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撒哈拉以南非洲的国家建设和民主化:谁先谁后,还是同步前进?

Michael Bratton & Eric C.C. Chang

【内容提要】 在撒哈拉以南的非洲各国中,新民主制度的确立要依赖于先建设国家能力。本文通过使用民主、治理以及大众观念调查等实证数据,指出国家能力建设中哪些方面最为重要。本文的研究发现,国家基础设施的多少和社会福利的提供对民主化影响很小。但是,法治的建立(体现在个人安全感的提高和公民普遍相信政府领导尊重宪法)对民主化很关键。不过,因为政府的合法性本身也要在民主化过程中形成,所以,目前学术界将非洲各国家能力建设和民主政治分开进行的研究应当联系起来。

  民主政治在撒哈拉以南的非洲能够成功吗?除了缺少主流学术理论指出的建立民主政治的社会经济前提条件——如共同的国家认同感(Ingelehart, 1997; Rustow, 1970),较好增长和合理分配财富的经济(Halperin, Siegle, & Weinstein,2004; Prezeworski, Alvarez, Chiebub, & Limongi, 2000)——外,许多非洲国家还缺少一个关键的政治前提:强有力的国家(state)。和俄罗斯一样,非洲正在进行的或许是一种“反向的”民主化,即他们在法治的基础上确立了合法的政治秩序之前,引入了选举。(Rose & Munro, 2002; Rose & Shin, 2001)

  本文试图解开国家建设与民主化之间的复杂关系。具体来说,我们将用来自非洲的新数据来检验“反向民主化”理论。在这个过程中,我们重点区分作为一套政治结构的国家和作为一套政治程序的政权种类(包括民主)的两个概念。在文章的核心部分,我们分析三个理论问题:国家建设与民主化有关系吗?国家能力的哪些维度最重要?是否国家建设一定要先于民主化,还是国家能力和政权合法性都要依靠民主化来形成?

  我们所说的国家,指的是实体政治或者行政机构的骨架结构,其拥有对某一特定地理范围的合法控制。从根子上说,国家是以暴力机关为特征的——军队、警察、法庭等。此外,现代国家还以依法行政的的科层结构为特征。我们所说的政权,指一系列的政治程序,或称为政治游戏的规则,来决定谁在政治生活中有决策权,以及如何行使决策权。政权之间最主要的区别是民主和专制政权的区别。更细的区别,则有更具体的政治程序上的差别。

  过去学者认为政府能力薄弱是非洲普遍泛存在独裁统治的原因 (Jackson & Rosberg, 1982),不过当代非洲政治研究的出发点则有所不同。以政权为分析中心的学者研究了在全球第三次民主化浪潮中处于边缘位置的非洲国家发生的政治规则的变化(Bratton & van de Walle, 1997; Ndegwa, 2001)。他们追踪九十年代引起已经僵化的政权开放的在不同政治行为者之间的对抗和谈判的动力。为了界定非洲这些国家的政权类型,学者首先提到到假民主和真民主的概念(Diamond,1999; Joseph, 1999)。现在,学术争的重点的是,所谓的混合政权应当算半民主(Gyimah-Boadi,2004)或者半专制(Ottaway, 2003)。不过,大多数人都同意,用“民主正在巩固”的说法来解释那些民主不健全的政权是有问题的。

  以国家为研究中心的学者则认为,不应当把注意力放在政权变更上。为了理解转轨后的非洲政治经常迅速倒退到过去的状况,必须注意到基本的政治结构。这些学者认为,国家是非洲政治中起统治性的作用(Englebert,2000),尽管对国家是被社会包含了还是相对独立于社会还有争论(Chabal & Daloz, 1999 versus van de Walle, 2003)。非洲各国辽阔版图和总体较低的人口密度对中央权力的统制能力一直是个挑战(Herbst, 2000)。各国政府机构的规模各不相同,而且主要存在于经济作物农业和矿业区,以满足榨取资源的需要(Boone 2003; Reno, 1995)。但是一旦经济衰退,国家精英倾向于斥诸暴力,甚至把国家的暴力机器转变成私人的暴力武器。滑稽的是,这样一来这些国家的看守者就相当于自毁长城。而研究国家的学者也发现他们研究的主体消融了。

  所以,要进行更深的理论分析,可能需要辨证地研究国家和政权之间关系。一方面,我们同意被国家中心的论点,即如果没有政治稳定就不可能建立民主。简而言之,公民至少需要确定,选举的时候他们去投票不会被杀或者被袭击。另外一方面,我们也认为,在非洲那些崩溃的国家里,只有在公民认为政府的权力具有合法性,国家建设才可能进行。而要做到这一点,则需要一个健康的民主体制来抵御国家暴力和腐败。综合这两点,我们认为国家建设和民主政权巩固之间有相互增强的良性循环关系。这样,一个有能力和具有合法性的国家不仅仅是建设民主政治的前提条件,而且,倒过来,也是民主诞生的产物。

  本文分五个部分。首先,我们简单回顾现有关于国家建设和民主化的理论。其次,我们用统合数据和问卷调查的数据分析在非洲国家的特征。第三,我们展示,在总体上,国家建设或者国家能力和民主化的水平是强而正相关的。第四,我们分析具体哪种国家特征——国家权力的范围、国家的能力、国家的合法性——在提升民主水平的时候最有用。我们发现法治是一个关键的区别性标志,于是我们进一步探究好的法治到底是因为政权比较民主还是国家的能力比较强。在一定程度上,法治是民主建设的结果,但同时,我们认为政权的民主化也能够发作用于国家建设。简单的说,国家建设和民主化的过程,最好不是看成谁在先,谁在后,而是一个交互的一起发生的过程。


一、关于国家建设和民主化的理论

  

  一些理论为思考国家建设与民主化之间的关系提供了有用的结构。我们对三个方面的理论进行梳理和提高。第一种观点认为国家建设是民主化的先决条件;第二种观点则指出反向创建民主的困难;第三种则认为国家建设和民主化是相互依赖的。

  Linz和Stepan(1996)说得很明确:“民主是一种国家治理形式。因此,只有先有现代的国家结构,才能成为一个巩固的民主政体。”(第7页)他们的理论集中在所谓的“国家程度” (stateness)上,而这是一个没有多少理论基础和实证分析的问题。所谓的“国家程度“他们定义为能够行使“在一定疆域垄断合法使用暴力的权力”的能力, 或能有效地“命令、监管、榨取(资源)“的能力(第7、16页)。他们特别强调,要实现民主化各个条件中,其中之一是要有“一个国家治理体系,可供新生的民主政权使用。”(第11页)

  尽管Linz和Stepan得到一个重要的洞见,他们的理论建构并不太清楚。有时他们把增强“国家程度”看成民主巩固的先决条件,有时他们又把可用的国家看成民主实践的一个领域。而且他们没有把”国家程度“的概念分解成一些列研究概念。例如,国家的机构的所覆盖的地理范围(国家的范围)和有效治理所需各种力量(国家能力)二者的区别何在?

  Rose和Shin(2001)对“国家程度”进行了详细阐述:“选举制度虽然是民主化的必要条件,但却不是充分条件。在许多(1970—1990年)第三波民主化国家中,还缺少一样东西。是什么呢?简单地说,现代的国家的机构不够健全”(第332页)。第一波民主化国家(欧美老牌资本主义民主国家)在引入全民普选之前,现代的国家制度已经确立;这些国家的民主化是在已经建立了法治、活跃的公民社会、责任政府的基础之上进行的。相比较而言,1975年以来(第三波)的民主化国家很多是反方向进行的,即在没有建立这些重要的现代制度(法治、公民社会、责任政府)的基础上就引入了民主选举。因此,“这些新民主国家的统治者就面临双重挑战:既要进行建立现代的国家制度,又要同时在选举中和反对党竞争。”(第336页)

  这样将正向和反向民主化之间进行区分是很有说服力的。但是,这种区分也混淆了国家和政权两个概念。本文的研究方法是将国家和政权分别定义,测量他们各自在非洲国家中的范围。在我们认定这两者之间是互相渗透的之前,我们先探讨二者之间是否有什么关系。

  我们最后要提到的理论贡献,是Hadenius(2001)对国家与政权之间联系的进一步探究。通过综合一系列比较历史研究,他指出,要建立民主制度,必须要先有某一种国家制度的建立。“只有某一种特定制度设计,结合特定的国家形式,才能发展出调和民主制度所需要的国家能力”(第131页)。这样一个所谓的“互动式国家,可以有序地与其公民实现互相交的交融,”其中包括责任政府所要求的基础性安排。最早,只有西欧和北美出现了这样一种国家形式,因为在这些地方,政府要作出任何进口的决定,必须先和社会的领导集团协商(第199页)。这里的关键点是民主化的进程促进了国家建设,最初是国王转向对贵族负责,最终实现了国家的合法性要通过民主的共识产生。从实质上讲,Hadenius的国家概念包含了民主的因素。

  和欧洲的这些正面经验相比,殖民时代以后独立的非洲政府,没有在责任政府的基础上形成与公民社会的交融关系;反而,非洲的政府要么是对社会的掠夺者,要么完全边缘化于社会(第246—253页)。在这种环境之下,创造国家能力要求国家政府下放权力,同时将公民社会动员起来,并建立规范公民与国家关系的规则。这些因素的确对于许多非洲公民和国际捐助机构喜爱的民主化工程是非常重要的。

  这样看来,“交互式”的政府很可能是介于于正向和反向民主化之间的第三条道路。国家建设和民主化有可能实现相互促进,或一损俱损。如果能够实现良性循环,民主化引入的制度将公民和国家联系起来,而国家建设能够提高国家提供大众福利的能力,从而可以强化民主政权的合法性。但是目前的非洲,出现恶性循环的可能性可能更大。由于政府的领导并不是真心实意地实行民主政治,所以他们不愿全力实现大众的要求。结果,公民对政府失去信心,不再支持。这样,已经被社会疏远的国家,将进一步脱离社会。最坏的情况将会是,国家衰败,同时政府官员贪污腐化,最终导致政治失序和崩坏,沦入万劫不复的境地。不管是良性循环还是恶性循环(在非洲各国肯定会有一些国家出现良性循环,一些国家出现恶性循环),国家建设和民主化是密不可分、同等重要的。二者应当放在一起来考虑。

  那么,非洲各国民主政治和国家建设的现状如何呢?二者之间有所关联,还是互不相干?下文我们展示一些非洲各国民主和国家建设的第一手数据。 


二、非洲各国民主政治现状


  自1990年以来,民主化的趋势席卷非洲。宪政民主在整个非洲大陆依次建立,使以前的军事专制和一党专政黯然失色。这些新政权通过比较公正和自由的选举建立、更换。在有限的几个国家,即贝宁、加纳、马里、毛里求斯、塞内加尔,已经通过定期选举实现了政党轮替。而且,普通的非洲大众已经完全切断了他们和过去的专制联系,而且显示出对更加开放和参与的政治形式的热情。例如,我们在15个国家进行的非洲晴雨表调查访问的23000非洲人中,差不多三分之二说他们更喜欢民主政府而不是其他政府形式(Afrobarometer Network, 2004)。

  实际情况看,在撒哈拉以南的非洲各国中,民主政治发展参差不齐。我们将众人熟知的“自由之家”(Freedom of House)分数按Diamond(2002)设计的政权类别对这些非州国家进行归类。以2004年12月的评分值为准,非洲国家中有15个归为民主国家,27个归为各种形式的独裁国家,6个归为难以界定的混合政权 (hybrid regimes)。{1}

  但非洲国家的民主质量是有限的。只有5个国家,涵盖7%的非洲人口,体现了对个人和政治自由的尊重,符合自由民主(liberal democracy)的标准。相反,大多数非洲民主国家属于次好的亚型。有10个选举民主国家(electoral democracy)符合民主的最低标准——立法机关和行政首脑通过普选产生。但是这些国家中个人和政治自由(civil and political liberties)没有得到普遍的保障。 重要的是, 政治权力集中在总统手中,造成很多重要决策权力不在其他选举官员的控制中。即使在议会时不时能试着制约总统的贝宁和加纳,立法权和行政权也常常是混在一起的。 

  达不到选举民主门槛的,是难以界定的混合政权。Diamond(2002)指出,“和过去相比,现在很多国家都具有形式上的民主选择。但是,这些国家很多达不到民主实质的要求。”(第22页)现在,至少有半打非洲国家的政权处于民主与独裁之间的灰色地带。固然,尼日利亚、赞比亚、坦桑尼亚都有定期举行的选举。但是,这些国家的选举通常有很多严重的问题,如选民登记不严格、有组织的恐吓和贿选、令人质疑的计票过程、败选者拒不承认选举结果等。

  不过非洲各国中,最普通的政治形式并不是民主制度,而是我们称之为自由独裁的体制(liberalized autocracy)。这种政治体制约占非洲国家数目的一半,覆盖全非洲三分之二的人口以上。这些政府继承了过去军事和一党独裁体制的精髓,不过披上一些新的外衣,以适现在更加开放的政治环境。这些国家的领导人会说一些支持自由的空话,比如允许形式上的有反对党参加的选举。但是他们统治手段严厉,通常对独立媒体、公民组织和政党进行严格限制,有时甚至监禁有威胁的政治对手或者阻止他们参加选举。 

  最后,我们将7个政府归为僵硬的独裁国家(unreformed autocracies)。这些政府从来不打算通过竞争性选举来取得合法性,领导人通过世袭(如斯威士兰)或者武装叛乱(如厄立特里亚或者卢旺达)获得权力。其它一些国家,国家的某些地区可能有一些形式上的选举在,但是大多数公民都排除在外(如苏丹)。这些国家经常有长期的内部冲突,政府基本上焦头烂额(如索马里和刚果[金])。在这些国家里,要么从来就没有有意试过实行政治自由化,要么是某些领导人打着政治自由化的旗号,试图通过瓦解中央权力来获利。

  如前所述,我们将政权(一系列决策规则)和国家(宣布对领土垄断性控制的组织)概念上的区别,我们将从对非洲政权的分类转向描述非洲国家。


三、非洲各国国家建设的现状

  

  世界银行研究所的治理指数可以作为我们衡量各国国家建设的现状的指标。该数据包括2004年48个非洲国家的5个和政府建设相关的特征。{2} “政治稳定”(political stability)指的是一国基本公共秩序的建立,重点是不存在持续的反政府暴力,无论是来自国内的造反者,还是国际恐怖主义者。 “政府效能”(government effectiveness)指政府机构为公众所提供的服务的质量、能力和独立性,以及对公共服务提供的质量的估计。“管制水平”(regulatory quality)指的是要有必要的国家制度,能够提供促进市场经济的政策。“法治”(rule of law)在世行(WBI)的测量中用犯罪率、司法公正、合同的可执行性三个参数构成。最后一个指标,“腐败的防治”(control of corruption)反映了政府防止官员利用权力获得个人利益(无论大小)的程度。

  我们以五项指标的简单平均来测算“国家程度”。这些数据表明三点。{3}第一,撒哈拉沙漠以南的48个非洲国家各国的分数(-0.59—0.74)全部低于全球209个国家和地区的平均分数(WBI设为零 )。这些结果印证了一般的观点:根据全球一般标准,非洲的国家能力脆弱,治理水平严重偏低。 

  第二,非洲国家的各种国家特征参差不齐。非洲各国中,“政治稳定”指标高于全球平均分的有 11个国家,“政府效能”和“法治”指标上高于全球平均的有5个。这表明,和通常的看法相反,政治秩序在非洲的一些部分已经建立起来了;撒哈拉以南的非洲国家中,差不多 25%的国家已经在很大程度上满足了最基本要求了。 

  另外一方面,“政府效能”则是非洲国家表现最弱的领域(平均 -0.74),以肯尼亚和尼日尔这样一些失去行政管理的国家为代表。 在5个在“政府效能”上得分高于零的国家中, 有2个勉勉强强达到全球平均分(毛里塔尼亚和纳米比亚)。排除少有的几个例外(最明显的是博茨瓦纳和毛里求斯)外,非洲国家都没有成功建立法治,以保护人民和财产免受专断暴力的损害。即便在南非,虽然可以说国家精英对宪政有较大的承诺,出现暴力犯罪时法律常常不能实施。

  第三,非洲各国之间国家能力差距巨大,说明其中有很多复杂的原因。大约有十三个国家在上述5个指标中,至少有一项得分为正。其中有5个国家的五项总平均分为正——博茨瓦纳、佛得角、 毛里求斯、纳米比亚、南非。而在差的一端,有13个国家所有5项指数的平均分低于负1,其中包括一些大国如尼日利亚、刚果(金)、安哥拉等。而且,各国能力的强弱分化明显:通过因子分析,可以找到一个单独的概念,可以解释在这五个参数当中五分之四的差异。{4}在下文的实证分析中,我们认为可以使用这个共同的核心概念来代表国家程度。

  但是,因为世界银行的这几个指数之间是高度相关的,所以它们没有在国家的特征之间找出清晰的区别。{5}因此,同时为了加上背景性的和解释性的内涵,我们要用调查数据对这些统计数字加以补充。为了简化,我们将国家的特征归为三个关键的维度:国家的范围(the scope of the state)、国家的能力(the capacity of the state)、国家的合法性(the legitimacy of the state)。这三个概念的实证指数得自于2002年5月和2003年10月之间进行的第二轮非洲国家晴雨表(Afrobarometer)调查,包括在15个非洲国家采得的访谈者观察和被访者的回应。{6}

  国家的范围指一国中央政府整合边界之内整个地理领域的程度。我们用在随机选择的地点所观察到的政府提供的公共服务的多少来衡量它。根据地点和服务内容的不同,非洲各地公共服务的基础设施在差异很大。{7} 例如,78%的地方建有小学和初中;而仅仅在8%的地方通有火车(农村则只有4%)。除了学校以外,所有其它的公共服务都只惠及不到一半的地方,而且城市和农村在享受公共服务上存在着巨大的差距(该差距统计学显著性)。法治和维护秩序的机构也非常薄弱。调查中只发现在28%和11%的地点分别能观察到警察和军队。 

  第二个维度是国家能力,即各个国家机构的执行其确定的任务的能力。{8}我们用认为“政府能解决国家存在的所有或者大多数问题”的公民的比例来代表国家的发展经济和社会的能力(Developmental Capacity)。尽管非洲国家的覆盖范围有所降低,还是有超过一半的被访者认为公共机构有能力提供经济和社会发展。人们对国家执法能力(law enforcement capacity)也较有信心。平均来说,被访者认为政府的执法能力近些年已经有所提高,而且能为公众提供免于犯罪和暴力的安全。这些调查结果至少反映了一个强有力的国家的形象深入人心,人们难以想象除了中央控制国家之外的制度选择。

  日常的行政能力(administrative capacity)怎么样呢?当问到公民们获得公共服务是容易还是困难时,各种服务之间差别极其巨大。例如,虽然四分之三的受访者认为领到选民登记卡片或者小孩上小学很容易,但如果是从政府得到贷款和领到钱则只有十分之一的人说容易。关于政府提供福利的能力(welfare capacity),感觉更加糟糕。调查中问道,当人们面临基本需求短缺的时候,首先寻求谁的帮助:是国家,还是其他支持系统如市场或家庭?结果显示人们用脚投票寻求非国家替代品。诚然,他们倾向于依靠国家获得医疗、电力供应等,但在其余方面,人们更倾向于通过市场,例如获取家里做饭的燃料。平均来说,在很多项服务上,10个人中不到一个人在有需要时会寻求官方机构的帮助。这说明公众普遍对国家提供福利的能力缺乏信心。 

  所以,也就不令人惊奇,关于反应能力(responsive capacity),很少人认为:“我们选出来的领导关心象我这样的普通人的利益”或者“倾听象我这样的普通人的呼声”(都只有19%)。相反,四分之三的人批评这些人罔顾群众利益。

  这些发人深省的调查结果把我们领到第三个关键的特征:国家合法性。{9}公民愿意接受国家的管辖、遵守国家机构的命令吗?国家的能力很大程度上决定于公民是否认为国家精英有权进行统治。非洲晴雨表数据显示,大多数人认为国家(包括其边界、制度、宪章)是“真实地建构起来”的。平均来说,60%认为“我们的宪法代表了人民的希望和价值。”人们也接受国家的法治来管制他们自己的行为。四分之三的人认为,警察有权让人们遵守法律。70%的人对法院持同样的观点。65%的人对税收部门持同样的观点。即便在尼日利亚,尽管大多数人谴责警察腐败,但大多数人还是认为应当遵守警察的命令。惟独莱索托,人们对国家收税的权力持有异议。

  但是,对于政治精英是否不按法治办事这一点,大众的观点并不确定。一方面,微弱多数(55%)的人认为,“总统很少或者从不无视宪法”。纳米比亚的总统努乔马被认为是特别遵守法律(77%),而尼日利亚的奥巴桑乔总统被认为在遵守宪法方面存在严重缺陷(33%)。

  最后,我们可以认为,政府腐败会侵蚀公众对政府的接受程度。非洲晴雨表调查表明,大众中的确广泛存在国家官员腐败的感受(corruption perceptions)。平均三个人当中就有一个人认为大多数或者所有官员是腐败的。总体而言,人们认为腐败的趋势(trend in corruption)随时间推移是加剧的。稍多的人认为自最近一次政权更替以来,官员腐败是增加了而不是减少了。

  而且,调查表明,各国公民所认定的腐败程度比他们实际碰到的腐败情况要严重。当受访者被问到在过去一年中是否曾被迫“行贿、送礼、或给政府官员帮忙”,平均只有9%的人回答曾有过这样的非法交易。当然,一个人如果真正有过遇到官员腐败的经历(experience of corruption),就会影响他或她对官员整体腐败程度的感觉:这两个变量(碰到过腐败和对腐败的总体感觉)是统计学上是中度相联的。{10}其它一些因素,如新领导人的改革许诺,媒体对腐败案例的报道,甚至于有关政府高层各种坏事的谣言,都可能会加剧公众对腐败的感觉。当然,关键的问题时,各种各样的官员腐败问题,以及政府的其它特征是否影响非洲国家的民主前景。现在,我们探讨这个问题。


四、国家建设和民主政治的关系:简单宏观统计学分析

  

  为了探讨国家建设和民主政治的关系,我们首先检验一个工作假设,即国家建设会加强民主的巩固。这与文献中把高的国家程度(stateness)作为民主的先决条件(Linz 和 Stepan, 1996)以及所谓的正向民主化(Rose & Shin, 2001)的模式是一致的。如此,我们将民主化的程度作为应变量,而国家建设的几个特征作为自变量来进行模型分析。

  初一看,表一显示国家建设和民主政治之间存在正相关性。该表将六个政权种类,从自由民主政权到未改革的专制政权,国家建设的等级,用世界银行研究所五个治理参数的平均数表示。可以看出,国家建设和政权的民主程度是阶梯状的、正面的、显著相关的。{11}国家建设水平最高的是自由民主类的国家,而最弱的是未改革的专制政权国家,两者之间的过渡政权亚型的国家建设程度构成向下的阶梯趋势。这种线性关系只在中间部分有所中断:霸权式的有自由的专制政权比竞争性专制政权的国家建设水平略高。这种从直觉上看可能有道理,不少人就认为一党专政的独裁政权比允许政治上活跃的反对派的独裁政权具有更高的效率。但是这种区分是没有实际意义的,因为这两类混合政权的国家建设程度的差异并没有统计学上的显著性。{12}

  我们再具体看各国的情况,而不是看这些抽象的分类。在国家建设水平最高的五个国家中,四个是自由民主国家(博茨瓦纳、佛得角、毛里求斯、 南非),另一个是选举民主国家(纳米比亚)。根据世界银行研究所的数据,毛里求斯具有全非众所周知的政治稳定水平,而博茨瓦纳在政府效率上领先。尽管在非洲一个现存的自由民主国家(圣多美和普林西比)的国家建设水平为民主化提供的背景不是那么可喜,但其政府虽然效率较低,至少在政治稳定上得分较高。

  在另外一端,低水平国家化的非洲国家的特征基本是政治不稳定,并且许多已经经历内战。尽管安哥拉、布隆迪、尼日利亚、苏丹等国家在各项治理参数上得分都很低,但是他们的基本问题是政府没有建立对整个疆域的有效控制。这些国家中没有一个具备有益于民主化的国家环境。因此,一般而言他们的政权类似未改革的专制政权(如索马里和刚果金),或者,最好的情况是寡头统治集团下地自由化地专制政权(津巴布韦和赤道几内亚)。

  为了进一步说明这一点,我们从国家化中位分数处把这些非洲国家样本分开,把上半部分标为相对强的国家,下半部分标为相对弱的国家。如此一来,国家能力和自由之家对各国的自由程度的评分之间的交叉比较说明一个非常清楚的情况。在非洲各国中,自由政权(即民主)只出现在国家建设水平高的国家中。{13}换句话说,现在能称为自由的11个国家,全都是各项国家能力都高出平均水平的,包括保证政治秩序、依法治国、控制腐败等。另一方面,所有国家建设水平相对弱的国家了,还没有出现哪怕一个能有效运行的民主政权。这些弱的国家只能支持部分自由或者不自由的政治政权,其中二者(部分自由或不自由的政权)出现的概率大体相同。这些弱国最终建立专制或者混合政权的概率大概是一比二。

  但国家建设水平高并不能绝对保证该国一定能建成自由民主的政权。以五个国家为例:到2004年底之前,冈比亚、厄立特里亚、毛里塔尼亚、斯威士兰、多哥,根据非洲的标准这些国家的国家建设水平是较高的,但都没有采取实质性的步骤来建立民主。所以,国家建设是民主的必要条件,但不是充分条件。反过来,很多类型的非民主政权可以在稳定的国家生根,比如世界银行研究所政治稳定分数为正数的不少国家。具体例子包括竞争性专制政权(如冈比亚)、寡头专制政权(如毛里塔尼亚),甚至未改革的专制政权(如斯威士兰)。正如我们在别的地方曾指出过的:“非洲新民主国家巩固的最大风险是政权建设早熟固化。即在民主制度和信仰有机会生根之前” (Bratton, Mattes, & Gyihah-Boadi, 2005, 第323页)。简而言之,各类型的政权都可能在非洲巩固,但是很少是民主的。


五、国家建设合民主政治的关系:微观统计学模型

   

  但是究竟国家的那些特征对民主的产生最有益呢?为了解决这点(本文的第二个研究问题),我们使用调查数据建立一个基本的回归模型,用国家建设来解释民主化的程度(表二中的模型1)。{14}因变量是非洲晴雨调查中,大众对民主的供给(supply of democracy)的估计,由全部受访者关于民主和民主程度的个人观点的平均值来测量。{15}预测变量(自变量)则包括调查中得到的关于国家范围、能力、合法性等的指标。 

  国家的范围(scope of the state)用从前面的提到的公共服务的要素分析中提取的参数来衡量。这主要看国家对各种基础设施的提供情况:经济基础设施(economic infrastructure电力、水、下水道、道路)、政治基础设施(political infrastructure警察局、邮局、在调查地可见的警察和军队)、社会基础设施(social infrastructure学校和诊所)三者都分别考虑在我们的模型内。

  表二中模型1的结果表明,中央政府的能力能否延伸到边远地区,对于居民能否感觉到的民主的水平基本不产生实质性作用。就政治基础设施而言,一个地方是否建有警察局和街上能不能见到警察,并不能使普通人民觉得,在他们的国家民主已经实现了。相反,公民对民主的感觉很大程度上取决于政府官员的行为,他们对人权的态度很容易增强或者损害民主的水平。例如,在博茨瓦纳,公民相信警察,而在尼日利亚,公民非常惧怕警察对他们的掠夺。这两种情况造成公民在这两个国家对民主的评价大相径庭。

  至于社会和经济基础设施,国家的范围和民主是负相关的。即,国家提供诊所或者自来水等服务,并不能使公民就满意的民主支持者。相反,在城市里,虽然相关的设施相对丰富,人们对民主的程度相对不满意。而在农村地区,尽管清洁的家庭用水和诊所服务都比较缺乏,人们往往无条件地接受政权提供的统治质量。他们甚至觉得,提供了社会和经济服务的政府,就是合法的政府,是否民主无所谓。总的说来,国家范围对民主满意度的效果很弱,大约只能解释公民对民主供给的感觉的差异的1%。 

  国家能力的各方面对公民对民主供给的感觉的影响则要强大的多,能够解释16%的差异。{16}回归结果表明,公民认为法治的实施是唯一最重要的民主国家能力。该变量自己就能解释公民感受到的民主的差异的十分之一。从公众的视角来看,如果人们认为国家的权力机关有能力在国土上实施法治,他们就觉得民主政治得到良好发展。尤其是,人们根据个人安全感和过去相比是否有所提高来判断民主的质量。例如,在2002年民主转型后,肯尼亚人希望国家调停种族冲突,而不是支持一派进攻另一派。

  民主的前景也依赖于领导人的对大众需求的回应能力(responsive capacity)。对非洲多数国家而言,大的疆域和落后的通讯能力造成了当选官员和选民之间的代表鸿沟。当有需求的时候,选民倾向于绕开国家官员,而寻求社区中非正式的领导人的帮助。人们也不信任政治代表机构——如国会和政党,对他们的尊重远低于对行政分支机构的尊重。由于多数人觉得政治精英远远脱离群众,而且自私自利,所以回应能力稍好一点点就会造成很大的不同。如果议员和本地政府的地方议员将他们的办公室对公众开放,或召开公开会议,倾听选民的声音,民主的声望就提升了。这个结果不但被模型一中的大的回归系数而且被马里的例外所确认。该国尽了很大的力将国家结构分权化,从公众关于参与改革议题的咨询,到赋予地方社区政府更多权力,到社区调频电台的“扣应”节目(即听众打电话到电台)等等,已经不但增强了国家的回应能力而且也相应地提高了公民的对民主的评价。

  人们觉得公共服务是否容易得到(行政能力,administrative capacity)以及他们认为国家是否能够解决全国性的问题(发展能力,development capacity)也在较小的程度上影响公民对民主的评价。但请注意福利能力(welfare capacity)的回归系数为负。这说明,虽然人们能够通过政府机构解决他们的物质需求,但政府的这种能力对于公民对民主的评价并没有正面的的结果。我们认为,这进一步说明,政府提供社会经济产品不会自动地带来大众对民主的满意。

  最后我们来讨论国家合法性(state legitimacy)的问题。{17}国家建设这个方面能够解释公民所感受到的民主供应13%的差异。其解释作用与国家能力相当,而远远超过单个维度的实施法治的能力。

  这个回归模型证明,公民感受到的破坏法治对于民主有特别高的损坏性。该变量关的回归系数很大、显著,而且不出所料是负的。例如,公民如越觉得总统频繁罔顾宪法,公民越不可能认为国家精英在提供民主。这种认识在尼日利亚人中特别的突出。此外,如果人们担心公开表达他们的政治观点会受打压,或者他们怀疑会受到官员不公平的对待,也会造成同样的结果。现有的研究文献还没足够深刻地认识到,非洲人对于民主和政治的权力,特别是言论自由和投票权,已经有了很强的意识。他们已经会用这些标准来理解和评价民主的进展水平(Bratton et al., 2005, 第三章)。

  甚至有证据表明,那些认为当前的法律结构反应了人们的真实愿望的人中,正在形成一种对宪政主义普遍要求。在赞比亚,尽管(或者正是因为)通往民主的道路尚未完成并且崎岖不平,但选民已经对总统的有限任期这一宪政原则形成了坚定的支持。只要国家官员遵守这样的法律原则,非洲人就愿意给予民主一定的支持。 

  但是,官员腐败是巨大的绊脚石(不管怎么测量,腐败对公众所感受到的民主供给的影响都是负相关的)。国家官员越是被广泛的认为卷入非法寻租,大众对民主供应的评价就越低。这方面尼日利亚同样是一个典型。其腐败程度在所有调查的国家是最高的,而该国公众感受到的民主供给在查的国家当中也是最低的之一。由于奥马桑乔(Obasanjo)政府不能履行早先的反腐败斗争的承诺,尼日利亚人丧失了对实质性的政治改变的信心。这种负面关系甚至在公民与贪污实际接触的时候也成立,尽管这个模型确认,对腐败的感觉比实际经验到的腐败对公民对民主的评价影响更大。由此看来,非洲的民主前景关键要看国家精英是否能够在普通人民中建立正直和诚实的声望。


六、国家建设和民主政治的关系:应当是什么方向?

  

  归结起来,上述分析说明,民主化要求一套国家结构来执行法律、维护秩序、尊重人权、对大众的需求做出反应、依照宪政方法进行治理、控制官员腐败等。重要的是,法治这个概念显然是民主最重要的成份。从模型一中标准系数的大小我们能够看到,国家实施法治的能力和公民感到法治受破坏是主要的促进或者破坏民主政治发展的力量。简而言之,要建设民主政治,最重要的是要有一个执政能力和执政的合法性均来自于法治的国家政府。

  我们从宏观的角度也可以得到同样的结论:2002年世界银行研究所的数据的可靠性分析揭示,法治是国家程度(stateness)参数的核心成份。{18}法治和对腐败的控制是世行提出的五项国家治理水平特征中,和“自由之家”2004年度对各国民主发展水平的评价最直接相关的两项。{19}

  但是,怎么才能建成法治?怎样对国家精英加以限制,不然他们就会无限扩大他们的权力和特权,施行专冶统治,甚至不惜使用暴力的方法?一种可能是实现政权更迭:民主中的分权和制衡、有限政府,可以驯服无法无天的政府。如果是这样的化,那么民主化和国家建设二者的关系就不是简单的向前,即先国家建设再发展民主。反向的民主化也包括一个正面的反馈。也就是说,先建立一个哪怕是脆弱的民主政权,也帮助巩固一个法治的国家。事实上,Hadeenius提出的的交互式国家的概念,就意味着国家建设和民主政治之间的相辅相成的关系。

  这其中,很重要的一点是我们对于法治的理论认识。一般理论认为,法治是国家建设的一个部分。目前为止在这篇文章当中我们也是这样处理它的。因而,原则上法治应当可以和各类政权共存,不论专制还是民主。Rose和Hadeenius都正确地指出在专制官僚专制政权中的依法统治的例子,以俾斯麦的帝国主义普鲁士德国为典型(Hadenius,2001; Rose & Munro,2002)。在非洲, Hendrik Verwoerd在五十年代设计的种族隔离的南非虽然靠残酷压迫来统治,但是它不是绝对任意胡来。种族隔离是通过一系列严格制定的种族法来实施的(Greenberg,1987)。但是,现代社会以来,除了历史上的或者正在退化中的,我们越来越难找到法治与专制同在的例子。Zakaria(2003)就指出,不自由的民主国家一般无法建成法治。

  所以,我们认为,在现代,法治能够而且应该被理解为一个政权性质的特征(而不是作为国家能力的一个特征)。具体而言,法治应当是一个民主政权的标志性特征。法治的各个内涵,例如宪政主义、法律面前人人平等、司法审查等,都是现代民主制度的一部分。法治(与人治相反)已经与其他民主准则密不可分了——如个人自由、被统治者的自愿同意(voluntary consent of the governed)、责任政府等(Widner,2001)。这些民主程序合在一起,可以确保国家治理不仅是公正的,而且是全面的。特别是在撒哈拉以南的非洲,由于统治者经常不受法律限制地实施独裁,所以法治的建立对于民主改革家来说,应当既是目标,又是战略,而且还是策略。

  最重要的是,主要的当代民主理论家认为法治是民主不可减少的成分。如O’Donnell(2004)就一语中的:“法治是高质量民主存在的支柱”(页32)。Schedler和 Sarsfield(2004)说:“基本自由民主规则如法治。”Diamond和Morlino(2004)则说:“法治是民主质量的其他维度的基础。”简单的说,在二十一世纪,民主展示了法治政权的精髓。

  因此,我们检验民主化对有秩序的合法政权的建立是否有正面作用。为了找出从民主化到国家建设之间是否存在反馈作用,我们设计了一个联立方程模型(simultaneous equations model),其中包括一个方程来解释民主的供给,另一个是检验法治(见表二中的模型2)。和模型1一样,民主方程式重新检验的是,一个国家如果是按法治来运行是不是会增加公民对于民主政治在进步评价。模型2中新的部分是法治方程式,用来检验民主化的过程是否促进国家建立法治。整个模型明确地控制国家建设和民主政治两个过程之间的内生性(endogeneity)。如果交互联系确实存在,我们应当预期法治(民主方程)和民主供应(法律实施方程)的系数是正数而且是有效的。

  我们也检验其它一些可能影响法治的外生性变量。这包括我们所说的“法律的触及能力”,考察个人在从事不法行为的时候是否担心自己会遭到法律的惩罚(如严重犯罪、避税、非法占有家庭服务等)。我们预计,如果公民认为政权机关能够惩罚他们的错误行为,也应有对国家执法能力的较高评价。相反的,如果他们认为国家根本就不能够管制犯罪和其它不法行为,那他们就有可能怀疑国家政权的合法性(Chabal & Daloz, 1999; Reno, 1995)。 

  我们把公民对总统信任包括在内。我们认为,非洲的政治是高度个人化的。公民很容易认为某个“大人物”就是国家,从而他们对政府的绩效和合法性的判断,很大程度上受他们对该“大人物”的忠诚度的影响。换句话说,他们对总统的感觉(他是否值得信任),影响他们判断是否国家能够实施法治,而且特别是合法地实施(Bratton & van de Walle, 1997; Jackson & Rosberg, 1982)。

  表二中的模型2显示所有三阶段联立方程模型的最小二乘法估计(three-stage least square estimates),其中用执法能力作为法治水平的指标。{20}适配检验确认模型良好。{21}最重要的,和我们预测的一样,在法治方程式重点民主供应的系数和民主方程式中的执法能力的系数,都是正的和有效的。因此,我们的模型显示了强大的证据,证明民主化和法治化的国家统治之间的互相促进的关系。 

  具体而言,一个单位的民主供应的增长,带来0.485个单位的国家执法能力的提高(变量范围从1到5)。这个结果确认了我们前面的预期,法治水平的提高是民主化的部分产品。另外, 1个单位的民主变量的增长所带来的法律增强效应,反过来带来0.587个单位的民主变量自身的增长。{22}因此,这个民主发展和执法能力之间的交互关系形成一个良性循环,一方面民主化帮助建立法治,同时法治的提高又巩固民主化的成果。 

  最后,作为鲁棒性检验(robustness test),我们确认模型在运用一个替代变量——对法治的破坏程度——时也工作良好。用这个变量时,民主方程式中法治的系数和法治方程式中民主供应的系数都是负的,而且高度有效。{23}如此,我们所发现的国家建设和民主化之间的交互关系从反面得到验证。


七、结论

  

  本文在注意到非洲政治学者观点纷纭的情况下,从这个问题开始:在当代非洲政治中,应当先进行国家建设还是先进行民主化?根据学术界有关理论,我们首先按国家建设是民主化的前提对非洲各国国家能力和民主发展水平进行模型分析。在综合数据和调查结果的基础上,文章确认国家建设的水平与民主的状态有深入的和决定性的联系。整个撒哈拉以南的非洲,民主化只有在相对有效的国家政府的背景之下才有光明的前景。我们已经实证地确认了普遍接受的假设,民主从来不能够生长在缺乏秩序,如政府破败、公民社会被内战摧毁的地方。

  但是,作为结论,我们还是要质疑非洲政治研究中正在形成的一个普遍结论:即研究非洲国家应当以国家建设为中心。首先,我们没有发现证据表明国家的范围(主要是指政府机构力度能及的距离)与民主的水平有任何联系。一个中央集权的政治、社会、经济服务网络的存在,对于民主发展水平所起的作用是中性的。有能力将国家能力触及到边远地区的国家,既可能是专制的,也可能是民主的,还可能是混合式。对民主更重要的是另外一些国家特征,如制度能力和普遍的合法性。这些应当算良治政府的特征,而非国家能力的特征。

  根据非洲公民的观点,对民主化最重要的是国家是否能够履行其基本的功能——建立合法的政治秩序,或者换个词:法治。很明显,非洲人根据个人安全程度来来判断他们的民主政治的发展程度,包括避免受到国家精英对人权的侵犯。宪政体制和政府官员能否回应大众、腐败是否得到控制也很重要。只有在这些方面让公民觉得有了进步,公民才会认为民主正在建立起来。

  这些发现对目前文献中正在出现的一个共识提供了支持,即要巩固民主制度,提供政治产品比经济产品更重要(Bratton et al., 2005; Evans & Whitefield, 1995; Rose, Mishler, & Haerpfer, 1998)。我们在本文中发现,非洲人对于民主是不是一个好东西的判断,并不依赖于他们能否接受到官方的福利服务。更重要的是,这篇文章具体地指出,什么样的政治产品更有可能带来公民对民主的信心。我们指出,在非洲各国,法治和秩序是最重要。只有国家能够控制其边界内的冲突、保护公民免于犯罪的侵害、尊从选举规则、制止选举中的非法行为,人们才会觉得民主正在建立起来。

  今天,整个撒哈拉以南的非洲各国的法治状况存在巨大的差异。非洲国家包括了从稳定的有合法性的国家到激烈斗争和崩溃的国家。但是,一个显著的规律是,政治秩序通常与民主政权共存。和平的博茨瓦纳(稳定的民主政权)和动荡的苏丹(不稳定的专制政权)就是两个典型的例子。

  但这其中有个疑问:博茨瓦纳是因为和平才建成了民主,还是因为它民主了所以实现了和平?法治的概念对解决这个难题会有所帮助。本文一直强调,国家所建立的政治秩序的质量至关重要。具体而言,这必须是依照法律建立的秩序,获得公民主动的服从。这样的法治,只有当政治人物根据书面的程序来解决他们之间的纠纷,并且国家权力的行使设置宪法和其它法律的限制,才可能形成。在本文的简介部分,我们把国家定义为权力的结构,把政权种类定义为一套由规则确定的程序。如果仅仅根据这个区别,我们可以认为,法治既是政权种类的特征也是国家建设的特征。 

  另外,许多理论家认为法治是现代民主的一个自然的、标志性的特征。如果接受这个观点,国家与政权之间关系的因果关系的箭将射向一个相反的方向。简单的说,民主使国家合法化,这是因为民主是国家赢得公民的自愿服从的关键机制。因而,我们认为,不应当在民主化正向或者反向之间设定一个非此即彼选择。固然,在缺乏秩序的地方不可能实现民主,而这种秩序只有国家才能提供。但是,同样的道理,不经过民主程序取得合法性的国家,也不可能提供持久的秩序。这样,对学者或者改革者来说,最好的向前进的路是把非洲的国家和政权研究重新联系到一起,承认国家结构和民主秩序相互影响的关系,将国家建设和民主化同时推进。

  (译 / 王正绪、方瑞丰)

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【注释】

{1}参见附录1。各个附录可以从http://www.afrobarometer.org/Appendix07-01-05.pdf/获得。 {2}有关世界银行指标的详细说明,参见Kauffman, Kraay, & Mastruzzi, 2005。我们没有采用他们的第六个指标,“声音和责任性”(Voice and Accountability)。该指标是“自由之家”的政治权力和公民自由的评分,在本文中我们将其用作民主政治的指标。 {3}详细结果见附录2。 {4}Maximum likelihood extraction produced one factor with an Eigenvalue of 4.26,能够解释 85.2 %的差异。该分子可靠度非常高,阿尔发值为0.947。 {5}这几项指标之间相关性非常高,使得我们有理由担心世行这几个指标测量时没有相互独立。 {6}非洲国家晴雨表(Afrobarometer)调查由几个非洲国家的学者合作进行。第二轮的15个国家的调查全部是随机抽样,样本量1200到2400不等,总共23197个样本。关于该调查具体情况和索取数据,请访问www.afrobarometer.org。 {7}详情请参见附录3。 {8}参见附录4,其中有各种专门的国家能力的种类。 {9}关于国家合法性的各个指标参见附录5。 {10}例如,就警察的腐败而言,碰到过腐败情况和对腐败的感觉之间的帕尔森相关系数是0.129***。 {11}二者高度相关(帕尔森相关系数为0.678***)。单向差异分析(One way ANOVA)的F值的显著程度达到p<0.000。 {12}二尾的t 测试p值为0.925(不显著)。 {13}参见附录6。 {14}通过统计方法(multiple imputation program, Amelia)剔除变量的缺失值(missing values) 后,我们一共有23,197个完整样本。统计分析生成了五个数据库,从中获得平均回归系数(regression coefficients)。感谢Wonbin Cho 提供技术支持。 {15}问卷中,关于“民主满意度”(satisfaction with democracy)的问题是:“总体而言,你对我国民主制度运行是否满意?”(可选非常不满意、不太满意、基本满意,或非常满意);关于“民主程度”(extent of democracy)的问题是:“你认为,我国可以算多大程度上的民主?”(可选不是民主、很有问题的民主、问题不大的民主,或完全民主)。我们把受访者对这两个问题的回答分别换算成1—5分(其中,回答“不知道”的算中间,3分),然后将二者的平均作为该国“民主的供给”得分。 {16}国家能力包括几个方面(见表二)。其中,执法能力(law enforcement capacity)由两个问题构成,让受访者评价国家和过去相比,执法能力和保护公民免于犯罪和暴力侵犯能力的提高。回应能力(responsive capacity)则包括公民对于选出的领导是否倾听公民的声音和是否照顾公民的利益的评价。行政能力(administrative capacity)综合计算公民对于是否能顺利获得六种公共服务的感觉,包括获得选民卡、领取政府补助金等。福利能力(welfare capacity)测算公民在缺少家用服务时是否向政府寻求帮助,比如缺水、医疗、供电等。最后有一个全面发展能力(overall development capacity),就是问公民觉得,国家的各种问题,政府大约能解决其中多少。 {17}表二中关于国家合法性我们用三个方面来衡量(参见附录5中提取出来的参数)。这包括破坏法治(violation of the rule of law)和宪法的真是性(the authenticity of the constitution)。此外,还有从三个方面来衡量的腐败程度,包括公民对当前腐败状况的感觉、对腐败发展趋势的感觉、个人自己亲身经历过腐败与否等。 {18}如果从我们的“国家程度”指数中去掉法治一项,该指数的阿尔法从0.947降到0.920。这个差异远远大于去掉其它任何成分造成的差异。 {19}控制腐败后,法治一项的β达到0.469,p 值小于0.10。 {20}我们也试过二阶段最小二乘法估计(two-stage least square estimation),结果基本完全一样。 {21}关于内生和外生性关系之间没有统计关系的原假设可以被推翻(p<0.000)。法治方程中各控制变量的估计者也都符合预期:尊重法律的触及度的人和信任总统的人都比较相信国家的执法能力。 {22}0.485×1.212=0.587。 {23}两个系数分别是-1.58(p=0.000)和-0.37(p=0.000)。

责任编辑: 吴 铭