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国际发展视野中的中国经验

郑永年

【内容提要】 中国改革开放以来的发展经验已经引起越来越多发展中国家的关注。作为国际社会中的重要一员,中国的发展经验也是国际发展经验的内在部分。总结可以为发展中国家可以借鉴的中国经验可以视为是中国对国际发展的贡献。本文试图从五个方面来看待中国经验,并把中国的发展置于国际发展的视野中。这五个方面包括:(1)经济改革和政治改革的关系;(2)经济社会发展和最低限度的社会秩序之间的关系;(3)保护产权与经济发展积极性之间的关系;(4)基本社会正义和可持续发展之间的关系;(5)社会经济基础结构和民主化之间的关系。

  前不久受邀到哈佛大学参加由肯尼迪政府学院主办的第十三次国际发展会议。因为是强调发展,会议的焦点自然落在与发展有关的主题上,包括增长与整合、治理与制度、教育与发展、环境与可持续发展以及卫生与发展等。主办者希望能够总结出一些普遍性的经验供包括非洲和拉丁美洲等在内的发展中国家参照。整个会议只有一场讨论集中在个别国家的(特殊)经验,这个国家就是中国。中国经验的重要性是不言自明的。中国过去将近三十年的发展经验尽管有其特殊性,但已经受到越来越多的发展中国家的普遍关注。将来发展得好,中国有可能成为发展中国家的一个可以借鉴的模式。

  应主办者的要求,我作了一个题为“经济发展和政治改革:中国经验”的演讲。如果把中国的经验放在国际发展这样一个大背景下,中国的确有很多经验可以为发展中国家所借鉴。总结中国的经验自然是一件有意义的事情。同时,政治改革和经济发展之间的关系也是中国国内自从改革开放以来一直争论不休的一个重要问题。所以,把演讲提纲和问答笔记整理出来,供读者讨论。中国的经验有很多,但从政治和经济发展的关系来说,主要可从如下五个方面来讨论。

  首先,我不同意国际学术界和政策圈一直流行的所谓“中国只有经济改革而无政治改革”的看法。自改革开放以来,中国如果没有政治改革,很难想像经济发展成就是如何取得的,也很难解释当代中国政治和改革开放前的中国政治之间的巨大区别。关键在于如何定义政治改革。在不同发展中国国家,因为内部情况的不同,政治改革具有不同的内容。同时,即使在同一个国家,在经济社会发展的不同阶段,政治改革也会具有不同的内容。如果光从“民主化”的角度来看类似于中国那样的发展中国家的政治改革,那么很多宝贵的内容就会轻易忽视。实际上,单单从民主化的角度来看发展中国家的政治,人们经常会得出悲观的结论,因为发展中国家的民主化改革往往反反复复,很少有一帆风顺的。

  西方国家要求发展中国家进行民主化的改革是可以理解的,因为到目前为止,民主是一种能够帮助人们实现自我价值的最有效的制度。但大多数发展中国家面临的不仅仅是民主化的问题,更重要的是基本国家制度建设问题。西方社会经过数百年的发展确立了一套行之有效的、完备的现代国家制度,但多数发展中国家显然还没有建立起这样一套制度。对发展中国家来说,首要的任务就是基本国家制度建设。从很多发展中国家的经验来看,民主化并不能够帮助它们建立现代国家制度,但现代国家制度建立以后,民主化则是有可能的。

  国家制度建设就是中国过去将近三十年的政治改革的核心。中国领导层一直强调的机构改革就属于这个范畴。民主化是中国政治改革的其中一个目标,但不是唯一的目标。除了民主化,中国还有其它很多同样重要的目标,如经济发展和社会转型等。经济、社会和政治等方面的多重转型往往给发展中国家的领导人带来莫大的压力。在一些国家,政府面对多重压力无能为力。在中国,多重压力主要是通过两个方法来应付和消解的。其一是改革的渐进性。渐进改革表明改革并非革命。中国没有采取前苏联和东欧国家的急进改革方法,而坚持改革的渐进性。改革的渐进性使得中国有时间和空间来不断调整政治体制以适应不断变化中的经济和社会。其次,中国把改革分成不同的阶段,在每一阶段,各方面的改革优先次序不同。简单地说,从上世纪七十年代末到本世纪初,中国改革的主轴就是经济改革。但这并不是说就没有政治改革和社会改革了,而是说在经济改革是主导地位的这个阶段,政治改革和社会改革是辅助性的。没有各种辅助性的政治改革和社会改革,经济改革就很难进行。自中共十六大以来,中国已经进入了一个以社会改革为主体的改革阶段。社会改革的焦点包括社会保障、医疗卫生、教育等等方面。社会改革一方面是为了消化由经济改革带来的负面效应,另一方面也是为了给进一步的经济改革营造一个更好的社会基础。当然,没有政治改革,社会改革也难以发生和发展。有序的社会改革还是要以政治改革来保障的。中国还没有进入一个以政治改革为主体的改革阶段。这个阶段什么时候来就取决于社会改革和进一步经济改革的进展情况,但这个阶段一定会到来。

  第二,经济发展需要一个最低限度的社会政治秩序。没有这个秩序,正常的经济活动就很难进行。这个命题是哈佛大学教授亨廷顿在几十年前出版的《变革中社会政治秩序》{1}中的一个主要观点。这个观点在今天的全球化时代还是适用。全球化时代的一个残酷的现实是:如果一个国家处于封闭状态,那么很难得到发展。国际资本已经成为很多发展中国家的发展动力。如果不开放,国际资本就不会进来。但光开放还不够,还需要秩序。秩序是资本和商业活动的基本条件,尤其对国际资本更是这样。实际上,如亚洲金融危机时期的印度尼西亚的经验所表明的,一旦失去基本的政治社会秩序,原有的发展成果也会很快付诸东流。前苏联的经验也在很大程度上说明了这一点。在中国,自改革开放以来,尽管也有各种不同形式的社会运动或者群体事件,但政府保证了基本社会政治秩序。自邓小平1992年南巡以来,中国在吸收外资方面一直是在发展中国家中间领先,这应当和中国的社会秩序有关。很难想像在社会失去秩序的情况下,外资还会源源不断地进入中国。

  第三,经济发展需要有效的产权保护。产权保护关系到投资者的积极性问题。如果没有产权保护,就没有动力机制。因此,西方各经济学派尤其是新自由主义特别强调产权保护在经济发展中的核心作用。问题在于用什么样的机制来保护产权?这一点中国和其它一些发展中国家与西方国家有不同意见。西方国家特别强调法治来保护产权。这也很容易理解,因为在发达政治体系和经济体系里,法治是产权最有效的保障。但西方批评包括中国在内的发展中国家没有建立起有效的法治来保护产权,并不见得公平。如同民主,西方法治制度也是经过了数百年的演进才发展到现在这个程度。要求发展中国家在短时期内建立有效的法治并不现实。关键在于,在没有一个有效的法治制度的情况下,发展中国家必须找到其它的产权保护机制。

  在中国,改革一开始,就提出了要建立法制。1997年的中共十五大更是把建设法治作为中国政治改革的主要目标。自改革开放以来,中国已经制定了无数的法律和规章。这不能说中国不重视法治。但另一方面,也应当看到,因为中国缺乏一个良好的法治基础设施,很多法律和法规在执行的时候往往困难重重。在产权保护方面也是这样。如果没有产权保护,那么又如何来解释中国高速而持续的经济发展呢?事实上,中国的产权保护主要是通过政治和行政手段来进行的。在法治没有建立起来或者法治不能有效运作的情况下,如果要追求经济发展,通过政治和行政手段来保护产权变得不可避免。在改革开放时代,中国建立一个可以称之为“亲商”或者“亲发展”的政府。中共修改党章容许私营企业家入党,享受政治权利。中国的宪法也已经修订来保护产权。在经验层面,中国各级政府对资本和产权的保护已经大大超越了法治的程度。地方政府为了应付竞争和推进地方经济发展,往往以政治和行政手段为资本提供额外的保护和额外的激励机制如压低工人的工资,廉价出让土地等。但是应当看到的是,通过政治和行政方式保护产权有其先天的不足。因为政治和行政权力的介入,各级政府及其官员的权力往往得不到制约。过度的权力往往有造成对产权和其它各种权利的侵犯。资本的权利得到保护了,但劳工和农民的权益往往得不到保障。很自然,有些场合,过分的权力也会侵犯资本的权利。

  政治和行政手段不可避免,但更为重要的是能否从政治和行政的保护转型到法治的保护。在这一点上,中国最近通过的《物权法》显得意义重大。尽管中国国内对这个法律有诸多争论,但这一法律的通过是一大进步,它表明中国对产权的保护已经开始从政治和行政的方法转型到法治。

  第四,经济的可持续发展要求基本社会正义,或者说基本社会正义是可持续发展的前提。所有经济活动并不发生在抽象的空间内,而是发生在实实在在的社会空间里,任何经济交易都是发生在人与人之间和不同社会群体之间。或者说,经济生活不能独立于社会生活,而是社会生活的一个重要组成部分。因此,经济活动本身的意义要到社会关系中来寻找。社会的正常运作是经济发展的最基本的条件。前面所说的社会政治秩序就是一个重要的方面。基本社会正义的重要性也就在这里。如果没有基本社会正义,社会运作就会出现很大的问题。经济活动能够给基本社会正义创造经济条件,但经济活动对社会正义的影响并不见得都是正面积极的。如果在经济发展中,社会群体不能给予同等的机会,社会正义就难以保障;如果由经济发展而产生的大量财富在社会群体中不能公平分配,那么社会正义也难以保障。而一旦社会缺少基本的正义,那么社会不稳定甚至无秩序就成为可能。在二次世界大战以来,很多发展中国家在一定的阶段并不缺乏经济发展,问题在于发展没有持续下去。一个主要的问题就是缺乏社会正义,最后导致社会失序。非洲和拉丁美洲的很多国家今天就面临如何实现基本社会正义的挑战。

  中国在这方面也有经验。经济发展在给人民带来很多好处的同时也导致了很多方面的社会正义问题。因为中国的经济发展是通过大规模的分权运动造成的,各级地方政府及其官员掌握了大量的资源,他们的权力过大,得不到制约,造成大量的腐败。中国尽管没有发生像俄罗斯那样的大规模的私有化,但是各种变相形式的私有化还是发生了。西方称为公共部门的领域包括医疗卫生、社会保障和教育等,过度产业化,大量财富通过产业化的途径流向了少数社会成员。同时,邓小平所倡导的“让一部分人、一部分地区先富裕起来”的政策到现在为止并没有导向“共同富裕”的结果。根据世界标准,中国收入差异已经到了很危险的地步。在这样的情况下,中国自然出现了社会不和谐的症状。近年来,群体事件不断,并且一些群体事件向政治化方面演变。正是在这样的情况下,中国最近几年出台了“科学发展观”和建设“和谐社会”的政策。这些新政策显然是要达到基本社会正义目标。对发展中国家来说,没有经济发展就不会有社会正义。但经济发展并不能等同于社会正义。关键在于在出现社会非正义的时候,是否能够采取有效的方法来纠正问题。

  第五,民主化需要一定的社会经济基础结构。在二十一世纪,很少有国家及其国家的人民不向往民主政治的。但在很多场合,民主则是可遇不可求的。发展中国家并不缺乏民主化的经验,但并非所有的民主化的经验都是积极的,有“好”民主也有“坏”民主。有些国家民主给人民很多正面的体验,但在另外一些地方民主带来的是不好的经验。如前面所讨论的,很多发展中国家的首要任务是基本国家制度建设。民主制度只是众多国家制度中的一个重要部分,但并非全部。民主并不能替代现代国家制度的全部,民主也并不见得有能力建设各方面的现代国家制度。再者,尽管在西方社会民主和经济发展可以平行,但在很多发展中国家,民主不见得能够推动经济的发展。经济发展需要秩序,但民主政治并不能保证这样一个秩序。民主也不见得能够带来社会和谐。在发展中国家,民主往往造成国家经济和社会生活的过分政治化。国家过分政治动员,造成政治空间过大,经济和社会空间过小。这些都是不利于社会和谐的。

  对中国和其它发展中国家来说,关键的问题并不是要不要民主的问题,而是如何追求好的民主而避免坏的民主。从发达国家和发展中民主国家的经验来看,一个好的民主需要一定的社会经济基础结构。就是说,“好”的民主需要一定的社会和经济发展程度和水平。穷的地方可以发展民主,但人民过穷的话,就没有力量去抵抗掌权者,无论这个掌权者是选举出来的还是通过其它方式产生出来的。有太多的历史经验告诉人们,农民的反叛和革命产生不了民主,尤其是“好”的民主,但中产阶级革命则往往带来“好”的民主。

  中国的经济发展还处于早期,中产阶级规模还不很大,穷人还很多。这些年来,很多群体事件发生在穷人中间。如何解决穷人的问题是中国领导者面临的主要任务。很显然,如果不能消除绝对的贫穷,就很难根除中国历史上一而再、再而三发生的恶性革命。就民主化来说,中国也有很大的希望存在。在中国的一些地方也正在经历着中产阶级的革命。在发达地区的一些群体事件就和中产阶级有关,尤其在和环境保护等问题相关的领域。经济的发展促成了社会的多元化,而社会的多元化反过来又促成中国政治体制的调整来适用社会经济的现实。所以,尽管渐进性主导着中国的政治变革,但人们可以对民主政治保持乐观。从各个方面来说,民主化可以说是不可避免的。

【注释】

{1}Samuel P. Huntington, Political Order in Changing Societies, New Haven and London: Yale University Press, 1968.

责任编辑: 吴重庆