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欧洲社会模式的反思与展望

安东尼·吉登斯

【内容提要】 在全球化和福利国家的双重压力下,欧洲社会模式呈现了不同的应对能力。斯堪的纳维亚模式不仅实现了社会福利与经济增长绩效的共同发展,而且还有效应对了全球化所带来的压力。保守或者合作主义类型的社会模式不同程度地出现了困境。《里斯本议程》展现了欧盟社会发展的蓝图,但在由民族国家所组成的欧盟,实现的前景依然任重而道远。最后,结合欧洲运作良好的国家的经验,本文提出了欧盟未来发展的政策框架。

  欧州的福利制度常常被看作是皇冠上的明珠——这或许是成就欧洲社会特殊品质的主要特征。2003年5月,伊拉克战争爆发前夕,哈贝马斯和德里达这两位欧洲最杰出的知识分子就欧洲认同的前景问题写了一封公开信,认为福利国家“社会保障的保证措施”与“欧洲人对国家文明化力量的信赖”很大程度上已融汇贯通。①其他大多数赞同欧盟计划的观察者也都同意,欧洲社会模式(ESM)是——或者已成为——欧洲形象的基本部分。

  把“ESM”输入Google进行检索,有5580万个条目出现!如此大量的信息或许反映了如下事实:像有关欧盟的许多其他情况一样,ESM本质上是一个有争议的概念。虽然事实上该概念处于中心地位,但当我们试图明确地阐述它时,却多少有点令人困惑。曾经认为,ESM不独是欧洲的,不完全是社会的,也不完全是一种模式。②如果它是指有效的福利制度,有限的不公平,那么,其他国家恰恰与欧洲国家一样发达。例如,澳大利亚、加拿大超过了葡萄牙和希腊,更无须提及扩大了的欧盟25国中新加入的国家了。ESM不纯粹是社会的,因为不管如何定义它,它从根本上依赖于经济的繁荣和再分配。它不是一种单一的模式,因为欧洲国家之间的福利体制存在着巨大的差异。

  关于ESM,存在着众多不同的定义,尽管它们都集中于福利国家。例如,丹尼尔·沃恩—怀特海(Daniel Vaughan-Whitehead)列举了ESM的不下于15种要素。③我们或许应该得出这样的结论:ESM不是一个单一的概念,而是价值、成就和抱负的组合,它在欧洲国家之间的实现形式和实现程度各有不同。我有关于它的观点如下:

  ●一种发达的、奉行干预主义的国家,由相对高水平的税收提供资金来源;

  ●一种健全的福利体制,它在某种相当高的程度上为全体公民,尤其是最有需要的公民提供有效的保障;

  ●限制或阻止经济或其他形式的不平等。

  维持这些制度的关键角色是“社会伙伴”(social partners)、工会组织以及其他促进工人权利的机构。每一种特征都必须与扩大整体经济繁荣和(理想地)完全就业相结合。

ESM具有其总体价值观:全社会共担风险、共享机会;培育社会团结或凝聚力;通过积极的社会干预,保护最弱势的社会成员;鼓励工业领域中的协商而不是对抗;为全部人口提供一个丰富的社会、经济公民权利框架。


一、压力与紧张


  包括支持者和反对者在内,几乎所有人都同意,ESM目前处在极度紧张的状态,甚至正在衰败。福利国家处于被围困的状态。大约三十年以前,它似乎能够提供稳定与保障,但它现在已如昨日黄花。然而,我们应该把这种情况联系起来看。有些人认为,二十世纪六十和七十年代是福利国家的“黄金时代”,当时,经济稳定增长,失业率低,所有人都享有社会保障——而且公民的感觉比现在踏实得多。从这个角度看,ESM已受到外力的“攻击”,尤其是与全球化相关的力量,而且不断遭到削弱,甚至是部分瓦解。

  现实更加复杂。对于诸如西班牙、葡萄牙、希腊以及后来加入欧盟的成员国而言,因为福利供给的无力和不足,根本不存在什么黄金时代。即便是那些具有发达福利体系的国家,黄金时代也远非一切皆黄金。在那个时代,批量生产占主导,由官僚集团统治着,管理方式往往独断专行,大量工人从事生产线上的工作。妇女极少从业;只有小部分年轻人接受继续或高等教育;提供的健康服务等级也远比现在低;老年人在严厉退休年龄的规定下被迫离职。与当时官僚制精神特质一致的是,国家一般把人们当作被动的臣民而非主动的公民。在过去三十年间,福利体制的一些变化旨在纠正这些缺陷,因此,具有进步和必要的意义。

  当然,“黄金时代”以来,世界已发生了巨大的变化。ESM和欧盟本身在很大程度上是两极世界的产物。柏林墙的倒塌——正如托马斯·弗里德曼(Thomas Friedman)所说的欧洲的11:9那样④——几乎完全改变了欧盟的性质,引起了仍未解决的认同问题,而且确实在法国人和荷兰人拒绝接受欧盟宪法的情形中得到了反应。

  凯恩斯主义在西方的消亡和苏联共产主义的垮台是由各种相同的趋势造成的——不断加速的全球化、一种在世界范围内兴起的信息秩序、制造业的萎缩(及其向欠发达国家转移)、新形个人主义和消费者权力的兴起等。它们并非飘忽不定的变化,其影响不断得到了扩大。

  二十年前,发展中国家生产的产品占世界制造品总额的10%,该比率现已上升到25%,如果保持目前的势头,2020年将达到50%。以购买力衡量,中国最近已超过日本,成为世界第二经济大国。不超过5年,以市场交易值衡量,它有可能超过日本的经济。⑤ 1980年,欧盟现在25个成员国的生产占世界制造业产量的26%。到2003年,该比率缩减为22%,到2015年,可能不会超过17%。

  大公司已不再仅限于向国内提供其商品和服务,而是面向整个世界,既强化贸易,也强化地方特色。2003—2004年,世界贸易量是全球产出的两倍。以印度为龙头,服务行业的跨国贸易正快速推进。用现金计算,印度的服务业出口从1990年的50亿美元增长到2004年的400亿美元。

  来自发展中国家的经济竞争不再仅仅集中在低成本商品上。中国和印度对技术给予了大规模投资,尤其是信息和通讯技术(ICT)方面,两国每年有四百万大学毕业生。考虑到计算机技术的发展和普及,谁也不知道服务业外购(the outsourcing of services)的情形将会走得有多远。然而,那些可以外购的服务的复杂性正在迅速提高。金融、法律、高技术、新闻和医疗等服务属于最有可能直接受到影响的领域。对于这些问题,我将在《全球时代的欧洲》第2章作更加详尽的讨论。

  社会模式依赖于整体经济的繁荣,理想地说,它应对后者有所作为。然而,在过去二十年左右的时间里,欧盟的经济运行已反复导致了焦虑的出现。根据衡量经济成功的标准,欧盟已落后于美国。(西)欧洲曾经是社会和经济变化的前驱;现在,欧盟有被历史遗弃的危险。单一市场巩固所带来的进步和欧元的启用并没有带来经济复兴。

  根据调查结果我们知道,在法国和荷兰的全民公决中,选民集中关注的事实上首先不是宪法的问题。在法国,参加公投的人占75%,其中足有66%投“反对”票的选民相信,一部欧洲宪法仍然是必要的。荷兰的情形更加复杂,因为部分投“反对”票的选民担心,小国会过于受大国的控制。但是,在这两个国家,对于社会和经济的关注都极为重要——主要担心工作问题和福利不足。欧盟所发生的变化——尤其是规模扩大方面的变化——被认为有可能使已经很困难的局面变得更糟。

  部分评论者往往淡化欧洲所面临的困难,尤其是把欧盟与美国对比时。⑥他们认为,欧洲人已经作出了生活方式的选择。他们换来了比大多数美国人所能享受到的更多的闲暇增长水平。然而,一些欧盟国家的生产力与美国不相上下。确切地说,由于欧洲有更加健全的福利制度,在欧盟国家,供职于低报酬职位的人(working poor)比美国更少。

  但是,正如其他人已经表明的那样,这些观点无法令人信服。⑦二十世纪八十年代以来,欧盟15国相关方面的平均增长逐年降低。在这一时期,人均GDP没有超出美国水平的70%,美国不仅有更高的增长,而且也有更加稳定的宏观经济。在美国的人均GDP差异中,大约三分之一源于更低的平均劳动生产率,三分之一源于更短的工时,剩下三分之一源于更低的就业率。它们都不是纯粹选择的结果,但都影响了ESM的切实可行性。欧盟的失业率比美国高得多。有9300万60岁以下的经济不活跃者,该比率比美国高得多。

  在欧洲,有许多人——包括年轻人和超过60岁的人——想要工作但却无法工作。这个论断也适用于移民。美国在将移民融入其劳动力市场方面比欧洲国家做得更好。2002年,欧盟15国的非国民失业率超过国民比率的两倍。在美国,这两方面的比率几乎相同。10个新成员国的加盟带来了一系列问题,这些问题与“闲暇偏好”议题无关。它使欧盟人口增加了20%,但GDP却只增加5%。无论作为整体的欧盟,还是在成员国内部,都带来了更加严重的不平等和凝聚力问题。


二、全球化

   

  这些都是欧洲能够并且必须作出反应的挑战,它们对于社会模式具有某些重要的影响。然而,在寻找影响福利体系的压力时,单纯聚焦在全球化上面是个错误。欧洲福利国家面临的一些核心问题源于内生的结构变化。这些变化与全球化有直接联系,(尽管所有变化几乎都是)但并不完全由它所驱使。这是一个需要注意的重要观点,由于某些评论者完全求助于全球化这个幽灵来解释本国出现的问题及改革的延搁。

  变化时代的欧洲形像是一个恰当的例子。今天,欧盟大概有七千万60岁以上的人,占总人口的20%,50岁以上者超过30%。一般来说,造成老龄人口化的一个因素是人们比过去更长寿。然而,另一个重要原因是低出生率。如果我们把欧盟与美国进行比较,这个事实很容易理解。随着其最近的扩张,欧盟有四亿五千万人口,而美国只有二亿九千五百万人口。不过,按目前的势头下去,到本世纪中叶,双方的人口实际上将会一样。⑧在美国,出生率处于复位水平。相比之下,在欧盟25国,出生率每1000个妇女平均为1.5,而一些国家则低至1.2。例如,在意大利,如果不发生任何变化,工作年龄内(19—65岁)的人口数到2035年时将减少20%。

  在欧盟国家,从事制造业工作的人数急遽下降,这是工业向发展中国家转移,因此也是受全球化影响所造成的。但主要原因不是这个。正是技术变化的影响,许多国家或者减少了对体力劳动者的需求,或者干脆将许多传统生产工序淘汰掉。例如,汽车制造几乎完全实现了自动化;煤炭工业在很多国家都萎缩了——主要是由于广泛转向天然气的结果。当然,“内在”和“外在”影响的相互作用也很重要。由于竞争的加剧,技术变化也加速了。

  再举个例子。贫困和社会排斥形式虽然肯定受全球化的影响,但也受内生变化、特别是家庭结构变化的影响。在大多数欧盟国家,离婚率比过去更高,结婚率则更低。家庭更具有流动性,曾经是社会维持资源的血缘关系缺乏可能的延伸,同时还出现了“非传统家庭”——妇女单方面生育孩子,同性配偶生活在一起,等等。这些趋势很复杂,很难加以解释,但它们强烈影响了贫穷的性质和其他剥削形式。在大多数欧盟国家的“新穷人”中,妇女和儿童占了很高的百分比。

  何谓全球化,这需要恰当地加以理解。全球化经常仅被看作是一种经济现象,甚至一些有关这一主题的资深评论者也这么认为。例如,马丁·沃尔夫(Martin Wolf)把它定义为“通过市场形成的经济活动跨国一体化”。⑨这个定义不能说完全不正确,但太过偏颇。全球化显然不仅仅是经济上的,但却很难看出有哪个人以别的方式认真进行过思考。

  例如,考虑一下通讯媒体的作用。这个世界通过电子设备相互联系在了一起,这对几十年以前的人们来说完全是不可想象的事情。事实上,我把全球时代的开始追溯到二十世纪六十年代后期或七十年代初期,当时,一个有效的卫星系统第一次被送上太空,使得在世界的任何一点都可以与其他地方进行即时性沟通。互联网的普及只是九十年代后期的事情,它也被纳入这一过程。欧盟国家社会和经济生活的许多方面——如同在别的地方一样——因这些发展而变化。例如,移居的性质发生了改变,因为只要他们愿意,他们现在可以随时与其原先的国家保持联系。

  人们常说,“欧盟必须对全球化作出反应”。诚然如此,但全球化是一系列双向的过程。欧盟不可能仅仅对全球化“作出反应”,因为今天的欧盟既是全球化的手段,又是其表现。全球化——以其各种不同的形式——不仅仅来自外部。我每次打开电脑,发送邮件,查看互联网上的信息,打开电视或收音机,在我利用全球化的同时,我也积极地为它作出了贡献。

  在这种语境中,“对抗全球化”或创造“一张人类面孔的全球化”的说法毫无意义。全球化的某些方面往往需要在地方、国家和跨国层次上加以控制。但是,全球化,往往是日益增加的全球化,通常是这样做的手段。这种观点符合世界市场,就像符合气候变化、新式样的恐怖主义、洗钱或有组织的犯罪一样。

  全球市场上的竞争力是欧洲未来的基础,也是其社会模式得以存在的基础。印度、中国以及欠发达世界中的其他国家的兴起决定性地表明,对西方而言,全球化不单纯是控制其他地方的一种手段,我们还必须考虑全球化影响欧盟和被欧盟影响的许多其他方面。例如,中国取得的经济进步对地缘政治有直接的影响——而且由此向其他领域转移。例如,中国对石油的需求使之与伊朗发生密切的关系。伊朗看起来专注于获得核武器,出于对石油的依赖,中国不大可能参与其他国家对它的有效制裁。一个有核的伊朗会成为一个新的强国,或许成为极度危险的国家,扼守从中东到中亚的欧洲能源供应要冲。单个的国家不可能解决这些问题。


三、社会模式的类型

  

  显然,欧洲没有单一的社会模式。尽管存在过许多欲把欧洲福利国家归为不同类型的尝试,但迄今为止,最广为运用的是丹麦社会科学家格斯塔·埃斯平—安德森所做的分类。他区分了“福利资本主义”的三种主要类型。⑩它们是:斯堪的纳维亚类型,建立在高税收和福利国家提供广泛就业机会的基础上;保守的或合作主义类型(德国、法国、意大利),主要建立在薪水供款(payroll contributions)的基础上;以及自由的或盎格鲁—撒克逊类型,以英国和爱尔兰为代表,这是一种更加 “残余的” 福利体制形式,以更低的税收为基础,运用更具目标性的政策。在埃斯平-安德森的基础上,其他人加上了第四种——地中海类型(西班牙、葡萄牙、希腊),它也以相当低的税收为基础,而且严重依赖于来自家庭的供给。{11}现在,我们还得纳入第五种类型,即后共产主义类型,指努力发展西方福利国家的前东欧国家。

  埃斯平-安德森在提出其类型学的同时,还致力于阐明“服务经济的三难困境”——该概念最初由托本·艾弗森(Torben Iversen)和安妮·雷恩(Anne Wren)所提出。{12}这种“三难困境”表明了埃斯平—安德森所认为的三种福利体制之间存在差异的主要原因,因为它决定了它们之间不可能存在通用的政策。也就是说,在现代经济中,要同时实现预算平衡、低度经济不平等和高度就业是不可能的。政府可以在任何时间内成功地实现其中两者,但不可能同时实现三者。之所以对不同类型的体制加以区分,部分在于它们选择了不同的组合方式。

  埃斯平—安德森指出,在斯堪的纳维亚国家,福利国家以雇主的方式行事,提供了大量公共部门的服务岗位,从而降低了失业。然而,课税很高,这种情形给借贷造成了持续的压力。英国以及欧盟之外的澳大利亚和加拿大这些盎格鲁-撒克逊国家创造了大量私营部门的工作岗位,维持了财政纪律,但存在明显高水平的贫困。相比之下,在合作主义类型中,诸如德国和法国,存在限制不平等和(至少直到最近)预算的承诺。然而,这些国家却深陷于低就业增长的泥沼。

  但是,“三难困境”是否确有其事?安东·海梅利赖克(Anton Hemerijck)和他的同事有力地指出,它的经验证据“令人吃惊地可疑”。{13}斯堪的纳维亚的近代历史表明,事实上,同时拥有健全的公共财政、低度不平等和高水平的就业是可能的。反之,只拥有三者之一似乎也是可能的。例如,德国现在出现高水平的失业和迅速增长的公共债务。此外,“类型”之间也不是清楚明了,斯堪的纳维亚国家之间在某些方面彼此差异迥然。德国和法国作为一种单一的类型也不甚明显。英国被认为是“残余的”福利国家,由市场主导,但其纯税收水平现在与德国大体持平。此外,在塑造国民健康服务(NHS)中,英国拥有欧洲最“社会化”的医疗体制。{14}海梅利赖克的结论指出,最适应变化情况的福利国家是一种“杂交模式”,它从各处借用其部件。我发现这是一个有说服力的例证,下面我将提出,可以相互学习大量的东西。埃斯平—安德森的类型学还是很有用的(后面将会表明)——首先,它只被认为是一系列理想类型——类型之间的界限实际上是模糊的,而且越来越如此。


四、优秀的运作者与拙劣的运作者

  

  在经济和社会两方面,一些欧盟国家在二十世纪九十年代的初期到中期比另一些运作得要好得多。说各个地方的福利国家均已衰颓实际上是一个错误。将运作良好的国家与运作不那么良好的国家相比,会产生一些有趣的结果。根据诸如GDP增长、通货膨胀和经济稳定性的水平这类经济标准衡量,该时期最引人注目的国家是丹麦、芬兰和瑞典。它们都发展成了福利国家。效率最差的是三个欧陆经济大国:德国、法国和意大利。奥地利经济学家卡尔·艾金格(Karl Aiginger)对这两组国家进行了详细的比较。{15}

  艾金格指出,上世纪九十年代和本世纪初,三个斯堪的纳维亚国家的平均增长率为2.9%,非常接近于美国的水平。德国、法国和意大利勉强达到1.6%的平均增长率。在斯堪的纳维亚国家,整个1990年代的生产力增加了2.4%,而德国、法国和意大利仅为0.9%。2002年,两组的就业比率分别为71%和62%。前者的预算处于平衡或顺差状态,而三个欧陆国家则出现高额赤字。与更大的国家相比,斯堪的纳维亚国家更加开放,更以市场为导向。世界经济论坛和类似组织列举了一些最佳贸易国家名单,芬兰和丹麦一直稳居榜首。

  它们的成功似乎受到众多因素的影响。不过,最重要的是它们所遵循的社会投资模式。三个国家都向技术和教育创新投入了大量的资金。丹麦的策略包括普及IT技术和建立成功的技术群。芬兰甚至更加广泛地把IT技术运用到经济重构和政府中,其IT化程度远高于美国。

  斯堪的纳维亚{16}国家的研发开支是三个欧陆国家的两倍,其总体教育开支——尤其是用于高等教育方面的开支——还要大,而且其教育成就在国际排名中一直名列前矛。{17}

  斯堪的纳维亚国家的经济不平等程度世界最低,其儿童贫困程度也很低。它们在诸如福利、健康等其他大多数指数方面都非常良好。这些成就不是源于拒绝改革,而是源于支持改革。三个社会都重构了自身的劳动市场——“弹性保障”(flexicurity,弹性加保障)起源于瑞典,但以某种不同的形式为丹麦和芬兰所采用。失业者如果一时找不到工作,他们必须接受培训,并接受提供给他们的工作。

  上世纪九十年代初,这些国家为了实现预算平衡,实行削减国家开支的办法,但并没有造成贫困或整体经济不平等方面的极大提升。它们适应变化的一个关键部分是采取有利于家庭的政策。他们的经验表明,有利于商界与有利于家庭的政策并非互不相容,尤其是在兼职工作保持了全职工作的大部分地位和特权的情况下。尽管斯堪的纳维亚的性别分离程度很高,部分是由于许多妇女供职于国家所致,但一般来说,妇女和儿童的处境都非常好。

  工作被置于优先考虑的地位——以便形成高的就业率,当然也由于一份体面的工作是摆脱贫困的最佳途径。这条规律既适合于男性,也适合于女性;例如,在丹麦,90%的单身母亲有工作。后学校教育和培训极为普遍。就公共(以国家为基础)服务而言,斯堪的纳维亚国家改良与实验并重——这方面远胜于运转拙劣的社会(它们的许多政策一开始就存在强烈的争议)。教育和保健变得极为非中央化,并引入了竞争机制以提高效率。基金医院(foundation hospitals)——非营利机构对其预算和保健计划有很高的控制权——在丹麦和瑞典得到了试办。

  艾金格指出,斯堪的纳维亚国家的平等主义性质更多来源于对儿童和改善妇女地位的社会投入,而非直接再分配等诸如此类的东西。父权制并未消失,但没大多数其他国家严重。作为结果——加上福利改革,妇女和儿童比欧洲任何别的地方都更不依赖于男性养家糊口者的薪水。与别的地方相比,单身母亲或离婚妇女的收入比男性损失得更少。

  拿欧盟的标准衡量,斯堪的纳维亚的出生率相当高。在三个欧陆大国,只有法国的出生率大致相当。法国为儿童照料提供资金,而且还有一个援助母亲的救济体制,不管她们是已婚还是处于同居状态(在使她们得到工作或保住工作方面,似乎效果不佳)。相比之下,德国和意大利的类似体制严重依赖于传统的家庭,因为人们相信,在出现经济困难或者其他问题时,家庭将使他们重归常态。然而,随着家庭内两性之间明确的劳动分工以及各种不同相互关系的出现,传统家庭到处都趋于消失。无论如何,它无法给未婚母亲或离婚妇女提供真正的地位。

  斯堪的纳维亚国家改革了养老金制度,以便维持长久的稳定。他们也制定了鼓励老年人继续工作或者重返劳动力队伍的措施。例如,瑞典在上世纪九十年代推行基本养老金改革。旧的、与收入相关的救济体制被一种固定的捐资体制所取代。存在具有普遍保障的养老金,但保障的额度根据收入水平来定。该制度提供了有效的成本控制,而且将它与终生收入联系在一起,同时还刺激了储蓄。{18}

  在瑞典,一种某种程度上为丹麦所仿效的基本举措是,在国家学校系统中引入选择机制。在1992年瑞典引入的政策中,除传统国立学校之外,还设立了独立营利和非营利的学校,所有学生拥有相同的财政投入。家长可使用代替现金的票券选择他们心仪的学校。研究表明,该方案很成功——尽管仍存在争议。学校系统的整体运作得到了改善,不能毕业的学生也更少了。{19}

  在过去15年间,斯堪的纳维亚国家并非唯一运作良好的欧洲国家,爱尔兰、英国、荷兰、西班牙等其他国家也取得了类似的成绩。它们存在共同的特点:整体的改革定位,高水平的结构性投资,以及劳动力市场的自由化。我将在下文更加详尽地讨论这些国家。

  有些人认为,对于其他欧洲国家而言,几乎没有什么可向斯堪的纳维亚国家学习的。他们都是小国家——一般来说,小国不同于大国——而且无论如何都更容易变革。税收高于其他欧盟国家,这些方面很重要,但没人会建议整个地输出“斯堪的纳维亚模式”,关键是要识别能够用于别处的政策。

  今天的成功可能是明天的失败,所以,当前的最佳实践经验应该慎重地加以对待。毕竟 ,就在不久之前,德国“一致的资本主义”(consensus capitalism)被广泛看作是整个欧洲的进步之路,现在却滑到了天平的另一端。但如果认为从运作得最成功的国家那儿没有什么值得学习的经验,那的确反常。不仅其政策,而且其某些变化机制都可能存在重大的意义。斯堪的纳维亚国家的工会运动对于促进变化和改革发挥了重要的作用。当社会伙伴(雇主和工会)的确以社会伙伴的角色行事,寻求建设性改革,而不是只顾保护局部利益时,结果对于劳动力而言可能是积极的。


五、《里斯本议程》及以后

  

  应该采取什么措施使欧盟运作欠佳的地区恢复常态,并且总体上使欧盟国家更具竞争力,这些方面的建议我们并不缺乏,其中绝大部分集中在2000年5月欧洲领导人所承诺的《里斯本议程》(Lisbon Agenda)上。那时,欧盟为自己设定了一系列10年战略目标:“成为世界上最具活力和竞争力的知识经济,保持持续经济增长,提供更多、更好的工作岗位,加强社会凝聚力,珍视环境。”到2010年,年均增长率要达到3%,就业率达到70%。并一致认为,要实现这些已经公诸于众的目标,成员国之间必须齐心协力,协调行动。由于缺乏直接干预大部分必要改革的力量,欧盟发明了“开放协调法”(open method of coordination),实质上就是基准的运用。(所谓“开放协调法”,就是把指南、指标、基准和分享良好社会实践等作为社会协调机制。在这种机制中,官方不制裁落后者,它的效力主要来源于同行的压力、点名和耻辱感,因为没有哪个成员国会想在某种政策实践中成为最差的典型。——译注)按照开放协调法,成员国同意自愿寻求既定的目标范围,按要求行事,以满足知识经济对它产生的特殊需要。

  迄今为止,结果远未达到预期的目标——实际情况是,到2010年成为世界上最具竞争力的经济体的雄心壮志受到广泛的冷嘲热讽。《里斯本议程》公布后,几乎接着就出现了两年的世界经济衰退,美国受其影响,但欧盟所受的影响更大。总的说来,最关注《里斯本议程》的国家是那些最不需要它的国家——即上文提到的“最佳表演者”。在较大的欧陆国家,该议程倍受冷遇,直到最近依然如此。

  2005年,欧盟15国的人均GDP平均比美国低27%——与2000年的情形完全一致。此外,1999至2005年,美国的生产力增长比欧盟年均高1%。{20} 欧盟25国中,目前有12国的预算赤字达到或超出1997年《稳定与增长公约》中规定的3%的极限。换句话说,他们没多少钱或根本就没钱投资于《里斯本议程》所涵盖的领域。

  2000年以来,已经取得了某些进步。在欧盟15国中,平均就业率从1999年的62.5%上升到2004年的63.3%。同样是在2004年,在55—64岁的人当中,有41%的人就业,2000年仅为36.6%。妇女的就业率有了实质性增长,达到55.7%。这些平均数字掩盖了不同国家之间的巨大差异。例如,在希腊和意大利,只有45%的妇女拥有工作,马耳他则只有33%。欧盟东扩意味着,至少暂时是这样,目标越来越难以达到——尽管这种情况可能通过新成员国更高的增长率得到弥补。在东扩之际,欧盟的平均就业率下降了1.5%。 

  鉴于其缓慢的进展,以及更加普遍意义上的经济疲软,《里斯本议程》遭到一系列修订;并且在各种没完没了的报告中倍受关切和批评,其中最重要的报告是由两个“高级别团体”递交的:一个由维姆·科克(Wim Kok,1994—2002年任荷兰总理)主持,另一个则由比利时经济学家安德烈·萨皮尔(André Sapir)主持。

  《科克报告》赞同《里斯本议程》中的目标,坚称到2010年可能实现那些目标。然而,报告也提出了各种各样的批评,如最初的策略过于宽泛,变革的责任规定得太不详尽等。在一段广为引述的言辞中,《科克报告》评价道:“《里斯本议程》面面俱到,结果面面不到。人人负责,结果无人负责。”{21}该报告有力地强调了完善单一市场的必要性。继续向商品和服务开放欧洲市场,虽然存在贸易保护主义的压力,这对于欧洲经济的前景依然至关重要。报告指出,在公共事业等公认的自由化部门,国家经营者往往被给予特权。电力和天然气市场到2007年7月要全部开放,并且要求成员国履行这项义务,尽管前景似乎明显不可能。

  稍早出版的《萨皮尔报告》得出了类似的结论。欧洲的整体增长率令人沮丧,同样是开辟就业——“欧洲似乎陷入了成规旧习”。{22}该报告非常全面,涉及欧盟的经济前景,以及改善其前景可采取的措施,这是近年来所递交的一份最有分量的报告。它集中在如下六点变革议程上:

  1、使单一市场更具活力。服务领域必须引入竞争,控制要放宽,竞争政策要改变,以便为新的企业提供更优的市场准入。需要有一种针对欧洲劳动力流动的前摄性策略(a proactive strategy)。

  2、增加对知识领域的投入:增加国家和欧盟对研究和研究生教育的开支,推行税额抵免的优惠措施(tax credits),以鼓励私营部门的研发。

  3、为经济与货币联盟(Economic and Monetary Union)改善宏观经济框架——从根本上说,激励各国在良好时期建立顺差,而在更为困难的时期提供更多的弹性。

  4、重新制定趋同和调整政策。给予低收入国家的趋同基金(convergence fund)应该集中在制度建设和人力资本、物质资本的投资上。作为对国家政策的补充,对于失业而又需要接受再培训的工人,应该由欧盟给予他们调整上的扶助。

  5、对欧盟决策过程与国家决策过程之间的关系有一个更加明确的定义,巩固开放协调法的效果,以取得更加有效的决策和调控。

  6、把为农业筹措的资金转移到成员国,以改变欧盟的专款重点用于农业开支的状况,把这笔专款首先用作增长、趋同和调整方面的基金。

  2005年3月,在《里斯本议程》发展的中途,欧洲议会对它进行了一次评检。根据《科克报告》的建议,该方案得到了精简和明晰,重点放在了经济增长和就业上。包括促进社会团结、减少社会排斥在内的其他目标没有删除,但与环保目标一道,放在了更不重要的地位。他们认为,既然这些目标需要投入,经济增长和就业就必须放在首位。该委员会提出了新的指导方针,以确保分配给较低收入的国家和地区的基金用在追求《里斯本议程》的目标上。

  然而,截止2005年12月,专款的分配实际上并没有体现上述方针,尽管对开支的全面检查定在2008年。照现在的情况,这笔专款意味着,在2007—2013年这段时间内,有不到10%的欧盟开支将用于《里斯本议程》中规定的优先考虑项目。欧盟的某些困难在有关专款的谈判中充分得到了显现。领导们迎合他们国家的观众,而且首先要捍卫他们国家的利益。似乎不大有为了集体利益而作出牺牲的观念;相反,这样的态度还往往会被人看作是软弱的标志。

  毫不奇怪,《里斯本议程》中的各种“联盟一览表”与各欧盟国家的成绩记录极为一致。丹麦、瑞典、奥地利和英国占据了一览表中的前4位。法国位列第8,德国第10,意大利低至第23位。新加入的成员低至接近尾位,要赶上去的话,任重而道远。

  有关欧盟在创造就业和经济增长时成绩整体不佳的原因,整个欧洲存在两种截然不同的观点。《里斯本议程》(以及本文)的态度是,缺乏结构性改革,尤其是在某些主要国家,这是一种主要的解释。革新和改革是最基本的,它们大都必须在国家的层次上进行。

  另一种观点是,可以从宏观经济政策的缺陷和这些缺陷到了需要补救的程度等两个角度对欧洲运作欠佳的状况作出最好的解释。持这种观点的人认为,欧洲央行过于强调价格稳定,对刺激经济增长强调不够。并认为,凯恩斯主义政策在欧洲层次上还是能够起作用的,尽管这类政策不再适用于国家层次。因此,应该有一个“宏大计划”(grands projects)的欧洲——例如,对新的交通线路进行大规模投资——这有助于创造就业和恢复更高水平的经济增长。这种观点的支持者往往认为,欧盟层次上的政策可以更加有效地创造社会公正。例如,欧洲范围内的最低工资理念已经得到了广泛的宣传。{23}

  如果能够找到适当的资金来源,一个“宏大计划”的欧洲可能会非常有价值。但是,作为一种创造就业和恢复经济增长的途径,它会因为凯恩斯主义政策在国家层次上失败的同样原因而失败。投资者今天预测新项目的结果的因素,忽视了它们对需求所造成的影响。最低欧洲工资不是个严肃的选择,由于成员国的繁荣水平存在很大的差异。它至多只能是一个方案,用来作为成员国收入水平的一个比例;但是,差异会很大,所以在大体上没有什么意义。

  现行欧元区的银行业务规章已设立,以便建立单一货币的可信性,防止对欧洲央行的决策实施政治干预。欧盟的财务制度框架肯定会引起人们的质疑。然而,必须接受任何有关本框架的改革,财经责任是货币联盟的基本性质。如果激进地认为,两种立场之间只会相互排斥,这肯定是错误的。宏观经济政策可以更加指向帮助在成员国创设对生产力和经济增长有重大影响的条件。事实上,这正是《萨皮尔报告》所提出的一个观点。{24}

  

六、欧洲社会模式的展望


  至此,我要对已经讨论过的材料的含义进行归纳。欧洲运作良好的国家的经验,以及与运作不佳的国家的比较,给了我们一个能够广泛运用的政策框架。以下的评论提出了一些得自本分析的政策导向。

  首先,一个有效的社会模式必须把经济增长和就业放在首位,就像最佳运行国所做的那样,尽管当然不排斥所有其他的方面。高水平的就业,出于不止一种理由,一份高出最低工资的体面工资很是可取。就业的比例越高,就可以将越多的钱——由于其他方面平等——用于社会投资和社会保障。拥有一份工作也是摆脱贫困的最佳途径。《里斯本议程》中提出的平均70%或更高比例的劳动力就业,原则上不是一个不切实际的目标。但是,在那些就业率大大低于这个数字的国家,一切皆取决于改革的愿望。当然,许多其他因素对开创更多的净就业也起作用。然而,在欧洲,所有就业率超过70%的国家都有积极的劳动市场政策,这不可能是偶然的。

  第二,政治光谱中的右翼人士认为,只有低税收的经济才能在一个强调竞争的世界中取得繁荣。不过,相反的证据似乎也确凿无疑。作为GDP一部分的税收与经济增长或创造就业之间并不存在直接的关系。或许有个上限,正如瑞典的情形所表明的那样,那儿有一段时间在所有工业国中的税率最高,但相关的人均收入水平却明显下滑。然而,比国家规模更加重要的是,国家制度的绩效如何,所追求的社会、经济政策的性质如何。

  第三,劳动力市场的弹性(flexibility)是成功国家政策框架中的一个非常重要的部分。它不是指美国式的受雇和解雇。在一个技术加速变革的时代,“可雇佣性”(employability)——愿意并且能够变换工作岗位——成了最重要的因素。“保护工作者,而不是工作岗位”,这是丹麦劳动力市场改革中的口号,它是经济不稳定世界中的核心原则。由于技术变革的重要性,“变换岗位”的事常常会在同一个工作中发生。据估计,在欧盟15国中,1995—2005年间使用的技术有80%持续不到10年。然而,80%的劳动力却是在十多年以前接受培训的。

  弹性有一个不好的名声,尤其是在一些左派人士那里。对他们而言,它意味着劳动力的需求屈从于资本主义竞争的要求。但是,劳动力市场监管的性质至少跟其规模一样重要。许多劳动权利能够而且应该保留。它们包括代表和磋商的权利,对劳动条件的监控,反歧视法规等等。爱尔兰在贯彻欧盟所有相关劳动法规的过程中,出现了显著的增长。{25}

  许多雇员事实上想要有弹性的工作和业余的工作,以方便家庭的需要。从很大程度来说,弹性也与现代社会日常生活中更广阔的趋势相得益彰。与上一辈人相比,大多数公民习惯于更广泛的生活方式选择,对他们而言,如果可能,包括工作的时间、地点和种类等方面。

  第四,连篇累牍的“知识经济”不是一个单纯空洞的术语,一个《里斯本议程》的创造,当“.com”的泡沫破灭后,便失去了它的重要意义。它应该更加准确地被称为知识与服务经济,因为决非所有的服务都需要高水平的培训。在欧盟15国,现在平均只有16%的劳动力从事制造业工作,而且这个比例还在下降。反过来说,超过80%的人现在要从事以知识为基础或服务性工作来谋生。

  在知识/服务经济中,完全或接近完全就业是可能的——它在上述经济运行良好的国家达到了,但需要付出代价。知识经济中开辟的工作有2/3以上是技术性的——而且越来越充足。1999—2004年间,欧盟15国中需要有高级技术资格的工作比例由20%上升到了24%。

  低技术含量的工作由34%下降到25%。但有许多人仍必须在这类岗位——商店、超市、加油站或咖啡馆——上工作。最低工资水平不可能设得很高,以致把这类工作岗位排除在外,否则我们也会失去随之而来的需要更高技术含量的工作。我们必须尽力保证,在任何特定的国家情境中,要将其设定在恰当的水准上,以便不出现有工作的穷人;同时确保当人们想要变换工作时,尽可能使他们不至于限制在那些岗位上。

  第五,教育的投入、大学的拓展和信息通讯技术的普及是欧洲社会模式现代化的关键部分。芬兰是ICT技术领先并拥有健全福利体制社会的有趣例证。正如曼纽尔·卡斯泰尔斯(Manuel Castells)和佩卡·希马宁(Pekka Himanen)所指出的那样,该国的情况表明,高技术经济必须仿效硅谷(Silicon Valley)——一种解除了监控的商业环境——的论点是错误的。{26}芬兰IT技术的普及程度比美国更高,其在1996—2000年的增长率为5.1%。在所有按社会公正标准衡量的发达国家中也名列前茅,而且有很高的税收基础。卡斯泰尔斯的结论认为,该国的成功给其他国家带来了希望。在四、五代人以前,芬兰还是一个贫穷的、主要依靠农业的社会。由瑞典未来研究所(Institute for Futures Studies in Sweden)有关欧洲变化数据的分析表明,在对技术和获得技术的态度方面,斯堪的纳维亚国家和欧洲大多数其他国家之间存在明显的差异。{27}斯堪的纳维亚国家具有下列明显的特征:

  ● 较小的“技术差距”:声称不具备对自身职业生涯很重要的技术的人的比例很低;

  ● 较小的“证件差异”:声称持有证明对自身职业生涯很重要的技术的证件;

  ● 高比例的人近期参加了学习或培训;

  ● 高比例的人确认,参加这类培训不存在任何障碍;

  ● 只有很小百分比的人说,不存在激发他们进一步接受教育或培训的因素。

  

  第六,在过去三十年间,收入不平等在大多数工业国家上升了,但有迹象表明,这个过程现在正趋于稳定。一些国家已设法保持明显的平等,斯堪的纳维亚国家又是走在了前列。{28}它们的经验是,当其他地方改革欧洲社会模式时,我们必须大力宣传平等和包容的价值观。我们并不是一定要提高税率才能这样做。除别的政策之外,我们在前期大力投资教育,因为这时候要储存大量的潜力。早期教育和儿童保育的投入是降低儿童贫困程度的关键因素。

  第七,养老金改革非常根本。斯堪的纳维亚国家在这一方面又是领先。瑞典、丹麦和芬兰都改革了养老金制度,使其具有长远的可持续性。必须说服年轻一点的人多进行储蓄。国家应该帮助提供激励措施,鼓励人们多要孩子,确保正当类型的福利措施恰当到位。

  无论采取什么样的创新措施来帮助或迫使人们储蓄,只有一种主要的途径解决支付不起养老金应付款项的问题。我们必须说服或激励在工作岗位上呆更长的时间。该目标肯定不是一个单纯消极的目标。我们必须对在工作场所内外歧视老年人的现象提出质疑。如果“老龄”是指超过55岁、65岁,或确实超过70岁时,它也不是曾经那样的无能为力的因素。

  最后,对于欧洲社会模式的未来而言,国家本身以及公共服务事业方面的持续改革跟上面强调的因素同样重要。如果有需要,权力分散和多样化必须成为通行的状况。简单说来,在这些情况与统一整体之间必须有某种平衡。公共服务事业对其服务对象的需求应该像商业组织一样敏感(在某些方面,要更加敏感)。

  人们经常会问这样的问题:欧洲能否负担得起它的社会模式?但我们或许应该反过来问的是:欧洲能否负担得起不拥有其社会模式的情形?在未来的岁月里,存在于美国的不平等程度可能给这个国家带来严重的问题。例如,美国可能拥有世界上最好的大学,但它在工业国家中文盲率最高。根据国际项目评估(Programme for International Assessment)的结果,在与29个国家的比较中,美国15岁学生的排名不前于第24位,而在解决问题的技能测试中,则只排第24位。在一个知识经济本身全球化了的时代,改革后的欧洲社会模式可能意味着,欧洲将走在美国的前面。

  呈现在世界面前的欧洲将会是:

  芬兰的ICT普及水平

  德国的工业生产能力

  瑞典的平等程度

  丹麦的就业水平

  爱尔兰的经济增长

  意大利的美食与匈牙利的酒(悠着点喝)

  捷克的文化水平

  法国的保健水平

  卢森堡的人均GDP水平

  挪威的教育水平(虽然该国尚未加入欧盟)

  英国的世界主义

  塞浦路斯的天气

  我要向被排除在这份多少带有随意性的清单之外的国家致歉!我没有要太过认真地对待它的意思。当然,我们无力综合所有这些因素。毫无疑问,有些因素与其他一些因素无论如何都无法兼容。然而,除天气之外,彼此向所有这些维度学习是可能的,这份清单至少清楚地显示了欧洲存在那么丰富的特质。

  欧洲面临的一个主要问题是,如何协调其各种不同的特征而又不损害它们。拥护欧盟的人应该对它满怀抱负,但抱负必须要有节制。我把这种特征称作欧洲现实主义(eurorealism)——欧洲可以成为世界的一支主要力量,但这支力量决不可能永远成为世界的主要力量。

  (译 / 潘华凌 校 / 郭忠华)

【注释】

①Jürgen Haberma and Jacques Derrida, “February 15, or, what binds Europeans together”,载Daniel Levy et al.(eds.), Old Europe, New Europe, Core Europe, London: Verso, 2005。 ②Anna Diamantopoulou, “The European social model-myth or reality?”, 2003年9月29日在波恩茅斯工党大会上的演讲。 ③Daniel Baughan-Whitehead, EU Enlargement versus Social Europe? London: Elgar, 2003。 ④Thomas Friedman, The World is Flat: A Brief History of the Twenty-First Century, New York: Allen Lane, 2005。 ⑤Gordon Brown, Global Europe, London: Treasury, 2005, p.4. ⑥例如,参见Jeremy Rifkin, The European Dream, Cambridge: Polity, 2004。 ⑦尤其参见André Sapir et al., An Agenda for a Growing Europe: Report of the High-Level Study Group, Brussels:European Commission,July 2003。 ⑧The Economist, 30 September 2004。 ⑨Martin Wolf, Why Globalization Works, New Haven, CT: Yale University Press, 2004, p.14. ⑩Gøsta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge: Polity, 1990. {11}在其Le trappole del welfare中,Maurizio Ferrera 似乎是第四种类型的第一个确认者。Bologna: Il Mulino,1998。 {12}Torben Iversen和Anne Wren, “Equality, employment and budgetary restraint: the trilemma of the service economy”, World Politics, 50(1998)。 {13}Anton Hemerijck, Gøsta Esping-Andersen “The self-transformation of the European social model(s)”,载Gøsta Esping-Andersen(ed.), Why We Need a New Welfare State, Oxford: Oxford University Press, 2002。 {14}Katinka Barysch, “Liberal versus social Europe”, Centre for European Reform Bulletin, August/September 2005。 {15}Karl Aiginger, “Towards a new European model of a reformed welfare state”, United Nations Economic Survey of Europe, 1(2005)。关于另一篇重要文章,参见Joakim Palme, “Why the Scandinavian experience is relevant for the reform of the ESM”;通过如下网址:http://www.progressive-governance.net/php/article.php?aid=501&sid=7。 {16}我将交替使用“Nordic”和“Scandinavian”,尽管从技术上说,“Scandinavia”和“Scandinavian”是更受限制的术语——丹麦不处在斯堪的纳维亚半岛。 {17}Aiginger, “Towards a new European medel”. {18}Palme, “Why the Scandinavian experience is relevant for reform of the ESM”. {19}相关分析请参见the Swedish National Institute for Education, Schools like any Other? Stockholm, 2005; idem, Equity Trends in the Swedish School System, Stockholm, 2005。 {20}Aurore Wanlin,The Lisbon Scorecard VI. London: Centre for European Reform, 2006. {21}Wim Kok, Facing the Challenge, Report of the High Level Group, November 2004, p.16. {22}Sapir, An Agenda for a Growing Europe. {23}European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, “Minimum wages in Europe”, July 2005; 可以通过如下网址找到:http://www.eiro.eurofound.ie/2005/07/study/tn0507101s.html。 {24}Jean Pisani-Ferry, “Growth policies for Europe”, 载Policy Network, Where Now for European Social Democracy?London, 2004; Sapir, An Agenda for a Growing Europe. {25}James Wickham, The End of the European Social Model Before it Began?Dublin: Irish Congress of Trade Unions, 2004。 {26}Manuel Castells and Pekka Himanen, The Information Society and the Welfare State, Oxford: Oxford University Press,2002。 {27}Palme, “Why the Scandinavian experience is relevant for the reform of the ESM”. {28}André Sapir, “Globalization and the reform of European social models”, ECOFIN会议的背景文献,Manchester, 9 September 2005; 可以通过如下网址找到:www.bfruegel.org。

责任编辑: 吴 铭