国家政治任务的基调以及实现这些基调任务的方式方法,弱化最高人民法院在国家权力体系中的重要性,使其边缘地位愈益凸现出来。

  1959年,伴随着“大跃进”而引起的政治争论日益加剧,中共中央重提革命的问题,关于敌我斗争的论调正式进入到国家决策层面,与此相应,最高人民法院在1960年的工作报告中也体现出了这样的政治论争立场的缝隙以及对阶级斗争的基调的重弹。⑩1959年高克林代表最高人民法院在第二届全国人民代表大会第一次会议上的发言中,就已经出现了关于法院内部存在着两种路线的斗争的说法。1960年谢觉哉在谈到最高人民法院系统对各种“反动派”的改造中,就已经将“地、富、反、坏、右”五类分子给予了政治定位,认为人民民主专政的锋芒就是要打击这些“不愿意放弃反动思想,有机会还要进行破坏”的坏分子,从而为“保卫社会主义建设总路线,大跃进和人民公社的顺利发展,做出更多的贡献!”{11}

  如果说谢觉哉在1960年的报告中还只是很隐晦地谈到了政治结构性任务变化之下的最高人民法院的工作转移的话,那么,到了1963年和最高人民检察院院长张鼎丞的联合工作报告中,{12}在中国的阶级斗争动向已经趋于明朗化之后,他明确地指出中国正在遭遇国内外的各种反动势力掀起的“反华大合唱”,他认为,“阶级斗争是严重的、尖锐的。”“这些残余的资本主义势力和封建势力的猖狂进攻,必须坚决打退。否则,我们的国家就可能会出现反革命复辟,就有可能发生修正主义。”这个任务是错综复杂的,它需要的不仅仅是司法机关的镇压职能,而是“只有依靠群众运动、依靠广大群众进行斗争和司法机关相结合,而且经过长期的复杂斗争,才能解决问题。”在谢觉哉看来,司法工作必须进一步依靠群众的目的,正是为了加强人民民主专政,正是为了更有效地改造犯罪分子。他认为,“只要相信人民,依靠人民,我们就一定能够更有效地对反动势力实行专政。”为此,他号召“全体司法干部,认真学习马克思列宁主义关于阶级斗争和无产阶级专政的学说,特别是毛泽东主席关于阶级、阶级矛盾、阶级斗争和人民民主专政的学说,坚持人民民主专政制度,最广泛地团结95%以上的人民群众,对反动势力实行专政,依靠人民群众来制服他们,并且把他们中间的绝大数人改造成为新人。”{13}

  1964年,谢觉哉在总结自1959年以来,最高人民法院在围绕国家中心政治任务变化的背景之下的工作任务之变迁的时候强调指出,最高人民法院必须坚决地以党的领导为皈依,以密切依靠群众为展开政法工作的唯一切实可行手段,以严密地区分敌我矛盾、人民内部矛盾为实际工作中的自律机制,以强烈的阶级感情和阶级意识为工作的重心,以无产阶级辩证法为指导原则。他着重谈到最高人民法院今后的中心工作就是处理司法案件以确保有利于支持人民群众展开的阶级斗争为中心,以强化司法队伍的革命化和纯净化为手段,在这个过程中,必须确保“人民法院这个刀把子掌握在忠于党、忠于毛主席、政治可靠、立场坚定、观点鲜明的革命者的手中。”“必须确保在今后法院的办案活动和其他一切工作中,要以毛泽东思想为指针,以阶级斗争为纲。”各级法院要学习解放军的战斗作风,要善于自我改造,和自己革命,从而使“我们的人民法院成为对敌斗争的坚强堡垒,使每个审判人员都成为富有战斗力的革命战士。”{14}在这个过程中,最高人民法院的政治任务已经不是通过司法审判来强化自己的政治职能,而是以阶级斗争理论为纲,将自己的审判职能进一步弱化和虚化,突出大规模的群众政治运动的核心地位,将自己的政治生命附着于这种政治运动所带来的对其运作机理的彻底冲决上面来。

  1966—1976年,中国陷入了十年“文革”的泥淖,最高人民法院及其所属的各级地方法院,也遭到了根本性的破坏。它们在国家权力体系中显然已经没有了自己的地位。1978年以来,随着革命话语的消退,激进狂飙的政治运动已经被日常化的经济建设所取代,发展、稳定已经成为社会的主流话语。{15}自1978年第五届全国人大第一次会议召开之后,国家的政治中心任务乃是告别革命,以对“文革”的清算而告别大规模的群众政治运动,从此,广场政治被一种常规政治所取代,经济建设和社会发展成为各项工作的中心。相应地,最高人民法院的政治任务业出现了根本性的,和前三十年完全不同的转变。

  在江华主政最高人民法院的1978—1983年五年期间,最高人民法院面临的主要政治任务是,第一,检讨“文革”造成的“颠倒敌我关系、把专政矛头指向党内和人民内部,以及砸烂‘公检法’的反革命罪行”。{16}以民事审判活动和刑事审判活动的恢复为契机,从法律上纠正因“文革”而造成的大量冤、假、错案。并且通过对“文革”的法律机制纠正,建立一套防治司法制度出现异化的机制,从而收到吸取经验,改进工作办案质量,真正做到准确打击敌人,有效保护人民,保障社会主义现代化建设的顺利进行。第二,通过法律审判活动的加强,恢复法院在国家现代化建设中的重要地位。通过强化法院在审判中独立的地位的重要性,江华法院时期试图重建一套独立自主、以法律运行为基本工具、以解决人民群众和国家经济社会事务发展过程中出现的新问题为基本契机的法院系统。这个法院系统奉行法律的指导,笃信坚持司法中的实事求是的原则,试图建立起自己的运行逻辑,以符合国家政治中心任务的变化之要求。第三,通过强化民事审判活动和刑事审判活动,有效地整顿了社会秩序,解决了人民所需要的法律供给,维护了社会的安定团结,巩固人民民主专政;通过建立与市场经济活动紧密相关的经济审判活动,对于保障社会主义国家的国民经济调节和“四个现代化”的顺利进行奠定了坚实的法律保障。第四,形成法院系统在执行法律政策方面的决策统一化和安定化的重心源泉。最高人民法院通过选编印发一些执行法律政策效果较好的案例,建立起有效的法律适用协同化机制。

  1983—1988年,进入郑天翔主政时期。这一时期,国家的主要任务是继续加强经济建设和谋求社会发展进步,制度化的改革已经开始启动。最高人民法院的政治任务很鲜明地体现了这一时期的中心政治任务的色彩。第一,继续加强刑事审判、民事审判,以期一方面维持整个社会秩序的稳定,保护人民的生命、财产安全;另一方面建立起最低限度的法制意识。第二,加强经济审判工作的完善化,为社会主义经济发展保驾护航。第三,通过简化法律程序、和其他部门协调合作、对社会新事物的出现保持高度敏感,而积极介入到社会发展和政治变迁中去。第四,强化人民法院的自我一体化,一方面通过加强司法解释和案例指导制度的建设,形成一体化的法院判决体系;另一方面则通过对下级法院的基础建设和法官队伍的专业化、知识化和革命化的使命的承担,强化自身在法院系统中的绝对领导地位。第五,以自己的呼吁为契机,试图重新构建法院体系的功能支撑系统。

  1988—1997年,在任建新主政最高人民法院时期,中国在经历了一系列的经济制度设置之后,于1992年开始进入市场经济体制建设时期,这一时期国家的中心政治任务就是强化社会治安秩序和推进经济领域的发展和稳定,而在政治改革领域则是全面停滞{17}。最高人民法院的政治任务主要体现在以下几个方面。第一,强化最高人民法院在社会治安治理过程中的秩序保障作用。这一时期的最高人民法院强化各级法院在防治各种影响危害社会治安秩序的犯罪活动的角色安排上进行更为积极的制度调整,使得法院所承载的维护社会稳定的功能得以凸现;第二,强化法院在经济建设中保驾护航作用。最高人民法院在一系列的制度设置中,将法院系统所涉及的经济案件的范围不断扩大,从一般的借款纠纷、购销合同到涉外贸易;从简单的经济事务到银行担保、浮动抵押;从企业的一般纠纷到企业设立登记的不同类型化的企业法律制度安排;从一般的土地流转到房地产市场的风险防控;从单纯的农地纠纷到围绕着维护农民权益的土地纠纷、农作物收购;从单纯的物质权益到大量的知识产权纠纷审理。可以说,最高人民法院所涉及的关于经济案件的审判机制,其力度和广度都是空前的。第三,围绕着国家的行政体制的一些变动,尤其是行政诉讼法的实施,强化了行政诉讼的审判职能。围绕着国家机关对公民权利的侵犯,“积极而慎重地”受理国家赔偿案件。{18}第四,强化最高人民法院对各级法院的审判工作的监督,强化各级法院的审判工作和国家政治中心任务的一致,强调各级法院的审判工作和最高人民法院的建制化安排的紧密一致。强化下级法院以及各级法官队最高人民法院的身份认同和纪律约束。第五,推动法院改革,在审判方式上强化法院的服务职能,强化司法公正和严肃执法的必要性。

  1998年至今,最高人民法院进入了肖扬时代。在这一时期,中国的政治任务乃是以市场经济的逻辑全面渗透入社会之中,在一定的意义上,经济发展、数字GDP已经全面主宰了国家的政治逻辑;深化市场改革、金融改革,已经成为推动中国经济发展的全局性国家战略;法治、人权等政治概念已经进入宪法层面,成为国家施政的最高方针;宪法对于社会财产权利的全面更革,已经引致了深刻的社会结构变化;城乡二元结构的紧张、利益集团的政治驱动、社会结构的巨大不平衡所带来的史前未有的挑战,已经成为中国日益亟需解决的政治难题。对于执政党及其中央政府来说,在巨大的社会变迁下,政治任务也已出现多元化变革的趋势。正是在这样的制度背景下,1998年以来,最高人民法院的政治任务比之前的各届最高人民法院,出现了一些变异之处。第一,继续强调围绕全党全国工作大局,大力加强审判工作,维护司法公正。最高人民法院通过积极参与“严打”斗争,惩治刑事犯罪活动,促进社会治安综合治理的任务完成,维护社会稳定;通过积极主动地发挥司法审判职能,防范金融风险,维护国家宏观经济稳定;全面介入到国有企业改革、金融体制改革、住房制度改革、粮食流通体制改革、社会保障体制改革、农用土地纠纷以及制度改革等重大的涉及到全局性的国家经济稳定和社会政治稳定的领域,以司法确认的方式维持相关领域的改革的宏观动态稳定;围绕着司法判决在社会执行层面上的积压问题,大力推动执法体制革新,试图从执行层面上维系司法的权威以及整个国家法律体制的权威。第二,在法治作为国家宏观治国战略进入宪法文本之后,在人权保障作为国家制度使命进入宪法文本之后,试图大力推动法院体制改革,一方面建立一支符合现代法治理念要求的法院队伍,理顺法院和其他国家职能部门的权属关系,另一方面试图在改革过程中,强化最高人民法院对各下级人民法院的垂直领导功能,变宪法上的司法审判监督关系为直接行使领导权的上下级行政关系。最高人民法院一方面在强调审判方式的改革,试图通过强化公开的审判方式和独立的审判组织来达到裁判的公正;强化司法的民主性质,建立人民陪审员制度;另一方面,最高人民法院直接以展开教育整顿的方式,纯化法官队伍的思想道德品质和职业伦理;不仅如此,最高人民法院还将司法大门打开,将各级人大、政协等部门引进到司法审判和日常司法行为的监督过程中来;建立起各级法院院长负责制,试图以此解决司法腐败和裁判不公的问题;通过设定法官违法违纪惩处办法,试图内外兼修,建立健全法院的监督制约机制;通过规范法院诉讼费用的管理办法,通过理顺法院和各种企业、以及地方政府的经济关联,隔绝腐败的大面积发生。第三,建立起司法任务的中心政治观,积极主动地行使司法审判职能,全面介入国家的经济改革、社会发展和政治稳定的大局中去,通过全面提高审判质量和效率,确保国家法律的公正有效实施;通过强化下级法院对上级法院负责的责任机制,试图确保司法公正。在这一个时期,最高人民法院在积极推进司法制度改革的基础上,试图通过法院对于市场经济和国家中心政治工作的维护,试图在建设社会主义法治国家的旗号下,将最高人民法院整合进国家最高权力体制中去,以期获得其在国家的政治治理体系中的一席之地。


三、最高人民法院实现政治任务的治理方式


  在新中国58年的历程中,最高人民法院一直都是处在国家政治风暴的边缘地带的。由于它没有资格参与国家宏观政治导向的制定,其意欲在国家权力结构中获得一定的地位,唯一的途径便是以政法治理的方式直接介入到政治活动中去,为国家的中心政治任务的完成贡献出自己的制度功效。尽管它不能制定国家政策,但是,它可以通过自己的执行性活动参与到政策的具体执行中去。

  (一)由于最高人民法院不能参与国家宏观政治导向的制定,执行这些宏观政治导向所体现出来的中心任务就成了最高人民法院在各个时期的主要社会治理方式。由于早期政治治理的弥散性决定了最高人民法院及其所属的各级法院不能以专业司法的姿态去从事政治活动,走群众路线就成为当时最高人民法院发挥其政治功效的唯一途径。它深刻地影响了当代中国最高人民法院的实际政治职能承担的实现方式,构成了一种司法机关基于群众运动和政治运动的治理传统。

  早在1950年沈钧儒向全国政协会议所作的报告中,他就在总结各地方的人民法院成立的基本经验以及在废除国民政府的法律体制的基础上,认为迄今以后:

  关于人民法院的审判方式和工作制度方面,废除了旧法院压迫人民,愚弄人民的司法制度,建立了依靠人民,联系人民,和便利人民的司法制度,采取了就地审判和巡回审判,调解和领导区村调解工作,使法院面向群众,为群众服务。{19}

  在确立了法院工作的群众路线之后,最高人民法院进一步确定了如下几个工作方针:第一,以法律武器坚决地、迅速地、及时镇压一切破坏土地改革、破坏人民民主建设的反革命活动和反动阶级的反抗,保护土改胜利,生产建设和民主秩序。第二,通过审判活动,巩固人民内部团结,调整人民内部的关系。更进一步地,沈钧儒提出了重新审视人民法院的政治属性的政治立场:“人民司法机关的基本任务是巩固人民民主专政”,因此,不能把它当作“一种单纯技术性的工作”,而应当把它“当作一个保护民主,实行专政的武器来运用。”在这样的认识前提下,他认为,在司法和政治的关系安排上,“我们人民司法工作必须积极地位政治服务,必须与当前的政治中心任务与群众运动相结合……司法机关尤其应当积极主动地配合中心任务与运动,充分发挥人民司法的作用”。{20}正是在这个意义上,他认为,司法机关走群众路线就构成了司法机关开展司法的最为基本的问题。一切司法机关的工作形式必须建立在这样的安排之下。

  为政治服务和走群众路线是紧密地结合在一起的,它构成了最高人民法院检验其下属法院以及其自身是否符合人民民主的专政机器的性质界定的最高判准。这体现在最高人民法院的一系列审判制度的安排之中:三级两审制、人民陪审制、就地调查、就地审判、巡回审判、案件的公开进行与公审、分院的设置与通过审判刑事、民事案件以及其他司法活动,对诉讼当事人以及一般群众进行法纪宣传教育,以及通过开放审判空间、向人民代表会议作述职报告、工作报告、重大、典型案件经群众充分讨论、通过群众检查案件的社会效果等。在这一系列的制度安排和各种各样的群众运动和政治运动中,最高人民法院在共和国初年的日常活动遭到了经常性的停顿,但是,在这个过程中,一个新的法制传统形成了:以司法政治运动促使社会主义法制的形成和发展,以群众运动促进社会主义回应性法制体系的建设。{21}

  由于缺失了自己的基本制度立场,并且掺杂在意识形态的熔炉中,最高人民法院一直在以政治化的立场去推行司法工作。共和国初年的镇压反革命,惩罚地主富农等坏分子;“三反五反”期间对运动打击对象的厉行惩处;1959年以后对于“进行复辟活动和破坏活动的地富反坏分子,以及进行贪污盗窃、投机倒把的新老资产阶级分子”的镇压;{22}通过展开社会主义教育运动的方式来处理“人民内部矛盾”;“在依靠党中央、依靠群众的前提下,保持着专政机关对阶级敌人的高度警惕”;{23}1978年以后展开的针对“文革”中的大量政治迫害而形成的冤假错案的纠正活动;1983年以后所展开的各部委院协同进行的“严打”活动和社会综合治理活动;1979年以后基于经济发展需要而进行的大规模的建制化的经济审判活动;{24}1989年后的为经济改革和市场经济发展保驾护航;1999年以后的进行社会主义法治建设和保护人权等。在57年的历史长河中,在最高人民法院所涉及的主导性政治任务中,以意识形态为先导、以群众路线为基本工作原点、结合不同时期的政治运动的要求,将其日常性的司法审判活动和大规模的集中式的运动紧密地结合在一起。在这个过程中,最高人民法院对于其在政治光环下面的具体司法使命则是缺乏一个极为清晰的制度化认识的。

  (二)由于受到意识形态的强烈渲染,在共和国初年最高人民法院在强调人民司法路线的时候,乃是以组建一套强调群众路线、秉持坚定的唯物主义信念、有着强烈的阶级斗争意识的审判人员为基本组成要素的法院队伍。它强调从政治上、组织上和思想上建立一套完全纯化的法院队伍。在这个指导方针下,法官的取舍标准就已经不是以法律知识和法律技能、法律职业道德和职业伦理为取舍,而是以纯粹的政治立场和意识形态为唯一的取舍标准,其所带来的结果是固化了司法机构相对于其所担负的纠纷解决和规则形成的基本职能的离心力。

  最高人民法院的第一批法官,是在对旧的司法队伍进行清洗之后,由军队转业干部,直接从部队上抽调作风硬朗、阶级观点明确的专门干部,以及一些在旧制度下具有良好的社会声誉、对无产阶级革命持同情理解以及支持态度的进步律师和法学教授等组成的。{25}在对法官的道德品质、政治立场、观念作风、知识结构等作了根本性的改变之后,最高人民法院的司法知识生产体制也出现了根本的变革。

  在群众式大运动的司法政治结束之后,中国进入了日常的政治作业时期。在这一时期,尽管法院系统面临着重建之后全面革新制度运转的契机,但是,在最高人民法院的司法决策中,对于法官的去政治化、去意识形态化、强化职业制、专业化的制度意识依旧付之阙如。

  1979年,江华在最高人民法院的工作报告中的讲话,体现出了中国最高人民法院对于法官的基本品质的全景式描述:

  

  作为无产阶级专政重要工具的人民法院必须加强,不能削弱,审判权一定要掌握在人民可以信赖的人员手里。

  

  要选派善于学习、思想解放、实事求是、敢于坚持真理、修正错误、富于斗争精神的优秀干部到人民法院的领导岗位上来,配备政治思想较强、司法业务能力较高的干部担任审判工作。要加强对司法干部的培养教育……要加强政治思想工作,教育干部坚持四项基本原则。

  

  我们的目的是在司法战线上培养出一批忠实于法律和制度、忠实于人民利益、忠实于事实真相的审判人员,以适应加强社会主义法制的需要。{26}

  在强化法官的非专业化色彩和政治意识形态化色彩的同时,最高人民法院对于法官的制度作业也作了充分的描述:

  案件审判的正确与否,取决于事实调查得是否清楚,证据是否确凿,定性是否准确,判刑是否适当。为此,就要深入群众,调查研究,重证据,不轻信口供,证据、口供必须经过查对,反对逼供信。只有这样,才能把判决建立在坚实可靠的基础上,经得起实践的检验。坚持实事求是,还必须做到对一切公民在适用法律上一律平等,不允许任何人有超越法律之上的特权,也不应该因为当事人的出身、历史有问题而予以歧视,滥施刑罚。要在审判人员中提倡刚正不阿,不畏权势的革命精神,要大力表彰大无畏的不惜以身殉职的无产阶级法官,也要依法严肃处理极少数执法犯法、徇私舞弊、放纵坏人、陷害好人的司法干部,以分清功过,严明法纪,树立正气,打击邪气。{27}

  

  在最高人民法院的整个关于法官的制度角色和职业伦理的设定上,由于是以服从于国家的政治发展的大局为着眼点的,因此,在淡化了法官的专业色彩之后,其相形的后果就是二十世纪九十年代以后,不断地强调法官的执法水平的提升和执法道德的提升,以及在执行法律的过程中对于政治任务的敏感和脱政治化的政治意识形态化。{28}虽然九十年代以后,随着社会分工的多元化和经济事务发展的细密化和复杂化,最高人民法院推行一系列的制度措施以确保法官的知识结构和职业逻辑能够跟得上时代的发展,但是,积重难返的最高人民法院也只是在这个过程中不断地以反司法的逻辑来强化司法的自身逻辑。{29}

  (三)由于政治上强调的以司法机关的镇压职能去实现局部的社会秩序的改造和对于革命胜利果实的巩固,最高人民法院在强调其职能角色和制度功能的同时,自觉地将自己组合进整个国家的政法体制之中去,从而以政法的治理方式来完成其所肩负的使命。

  在各种政治运动中,最高人民法院的权力乃是以进一步的边缘化和最高人民法院为了强化自己在国家权力结构中的地位而采取和其他部门合作的方式,从而加速使得自己本就极为薄弱的司法审判色彩进一步淡化这样一种制度悖论而存在的。1950年2月,最高人民法院和司法部联合发布了《关于建立和健全司法统计工作的通令》,自觉地将自己的日常性司法行政事务置于司法部的管理之下。1950年11月,政务院和最高人民法院在大量案件积压,久拖不决的情况下,联合发布文告要求全国各级法院重视案件审理的快捷化,开创了最高人民法院和中央行政机关联合发布相关规范性文件来加强对相关的政法问题进行联合治理的制度先河。1954年11月,在宪法和人民法院组织法公布之后,最高人民法院和司法部联合召开了省市以上人民法院院长和司法厅长的司法座谈会,开创了行政机构的司法行政部门和最高人民法院联合整治法官的思想政治立场、职业水准的制度先河。不仅如此,最高人民法院和最高人民检察院还一起承担着从法律上共同镇压反革命的任务。这些情况足以表明,在共和国初年,最高人民法院的整个政法治理方式是完全渗透到最高人民法院的每一个具体的制度操作中的。

  由于早年存在的行政和法律不分的情形,又由于最高人民法院和最高人民检察院的职能混同的问题,为了解决不同的政法机构之间的职能冲突而导致的政务队伍的办事效率低下,中心工作不突出,中央人民政府专门成立了政法委员会来协调政府部门的工作,这样的制度安排也同样导致了最高人民法院的宏观权力的边缘化和在微观细微层面上的权力运行的处处受到阻滞。这种制度性结构障碍导致了在二十世纪六十年代,最高人民法院、最高人民检察院遭撤销,和公安部直接合署办公的极端情形。也导致了在进入1978年以后,法院建制得到恢复,但是,在其宏观的权力层面,出现了尽管“没有采取立法、审判和行政三权分离的政治体制,但却容许在司法机关内部实行公安、检察、审判(或加上司法行政)之间的另类分权制衡”{30}的情形。也正是从这一时期开始,最高人民法院在关涉到重大的社会问题和政治问题的时候,一方面,紧跟着最高决策层的步伐,作出相应的决策调整;另一方面,最高人民法院也通过联合司法行政部门、最高人民检察院以及中央政法委、全国人大法律工作委员会联合发布相关司法决定,从而有效地加强相关决策的可执行性和分担因相关的司法决策而导致的政治责任。在这样的制度意识中,最高人民法院通过以下三种制度机制的设置和安排,去完成其所承担的政治中心任务:

  1、 通过向最高国家权力机构作年度工作报告的方式,寻求其工作职能的制度支持和工作动向的指导,从而实现最高人民法院的政法治理的安定化。

  在最高人民法院的司法政治符号中,最高人民法院作为隶属于全国人民代表大会并且受其约束,向其负责的下属机构,一直以自觉的提交年度工作报告并寻求全国人大的审议通过为其合法性和合理性寻求制度证明。1950年开始,最高人民法院便已经开始了这样的制度作业,在57年的时间里,除了一些年代里由于政治运动的影响而导致最高人民法院的日常性政治功能宣告阙如或者是因为国家机关的日常政治行动已经无法展开之外,最高人民法院的年度报告始终是列入大会的议事日程并作为一项严肃的国家决策来加以讨论的。

  2、通过联合司法行政部门、最高人民检察院等国家职能机关,联合发布相关的法律解释和工作指导纲要,实现横向的政治联合,并进一步凸现其在政法治理中的制度位置。

  从早期的政法不分家的混合政法治理模式开始,最高人民法院对于和其他职能部门联合发布文告以加强自身的政法治理的力度的做法就推崇备至。它成为最高人民法院自我区别于传统的就是法院的一个鲜明的制度特点之一。在最高人民法院的工作报告中,和各部门联合发表司法决策来影响司法部门的法律适用和政策运用,一直是其政治绩效的一个重要组成部分。它和深化最高人民法院对于司法决策的统一化、政治任务实现所必需的制度依托乃是紧密关联的。在一定意义上,它也构成了最高人民法院分散其司法决策所承载的制度风险的一种策略安排,也是为了赢取其在政法治理的总体结构中实现其职能的最少制度阻滞、最有效的制度支撑的一种方式。

  3、通过法院自身的思想审查和深化学习教育、整顿作风、加入到社会治理的主流中,弱化自己的司法色彩,强化法律的意识形态驯化功能。

  1950年,沈钧儒开始要求各级法院自觉地按照毛泽东主席领导下的政治思想工作路线来强化思想政治工作对于法院对国家的意识形态的自觉向心。董必武时期最高人民法院坚决支持中央政府关于司法的政治决策,并组织各级法院展开对于“反动阶级”对人民司法制度的“诬蔑”的本质的学习教育整顿。谢觉哉时期所开展的司法大跃进组织化学习和思想洗礼。江华时期的刀把子意识的重新灌输,截至肖扬时代越演越烈的教育整顿,都深刻地揭示出了最高人民法院在横向的国家治理层面对于自我司法角色的放弃和对政法治理模式的自觉认同。


四、统合法院的一体化安排与最高人民法院的自我行政化的加剧

  

  为了完成其所设定的政治任务,最高人民法院不仅仅通过一系列的策略手段在横向层面上寻求中央职能部门的支持,并整合进国家权力体系中。它还通过固化自己在法院系统中的领导地位,从而建构起法院的一体化组织结构。

  (一)最高人民法院的法定权力及其突破

  最高人民法院的权力究竟有多大?它的基本权力范围何在?仅仅检视其在中央国家权力结构中的地位是无法看出其在国家政法治理体系中的作用的。

  根据既有的宪法文本和组织法规定,最高人民法院的职能活动主要包括:1、审判依法由最高人民法院管辖或者最高人民法院认为应该由自己审理的一审案件;2、审判高级法院和相应的专门法院进行一审后的上诉案件;3、受理对各级地方法院和专门法院已经生效的判决、裁定的异议,必要时进行提审或者是向下级法院发出再审命令;4、审判由最高人民检察院按照审判监督程序提起的抗诉案件;5、符合死刑决定;6、监督各级地方法院和专门法院的审判活动;7、决定对下级法院的管辖不明确的案件的制定管辖;8、就审判活动中具体使用法律和法规的问题进行司法解答疑及颁布司法解释。{31}总括起来,最高人民法院实际承担的政治职能包括两个方面:一是统一国家的法律制度适用,二是从审级结构安排上对案件宣告最后的终结。{32}

  从权力的法律安排来看,最高人民法院相对于下级法院的制度权力主要都是来自于行使司法审判,从而终结相关的案件纠纷,并在此基础上形成一定的制度化治理规则。但是,由于整个制度安排是以行政权力为中心的,最高人民法院的权力在实际行使的过程中,已经严重偏离了制度的规范边界。

  1950年,沈钧儒在第一届全国政协第二次会议上作报告时,就已经明确地提出从今以后,地方各级法院向最高人民法院统一报告工作的报告制度,与此同时,最高人民法院联合最高人民检察署、法制委员会以及司法部,组织视察团、奔赴东北和华北地区视察法院的审判工作。尽管沈钧儒曾经强调指出,最高人民法院在当时的政治环境中,不宜对各级地方法院实施垂直领导,但是,其理由并非来源于对各级法院的独立审判的信赖,而是因为在当时强调大民主政治的政治语境中,最高人民法院为了发挥地方法院的工作职能,寻求与地方人民政府的密切配合而作出的一种制度上的策略安排。在董必武主政时期,最高人民法院已经形成了一套成熟的控制下级法院的做法:不仅仅对下级法院的审判工作进行监督检查,还加强对其进行政治思想的领导;不仅仅从宏观上强调下级法院对最高人民法院的服从,还形成了抽样阅卷等方式来直接干预监督下级法院的审判作业;不仅仅确定各级法院及其法官队伍的基本政治思想路线,还通过定期检查、不定期的突袭检查等方式,来审查具体法官的真实思想动向,以确保司法权力这个刀把子掌握在值得信赖的忠诚的人的手里。

  在最高人民法院的制度作业中,其应当承担的权责范围在实际的操作中已经丧失了原本的制度意义,但是,与此同时,最高人民法院通过一系列的安排,将其权力的边界进行了大幅度的扩张。这样扩张权力边界的做法在肖扬主政下的最高人民法院,由于依法治国的新法治意识形态的扩展和弥散而得到了最大的张扬,以至于有学者惊呼最高人民法院不是最高人民法院。

  (二)法院的一体化及监管问题

  1950年,沈钧儒提出了建设法官队伍的问题,在打破旧法统,建设社会主义新法统的渲染中,法官的选任是以政治作业的方式而产生的。这一套选任标准,在“文革”之后的江华时期,依旧是其通行标准。在郑天翔主政最高人民法院期间,他第一次将建设专门化的法官队伍的问题提了出来,并恳请全国人大以及相关的国家职能部门在人事和财政上进行大力支持。自1985年开始,各级法院迎来大扩充,截至1991年,全国法院的规模就扩充到了25万人。正是这种大规模的数字扩张为法院作为一个自组织体在国家的权力体系中形成了一个巨大的制度机构,也为日后的法制鼓噪留存了足够的扬声器和回音壁。{33}

  但是,与此同时,由于法官队伍的扩大,导致了对于法官队伍的质量的进一步追问;同时,由于社会专业分工的进一步发展,也带来了对法官的职业化的制度需求。最高人民法院试图一方面,在整个法官队伍中推行专业精英承担主要的审判工作,通过制度激励的方式鼓励法官群体提高专业化的成色;{34}另一方面,为了回应最高决策层所提倡的政治理念,则又在这个过程中,强化法官队伍中的非专业化、民主化的色彩,走二十世纪五十年代以来形成的群众路线,走大司法的道路。{35}

  不仅如此,伴随着这一系列制度的设置,最高人民法院及其下级法院已经紧密地构成了一体化的组织。在这个过程中,最高人民法院越来越以各级法院的当然领导的身份自居,在设置法官的一体化的时候,相关的监管成本已经逐渐浮现出来。从而促成最高人民法院在强化其所担负的政治任务的同时,强化其对于下级法院的监管的制度化方案的出台。

  (三)司法问责制的行政化趋向

  在这样一种制度考量中,最高人民法院是通过什么样的角色安排来强化其对于下级法院的监管呢?第一,最高人民法院通过案件流程的重新安排,通过对诉讼费用的提成安排,通过对于法官队伍的思想作风和政治纪律的强调,通过对于法官队伍的人事控制权的掌握,进一步确定其在整个法院系统作为一体化组织的行政领导者的角色,强化了下级法院从组织上强化其对于最高人民法院的制度服从。

  第二,在早期强调各级法院和地方政府的横向职能配合的基础上,最高人民法院通过在二十世纪八十年代推行法院的财政自负盈亏的方式,逐步强化了各级法院作为一个自我责任主体的实在。但是,与此同时,最高人民法院通过逐渐完善法官的职能分工和责任承担方式、集体领导责任制度的确立、业绩考评体系的细密化、目标任务的设置,逐渐强化了下级法院对于上级法院、各级法院对于最高人民法院的责任承担,试图以最小化的制度成本,去获得对于各级法院的最大的监管收益,一方面使得整个法院体系作为社会主义政治建设中的一个必要环节和进行社会主义法治建设的核心力量而赢得一定的制度地位;另一方面通过这样的制度角色的调整,强化最高人民法院在整个法院体系中的领导者的制度地位,变审级上的终局裁判者为司法行政上的最高领导。

  第三,在运动治国的背景下,由于相关的组织法的制度规范鲜有被从法律解释的角度加以确认,最高人民法院发展出了一套“以改革代替日常司法审判作业”的方式,固化了最高人民法院对于下级法院的领导。在这种以改革作为中心的制度安排中,最高人民法院通过向全国人大以及中共中央的述职表示自己的制度角色并获得认可之后,便以相关的司法改革措施来强化最高人民法院在整个法院系统中的向心力。在这个过程中,有机一体化的法院体系,始终是以肩负着同一样的政治责任和政治使命的方式而出现的,而只有在最高人民法院作为当然的领导者向中央要权成功之后,其制度成果才能为全体法院共享。这种方式在让全国法院作为一个独立的权力体系而呈现出来的同时,则将整个法院的制度逻辑推向了非司法化的行政逻辑上去,从而背离了最高人民法院的本来制度角色及其权力边界。

  (四)司法审判的一体化和司法解释的多元化

  尽管在中国共产党的制度传统和意识形态传统中,最高人民法院只是国家政法队伍的一个组成部分,是无产阶级国家专政的机器,但是,它和其他国家职能机关的最大不同之处在于,它“必须服从于法律,不受其他干涉”。{36}对于它来说,尽管在早年不能从事日常性的司法政治,但是,它一直在试图从法律上形成整个法院体系的一体化审判。在进入二十世纪八十年代以后,最高人民法院开始推行日常司法工作的协同化,以图在规范准据简单的情况下,通过司法解释的功能安排,实现法制的统一运行。1987年,最高人民法院制定了《关于地方各级人民法院不应制作司法解释性文件的批复》,明令禁止各级地方法院制作具有反复适用性的司法解释,将司法解释权完全收归中央;1997年,最高人民法院再次颁布文件,详细地设计司法解释的制作细节问题,从技术层面上加强了最高人民法院的司法解释的集权性。

  最高人民法院的司法解释,从三个层面将地方各级法院的司法审判的决策以及行政层级的一体化有效地统合到司法的中央集权上来:第一,“解释”,是指最高人民法院就立法机关所制定的某一部实体法或程序法的规范内容,或者就某类案件中的一般化问题亟需再规范化,从而通过法律细节的操作规定和原则的细化,使其成为可以反复使用的审判规范准据;第二,“规定”,即根据审判活动的实际需要以及法院在司法行政管理的过程中,需要确立起一般可以操作和具有可强制执行力的审判标准和审判规程,以及行政管理的决定。这种规定不仅仅确立了一般的司法审判标准,最为关键的是,它通过完善下级法院对这些规定的执行,通过将其权力的脉络全面渗透到下级法院的日常性的行政管理和审判活动中,强化了最高人民法院的核心领导地位;第三,“批复”,是最高人民法院对各高级法院和军事法院提出的法律适用中的具体问题或请示的答复意见,它既涉及到具体的审判业务,也涉及到司法政策的适用,还关涉到下级法院的具体行政管理决策,它对具体的司法行政事务活动的具体细节的渗透是极为全面的,在批复这种司法解释形式中,下级法院的日常性活动的每一个环节的最终合法性完全取决于最高人民法院的司法批复的精神旨趣和文理结构。{37}

  围绕着这些司法决定而产生了一系列的司法问责制度,例如,最高人民法院所推行的司法解释出台之后,各地各级法院都要组织认真学习,领会贯通,在此基础上保持司法判决和中央的高度一致,如果下级法院的司法判决遭致上级法院改判的话,轻则对于个别法官实施纪律惩戒,重则以其政治前途或者是职业生命的完全废弃为代价。1999年,最高人民法院制定并实施的《审判质量检查方案》,就把提高案件审理质量量化到具体的环节,以重点检查、随机抽查、上级法院评查和抽查的方式,将下级法院的审判活动严密建立在由最高人民法院所建立起来的权力网络中;针对法律判决文书的整体质量不高的问题,最高人民法院专门颁发《法院刑事诉讼文书样式》,对刑事裁判文书作了细密的规范,对文书说理的方式和样式都作了硬性的强制规定;为了强化法官和当事人之间的制度隔离墙,最高人民法院专门颁发《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》,并以《人民法院审判纪律处分办法》为后盾,促使法官自觉遵循回避制度;为了防止基层法院院长的腐败问题,最高人民法院专门推出基层法院院长易地任职和定期交流制度;为了完善各级法院法官的廉政建设,最高人民法院专门促成各级法院院长、庭长和审判长签订《党风廉政建设责任书》;通过制定《地方各级人民法院及专门法院院长、副院长引咎辞职规定(试行)》,强化下级法院的责任督导制度的建立和法院院长对于上级法院以及最高人民法院承担政治责任的制度。{38}为了回避地方各级法院和当地政府以及利益集团的正面冲突和由此可能引发的对最高人民法院的合法性的颠覆,最高人民法院不惜自我限制权力运行的外部边界,也要强化其对于下级法院在具体案件受理及审理方面的全面控制权。{39}

  尽管在案件审理层面上最高人民法院体现出的是一种典型的自我限制的做法,但是,显然,在司法行政管理方面,最高人民法院采行的是一种积极的自我扩权的能动主义。在放弃了从个案基础上建构起统一的司法决策的制度努力之后,最高人民法院转而寻求从强化自身在整个司法体系中的领导者的角色,试图以此来强化整个司法制度在国家政治任务设定中的积极能动作用{40}。尽管我们对其在既有的制度安排之下是否能够形成国家政法治理的核心力量持怀疑态度,但是,在一定的意义上,最高人民法院的积极扩权行为对于整个司法制度领域乃至对国家治理结构的伤害,则是需要付出巨大的制度代价才能予以补救的。在这个意义上,对最高人民法院在几十年的历程中的自我司法任务的设定,无论就目标还是就手段而言,其制度成效如何,尚待悉心的研究评论才能予以洞悉。


五、结语


  司法的目的在于对社会的纠纷形成一种制度性的解决,最高法院的政治任务便是在这样一种纠纷解决的基础上,形成一种规则治理方式。在这个意义上,最高人民法院作为一个国家的法治风暴的中心,其制度逻辑只是因为它从审级安排上终结了缠绕在司法个案中的事实纠纷,并形成一种法律化的解纷模型。杰克逊大法官的名言——“我们之所以是终局的,并不是因为我们不会犯错误;我们不会犯错误只是因为我们是终局的”{41}——就已经明确地将最高法院的制度角色予以很好的阐述;不仅如此,通过设置一系列规避政治冲突的制度安排和制度原理,最高法院则以一种稳健而渐进的政治立场去推行其在个案展示中的对于政治变迁的深刻影响。{42}通观最高人民法院57年的制度历程,它为了完成国家的中心任务以及依托于完成这种任务而跻身于国家政治治理的核心环节而采取积极能动的政治措施,则从根本上动摇了本就极为脆弱的司法制度基础。在一定的意义上,我们可以说,最高人民法院在政治任务的历史变化中所展现出来的制度困境,其实已经向我们揭示了司法制度在中国如欲获得其自身的制度逻辑所必需的两个改革环节:重塑中央权力结构安排,并在此基础上理顺司法权力在国家治理结构中的制度地位;重新确立中央和地方的关系,并在此基础上强化司法的反行政逻辑,建构起依托于审判层级而重构的中央和地方关系{43}。只有如此,才能解决当下最高人民法院通过政治任务的自我设定而不断加剧的制度离心力现象。

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Robert Post, “Fashioning the Legal Constitution: Culture, Courts, and Law”, Harvard Law Review, Vol. 117( 2003).

【注释】

①关于最高法院在国家政治结构的政治任务,经典的论述,可以参见[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,第393页。 ②这39份报告,沈钧儒法院时期共三份,于1950年6月17日向第一届政协二次会议、1951年10月28日向第一届政协三次会议、1954年9月18日在第一届全国人民代表大会第一次会议上以工作报告和发言形式提交;董必武法院时期四份,董必武作为院长分别于1955年7月23日在第一届全国人民代表大会第二次会议的发言、1956年6月27日向一届全国人大三次会议的发言、1957年7月2日向第一届全国人大四次会议提交的关于最高人民法院工作的报告,副院长高克林于1959年4月25日在第二届全国人民代表大会第一次会议上代表最高人民法院的发言;谢觉哉法院时期三份,分别是1960年4月10日谢觉哉在第二届全国人民代表大会第二次会议上的发言、谢觉哉和最高人民检察院检察长张鼎丞于1963年11月28日在第二届全国人民代表大会第四次会议上的联合发言、1964年12月26日谢觉哉在第三届全国人大第一次会议上提交的最高人民法院工作报告;江华时期五份,分别由江华于1979年6月27日在第五届全国人大第二次会议、1980年9月2日在第五届全国人大第三次会议、1981年12月7日在第五届全国人大第四次会议、1982年12月6日在第五届全国人大第五次会议以及1983年6月7日在第六届全国人大第一次会议上以最高人民法院工作报告的形式提交;郑天翔时期五份,分别由郑天翔于1984年5月26日在第六届全国人大第二次会议、1985年4月3日在第六届全国人大第三次会议、1986年4月8日在第六届全国人大第四次会议、1987年4月6日在第六届全国人大第五次会议以及1988年4月1日在第七届全国人大第一次会议上以最高人民法院工作报告的形式提交;任建新时期十份,分别由任建新于1989年3月29日在第七届全国人大第二次会议、1990年3月29日在第七届全国人大第三次会议、1991年4月3日在第七届全国人大第四次会议、1992年3月28日在第七届全国人大第五次会议、1993年3月22日在第八届全国人大第一次会议、1994年3月15日在第八届全国人大第二次会议、1995年3月13日在第八届全国人大第三次会议、1996年3月12日在第八届全国人大第四次会议、1997年3月11日在第八届全国人大第五次会议、1998年3月10日在第九届全国人大第一次会议上以最高人民法院工作报告的形式提交;肖扬时期十份,分别由肖扬于1999年3月10日在第九届全国人大第二次会议、2000年3月10日在第九届全国人大第三次会议、2001年3月10日在第九届全国人大第四次会议、2002年3月11日在第九届全国人大第五次会议、2003年3月11日在第十届全国人大第一次会议、2004年3月10日在第十届全国人大第二次会议、2005年3月9日在第十届全国人大第三次会议、2006年3月11日在第十届全国人大第四次会议以及2007年3月13日在第十届全国人大第五次会议上以最高人民法院工作报告的形式提交。由于目前没有正式的出版物完整收录这39份工作报告或发言,本文所引用的文本均来自最高人民法院网站,链接:http://www.court.gov.cn/work/。 ③现代民族国家乃是在一套理性化的制度技术设计的基础上出现的,它所寻求的全面控制社会的制度简约主义已经成为了各国的一个通则。参见詹姆斯·S·斯科特:《国家的视角》,导言第2页。关于民族国家的政治法律制度的建制化,参见强世功:“自然权利与领土主权”,第96页。 ④沈钧儒:《第一届政协二次会议人民法院工作报告》。 ⑤婚姻关系的调整是中国共产党进行社会治理的一项重要战略手段,关于中国共产党的司法制度在捍卫这一战略手段中的作用,参见朱晓东:《通过婚姻的治理》。 ⑥沈钧儒:《在政协全国委员会第一届第三次会议上的发言》。 ⑦沈钧儒:《在政协全国委员会第一届第三次会议上的发言》。 ⑧董必武:《在第一届全国人民代表大会第二次会议上的发言》。 ⑨详参董必武:《在第一届全国人民代表大会第二次会议上的发言》、《在第一届全国人民代表大会第三次会议上的发言》、《关于最高人民法院工作的报告(第一届全国人民代表大会第四次会议)》。 ⑩中国政治气氛的结构性变化产生于1958年关于生产大跃进的辩论,但是它进入国家政治决策已经是1959年以后的事情了。参见[美]麦克法夸尔、费正清(编):《剑桥中华人民共和国史:上卷 革命的中国的兴起 1949-1965年》,第269—329页。 {11}谢觉哉:《在第二届全国人民代表大会第二次会议上的发言》。 {12}原文如此(见最高人民法院网站),张鼎丞的正式职务为“最高人民检察院检察长”。 {13}谢觉哉、张鼎丞:《在第二届全国人民代表大会第四次会议上的联合发言》。 {14}谢觉哉:《最高人民法院工作报告(第三届全国人大第一次会议)》。 {15}在美国的汉学家们看来,这是中国革命结构的自我革命,它和1966年以来中国的“文化大革命”分享了同样的理念,其分歧只在于所采取手段之不同而已。参见[美]麦克法夸尔、费正清(编):《剑桥中华人民共和国史:下卷 中国革命内部的革命 1966—1982年》。 {16}江华:《最高人民法院工作报告(第五届全国人大第二次会议)》。 {17}关于中国1989年后的政治经济改革的不同步问题,学术界的相关论述所在多有。有兴趣者可以参照吴国光:“改革的终结与历史的接续”;吴国光:“中国在第二波改革中”;吴国光:“试论改革与‘二次改革’”。 {18}关于中国行政诉讼的实际尴尬境地,可以参见应星、汪庆华:“涉法信访、行政诉讼与公民救济行动中的二重理性”,《洪范评论》第3卷第1辑,中国政法大学出版社,2006年。何海波:“行政诉讼撤诉考”,《中外法学》,2001年第2期。 {19}沈钧儒:《在政协全国委员会第一届第二次会议上的发言》。 {20}沈钧儒:《在政协全国委员会第一届第三次会议上的发言》。 {21}董必武:《董必武法学文集》,第311、312页。 {22}高克林:《在第二届全国人民代表大会第一次会议上的发言》;谢觉哉:《在第二届全国人民代表大会第二次会议上的发言》。 {23}谢觉哉:《最高人民法院工作报告(第三届全国人大第一次会议)》。 {24}1979年,全国各级法院开始组建自己的经济审判庭,1984年3月,最高人民法院召开了第一次全国经济审判工作会议,会上强调指出,今后各级人民法院的经济审判工作的基本任务就是审理生产和流通领域内的经济案件,并确定了经济审判庭的受案范围。 {25}其具体构成,参见侯猛:“经济体制变迁中的最高法院”,第70页,注释②。 {26}江华:《最高人民法院工作报告(第五届全国人大第二次会议)》。 {27}江华:《最高人民法院工作报告(第五届全国人大第二次会议)》。 {28}时飞:“去政治化的司法政治——1990年代以来中国最高人民法院的司法作业”(未刊稿)。 {29}贺卫方:“通过司法实现社会正义”,载《司法的制度与理念》;苏力:《道路通向城市——转型中国的法治》,第三章。 {30}季卫东:“最高法院的角色及其演化”,第6页。 {31}季卫东:“最高法院的角色及其演化”,第7页。 {32}傅郁林:“论最高法院的职能”。也有论者认为最高人民法院实际承担的政治职能除了承担国家的中心工作之外,还包括有实现全国法官的组织化和促进国家与社会的组织化的政治职能,见喻中:“论中国最高法院实际承担的政治功能”,第47页以下。 {33}季卫东:“最高法院的角色及其演化”,第9页。 {34}贺卫方:“对抗制与中国法官”,载《司法的理念与制度》。 {35}在胡锦涛提出“以民为本”的执政理念后,2004年以来,最高人民法院在全国基层法院推行的以强化人民对司法的广泛参与的人民陪审员制,即是一个明显的例子。事实上,由于监控成本的问题,基层法院在实际推行这个制度的过程中,已经使该制度严重走形。关于该制度在微观层面上的运行分析,参见时飞:《民主包装司法?——人民陪审员制度运行的实际效果考察》(未刊稿)。 {36}彭真:《彭真文选》,第267、269页。 {37}细节论述,详参季卫东:“最高法院的角色及其演化”,第9页以下。 {38}对这一做法的反司法制度逻辑的批判,见苏力:《道路通向城市》,第四章。 {39}一个明显的例子就是针对城市拆迁问题而引发的大量行政诉讼。2005年8月1日,最高人民法院公布了一项新的司法解释,即《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》。该《批复》从2005年8月11日起施行。该《批复》规定,“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议,就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的,人民法院不予受理,并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”该规定将被拆迁人寻求司法救济的大门关闭了,为各地政府以经济发展和公共利益为借口而大量侵犯公民的合法财产提供了最大的方便,从而造成了社会矛盾的积聚。很明显,这是一个极为失当的司法决策。类如这样的司法决策,所造成的问题在所多有,此处不赘。 {40}季卫东教授将最高人民法院的这种司法解释策略安排和对于下级法院的司法行政问责制度的确立成为双重积极主义。参见季卫东:“最高法院的角色及其演化”,第9页。 {41}Brown v. Allen, 334 U.S. 443, 540 (1954) (concurring opinion). {42}参见李鸿禧:《违宪审查论》,第145页以下;Robert Post, “Fashioning the Legal Constitution: Culture, Courts, and Law”. {43}这方面的制度性事实,可以参见Martin v. Hunter’s Lessee, 1816, 14 U.S. 304;刘海波:“中央和地方政府间关系的司法调节”。 

责任编辑: 吴 铭