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城乡分割、程序失范与农民利益{1}

——城市化进程中失地农民利益的经济学分析

陈国富 卿志琼

【内容提要】 在我国城市化进程中,城乡土地制度分割和政府征地行为失去约束是造成失地农民利益受损的制度性根源。制度分割导致征地的法定补偿标准失去合理性,而政府滥用征地权又进一步使实际补偿低于法定补偿标准。因此,开启城乡土地直接交易的市场通道和构建有效的征地程序是保障失地农民利益的两项关键性举措。

一、引言


  对于长期实行城乡分割政策的中国来说,城市化蕴涵着特殊的社会意义和制度内涵。在近10年里,随着城市边界野火般地向周边蔓延,土地被征收的农民数量累计已经超过4000万。有人预测,“十一五”期间,每年还将新增被征地农民300万。②但是,一项研究表明,在失地农民中,生活水平较征地前提高的不到10%,而失去收入来源、生活水平降低的占到60%以上。③更令人关注的是,近几年全国许多地方都曾发生过较严重的征地事件。④总体来说,中国的城市化没有给失地农民带来福利的改善,反而加剧了他们的贫困。

  起初,人们倾向认为,农民利益受损主要是因为征地补偿标准偏低(土地征收补偿只相当于政府出让这些土地价格的1/10),因而主张提高征地补偿倍数。但后来人们发现,问题并不如此简单,因为征地补偿依赖一系列特定的约束条件。例如,由于土地一级市场没有开放和缺少竞争,社会无从知道土地的市场价格信号,这就决定了我国无法像发达的市场经济国家那样按土地的“市场价值”对农民进行征地补偿(周其仁,2004)。⑤在区域竞争日益加剧的条件下,地方政府出于追求政绩的考虑,会过度地推行城市扩张,不断加大土地征收和供给的规模,以增加预算外财源。因此,即使存在土地的“市场价值”,在现行的财政体制下,由于地方财政对土地转让收入的过度依赖,也难以保证地方政府就会按土地的“市场价值”对农民给予补偿(中国土地政策改革课题组,2006)。⑥更重要地是,在《宪法》和《土地管理法》等法规中,有关征地的条款之间存在明显冲突,政府手中的征用(收)权也被用于满足非公共利益的土地需求,这使“公权私用”获得了一定程度的“合法性”,这进一步导致权力机关与开发商和银行进行“合谋”,共同对被征地农民进行剥夺(程洁,2006)。⑦这些研究表明,征地补偿高低并不是一个简单的补偿倍数问题,它依赖于一个社会基本的经济、政治和法律关系所决定的征地补偿机制。

  上述文献从不同角度揭示了征地补偿所依赖的经济和法律条件,加深了我们对征地补偿的理解。但由于土地征收涉及财产权利保护与公共利益之间的冲突,因此,要对失地农民利益受损获得更清晰、更系统的认识,还需要一个新的视角,将这些文献纳入到一个更为一般的分析框架中去。

  本文的结构安排如下:第二节介绍产权保护规则和征用(收)权的适用条件,将失地农民的利益问题纳入财产权利保护与公共利益之间的关系框架里,并为全文分析提供一种理论基础;第三节考察我国城乡分割的土地制度及不同保护规则下的农地产权形态,阐发农民利益的产权基础;第四节通过一个均衡模型分析政府的征地行为,对决定农民利益的补偿机制进行描述;最后,在第五节中给出本文的结论及政策建议。


二、产权保护规则与征收(用)权的适用条件

         

  在法治条件下,公民的土地产权(property rights of land)可以享受法律依照“财产规则”(Property Rules)给予的保护(Calabresi和Melamed,1972)。在财产规则下,如果想从土地所有者那里获得土地产权,就只有按照土地所有者同意的价格,以自由让渡的方式实现权利的转让。如果购买方不能提出让权利人接受的价格,权利人有权拒绝交易。在财产规则下,权利让渡以后,土地转让者获得的是一个反映其对该项权利个别性评价的“主观价值”(subjective value)(即“一户一价”)。因此,财产规则是一种充分尊重财产所有者主观意愿的保护规范。

  但是,这种权利在面临政府手中的“征收权”(Eminent Domain)时,法律对其保护的规范可能会发生变化,即可能从“财产规则”转为“责任规则”(Liability Rules)。在责任规则下,在权利受到侵害以后,法律只要求侵权人向受害人支付损害赔偿金,并且赔偿金额并不考虑权利人的主观价值。当土地成为政府的征收对象时,土地所有权便只能享受法律依照责任规则给予的保护,即土地所有者不能拒绝权利的转让,并且议价的权利也受到限制,土地转让后,土地所有者获得的是一个经过市场“平均”后的“客观价值”(objective value)(即“多户一价”)。⑧

  然而,权利保护规则的转化(或征收权的行使)并不是无条件的。如果政府以市场机制获得土地的成本比征收土地的成本更低,为什么要动用征收权呢?因此,在法治国家,拥有征收权的政府首先要争取以谈判方式与土地所有者进行交易,只有政府的最高出价被拒绝时,政府才能动用宪法所赋予的征收权(Patricia,1976)。所以,征收权的行使要受效率原则的支配。

  假定,政府在征收土地时按土地的市场价值(Pm)对土地所有者给予补偿,用c和s分别表示土地征收成本和土地交易成本。再假定政府和土地所有者都是风险中性的,并且土地征收(或土地交易)中的成本在双方之间对等分布。于是有:

  政府的最高出价为:P ■ =Pm+(c-s)

  土地所有者的最低要价:P ■ =Pm-(c-s)

  于是,土地征收权的适用条件为:P ■ < P ■ (1)

  这一条件等价于c<s。即当c<s时,政府以征收方式获得土地更有效率;而当c>s时,则以土地交易(市场机制)来获得土地效率更高。

  决定c和s取值的制度因素有所不同。一般来说,c与一个国家的法治化程度正相关(因为征地要受严格的法律程序约束),而s则与一个国家的市场化程度负相关(但与土地细碎化程度正相关)。⑨由于公共项目的建设通常需要对土地进行整合(consolidate),在此过程中,必然会受到原土地所有者的“要挟”(hold-up)。一旦铁路或输油管道开始铺设,放弃它而代之以其他路线的成本就会非常高,预定路线的土地所有者预期到这一点,就会向项目人提出超过土地机会成本的价格,以攫取公共项目的租金。因此,使用征收权可以降低项目的建设成本,又可以阻止土地所有者攫取公共项目的租金。

  政府运用征收权可以有效地防范土地所有者的“要挟”动机,但这种强制性的权力却可能被滥用,因此,在法治条件下,宪法在赋予政府以征收权的同时,对征收权的使用规定了两个基本的限制性条款,一是征收的土地必须限定为“公共使用”(public use);二是要对土地的原所有者给予“合理的补偿”(just compensation)。前者是为了保证“公权公用”,后者则是为了约束政府过度地使用征收权。⑩在本质上,征收权是对财产权利的一种超越,是“公权”对“私权”的重构。如果公共使用赋予了这种超越和重构以“正当性”,c<s则是允许这种超越和重构的经济学依据。“公共使用”为这种超越划定了范围,而“合理补偿”则为这种重构规定了成本约束条件。

  在公共使用范围之外,土地产权受财产规则保护,即使在c<s的条件下也是如此;在公共使用范围之内,也只有在征收条件(c<s)成立时,土地产权的法律保护才从财产规则转变为责任规则,而在c>s时,土地产权的保护仍然适用于财产规则。


三、制度分割、产权形态与农民利益


  以国际标准来看,我国土地制度具有非常独特的性质和结构(中国土地政策改革课题组,2006)。法律规定,农村土地归集体所有,城市土地则归国家所有,它们受制于不同的权利体系并由分立的机构和法规管理。在这种制度下,农地要转化成城市非农用地一概须经过城市当局对农村土地进行征收,先将土地由农村集体所有转化为国家所有,然后由政府再将国有土地的使用权转让给城市的土地使用者。无论土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为商业用途,都是如此。这样,政府就成为城乡之间土地流转的惟一中介,征收成为农地实现转用的惟一合法形式。 

  城乡制度分割使农地所有者与城市开发商隔离开来,它们之间的土地交易须以政府为中介。出人意料的是,这种制度分割对农地产权的保护和农民利益产生了极为重要的影响。

  依据权利(rights)和利益(interests)的关系,利益持续受损必然是由于权利受到侵害(Cooter和Ulen,2003)。不同的保护规则使产权呈现不同的形态(或权利类型),这些权利有各自不同的利益实现方式和保障机制。因此,要考察农地征收中的农民利益状况,必须先确定农民利益所对应的权利基础。本节通过考察权利的保障情况来探究农民利益受损的根源,按照产权所适用的保护规则划分,农地产权共有4种形态,相应地,农民在土地的利益水平也有四种。{11}

  1、财产规则保护下的农地产权和农民利益(VP)

  假定:被征农地当前用途的土地净收益为f (t),而被征后的土地净收益为g(t),t为时间,{12}r为贴现率。进一步假定f (t)>0,g(t)>0,并且g(t)>f(t)。

  对土地原所有者而言,其土地的价值(最低值):

  ■ (2)

  对土地的最终(城市)使用者而言,土地的价值(最高值):

  ■ (3)

  因为g(t)>f (t),所以,Vb>Vs。Vb与Vs之间的差额(ΔV)被称为“合作剩余”(cooperation surplus),它是一种“级差地租”。由于土地产权受财产规则保护,土地的供求双方只能就土地转让进行谈判,以决定“级差地租”的分配。根据谈判理论(Bargaining Theory)(Cooter和Ulen,2003),土地所有者可以获得的土地转让收益为:

  ■ (4)

  在财产规则下,农地所有者在土地转让后,可以获得由城市化带来的土地增值收益:■(ΔV),土地转让中的谈判权是实现这种利益(VP)的保证。{13}但是,这种利益必须以土地不被征收为条件,土地一旦成为征收的对象,土地产权的性质便发生变化,利益也就不同了。

  在我国,农地所有者和土地使用者之间的直接交易被禁止,农地转化为城市非农用地一概要经过政府征收程序,这一路径被制度锁定以后,农地产权已经失去了财产规则的保护,也就是说,在我国,农地所有者没有实现这种利益(VP)的产权基础和相应的法律依据。{14}

  2、责任规则保护下的农地产权和农民利益(VL)

  由于被征收的土地只能得到责任规则的保护,土地所有者便只能得到根据土地的“市场价值”所确定的“合理补偿”。由于土地的市场价值是一个经由市场“平均”后的变量,它不依赖特定土地上的产出水平。因此,土地所有者在土地被征收后获得的补偿(VL)是由“外生”的市场价值(Pm)决定的,于是有:

  VL = Pm (5)

  这是在世界上大多数国家普遍实行的征地补偿标准。{15}依据这一标准,土地所有者也能分享到土地在不同用途之间所形成的级差地租。

  但决定VL和VP的机制完全不同。根据Ian Ayres(2005)的解释,VL的取值是由“他方”(the other side)决定的,而VP取值的决定权则掌握在权利人自己手里。权利的性质和定价机制的差别决定了二者之间的关系:

  VP ≥ VP (6)

  要实行以土地市场价值为标准的征地补偿机制,必须具备两个基本条件,一是必须能够发现被征收土地的市场价值;二是必须保证政府征地行为的“公正性”。前者为征地补偿提供了一个客观参数,后者则是按这一参数进行补偿的保证。

  但在我国,上述两个条件均不具备。如前所述,制度分割使土地供给者和土地需求者彼此隔离,这进一步导致发现土地(所有权)价值的市场机制的缺失。没有土地(所有权)交易市场,社会就无从知道土地(所有权)价值的市场信号(周其仁,2004),既然如此,如何要求政府以土地的“市场价值”来补偿失地农民?

  因此,在我国,农地所有者、政府和开发商之间的基本经济关系决定了农地产权不能得到责任规则的保护,相应地,农地所有者也没有实现这种利益(VL)的市场条件和相应的制度环境。

  3、不可转让规则保护下的农地产权和农民利益(VI)

  由于不可转让规则禁止土地的转让,因此,土地所有者的利益就由土地上现有的产出水平来决定。{16}于是有:

  ■ (7)

  不可转让规则既是一种产权保护规则,也是对产权所施加的一种限制(Calabresi和Melamed,1972)。这种规则禁止土地的转让,实际上就使土地所有者丧失了土地在财产规则和责任规则保护下能够获得的级差地租,由于(5)式中的VI并没有包括级差地租,因此可以得到下面的关系:

  VP ≥ VL ≥ VI (8)

  由于征收权本身就是对不可转让规则的否定,因此,土地一旦成为政府征收的对象,土地产权保护便不再适用不可转让规则,土地所有者也就无法以拒绝土地的转让来保障其在土地上的利益(VI)。

  4、现行征收制度下的农地产权和农民利益(VT)

  以上三种利益分别对应着三种保护规则(每一种保护规则就是一种利益保障机制)。VP是依靠自主谈判机制来保障的;VL是通过严格的土地征收程序(法律机制)来保障的,并且征收补偿费的确定以土地的市场价值为依据;VI是以禁止土地转让的法律机制来保障的。相对于上述三种补偿机制而言,我国现行土地征收补偿实行的是一种完全不同的机制。

  从补偿标准来看,它要求征收土地后让农民“保持原有生活水平”,这使它与不可转让规则的利益水平(VI)相同。因此,这种补偿实际上是被Cooter和Ulen(2003)所定义的“信赖损害赔偿”(reliance damage),即对农地进行征收补偿,以保证农民利益在征收和不征收之间无差别。{17}

  从补偿流程来看,它又与责任规则下的征地补偿机制相似,即先运用强制性的征收权获取土地,再依据征地补偿标准对土地原所有者进行补偿。问题是,能否通过征收补偿实现不可转让规则下的利益水平(VI)?这依赖与实行责任规则相似的经济条件和法律制度。

  不过在这里,征地补偿费的确定不再以土地的市场价值为参数,而是要根据土地未来若干年的产出水平计算“现值”(present value)。{18}即便征收补偿费的计算不存在技术上的障碍,但也难以保障政府就能按照这一估计值对农民进行补偿。因为经验事实告诉我们,{19}尽管补偿以“保持原有生活水平”为目标,但在平均意义上,这一目标并没有实现。于是有:

  VP ≥ VL ≥ VI ≥ VT (9)

  即便按照VI对失地农民进行补偿,也只是保证了农民利益在土地征收与不征收之间无差别,并不能说明农民利益不曾受到损害,因为,如果农地转让权没有受到限制,他们本可以通过土地转让获取一部分级差地租。

  

四、财政幻觉、程序失范与农民利益

  

  在我国,失地农民的生活水平普遍下降,这说明在现行补偿机制下,实际补偿低于法定补偿标准,即VT≤VI,决定这一数量关系的制度根源有所不同,对此需要作专门讨论。{20}

  在现行制度下,政府在征地时是根据农地原来用途的收益对失地农民进行补偿的,但政府出让这些土地(使用权)时却根据土地未来用途的预期收益来获取土地转让收入。这种法律保证了政府在城乡土地流转中能够获得最大的经济利益,但也使失地农民的利益高度依赖政府的意志。

  这种依赖关系可以用图一来说明。假定,政府是一个完全垄断者,即城市商业用地完全来源于城市当局,{21}而当局控制的土地完全来源于对农地的征收。{22}并且假定最初的均衡为E点,均衡数量为Q0,均衡价格为P0(P0为土地的出让价格)。在理论上,政府可以通过征地补偿获得任意数量的土地,因此土地供给曲线(即边际成本曲线MC)是一条平行横轴的直线。进一步假定MC0= VI,如图一。

  在初始状态上,征用补偿为VI,土地出让价格为P0,这时,政府的垄断利润为三角形DFMC0。在这一状态上,农民利益水平没有因为失去土地而下降,但政府却从垄断中获取了相应的利润。但是,在这里,政府有降低征地补偿的动机,这种动机可以用降低征地补偿增加利润来解释。在图一中,若政府将征地补偿降为VT,则政府的垄断利润变为DGMC1,增加的利润为梯形MC0FGMC1。

降低了征地补偿,失地农民的收益下降了,政府的利润增加了。在现实中,(地方)政府追求经济利益最大化与(地方)政府职能和现行的财税体制有关。地方政府预算内的财政收入主要依赖中央政府转移支付和地方税收收入。但这些收入远不足以维持(地方)政府的财政支出,(地方)政府既需要大量土地以应对城市化对土地的需求,更需要依赖土地转让收入补充正常的财政预算和城市扩张所需的资金。财政压力为(地方)政府压低征地补偿和扩大征地规模提供了较强的动机。

  尽管动机是重要的,但动机变为现实还需要一系列条件的支持。我们发现,在这些条件中,征地中的财政幻觉(fiscal illusion)和征地行为缺乏程序约束可能具有决定性意义。

  Johnson(1977)曾经指出,政府控制下的资源常常被视为是无成本的。因此,资源的机会成本会在政府决策中忽略不计。在土地征收中,如果不对土地所有者给予任何补偿,政府就会无节制地扩大征地规模,直到官员(bureaucrats)对公共物品的边际主观价值等于零。{23}这种现象后来被人概括为土地征收中的财政幻觉(Miceli和Segerson,1996)。{24}然而,财政幻觉在我国具有特殊的条件和表现形式,尽管征地补偿不为零,但它基本上可以由政府单方面来决定,只要政府对出让土地的收入存在依赖关系,它就有降低征地补偿的动机,征地补偿的降低又会促使政府进一步扩大征地规模,直到行政官员对公共物品的边际主观价值等于降低后的征地补偿(新的边际成本)。因此,在征地补偿由政府自己决定时,即使土地的成本不为零,财政幻觉依然存在。

  如果说财政幻觉是(地方)政府降低征地补偿的内在条件,那么征地程序失范则是其降低征地补偿的外在条件。{25}我国设定征地程序的法律、法规主要有《土地管理法》、《房地产管理法》、《关于建立建设用地信息发布制度的通知》和《国土资源部关于征用土地公告办法》等。根据这些法律、法规,征地流程应该包括:建设项目许可—告知征地—征地调查—征地听证—征地安置与补偿。但实践中,或者不经听证程序而批准补偿安置方案,或者不按照法定程序公告补偿协议。征地程序看似是一种事项次序的设定,但实际上是对主观臆断的一种约束。征地行为失去程序约束,为政府贯彻自己的意志提供了机会,也使其降低征地补偿从一种动机成为一种现实。此外,程序规范本来具有提供实质性客观标准的校准功能,它通过提供指标、参照系和计算方法,可以发挥促使目标客观量化的作用(程洁,2006)。但征地程序被搁置后,征地补偿的随意性增强了,征地补偿的目标便难以实现。

  当然,这种压低土地征收补偿的倾向不会无限地持续下去,因为推进城市化毕竟不是(地方)政府的惟一目标,随着失地农民数量的增加,农民利益受损程度的加深,城乡之间的矛盾可能会激化,这会损害政府的其他目标,并可能导致政府合法性的危机。因此,在理论上,不排除政府在特定时期会提高征地补偿的可能性。所以,VT的位置取决于政府在各类目标之间所做的平衡。

  

五、结论与政策涵义   

        

  与发达的市场经济国家比较,在我国城市化进程中,失地农民所损失的经济利益(ΔV农)由两部分构成:一是两种征地补偿标准之间的差异(VL-VI),记为ΔV1;二是实际补偿低于法定补偿标准的部分(VI-VT),记为ΔV2。于是有:

  ΔV农 = ΔV1+ΔV2 (10)

  如果说ΔV1是制度分割的产物,那么ΔV2则是政府(征地)行为失去约束的结果。因此,失地农民的利益要遭受制度分割和征地程序失范所带来的双重损害。

  但是,对于开发商而言,城乡土地制度分割和政府(征地)行为失去约束具有截然不同的意义,政府手中的征收权为开发商所利用,至少可以在三个层次上给开发商带来超额利润(ΔP)。当开发商需要土地时,只需向政府提出征地申请,征地则由政府来执行,这使开发商不必直接面对农地所有者,从而不必以谈判的方式来取得土地使用权,这既免除了谈判过程所发生的成本,又可以分享征收权所带来的经济利益(VP-VL)。这是开发商超额利润的第一个来源。不仅如此,在土地直接交易被禁止的条件下,农地产权在失去财产规则保护的同时也丧失了责任规则的保护,于是征地补偿标准只得以VI来替代国际上通行的VL(因为VL在我国不具有可操作性)。由于VL≥VI,开发商同样可以与政府分享这部分利益(用ΔV*1表示开发商分享的部分),这是开发商超额利润的第二个来源。进一步地,当政府将实际征地补偿(VT)压至法定补偿标准(VI)以下时,开发商利用与政府机构之间的利益纽带,还可以分享这部分利益(用ΔV*2表示开发商分享的部分)。这是开发商超额利润的第三个来源。于是有:

  ΔP =(VP-VL)+ΔV*1+ΔV*2 (11)

  因此,本文的研究结论是,在农地征收中,城乡土地制度分割和政府(征地)行为失去约束既是造成失地农民利益受损的根源,同时也是房地产开发商垄断利润的主要来源。{26}制度分割通过改变征地的法定补偿标准而实现利益的转移,而(征地)程序失范则以实际补偿低于法定补偿标准而导致利益的损益。两种损益方式均有深刻的制度基础。

  本文的结论具有较强的政策涵义。既然ΔV1是制度分割的产物,那么,对ΔV1的补偿就需要开启城乡之间土地直接交易的市场通道。土地制度分割的要害在于,法律禁止土地(产权)的直接交易。因此,要打破制度分割,就要打破政府对城市用地供给的垄断,将征用(收)权的适用范围严格地限制在土地的“公共使用”领域(这实际上要求掐断政府与开发商之间的土地供求纽带,以保证“公权公用”)。农业用地与城市商业用地之间的市场通道被打开后,农地产权在有关法律的支持下依照财产规则来保护,相应地,农民的利益就获得了按其自己的意志进行选择的制度保障。{27}

  城乡之间土地直接交易的市场通道开启以后,当政府为了“公共利益”需要征地时,就可以依据这条通道上形成的土地价格作为政府征地补偿的一个客观参数,有了这一参数(Pm),才有可能对土地所有者实现责任规则所要求的“合理补偿”( VL)。

  如果说对ΔV1的补偿依赖于政府从城乡之间的土地交易中退出,那么对ΔV2的补偿则依赖于对政府滥用征收(用)权的行为进行有效约束。{28}因为,土地市场价格只是为征地补偿提供了一个比较客观的参数,要使这一参数成为征地补偿标准以及在征地补偿中实施,还需要严格的征地程序的支持。严格的法律程序为政府的征地行为提供了一种稳定的、形式化的制度安排,尽管这种安排的有效性要依赖于更基本的制度环境,例如对法律的信任和裁判机构的独立性等,但是,土地征收程序所设置的程式和步骤可以在一定程度上保证政府征地行为的合法性。在这些程序的约束下,尽管政府征收(用)土地的成本也会提高,但由于这些程序对土地所有者的要求也有明确的限制,因此它为政府征收(用)权的实现提供了更可靠的保障。{29}

  本文的分析也表明,那种不考虑改变城乡土地制度分割的现实,主张仅仅通过提高征地补偿倍数来改善农民利益的做法,显然只具有“治标”的意义;在农地所有者不能自主决定土地非农化转换的条件下,主张由政府承担一部分社保资金支持失地农民进入社会保障体系的做法,也只是考虑在事后做一些利益补偿而已(尽管这是必要的,但却不是“治本”之策)。要保护农民在土地上的利益(interests),根本途径还在于保护农民在土地上的权利(rights)。因为无论从效率还是从公平的目标出发,保护权利都要比直接保护利益更优。{30}在现行的征地补偿机制下,征地加剧了失地农民的贫困,这无疑增强了将失地农民纳入社会保障体系的紧迫性。但是,如果认为农民在土地上的所失可以用社会保障上的所得来弥补,因而无需向农地所有者“归还”土地转让权,则是对土地权利和社会保障的双重误解。

  本文主要在城乡制度分割的背景下讨论农地征收所引起的农民利益受损问题,没有论及农地所有权的性质(集体所有)对农地产权保护和农民利益的影响,也没有考虑农地所有权与农户土地经营权之间的关系。考虑这些因素的影响无疑可以提供更为现实的图景,但不会改变本文的研究结论。


【注释】

①本文得到国家社会科学基金重大项目——“工业反哺农业与城乡协调发展战略研究”(项目号:05&ZD032)、教育部人文社会科学重点研究基地“国外马克思主义研究——市场社会主义理论演进与实践发展的比较研究”(项目号:06JJD790085)的资助。 ②《新京报》,2006年7月24日。 ③参见中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村经济调查总队发布的《2005年农村经济绿皮书》;《21世纪经济报道》,2005年4月20日。 ④2005年,四川自贡市、北京市、内蒙古通辽市和广东汕尾市、佛山市就发生过较严重的征地事件。而2004年发生在湖南嘉禾县和河北定州的征地事件,更是震惊全国。 ⑤参见周其仁:“农地产权与征地制度——中国城市化面临的重要选择”,《经济学季刊》第4卷第1期(2004年) ⑥参见中国土地政策改革课题组,2006:“中国土地政策改革:一个整体性行动框架”,《改革》2006年第2期。 ⑦参见程洁:“土地征收征用中的程序失范与重构”,《法学研究》2006年第1期。 ⑧Calabresi和Melamed认为,产权保护还有一种规则,即“不可转让规则”(Inalienability Rules),并且认为大部分物品的权利都是三种规则下的混合体。以住宅为例,在房地产市场上,如果要就住宅进行买卖,则住宅所有者在住宅上的权利受财产规则保护;但在战争期间,政府要对住宅进行征收时,住宅所有者在住宅上的权利受责任规则保护;但如果住宅的所有者是一个无民事行为能力的人,则住宅的转让是不允许的,即住宅上的权利受不可转让规则保护。参看Calabresi和Melamed的经典文献,“Property Rules, Liability Rules, and Inalienability: One View of the Cathedral”, Harvard Law Review, Vol.85. April 1972。 ⑨这可以部分地解释,在政府需要土地时,发达的市场经济国家较多地使用市场机制,但不发达的市场经济国家更多地使用征收权。 ⑩如果政府可以以低于市场价格的征地补偿获得土地,它就会过度地使用征收权以替代其他对政府而言成本更高的税收工具,从而损害社会福利。理论研究表明,征收权必须受到“公共使用”和“合理补偿”的双重约束,征收权的运用才可能创造出社会净福利,也只有这样才能保证公民对财产权利的有效运用。参看Robert Cooter and Thomas Ulen, 2003, Law and Economics (fourth edition), Pearson Addison Wesley。 {11}这里所述的农民利益中均没有考虑交易费用或土地征收费用。 {12}这里没有考虑土地经营权30年不变的规定。 {13}根据谈判者之间的力量对比,能够分享的合作剩余的比例是可变的,因此,Vp其实是一个“期望值”(expectation value)。以下的VL、VI也是期望值。 {14}农户之间土地经营权的转让体现的基本上是财产规则,转让方一般能获得相应的级差地租,但这要以土地用于农业为条件。 {15}土地所有者一旦失去土地,他们对这些土地的评价往往高于在市场上购买同等数量土地所愿意支付的价格,因此,许多国家的征地补偿还高于土地的市场价值。这是考虑土地所有者的“主观价值”后的补偿。参看Kahneman, Knetsch and Thaler, 1991, “Anomalies-the Endowment Effect, Loss Aversion and Status Quo Bias”, Journal of Economic Perspectives, Vol.5(1): 193-206。 {16}不仅如此,Ian Ayres依据相同的理由认为,VP的“方差”小于VL的“方差”。参看Ian Ayres, 2005, Optional Law: the Structure of Legal Entitlements, University of Chicago Press, Ltd. {17}除了“信赖损害赔偿”以外,Cooter和Ulen(2003)还提出了“预期损害赔偿”(expectation damage)和“机会成本赔偿”(opportunity damage)。后面两种赔偿方式使受损者在得到补偿后的利益水平均高于受损前的利益水平。 {18}可能是为便于操作,我国《土地管理法》(1998)规定,征地补偿按征用前3年平均产值的一定倍数来确定。 {19}对于VI≥VT的理论分析放在下一节。 {20}如果不考虑土地产权性质的差别,仅以“实际补偿低于法定补偿标准”而论,本节的分析框架同样可以用来解释城市土地征用中存在的政府恣意征地和实际补偿低于法定补偿标准的情况。 {21}在本文中,商业用地泛指“私人性用地”,它包括企业和个人用于商业和工业目的的用地。 {22}这一假定与现实存在一定距离,但并不影响结论的一般性。 {23}参看Johnson M. B., “Planning without Prices: A Discussion of Land Use Regulation without Compensation”, in Planning Without Prices, edited by B, Siegan. Lexington, MA: Lexington Books(1977), pp. 63-111. {24}参看Miceli & Segerson, Compensation for Regulatory Takings: An Economic Analysis with Applications, Jal Press Inc. London.(1996), pp.22-23. {25}从狭义上说,地方政府恣意征地和随意性补偿是征地程序失范的结果,但从广义上说,这是法治建设滞后的表现。 {26}这让我们不难理解,在我国城市化进程中为何形成鲜明的贫富对应。在失地农民深陷贫困之时,来自房地产业的富豪数量却迅猛增加。 {27}目前,一些地区农村集体或农户通过向外来企业出租土地和厂房,开始进入非农土地市场,尽管这种进入还没有取得正式法律的认可,但它预示着土地制度变革的方向。 {28}在实现对ΔV1的补偿后,ΔV2就有了新的表达形式,即ΔV2=VL-VT。 {29}由于不可能按农村和城市分别设立约束政府征地行为的法律程序,否则,制度分割就会以程序分立的形式继续存在,这就意味着,农村土地问题不可能脱离城市土地问题单独得以解决,要从根本上消除农地征收中农民利益受损现象,就必须对农村土地征收制度与城市土地征用制度一并改革。 {30}参看Robert Cooter and Thomas Ulen, 2003, Law and Economics (fourth edition), 第453页。

责任编辑: 吴 铭