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台湾的第三部门与小区治理的创新:以六星计划为例

丘昌泰 薛宇航

【内容提要】 本文主旨为以台湾六星计划健康小区为案例检讨小区治理创新的状况与问题。本文首先从“全球治理”、“地方治理”到“小区治理”的转变趋势加以说明,象征着世界各国重视小区、市场与政府的基层社会结构。其次,探讨小区治理的重要与意义。最后再以台湾六星计划中,3259个健康小区的案例说明草根性小区组织如何发展出小区治理的创新。

一、从全球治理、地方治理到小区治理


  近年来,小区治理(community governance)成为一个相当流行的学术名词,小区治理的出现究竟代表何种意义?无疑地,这是由于受到近年来学术界大量引进治理途径的必然结果,Minogue(1998: 1-4)曾指出:治理途径的出现,主要是基于两个重要理由:第一、新公共管理(New Public Management)挑战了传统公共行政而成为新的研究专业,但由于它本身在管理知识、工具与技术上太过狭窄,根本不足以因应性质日趋复杂、范畴日渐广阔的公共问题;而且政府干预社经活动的程度日增,非借重多元学科的知识与技巧,实不足以解决当前政府所面临的问题,故将研究焦点从“新公共管理”开始转向到“治理途径”。第二、自从苏联与东欧国家体系快速地崩解之后,由于他们欠缺实施市场机制的运作经验与文化政治,故政府一直无法做好统治国家与管理社会的任务,对于这些国家而言,如何建立一个能够整合国家机关、公民社会与市场机制的良好政府(good government)或理想政府(sound government)乃是非常关键的课题。特别是这些解体后的国家,当他们与提供经济援助的已开发或开发中国家进行多边与双边的贸易合作时,竟然发生许多政府体制所无法控制的治理风险;因此,需要以治理的角度解决这些国家的政经次序(丘昌泰,2000: 74-75)。

  尽管治理途径为当前公共行政学界应用颇为广泛的名词,但仔细审视学者对于这个名词的运用,其实是落实于三个不同层次上:国际与国家层次、地方政府层次与小区层次,兹加以说明如次:

  (一)国际与国家层次的治理:全球治理

  从国际与国家层次而言全球治理(global governance)是未来发展的新趋势,以发展型态最为明显的欧洲国家而言,欧洲国家已经形成一个欧洲治理体(Eurogovernance),该治理体制的参与成员包括欧盟的国家会员与非欧盟的非国家会员,逐渐建构一个抛弃各国家主权的国际跨域控制机制(Chryssochoou, 1999: 3-26)。不仅是欧洲国家如此,就以孔夫子文化为主体的华人国际社群而论,近年来,类似中华经济共同体的概念不断在各种国际会议场合中被提出来,由此显示出全球治理的概念亦在亚洲国家中逐渐受到重视。基此,从国际层次而言,所谓治理,其实就是全球治理的应用,它至少必须包括人类活动的各个层次所出现的规则系统——从家庭、私部门、地方政府、区域性组织到国际组织都应该是全球治理系统的一部份(Rosenau, 1995: 13)。

  从国家层次而言,治理途径意味着针对公民社会、国家机关与市场之间的互动关系进行有效的统理,这种新方向是因为全球化的结果,使得地方必须与全球相互连结,中央政府必须放权,让地方政府与民间社会从事这种跨国性的互助合作模式。目前治理模式已经走上以非国家机关行动者(non-state actors)为主体的新多边主义(new multilateralism),以取代传统国家机关行动者的单边主义(Twining, 1998: 138)。换言之,过去比较强调以国家为中心的控制机制,称为国家中心主义(state-centrism),但在复杂多变与充满不确性的环境中,近年来则逐渐重视多元中心主义(multicentrism)(Peou, 1998: 439);或者是采纳戊兹(Woods, 1999: 39-61)的说法,过去是强调以国家为中心的组织(state-centered organizations)作为推动善政工具,目前则以多边性组织(multilateral organizations)作为推动善政工具,这种多边性组织中的核心价值是强调所有行动者之互动与参与。何以产生这种转变呢?这是因为传统的多边主义与国家中心主义产生下列问题:(一)产生官僚惯性的现象,导致效率不彰;(二)处理跨国性问题的能力逐渐下降;(三)国内民众的信心逐渐下降;(四)沉重的沉淀成本;(五)各种不同程度的权力与影响力;(六)当单独采取行动时,协调困难;(七)受制于经济限制。相反地,新多边主义则具有下列优点:(一)更能议题取向;(二)以自愿性方式进行协议与政权的监督;(三)能够产生草根性的影响效果;(四)透过国家与非政府组织可以扩大参与;(五)容易累积专业化的技术经验;(六)赋税方面的益处;(七)动员化的能力(Twining, 1998: 147-148)。

  近年来,台湾学者探讨全球治理之文献不少,大都以国际关系为主要议题,如明居正(2000)、张亚中(2001)、林碧照(2001)、袁鹤龄(2003)、方怡文(2005)、钟京佑(2006)等。此外,尚有遍及国际关系以外的其它领域者,如宋学文(2001, 2003 & 2004)的两岸关系研究、陈俊宏(2000)的人权保障、萧元哲与黄维民(2000)的国际卫生政策、汪毓玮(2006)的组织性犯罪、王俊元(2006)的SARS防治个案、许峻宾(2006)的能源发展、魏泽民与林志昶(2005)的宗教发展、彭慧鸾(2004)的国家安全、林文斌(2004)的民族国家、傅岳邦(2004)的关系签约途径等。

  在公共行政领域中,探讨全球治理之研究文献不少,一般来说,可以分成两大类:一类是纯粹理论性的探讨,如刘坤亿(2002 & 2003)对于全球治理意义的探讨,王启明(2004)分析国际社会化与全球治理的关系,宋学文(2004)、萧力恺(2005)等学者探讨全球化与全球治理之互动模型,傅岳邦(2005)探讨全球治理信息。另一类则探讨全球治理与另一概念之间的关系,如吴得源(2006)分析全球治理与公共政策理论之关系,也有学者强调其与公民社会关系者(吕建德,2003;钟京佑,2004),其与非政府组织关系(释了意与魏泽民,2002;江明修与郑胜分,2003;钟京佑,2003;宋学文,2003),甚至涉及更具体的跨域合作(李长晏,2004)、政府职能(张其禄,2006)、府际学习(黄东益,2004)等关系。从前述岛内研究文献而言,全球治理是一个新兴的议题,是一个具有跨域性、整合性的研究途径,值得重视。

  (二)地方层次的治理:地方治理

  受到二十世纪九十年代中期治理思潮之影响,当前政府职能产生三种职权转变现象:(一)向上移转:例如,以国家为基础,组合成高于国家之上的欧盟;(二)向外移转:政府将权力向外放权,授权给非营利组织与小区;(三)向下移转:中央政府将权力下放给地方政府,于是产生了多层次治理(multi-level governance)(Pierre & Stoker, 2000)。在上述授权过程中,地方治理(local Governance)是一个值得重视的现象,它是将政府角色定位在以地方政府为核心,并与中央政府、私部门、非营利组织与小区间产生结构性的互动关系。

  史美强、丘昌泰与蔡智雄(2005)指出:目前是从“地方政府”迈向“地方治理”的时代,地方治理之所以蔚为主流,主要是因为下列六大因素使然:(一)全球化之冲击;(二)迈向后官僚政府(post-Bureaucratic State);(三)新型态公共政策议题之挑战;(四)公共参与本质与范围的蜕变;(五)中央政府权力的下放趋势;(六)知识经济的兴起为地方政府营造不少发展机会。他们更进一步指出地方治理所呈现之特性有下列几项:(一)公私边界的模糊性;(二)资源流动性;(三)小区授能。从这些角度看来,地方治理确实与全球治理密切相关,只不过是从全球层次的国际事务下放到基层的地方事务层次,这样的下放过程显示出全球治理的高度过高,广度过宽,已不足以因应国内草根性的民众需求问题。

  台湾有关地方治理的相关文献不少,有从行政课责角度探讨者(陈志玮,2004),也有从公民参与角度探讨者(许立一,2004),此外,如标竿学习(林水波与李长晏,2003),全球化(李长晏,2004;钟京佑,2004;张其禄与黄荣护,2002),公私协力关系(仉桂美,2003;李柏谕,2005)、小区赋权(廖石,2003),甚至从整体制度设计(江大树,2005;吕育诚,2005;刘坤亿,2003)、财源困境(刘金顺,2006)等角度着手探究者,或以市场治理模式为主要探讨焦点(刘坤亿,2002)。更有学者以个案研究为主要焦点,如许文杰(2003)的宜兰经验、吴济华、叶晋嘉、朱俊德与王翔炜(2006)的高高屏(高雄县、高雄市、屏东县)经验等。

  地方治理必须借重其它国家的运作经验,故台湾学者有借镜于欧盟经验者(刘文仕,2006),英、美、德经验者(朱景鹏、朱镇明,2004;朱镇明,2004),洛杉矶市议会(林义煊,2005),也有探讨大陆运作经验的,如城市居民委员会(柳金财,2005),昆山地方治理模式(陈振伟、耿曙,2004),某城区政府(刘炜仁,2004)等,成果可谓相当丰富。


二、小区治理的崛起


  在团体与政策网络理论相关研究领域中,“小区”一直是学者兴趣的研究焦点之一(Rhodes, 1997);在政治制度运作过程中,例如选举制度,小区亦扮演一个重要角色 (Przeworski, Stokes & Mann, 1997);然而,在公共政策对话与实践过程中,有鉴于国家机关与市场逐渐失去其合法性,学者乃开始对于小区有了一番重新的认识(Bowles and Gintis, 2000)。小区之所以被重新发现(re-discovery of community)乃是新自由主义与小区主义汇合的结果,以致于在国家机关、市场与公民社会之间形成一个新的关系(Adams and Hess, 2001)。以澳洲政策制定经验为例,为解决民众本身的问题,他们开始从传统的政府机关转向与小区对话,将焦点集中于志愿性能力的利用(Adams and Hess, 2001)。前述新自由主义与小区主义对于小区再现(re-emergence of community)的背书主要是基于左翼的新自由主义者对于公共政策采取集体途径,不再以纯粹的个人为基础,右翼的小区主义者则希望运用小区志愿性行动,以解决市场失灵的问题 (Bowles and Gintis, 2000)。

  在新的对话意义中,小区被视为用来满足地方民众需求的规范性构念(normative construct) (Adams and Hess, 2001: 14),其中所隐含的假设是:具有小区共同体与同构型的地方意识(sense of place),能够将利益与负担公平地分配给小区每一位民众,以建立与维持社会资本,甚至它比政府或市场更能够负责任,更能够有效率地规划、管理、输送与协调小区事务(Adams and Hess, 2001)。

  以西方经验而论,小区治理是指一个可以超越乡村小区议会的参与领域,一方面它是用来决定小区内的公共事务与服务,另一方面对外则表达小区利益(Woods et al., 2001: 3)。基本上,小区治理是一种小区居民基于集体利益而采取的自我管理方式,它可能涉及公、私与志愿部门所有行动者的积极参与(Clarke and Stewart, 1998)。

  新型态的小区治理形式通常都将焦点放在来自于公私部门行动者的整合,而不将政府视为此一过程中的唯一行动者,根据Osborne and Gaebler (1992)的看法治理是一种方法,也是一种统治系统;作为一种方法,治理强调的是国家与非国家行动者之间的理性互动,他们关切的问题是:如何管理小区事务 (Weller, 2000),因此,小区治理代表着公私部门界限渐趋含糊的统治风格(Pierre and Stoker, 2000: 32)。小区治理就作为一种统治系统而言,治理是随着地方、区域、国家或全球不同层次而不同。在小区层次上的治理,至少可以从两个角度去观察:第一、治理作为一种结构,将重点放在国家与非国家行动者之间有关组织与制度的安排;基此,公部门的角色产生重大的变化,公私部门具有极其正式的伙伴关系(Sabel, 2001)。此外,传统政府事务仅涉及国家机关,透过层级节制与行政威权来执行公共事务,但从结构而言,小区治理则包含国家机关与公民社会的双重角色(Leach and Percy-Smith, 2001)。第二、治理作为一种过程,涉及政府与非政府组织间的互动过程,许多政府官员总是以为层级节制的操纵结构就可以让治理发挥功能,实则这是非常错误的看法,特别是当治理被视为社会与政治行动者之间动态互动的结果,则这种错误将更为严重(Pierre and Peters, 2000);在决定如何满足民众需求的问题上,政府固然仍是中心,但非正式的、非政府机制则扮演重要角色,基此,过去的统治(governing)模式是一种“单行道”的统治,目前则转变为“双向道”的治理(Kooiman, 2000: 142)。

  巴斯(Box, 1998:5-12)指出:二十一世纪的美国政治舞台,中央政府掌控的优势将会消逝,取而代之的是一个以公民为统治主体的小区公民治理模式(community citizen governance model)。小区公民治理模式,促成小区公民治理的主要原因有三项:(一)地方控制的价值追求:由于中央政府机关本身陷入财政与人才缺乏的窘境,无法为地方民众提供及时有效的服务,于是中央政府乃开始放权,让地方政府能有充分的自主权决定自己的行动,以满足地方自主需要。(二)小政府与响应型政府的价值追求:过去国家统治者努力追求“大政府”,但“大政府”不仅造成效率递减、预算赤字、服务负担,而且脱离民众的监督,形成民众对于公共事务的疏离,政府乃愈来愈无法得到民心的支持。因而,许多人要求建立一个有效率、负责任,以及高度响应民众需求的政府。(三)专家是咨询者,而非控制者的价值追求:过去政府统治者采取专业主义的模式,专家是一切,以中央政府的控制为导向,以达到效率与效果的目标;但是二十一世纪的政府则采取市民主义,以小区居民参与为导向,以达到参与和关怀公共事务的目标。

  小区公民治理系指小区公民(community citizens)、小区代表(community representatives)与小区实务工作者(community practitioners)三者之间的密切合作所组成的统治系统,这个系统是经过历史发展轨迹而来,从十七、十八世纪的菁英控制时期,进入到十九世纪的代议政治时期、二十世纪的专业主义时期,到二十一世纪则是进入公民治理时期。在小区公民治理系统中,必须执行小区政策取向的模式,这个模式具有下面四个特点(Box, 1998:64-65):第一、它必须是一个可亲近性与开放性的,而非排他性与封闭性的统治系统;第二、它是一个活生生的生存空间,而非物物交易的摊贩市集;第三、它是要求建构一个角色有限、职能有限的“小而能政府”,而非无所不能、无所不包的“大有为政府”;第四、他必须要能接受,而非拒绝公共专业主义(public professionalism)。

  如何让小区公民治理模式能在二十一世纪发生作用呢?巴斯认为应该注意四个原则(Box, 1998: 20-21):(一)规模原则:能否以最小的投入成本获取最大的服务效益?是否能以最低水平的小区组织结构完成预期的服务目标?(二)民主原则:在政策制订与执行过程中是否能够采取民主决策原则,让小区居民能有充分而平等的机会参与小区事务的制订与执行?(三)责任原则:小区服务的提供者是否能够满足民众的期许与需求,其绩效是否能够接受民众的检视?(四)理性原则:是否能够保证拥有充分的时间、财力、思想都能整合在小区决策制订过程中?

  为了实现小区公民治理的决策模式,应该设法成立下列重要机构(Box, 1998: 164):(一)协调委员会(The Coordinating Council):将民选出来的统治体从“中央决策制订”的主导角色转变为“公民协调”的关键角色,协调委员会的功能界定为“倾听”各种不同的民间声音,并将该声音向公民委员会提出,不做任何决定。(二)公民委员会(The Citizen’s Board):这是最重要的决策制订与执行机构,负责小区环境、警政、公共事业、消防、卫生、公园与娱乐等公共事务的执行。(三)支援者(The Helper):公共服务提供者的角色从控制官僚体系转变为协助小区公民了解小区议题、服务与决策,协助他们对公共计划做成非正式的决策,执行日常事务,因此,行政专家并不是一个控制与排斥公民的专家,而是一个鼓励民众参与的支持者。

  由此可见,在小区治理的理念下,政府机关已经不是高高在上的统治者,而是与民众一起讨论、提供咨询的辅助者,这样的角色变化当然是很大的,但是,小区主义者认为:唯有经过这三者的相互合作,才能缔造小区民众的福祉。

  Gates(1999)曾提出两种对比的模式:一是小区政府的旧模式(Old Model Community Government),这个模式发生于1940s—1970s期间,主导美国地方政治的支配性模式,乃是依靠那些人民选出来的、具有权力的政府领导者去解决公共问题,然而,这些属于国家层次的政治模式,目前已经变得无法运作,公民既对政治领导者感到沮丧,而政治制度则无法响应民意需求;此外,过度集中的权力与金钱导致官员操守的腐化,使得政府与民众之间出现断续(disconnect)的缺憾。联邦与州政府为了解决这个问题,只有将更多的责任放在地方政府身上,而地方政府限于财力与人力的不足,亦无法达成任务。因此,小区政府的旧模式必须面对下列挑战:(一)地方与小区所担负的责任愈来愈重大;(二)公共部门的财政拮据,以致于愈来愈少的资源投入重大民生议题的解决;(三)政府权力逐渐放权给小区,小区的主导性逐渐增强;(四)人口结构的分布愈趋多元化与分散化。在前述四种挑战下,因而出现一种小区治理新模式(new model community governance),这是一个以非政府行动者为主体的运作模式,每位公民被授与一个席次,地方政治的目的并非是打倒政敌,政党竞争,而是达成合作默契,凝聚以共识为基础的决策,政府、企业、小区团体与公民大家工作在一起,领导者分享权力,以共同解决争议性的小区问题。

  Ranson(2007) 小区治理建构为公民社会的一个重要环节,公民社会的形成有赖于营造一个有利于公民社会成长的制度情境,这个情境就是小区治理,其最终目的是型塑一个学习型小区(learning communities):他认为学习型小区的特色在于:具有正面的伙伴关系与积极的小区参与{1}。

  根据Marshall, Wray, Epstein & Grifel(2000)对于明尼苏达州三十个公民联盟(Citizens League)的研究,他们发现公民与政府若能运用绩效衡量的方式,则可以成为改善小区生活最有效的机制。因此,他们指出:二十一世纪小区治理的发展趋势是:强调公民参与和重视绩效衡量,他们建构一个有效的小区治理模式,如图一,在该模式中包含三个重要要素:第一、公民参与(citizens engagement):这是指小区居民参与小区事务的决策过程,此处所谓的公民应做广义解释,除一般公民外,还包括非营利组织、小区组织、企业等;第二、绩效衡量:这是指用来评鉴政府服务成果或小区发展条件的机制:根据美国国际郡市管理协会(International City and County Management Association)所推动的绩效衡量联盟(Performance Measurement Consortium),已经有超过一百个小区参与此项评鉴活动。第三、政府政策与执行:这是指政府为解决小区问题而采取的方案规划、编列预算、付诸执行与成果评估的过程。  

  地方政府面对一个日趋不确定的环境,公共政策的决定往往涉及甚多的小区、组织等,乃进入一个组织充血(a plethora of organizations)的时代,因此,Clarke & Stewart(1992)指出当代社会已经出现一个新的治理系统,地方政府必须面对复杂的组织关系与小区网络。然而,不可否认地,目前社会已进入一个信息化时代,为了解决新治理系统所产生的问题,Horrocks & Bellamy(1997) 建议充分运用电子治理通讯系统(Telematics),如因特网、电子邮件、多媒体、GIS、视讯会议等电子治理工具,有助于提升小区治理功能。

  台湾学者以小区治理为研究单元者甚少,李柏谕(2005)对于小区大学与政府经验;廖石(2003)则从“地方治理”的思潮变迁探讨“小区赋权”在乡村发展政策中的定位与课题。史美强、丘昌泰与蔡智雄(2005)指出:地方治理特征之一为小区授能,一般说来,网络成员包含公、私部门与非营利组织,但现今地方治理所呈现的特征更加强化小区组织(又称第四部门)所扮演的角色与功能。英国布莱尔(Blair)首相(1998:4)主张,政府必须明了小区扮演着管制者或提供者的角色,并对国家利益有绝对之影响力。在二十世纪左派之基本教义者错误信仰国家可以取代公民社会,以提高自由度。而新右派虽然改变了这个极端看法,却极力主张大量去除国家角色。因此国家必须继续在影响力上扮演关键力量,促进小区与非营利组织能够与政府成为伙伴关系,俾因应新的社会需求。

  所谓小区治理,是指政府机关、小区组织、企业、居民等基于公共利益和小区认同,协调合作,解决小区需求问题,优化小区秩序的过程与机制。过去的决策机构为以政府机关为中心的“单边化”决策模式,而小区治理则转变为以社会为中心的“多边化”决策模式;换言之,小区治理是由行政控制转变为民主协商的蜕变过程,而治理组织则是由层级节制体系转变为横向与纵向交互网络关系的复杂结构,它强调的是政府与民间、公部门与私部门之间的合作与互动,因之,治理关系经常模糊了公私机构间的界限和责任,不再坚持政府职能的专属性和排他性,而强调了国家与小区组织间的相互依赖关系{2}。基此,小区治理具有下列特性:

  (一)小区治理代表基层民主的出现

  小区是最基层区域民众的生活共同体,是具体实践公民社会的一种型态。在小区层面中,民众最能体会到政府功能的限制,政府不是万能的,小区居民对切身需求和事务最具有发言权与决策权,因此,小区是最能实践草根民主(grassroots democracy)的地方。近年来,台湾各地所流行的小区总体营造与六星计划健康小区的风潮中,许多民众在建构公民社会过程中,尝试从寻找小区特色着手,设法营造一个优质的小区环境,这种建立民主自治的基层社会善治结构,乃是小区治理的基本概念。当代美国小型乡镇正处于一个十字路口的转型期中,纵使当前乡镇的贫穷问题一直存在,但大多数美国人仍喜欢居住乡镇,其主要吸引力在于乡镇中所存在的“美国人的梦”此种意识型态的信仰,他们相信在这种小地方,仍保留着许多美国传统的价值与信仰,美国人能够按照自己的意志去决定自己喜欢的生活方式,这种对于小区所产生的集体记忆是让小区治理得以实现的重要理由(Mattson,1997)。

  (二)小区治理强调“善治”的民主过程

  小区治理是小区居民共同推动“善治”的基层民主过程,善治意味着小区事务的处理乃是立基于彼此协商、相互合作、共同努力、集体行动的基础上,小区民众若欲改善小区生活质量,营造舒适愉悦的生活环境,与其期望出现一个“善政”的统治结构,还不如由小区民众自主性地建构一个有效率、整合性的“善治”结构。善治的基本涵义是透过小区居民的共同努力,在实践公共利益的目标下,建立政府与民间社会之间的伙伴关系,它的本质是政府与公民社会对公共事务的合作管理,故善治的思维超越了以往政府管理的理念,而特别强调公民自治和对于公共事务的参与。1975年纽约州宪修改委员会(The New York State Charter Revision Commission)基于小区授能的原则,加强对于市政府的控制,特别根据州宪的修改,赋与五十九个小区若干自主权限,组成小区发展委员会负责推动三项重大任务:地方预算优先级的议决、土地利用的规划、公共服务的追踪(Pecorella, 1989),这个实例说明了善治并非是一种口号,而是具体建置过程。

  (三)小区治理代表第三部门的崛起

  如果我们将政府视为国家的“第一部门”,市场为“第二部门”,则治理概念的提出主要是有鉴于在处理公共事务中,小区居民既看到第一部门的“政府失灵”现象,又看到第二部门的“市场失灵”现象,于是出现一个结合政府与市场优点的“第三部门”,以解决第一与第二部门的双重失灵危机。基此,小区治理所强调的并不是单纯的以政府机关为中心的自上而下的权威决策模式,也不是以政府机关做为小区问题的唯一出路,而是强调政府与公民社会共同治理的过程。换言之,治理理论并不认为政府为国家唯一的权力中心,那些得到小区居民认可的公私组织都可能成为社会权力的中心。因此,治理泛指政府、非营利组织、企业与个人等活动主体之间的互动关系。治理的目的是在各种不同的制度、关系中运用合作默契去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度增进公共利益。一个好的小区治理组织,应该是将小区所在地的政府组织、企业、非营利组织、小区发展组织、民众,透过公私协力关系予以组织起来,为了一个共同目标而努力,充分运用小区资源,改进小区环境,解决小区的共同需求问题,以取得小区经济与社会的协调发展。

  根据澳洲的发展经验,省与联邦政府已为农村地区发展出一套政策工具,这个政策工具是将这些农村视为一个小区,运用当前非常普遍的概念,如社会资本(social capital)、社会企业(social enterprise)、小区发展、伙伴关系与小区建立等,将之应用于农村问题的解决,此计划鼓励小区居民与小区组织在地方公共服务过程中扮演积极角色,以解决地方社会结构的倾圮与经济条件的丧失。例如在维多利亚省,将地方决策制定权赋予各小区,赋予各小区某种程度的自主权与裁量权(O’Toole & Burdess, 2004)。

  (四)小区治理意味着网络管理的重要性

  小区组织也代表着网络管理的重要性,这种网络关系是对于小区治理体制发展方向的概括性说法,乃是指在小区范围内,由第一部门、第二部门与第三部门所共同构筑“横向到边,纵向到底”的组织关系与动员网络{3}。因此,小区治理作为一种网络管理,它具有下面的几项特性:第一、小区善治结构中具有多元的行动者,且有其各自的目标;第二、小区治理结构中的行动者彼此之间具有交互依赖性,没有任何一个行动者可以单独存在或行动。第三、这些行动者所形成的互动关系是复杂的、或多或少持久性的;第四、网络关系的形成基础是建立在信任和互利基础上,希望在管理系统内形成一个自主的与互利的组织网络,以加强系统内部的互赖性和自主性。


三、台湾小区治理的案例:六星计划


  台湾六星计划的发展历史可渊源于早期的小区总体营造,1993年12月,为整合当局各部会之资源,针对小区所提出之发展目标及配套需求,整合相关部会既有计划资源,分期分阶段予以辅导,协助其发展。该计划由“行政院文化建设委员会”组成“新故乡小区营造计划推动办公室”,委托“中华民国小区营造学会”执行此一项目计划。2005年,前“行政院长”谢长廷为促进小区健全多元发展,以产业发展、社福医疗、小区治安、人文教育、环境景观、环保生态六大面向作为小区评量指标,乃提出“台湾健康小区六星计划{4}”,成立“行政院台湾健康小区六星计划推动委员会”,并且设置“台湾小区通”网站,将台湾各小区成功的小区营造案例,作完整的呈现。

  六星计划是一个推动全面性的小区改造运动,透过产业发展、社福医疗、小区治安、人文教育、环保生态、环境景观六大面向的全面提升,打造一个安居乐业的“健康小区”:(一)产业发展:透过小区小企业辅导,活化地方型经济产业,并推动地方产业文化化,促使小区产业转型升级。透过地方产业发展,创造在地化多元就业机会,使青年得以返乡就业及创业。(二)社福医疗:强化小区儿童照顾,并建立小区照顾关怀据点,使得生活照顾及长期照护服务等得以小区化。此外,激发民众对健康的关心与认知,自发性参与或结合卫生医疗专业性团体,藉由小区互助方式,共同营造健康小区。(三)小区治安:鼓励小区绘制安全检测地图,找出治安死角,并透过小区安全会议之讨论,寻求解决方案。健全坡地灾害防救体系,办理小区防灾之倡导工作,培养灾害紧急应变能力。进行家暴防范之观念倡导,并辅导建立小区通报机制,鼓励发展成为“无暴力小区”。(四)人文教育:目的在于开发利用小区人力资源,加强小区营造人才培育工作,透过小区艺文活动之办理,凝聚居民情感及共识,奠定小区发展之基础。鼓励小区建立终身学习体系,并透过偏远小区计算机及网络体系之建置,缩短城乡数字落差。(五)环保生态:鼓励小区成立环保志工队,进行环境整理及绿美化工作,推动发展“绿色小区”。此外,推动小区生态教育工作,倡导生物多样性理念,并鼓励发展小区林业及生态小区,并辅导成立河川污染防治志工巡守队,建立小区与生态之伙伴关系。(六)环境景观:透过居民参与模式,自力营造景观特色及环境美化等工作,打造都市及农渔村之新风貌。鼓励小区开发利用地方文化资产与文化环境,结合当地文史资源,建立地方文化特色,发展小区环境美学{5}。

  六星计划由各小区透过自主提案方式向政府申请经费补助,申请之单位包括:(一)小区发展协会:如台北县莺歌镇凤福小区发展协会、新竹县新埔镇内立小区发展协会等。(二)在地文化促进会:如苗栗县赛夏文化艺术推展协会、台中县彩陶文化协会等。(三)各类型小区组织:如南投县小半天产业促进会、台中市南区大河墅小区管理委员会、财团法人彭婉如文教基金会等。这些草根性组织可以向当局各部会或各地方县市政府提案,申请经费补助。因此,小区自主规划营造方案的能力就显得非常重要,每个小区必须根据小区本身的优势与劣势进行自我诊断,并且从事小区发展蓝图的规划,然后研提小区营造计划申请政府补助,推动各项活动与工作,或是透过小区公约、小区建议等形式,参与政府公共政策制订过程,以落实基层民主自治之精神。

  根据台湾小区通网站上的资料(表一),截至2006年6月为止,总共有3259个小区加入六星计划,若按照台湾四大区域加以区分,以南部区域为最多,高达1,037(31.8%);其次是中部区域,共有971(29.8%),东部与离岛地区仅有318(9.8%)。若按照个别县市区分,前几名顺序分别为:台北市(232)、高雄县(217)、南投县(199)、台北县(197)、屏东县(192)、台中市(184)。一般学术研究经常指出:小区参与经常是需要有知识、有热诚的菁英分子的积极投入,毕竟撰写小区提案,若未具相当知识能力,如何进行小区的自我诊断?如何规划小区营造蓝图?基此,都会型小区最适合参与六星计划,但从上述这些数据看来,台湾小区营造的参与者并不以都会型小区为核心,相反地,南部农村型的县份反而扮演重要角色。值得注意的是:台湾唯一不靠海,且最贫穷的县分为南投县,其参与六星计划之数目居然是全岛第三名,主要原因应是受惠于九二一大地震之后的小区重建计划,使得该县的小区得到充裕经费补助参与健康小区的营造,至于高雄县与屏东县则应与县长的施政理念有相当密切的关系。事实上,表一的数据显示:都会型城市的小区中,除了台北市、高雄市与台中市等台湾一级城市的小区参与为名列前茅之外,其它各城市的参与率却是最低落的、消极的,从这些都市参与六星计划之数目都是居于全岛之末可以窥知一二,如基隆市(83)、新竹市(47)、嘉义市(43)、台南市(78)等。

  以各小区发展组织成立时间而论,最早的成立于1951年,绝大部分出现于1992年之后,约占台湾健康小区总数的87.5%;其中,1993年(180个,占12.7%),为申请数目最多的一年。六星计划于2005年公开接受申请之后,又再度创造一个高峰,其中以2005年122个为最高,约占8.6%。由此数据看来台湾小区组织大都成立于晚近,具有悠久历史者不多,这是一个新时代趋势下的民间团体组织型态(图二)。

  推动台湾六星计划各草根性小区组织的内部工作人员平均人数为何,这是小区治理中非常关键的议题。从表二中似可得知,各草根性组织之人数规模似有相当差距,唯绝对多数都是属于小型的草根性组织为主,人数约为一百人以下,约占58%;其次是一百至两百人,约占26%,两者合占八成四,几乎可见台湾健康小区组织规模偏于小型。

  推动台湾六星计划健康小区规模为何?从表三中可以得知,小区人口数目约为五千人以上之小区,约占31.9%;其次是1-1000人,约占26%,显示两者之差距甚大,其它则是1000—2000人的小区,占16%;2001-3000人的小区则仅占10.7%。

  从台湾六星计划健康小区类型而言,表四中可以得知:至少有三成五的小区是以“人文教育”为营造议题,其次是“环境景观”类,约有29.6%;再其次是“小区治安”与“社福医疗”类,相差有限,约二成五左右,最少的是“环保生态”类,仅有 19.2%。事实上,很多小区或多或少兼具下述各项类别,很难明确界定某一小区所从事的小区议题属性为何?例如,花莲县凤林镇的牛根草小区促进会,以改善小区环境、活络小区型产业、兴办各项社会福利服务措施、保存传统地方文化、推广小区教育工作为宗旨。明显地,这个非营利组织兼具人文教育、产业发展、社会福利与环境景观为宗旨。南投县仁爱乡清流小区清流部落,居民均属泰雅族亚族赛德克族群,原世居雾社地区,1930年10月27日因不堪日本奴役暴政统治,爆发雾社原住民抗日事件,民众遭屠杀后于1931年5月6日余生后裔遭日本政府强迫迁现居地,日治时代设“川中岛社”,国民政府后改称清流部落。有鉴于部落缺乏特色产业,经济式微,于1992年发动成立清流小区发展协会,以小区总体营造精神,自发性带动部落产业发展。此类型组织明显属于产业发展类型。

  财团法人台北市北投文化基金会以保存推展北投文化、落实生态保育,营造精致文化艺术生活空间为宗旨,应是属于人文教育。高雄市基督教福气教会则是为了塑造一个优质的小区文化及生活,实现河堤小区的愿景,福气教会不间断的服务小区,为小区居民所普遍肯定。该教会曾率先服务小区,认养明堤公园、少年儿童合唱团、每年节庆设计大型活动与小区民众同乐等,其性质应是社福医疗类、人文教育与环境景观类型。

  屏东县东港镇小区艺术发展协会的“东港埔仔尾小区”,系以慈峰宫为区域中心,紧临于后寮溪旁,沿岸有丰富的红树林景观及渔业文化,近年来,河水渐受污染,河岸被人们随意放置货品、杂物,以至于这最原始、最自然的景观及渔业资源,被无情的破坏;该协会希望能藉由地方文史记录整理、环境改善、庙会祭典的保存与创新、地方特有产业振兴,达到维护小区营造目的,以真正营造小区理想的生活环境质量。此类组织明显属于环境景观与人文教育。

  高雄县旗山镇花旗绿美化协进会花旗山庄,开发迄今已过三十年岁月的花旗山庄并没有悠久的历史背景,然而独特之地理环境与依山傍湖的天然景观,依然蕴藏着与其它小区不同的生活质感,因而小区住户们许下了重整“花旗日头花公园”的愿景,期使重新塑造后的花旗这块园地能让青少年有休闲运动的去处、让大人们有谈天话家常的地方、让小孩有嬉戏玩耍的空间,更能扩大居民的交流,增进小区认同感与共识,这是属于环境景观类与环境生态的类型。

  台北市内湖安全小区暨健康城市促进会,有鉴于近年来工商业迅速发展人口遽增,大肆开发,带来了不少问题,如土石流和水,治安、消防、交通以及民众生活质量问题等。在“卫生署国民健康局”林秀娟局长主张下,开始推动内湖安全小区计划。该促进会以“安全小区”走向国际舞台,成为世界卫生组织认可的安全小区。

  台湾六星计划健康小区之治理困境为何?总体而言,具有下列共同问题:

  (一)小区居民参与感低落问题,难以形成独立自主的公民社会力量:建立健康小区的先决条件为小区居民的参与,但台湾许多小区居民的参与感相当低落,以致于无法形成强而有力的参与力量。例如,台北木栅指南山城农民凝聚力不够,以致于很难进行集体的农产品营销活动。小区居民的参与感低落原因有许多,诸如小区住户成员多为受薪阶级,受限于工作时间,参与小区公共事务时间及意愿均甚低落。此外,由于小区成员渐趋老化,人才凋零,导致各项活动的办理颇属不易。城市型的小区若为公寓大厦,则居民容易变成自我封闭的城堡,与外部小区完全脱勾,无法与围墙外的邻近小区、里邻、小区发展协会、公部门等发生密切关系。

  (二)小区组织的功能不尽周全,无法推动小区营造:推动健康小区的关键力量在于坚强的小区组织,但许多小区组织功能并不健全,小区经营的经验未能被累积与传承。例如,若干大厦管理委员会功能不彰,仅能处理日常例行事务,如收取管理费、例行维修、垃圾处理、保全业务等,根本无法进行积极的小区规划。管委会的推手为主委,但主委资格所需之专业知识门坎甚高,无论是行政法规、机电管理、财务会计、组织经营、纠纷处理等都需要专精,但由于为无给职,任务琐碎而繁重,吃力不讨好,且小区纠纷多、多数公寓大厦的主委没人愿意担任。且主委一年一任,仅得连任一次,任期短,组织稳定性不足。

  (三)经费不足问题:经费不足一直是健康小区治理的重要问题,有些小区办理活动经费申请困难,造成有些计划活动窒碍难行。某小区发展协会因政府无法提供人事经费补助及相关工作器材设备,如计算机、列表机、传真机、复印机等购置经费,而造成协会活动处理上的困扰。以某小区而言,平常经费主要来源为会费收入(入会费100元、常年会费100元)、政府项目计划收入及小额个人捐款收入等;由于政府项目补助时有时无,个人捐款中若无企业捐输,则往往金额有限,因此,经费筹措是健康小区普遍遭遇的最大困难。此外,不少小区都缺少固定活动场所,故需要租用公共空间,但经常性的租金成为最大的财务负担。

  (四)小区营造人才的欠缺:不少小区成员之年龄普遍偏高,有老化的现象,业务推展往往心有余而力不足。此外,某些小区缺乏撰写计划书及文书处理之人才,造成无法申请政府补助。小区营造要创新的计划,故需要有活力、够朝气的青年人才,不断注入新血,但许多小区之营造人才逐渐老化,甚至缺乏有效整合小区资源及计划推行之人才。其次,难以征募热心的志工与义务干部,例如,某小区发展协会会员来自于各界之专业及热心绿化人士,具有绿美化推广之共识与使命感。然而,会员另有其它职业,对于会务皆为义务与兼办性质,缺乏长期投入的承诺感,因而计划延续性较为不足。

  (五)活动空间受限,欠缺一个公共区域凝聚小区意识;不少小区相当欠缺公共活动空间,甚至若干小区辖境内竟无学校、公园等公共场所,故户外活动甚难寻觅,发展空间受到相当限制。不少小区由于长期以来没有属于自己的活动中心,故只能利用室外的活动空间来维持,不仅增加经费支出,也造成人力的负担。以某里办公室而言,由于该里无大型活动中心,里民常年苦于无法成立常态性社团,没有一个可以沟通交流的地方,造成小区营造活动空有计划,而无法落实。


四、结论


  小区治理成功的关键在于小区民众本身的自发性行动,故推动六星计划的关键力量本来应该是小区居民,然而,由于长期以来,各政府机关虽然皆有许多的项目计划,彼此欠缺协调,难免出现重复补助或资源浪费或资源配置错误的现象发生,为了整合各部会资源与相互学习彼此的营造经验,台湾推动小区营造的议程发动者(agenda-initiator)是政府部门。然而,为保持六星计划的独立性与民间自主性,遂委托属于非政府组织、且无营利色彩的民间团体承办本计划,使六星计划中,非营利组织扮演着民间小区与公部门之间的桥梁,一方面借着非营利团体的活力、社会网络,俾提供公部门制订有关小区营造之政策参考,另一方面则可将当局所欲制订与执行的公共政策传达到第一线的“末端神经”,使大脑与末端神经之间的协调顺畅,当局的良法美意得以落实。从前面所述的各项功能皆可看出:六星计划健康小区所带来的小区创新治理,确实不容忽视,在台湾小区营造目前几乎已经成为一种相当成功的小区改造运动,而每个小区基于自动自发所产生的创新活动,几乎都可以在台湾小区通网站中一窥究竟,小区营造确实已经成为台湾社会底层一项改变小区环境、凝聚小区意识非常成功的草根性活动,而这活动的成功绝对应归功于散落在各地的草根性小区组织。

  无可否认地,台湾六星计划健康小区中亦有许多缺失亟待检讨:(一)草根性的非营利小区组织,固然为推动小区营造的关键,但目前该等组织之质量,良莠不齐,且在六星计划中并没有建立一个退场机制,使得不少草根性小区组织浪费经费,沦为个人活动经费的乱象时有所闻。因此,如何加强对于草根性非营利组织的训练与规范成为台湾小区创新治理的首要工作。(二)六星计划中的六个小区型态,包括人文教育、产业发展、小区治安、社福医疗、环境景观与环境生态,这六个小区型态的重迭性太高,例如,“环境生态”与“环境景观”的差异有限,“人文教育”几乎成为每个小区营造的重要特色。事实上,上述六星计划之间具有互补性,每个小区或多或少都具有该六项小区型态的某些特色,只是程度不同,故是否需要强调六个面向,实有加以检讨之必要。(三)许多草根性小区发展组织欠缺自我诊断能力,无法了解小区自我的SWOT(优势、劣势、机会与威胁),导致无法充分运用政府补助经费,发挥每一分钱的效果。因此,如何协助每一个小区发展组织进行SWOT,从而研拟具体有效的因应对策,成为当前的重要任务。(四)六星计划实施至今已有三年,虽然有愈来愈多的小区接受补助,但成效仍不彰显,许多小区发展协会接受政府补助,但并未按照当初提案内容加以落实,考其主要原因在于欠缺建立绩效指标,未能建立有效的绩效管理机制,系统性地评估小区营造的绩效。因此,如何提高补助的申请门坎,并且建立绩效评估机制,实为当前重要的作法,千万勿以量取胜,凡申请者必皆通通有奖,这不仅戕害六星计划的精神,而且也妨碍了小区的健全发展。当前为小区治理的基层民主时代,故应落实健全草根性小区发展组织的结构与功能,以提升小区居民的素质,发挥小区力量,迈向一个和谐而健康的美好社会。

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【注释】

{1}Ranson, Stewart. “The New Learning For Inclusion And Capability: Towards Community Governance in The Education Action Zones,” 2007/3/6. ProQuest. {2}王雪梅:“小区公共物品与小区治理——论城市小区‘四轮驱动、一辕协调’的治理结构”,北京社科规划网站: http://www.bjpopss.gov.cn/BJPOPSS/CGJJ/cgjj20041101b.htm.zh。2007/3/1. {3}王雪梅:“小区公共物品与小区治理——论城市小区‘四轮驱动、一辕协调’的治理结构”,北京社科规划网站: http://www.bjpopss.gov.cn/BJPOPSS/CGJJ/cgjj20041101b.htm.zh。2007/5/1 {4}请参考网站:http://sixstar.cca.gov.tw/. 2007/6/9. {5}“行政院”院台文字第0940014390 号函核定,“行政院”院台文字第09500056087 号函修正,台湾健康小区六星计划推动方案(核定本),2006年12月。http://sixstar.cca.gov.tw/. 2007/6/9.

责任编辑: 于喜强