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常态社会与运动式治理

——中国社会治安治理中的“严打”政策研究

唐皇凤

【内容提要】 本文以转型中国社会治安治理中的“严打”政策为研究对象,具体考察了1983年、1996年和2001年全国范围内三次“严打”斗争的发动背景、打击对象、主要做法和治理绩效。本文认为集中有限的国家治理资源解决突出的社会治安问题是执政党与政府在“实用理性”主导下、面临资源瓶颈问题的理性选择。通过运动式治理实现国家权力的再生产与再扩充,确保政治秩序合法性的延续与维系是国家治理资源贫弱的转型中国国家治理的内在逻辑。

  对于“严打”的学术研究,目前主要集中在法学界,并且一般在刑事政策的视野中展开。一些学者认为,我们无法阻断历史的惯性,也无法摆脱现实的选择。我们应该理智地善待“严打”,在刑事政策视野中给予“严打”以准确的定位①。在法学界,很多学者在现实层面承认“严打”的历史合理性,但在价值层面通过对“严打”与中国法治化进程的关系、“严打”与中国人权保护和司法公正的关系以及“严打”在犯罪治理问题上的局限性的研究②,认为“严打”具有不言自明的缺陷与弊端。但是,实践部门的很多人和大多数老百姓却对“严打”持强烈的支持和赞成态度。转型中国实施“严打”的内在逻辑与现实基础究竟是什么,“严打”的未来发展趋向如何,就成为每一个关心中国法治化进程和国家治理的理论工作者和实践工作者的热门话题。本文试图在国家治理的视野下给“严打”以理论定位,通过分析常态社会与常态社会应该摒弃的“运动式治理”悖论式共存的主要原因,来探究转型中国国家治理的基本逻辑与内在机理。


一、问题的提出


  美国学者詹姆斯·汤森等人认为,自从毛泽东逝世后,中国面临着一种制度化运动的悖论,即改革意味着中国生活的常规化,但它却是以动员的方式进行的③。这种“制度化运动的悖论”,集中体现了中国政治发展与国家治理过程中管理常规化与制度理性化的困境。我认为,“严打”是转型中国在面对特殊的严峻社会治安形势,通过对刑事司法资源的再调配,集中力量解决中国社会转型过程中突出的严重刑事犯罪问题的一种基本刑事司法政策和特殊刑事司法活动。最高人民检察院副检察长张穹则认为,“严打”是当代中国走向法治的进程中,为了维护社会稳定而采取的通过强化有关执法部门的职能来集中解决社会治安中突出问题的刑事政策④。“严打”是一个日趋常规化的社会运用“运动式治理”的典型个案⑤,集中体现了转型中国国家治理的基本逻辑。

  李培林认为“常态社会”就是社会变迁按照一定的既有规则进行的社会,即便是社会的变革和转型,也是长期变化积累的结果⑥。陈潭认为常态社会表征为制度规范、社会理性、政局稳定,常态社会的国家治理要求维护型公共政策及常规性的、程序化的公共管理⑦。本文认为常态社会是以阶级斗争为动力、以群众运动为主要表现形式的政治运动作为主要国家治理工具逐渐退隐,社会冲突基本上被“法制”所规驯,国家开始把所有社会问题的治理日益纳入科层化的组织体系,并且通过具有可预期性的抽象国家制度体系来平衡各种不同社会主体之间利益关系的一种社会形态。在常态社会中,秩序和稳定与社会权威的整合直接相关。通过改革开放和经济体制变革开启的当代中国社会转型,其基本内涵首先体现在把党和国家的工作重心由“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”;其次,作为改革开放总设计师的邓小平明确表示中国以后再也不搞政治运动了⑧。由此表明,当代中国社会转型进程的实质是中国开始步入一个常规化的社会,日益成为一个摒弃运动式治理的常态社会。

  “运动式治理”是传统社会主义时代中国最常见的一种国家治理方式,这种国家治理方式以执政党在革命战争年代获取的强大政治合法性为基础和依托,通过执政党和国家官僚组织有效的意识形态宣传和超强的组织网络渗透,以发动群众为主要手段,在政治动员中集中与组织社会资源以实现国家的各种治理目的,进而达成国家的各项治理任务。在转型中国,这种运动式治理中的核心要素——政治动员与意识形态宣传都是在国家治理能力欠发展的基本前提下,对国家治理能力的一些外部救济和边际改善措施。有学者认为在传统社会主义时代,中国政府的管理能力因为政治原因而受到侵蚀,在当时的政治权力结构下,不能通过开发组织管理能力来提高管理效率,唯一的途径就是通过政治动员手段,以运动方式来弥补组织管理能力的欠发展⑨。王景伦也认为中国政治生活的一个明显而又独特的方面就是它在很大程度上是一种动员政治。在夺取政权之后,中国共产党仍然依靠群众运动而不是通过正常的行政方法来贯彻它的主要政策和纲领⑩。而在一般的常态社会,国家治理的主导模式——官僚模式把着重点放在制度规范、合法程序和政府官员方面,强调行政组织的结构完善、功能发挥与资源运用。运动式治理则超越一般的行政组织结构和行政程序,把国家治理动力寄托在被动员起来的社会大众身上。从我国的历史经验考察,政治动员对国家常规治理能力的改善仅仅是一种外部的改善路径,其功效存在边际界限,并且具有很大的负面效应{11}。因此,运动式治理在当时特定的社会历史条件下,是具有相当的历史合理性的{12},也在相当大程度上具有了国家治理方式延续的强大历史惯性和惰性。但是,日益步入市场社会的中国,其国家治理的社会基础开始发生根本性的变化,中国国家治理方式也迫切需要作适应性地调整与变革,即意味着应该更多地通过常规化的法律法规、制度规范、合法程序来实现对社会公共事务的常规化管理。

  冯贤亮通过研究明清时期江南地区的环境变动与社会控制之间的关系,认为常态环境下的控制行为以政府力量为主{13}。作为一个平稳运行的常态社会,政府力量是社会调控力量的核心主体,社会也迫切需要常规化与科层化的管理来提高国家治理绩效,通过制度化与法治化的框架为人们提供稳定的行为预期,进而为社会的平稳运行提供一个监视性的制度框架。在一个没有重大内部危机与外在威胁条件下的常态社会,社会治安的治理应该仅仅是一个一般性的政府管理与司法执法问题。然而,在中国的社会治安治理中,以“严打”、集中整治、专项治理为基本内容的“依法从重从快”打击严重刑事犯罪,仍然延续了传统治安治理模式中“运动式治理”的典型特征,运作机制上具有较浓厚的政治运动色彩,而与常态社会(以法治社会为核心表征)的司法理性和科学民主要求之间存在明显的差距。常态社会要求的国家治理的常规化与科层化为什么在中国的国家治理中难以彻底实现,常态社会与常态社会应该摒弃的“运动式治理”悖论式共存的原因到底何在?这是本文讨论的核心问题。


二、“严打”政策:治理资源贫弱条件下的理性抉择


  作为刑事政策的“严打”,其基本内涵是“依法从重从快”打击严重刑事犯罪。从一定意义上讲,任何国家治理方式和公共政策的选择都受制于当时国家治理资源的存量与结构,执政党与国家对公共政策的抉择是国家治理资源总量这一客观历史变量的产物,作为基本刑事政策的“严打”当然也不例外。

  吉登斯把构成支配结构的资源区分为配置性资源和权威性资源,配置性资源是支配物质工具的能力,这包括物质产品以及在其生产过程中可予以利用的自然力;而权威性资源则是支配人类自身活动形式的手段{14}。吉登斯认为传统国家的统治集团缺乏左右其臣民日常生活的固定手段,现代国家的一项主要特征就在于:国家行政人员控制能力的巨大扩张,直至能左右个人日常生活的最私密部分{15}。从权力运用的角度讲,“严打”是一种压制性秩序。而所有压制性秩序的一个共同根源是统治精英可利用资源的贫乏{16}。在国家治理资源匮乏的条件下,集中整治、专项斗争与“严打”具有历史合理性,集中有限的国家治理资源解决突出的社会治安问题是执政党与政府在“实用理性”主导下、面临资源瓶颈问题的理性选择。

  从配置性资源分析,我国与其他发达国家的警力对比情况表明,我国在社会治安方面可以动用的配置性资源非常贫弱。我国警察总数占人口的万分之九,而法国在二十世纪七十年代就为万分之三十五,意大利为万分之二十九,美国为万分之二十八,日本为万分之二十,西方发达国家平均为万分之三十左右。平均每名警察管理的人口数:法国为269人,美国为379人,英国为384人,日本为566人,我国为1100人。以刑警相比,发达国家刑警占警察的比例为7—13%,我国为3%,这意味着仅占全国警力六分之一的刑警负担一半以上案件的侦查办理任务。以装备比较,英国每个警察局平均每百名警察中拥有汽车38辆,是我国的30倍;世界发达国家的城市警察局,平均拥有693部地面交通工具;在百万人口以上的大城市警察局,四分之三拥有直升飞机。我国的通讯装备也很落后,特别在基层,通讯器材、交通工具、侦察技术都比较落后,这和繁重的任务相比极不适应。从经费投入来看,我国公安的经费极其拮据,占国家各项投资的1%,发达国家平均为3—5%,发展中国家达9%{17}。高效的社会治安管理是以国家治理能力的提升为基础的,而提升国家治理能力的基础来自于国家对人口、物质资源、地理环境等国家基本信息的掌握以及交通、市场、货币体系等国家权力后勤基础设施的健全与完善。迈克尔·奥克肖特认为近代政府获得或开始拥有对社会事务和人类行为持续增长的控制能力,是近代欧洲文明的一大特征{18}。而这种现代政府治理能力的提升无疑离不开奠定在雄厚物质基础之上的治理技术的支撑,配置性资源的匮乏是我国国家治理资源贫弱的根本体现。

  从权威性资源分析,行政力量是权威性资源所造就的支配中心,现代理性官僚体制是权威性资源体系中的核心装置。我国虽然有官僚制的悠久传统,但是现代理性官僚制的缺失却是中国国家治理绩效的严重制约因素。美国社会学家怀特(Whyte)把中国科层化发展过程中的问题归结为“结构”科层化与“功能”科层化的相互背离{19}。结构科层化意味着正规的科层组织取代或废弃了所有的传统组织形式,中国成为一个各种资源和社会生活机会几乎全部由全新的、大规模的组织所垄断的社会。而正式科层组织的各种理性化的形式规则、规范化程序被有意识地加以拒绝或无意识地被忽视,在官僚组织中通行的并非法理性权威和普适性的、非个人化的规则体系,直接制约了官僚组织体系社会功能的有效发挥,影响了国家治理绩效的提高。从中国官僚制的发展阶段分析,当代中国尚远未达到理性官僚制的水平。法理性权威的缺位与非人格化程序的缺失大大限制了中国官僚组织的治理能力,官僚组织深受人格化权力和传统人伦关系的影响。同时官僚体制内部严重的条块矛盾、机构重叠与职能交错等一系列体制性缺陷大大限制了中国官僚制所能达到的理性化水平。从改革开放以来我国破案率的变化(见图一,1983年数据资料不全)分析,我国的破案率呈整体下降趋势,尤其是从1996年开始下降趋势非常明显。到2000年后基本维持在50%以下,2000年为45.2%,2001年开展第三次全国性“严打”,但当年破案率仍维持在42.9%的极低水平,2002年稍有好转,但仍只达到44.4%,2003年则下降为41.9%,达到建国以来破案率的最低点{20}。监控能力的发展是作为组织的国家所创建的行政力量的基础,而破案率的高低是国家监控能力的一个重要衡量指标之一,作为国家权威性资源基础的官僚体制的治理绩效(通过较低的破案率体现出来)是中国权威性资源贫弱的重要表现形式之一。

  近两年,为了做好奥运会的安全保卫工作,北京警方推出了在公安局指挥中心领导下的巡逻防控网、社区防控网、治安防控网和内部单位防控网为主要内涵的整体防控模式,有关人士认为这是北京正在经历的一场警务革命的基本内容,即用织网防控替代“严打”{21}。甚至有媒体评论:而今悄然展开的北京“警务革命”表明,替代“严打”的一种崭新模式或许已经找到。“整体防控”的要义在于“防”与“控”。“防”指“事先预防”,“控”是“全时段全方位”的“控制”,这迥然有别于仅着眼于事后惩治的“打”{22}。但是北京市有关领导认为警力不足的问题以及现有民警的素质都是这种“全时空打击”模式的严重制约因素,这与我们过去经常强调的要求把“严打”工作机制经常化、实现“打防结合、以防为主”、“严打”与综合治理有机结合过程中面临的困境如出一辙,国家治理资源的富足程度直接决定了我国社会治安治理模式的选择,也直接决定了“严打”这种社会治安治理模式即使换个名称,但其本质特征依然无法改变。

  汪明亮认为“严打”的内涵就是最大限度地动用司法资源,尽可能地依法打击严重刑事犯罪{23}。犯罪的存在受“饱和法则”支配,由于受司法资源的限制,一定时期的犯罪不可能被司法机关全部予以追究,只有当某个阶段社会治安形势非常严峻,犯罪量接近或达到国家所能承受的最高阀值,社会治安问题直接进入决策者的政策议程的时候,国家才会作出特殊反应,通过集中动用体制内的治安治理资源,依法从重从快打击严重刑事犯罪分子,稳定或者重新恢复社会治安秩序,重建国家权力对社会的支配,确保社会秩序的维系。

  在转型中国,原有的动员体系日益弱化,社会与单位调控体系日益出现裂缝,权威性资源的流失是一个较为明显的现象。虽然改革开放导致配置性资源大幅度增加,国家治理的技术性基础设施大大增强,但是就社会资源总量而言,国家治理资源的贫弱仍将是一个长期的历史事实。在中国,后发国家政治发展的内在逻辑与历史基础,决定了政府体系的脆弱与社会资源总量的不足,国家治理资源的匮缺导致常规化的治安治理体系经常运作失灵,尤其是支撑高效治安治理的基层组织网络很难有效地运转起来,直接损害了社会治安问题的治理绩效。国家必须间歇性地配合“严打”、“专项治理”与“集中整治”来弥补这种结构性缺陷。“运动式治理”在建设时代的延续,既有国家治理方式与手段的“路径依赖”问题,同时更是现有条件下,国家治理资源瓶颈问题的典型体现。任何社会的调控形式决不是个人好恶的产物,而是取决于社会资源总量所能允许的程度{24}。在中国,有限的社会资源总量与超大规模社会对国家治理资源的大规模需求的矛盾将长期存在。对于一个国家治理资源长期匮乏的社会来说,国家体制根本不可能调动足够的资源来实现全面的社会监控。中国底层社会长期的相对自主性是在特殊的资源限制条件下国家治理的理性选择,同样,集中有限的资源解决突出的社会问题也是执政党与政府面临资源瓶颈问题制约的理性抉择。“严打”政策,就是国家治理资源贫弱条件下的一种理性抉择。


三、“严打”斗争:中国国家权力的合法化机制


  “严打”的内涵是党和国家在社会治安形势严峻时为打击某几类严重刑事犯罪而制定,以司法机关为主要执行主体,以从重从快为基本要求的一种具体刑事政策,它以运动、战役的形式存在{25}。广义的“严打”包括一切严厉打击某一类或某几类严重刑事犯罪的活动,既包括由中共中央、国务院发动的全国统一行动的严打,也包括由政法机关发动的针对某一类或某几类犯罪的专项斗争。狭义的“严打”专指由中共中央、国务院发动的全国统一行动的严打,本文主要研究这种狭义上的“严打”。

  常态社会的“严打”斗争蕴藏着中国社会政治秩序合法性的再生产机制。任何一次“严打”的发动背景都是严峻的社会治安形势对现有政治秩序的合法性构成了挑战,执政党与政府通过“严打”斗争来打击严重刑事犯罪行为,重新恢复人们对中国政治体系的认同,达成基本社会秩序的延续与维系,确保中国制度转型理性而平稳地推进,实现政治秩序合法性的长期维系与再生产。1983年“严打”发动的历史场景是“文革”结束后,“十年内乱”的后遗症开始出现,滋生了一大批打砸抢分子、抢劫犯、杀人犯、盗窃犯和流氓团伙犯罪分子,这些犯罪分子活动猖獗,破坏社会治安,危害人民的生命财产安全,刑事犯罪活动非常猖獗。许多地方公共场所秩序混乱,群众失去安全感,社会反映强烈,严峻的刑事犯罪形势对当时的社会秩序构成了直接的挑战和威胁,也对执政党和国家的政治合法性构成了挑战。1983年的“严打”对象包括:流氓团伙分子;流窜作案分子;杀人犯、放火犯、爆炸犯、投毒犯、贩毒犯、强奸犯和重大盗窃犯;贩卖妇女、儿童的人贩子,强迫、引诱、容留妇女卖淫的犯罪分子和制造、复制、贩卖内容反动、淫秽的图书、图片、录音带、录像带的犯罪分子;有现行破坏活动的反动会道门分子;劳改逃跑犯、重新犯罪的劳改释放分子和解除劳改人员以及其他通缉在案的罪犯,书写反革命标语、传单、挂钩信、匿名信的现行反革命分子,以及有现行破坏活动的林彪、“四人帮”反革命集团残余分子。这些都是当时直接对社会秩序和政治秩序构成现实威胁的破坏性力量,对这些反体系的破坏性力量进行有效打击可以恢复执政党和国家的政治权威,重新实现国家对社会有效的政治性支配,确保政治秩序合法性的维系。通过历时三年半的“严打”,共查获强奸、盗窃、流氓团伙19.7万个,破获刑事案件164.7万余起。“严打”之后,刑事立案率快速下降,人民群众获得广泛的安全感。通过对1981—1988年刑事治安案件数变动情况的分析(见图二),我们发现当时“严打”确实在相当大程度上遏制住了严峻的社会治安形势。但是,从1988年起刑事案件数开始飙升,在上世纪九十年代初达到新的高峰,严峻的治安形势对政治秩序的合法性再次构成了挑战,“严打”的重新启动再次对政治秩序合法性的维系起到了至关重要的作用。

  1996年“严打”的发动背景是随着十四大“建立社会主义市场经济体制”战略的提出,我国的经济发展进入一个新的转型期。但是,社会经济的发展与经济体制改革的进一步深化,带来的却是新的犯罪高峰的出现,整个九十年代中期的发案率一直居高不下,是八十年代前半期的8倍。到1995年达到顶峰,全国各地公安机关立案的数量达到170万起左右。1996年伊始,社会治安的苗头不好,重大刑事案件呈较大的增长态势。尤其是同年2月2日凌晨,全国人大副委员长、民革中央主席李沛瑶在住所内被担任驻地警卫任务的武警执勤哨兵张金龙图财杀害,这是1949年以来首次发生的国家高级领导人遇害事件,举国震惊。此外,凶杀、爆炸和流氓团伙犯罪也比较突出。人民群众对于社会治安状况明显不满,根据国家体改委的抽样调查,全国公众对社会治安的满意程度,1993年只有14.5%,1994年为18.3,严峻的社会治安形势直接影响了人们对执政党与政府权威的认同,损害了政治秩序的合法性基础。1996年“严打”的重点打击对象是严重暴力犯罪、抢劫犯罪,特别是涉枪犯罪和涉黑的团伙犯罪。通过这次“严打”,一大批性质恶劣、影响重大的大案要案被侦破,一大批严重危害社会的犯罪团伙和流氓恶势力被铲除,一大批罪大恶极的犯罪分子被抓捕归案并受到严惩。1996年全国刑事立案数比上年下降5.4%,重大刑事案件比上年同期下降1.7%,这是1949年以来第一次出现全部和重大刑事案件同时下降的情况(见图三)。社会秩序得以再次稳定,人们的安全感和对政治体系的认同感再次得以提升。

  2001年“严打”的发动背景是世纪之交的中国社会治安再一次面临严峻形势,刑事治安案件从1998年开始直线上升,尤其是2000年全国公安机关立案侦查的刑事案件总数比1999年增长50%(见图三),2000年中国法院系统判处的黑社会性质的有组织犯罪比上年上升了六倍,严重影响社会和公众安全感的盗窃犯罪占刑事犯罪总数的65%。严重犯罪呈现暴力性、有组织性和智能性的发展趋势,爆炸、杀人、抢劫、绑架、投毒、拐卖妇女儿童等严重犯罪活动猖獗,一些地方黑社会性质组织和流氓恶势力横行。各种严重刑事犯罪活动严重危害人民群众的生命财产安全,危害社会秩序和社会安定,妨碍改革开放和经济建设的顺利进行。2001年“严打”对象主要包括:有组织犯罪、带黑社会性质的团伙犯罪和流氓恶势力犯罪;爆炸、杀人、抢劫、绑架等严重暴力犯罪;盗窃等严重影响群众安全的多发性犯罪{26}。通过这次“严打”,2001年10月国家统计局在全国范围内开展的群众安全感调查活动中,被调查的10万余名群众认为“基本安全”、“安全”的占81.4%,2002年占到84.1%,2003年则高达91.2%{27},大大提升了执政党与政府的权威形象。

  P·布尔迪厄认为任何一种权力都不可能满足于仅仅作为一种权力而存在,它不可能仅仅作为一种没有任何依托的力量,一种失去了任何存在理由的力量;就是说它不可能满足于仅仅作为一种专制的力量而存在。因此,它必须为自己的存在和存在形式寻找理由,至少也应该使人们看不出作为其基础的专制,进而使自己作为合法的存在得到认同。理性化的国家制度的根本特征乃在于国家能够以各种各样的理由来掩饰其统治实践与统治制度的专制性,从而使各种“理性化”的机制越来越有效{28}。从三次全国性“严打”出台的历史背景、打击对象和治理绩效我们发现,中国的“严打”恰恰为中国国家权力寻找合法性基础提供了契机,国家暴力的运用是为了维护人们的切身利益—社会治安和人们的生命、财产安全,是内在于人的需要本身的。在这个转化过程中,每次“严打”的出台都意味着严重刑事犯罪对现有的社会秩序构成了直接威胁,而社会秩序的存在和维系是政治秩序合法性的基础和前提。每次“严打”的打击对象都是在当时非常普遍且直接威胁人们生命、财产安全的犯罪类型,每次“严打”都在相当程度上恢复了执政党与政府的合法性权威形象,强化了国家暴力的象征性资本,确保了政治秩序合法性的长期延续。每一次“严打”斗争就是一次巩固与强化国家政治秩序合法性基础的仪式与操练,“严打”斗争就成为中国国家权力重要的合法化机制之一。


四、“严打”运动:转型中国国家权力的再生产机制


  作为刑事司法活动的“严打”,是国家权力具体运作的一种典型表现形式,因为司法权力本身就是国家权力的有机组成部分。法国学者米海依尔·戴尔玛斯—马蒂就认为,刑事政策是以权力配置为基础的社会生活的组织形式,以界定财产的分配、保障各类组织(包括家族、学校、教会等)的运行,并确立社会生活的基本价值{29}。我国学者曲新久也从权力—知识的角度分析作为公共政策的刑事政策,认为刑事政策是一个宏大而复杂的动态系统,刑事政策依靠、依赖于权力,依靠组织化、合法化的权力系统决策和贯彻。刑事政策问题始终与权力问题密切相关,是一种公共政策和权力知识{30}。而问题是现代权力内在于现代社会关系的再生产链条之中,国家权力的目的不仅仅在于维持简单的延续,而且力图在具体的运作过程中实现自身的再生产与再扩充。福柯认为现代权力的运作方式是“自我放大”,现代权力总是在应用过程中,持续不断地增强和扩充自己的力量。前现代权力的功能是进行简单再生产的系统装置,而现代权力定位在扩大再生产上。现代权力通过发展和运用社会科学作为管理人力资源和进行社会控制的工具,这与现代化过程中的理性化进程密切相关{31}。作为刑事司法活动的“严打”,为国家权力的具体运作提供了场景和载体,是转型中国国家权力再生产链条上的重要环节。

  在传统中国,国家权力与底层社会之间的直接结合与有机联系一直是比较微弱的。晚清开启的现代国家政权建设和中国共产党的建国理念与社会改造实践充分表明,对底层社会的改造是确立和巩固国家政权的基本前提,国家权力对底层社会的渗透与传输成为中国近代国家政权建设的核心主题。吴毅通过对川东双村二十世纪政治、社会变迁的历史考察,分析了国家权力在农村社会的渗透与生产过程。土地改革实现了对农民的高度动员,宣传是政治话语重塑的重要形式,开会成为村庄生活的重要形式。通过各种会议,工作队向村民们宣讲政治形势和国家政策。青年人被组织起来,成立宣传队和演剧队,歌颂翻身,歌颂共产党,底层社会的日常话语形式被改变。学习文化、参加政治活动、移风易俗等成为底层社会公共生活的主要内容。新国家开始形成了对底层社会从权力结构到意识形态文本的重塑。通过各种政治教育与政治运动,农民们更新了自己的政治知识。阶级意识的灌输和村庄内外的变化与农民的日常生活连接成一个整体,村民们开始了持续20多年的政治化过程{32}。而这种国家权力的渗透与传输方式最大的局限性在于脱离了普通民众的生存理性,泛政治化的后革命氛围始终只是一种外部文化的渗透物,虽然由翻身所激发出来的政治热情在短时期内有可能会持续高涨,但这种革命激情由于缺乏可持续发展的动力基础终究会消磨殆尽。因此,这种国家政权建设就具有明显的局限性,国家权力对社会的全面渗透与监视远远无从建立起来。

  改革开放以来的“送法下乡”、“干部下乡”、“科技、文化、卫生三下乡”、“社区警务”等活动就延续了国家权力力图在底层社会重建局部支配性权力关系的一种尝试与努力{33}。转型中国国家治理方式的核心要素包括:建立健全党的组织网络体系和国家官僚组织体系,确立牢固的国家治理的组织基础;通过共产主义意识形态的灌输与宣传,确立新型政治话语在城市和农村底层社会中的话语霸权;通过大规模的政治社会化运动(如传统的社会主义教育运动以及改革开放以来全国性的大规模“普法运动”、“法制教育”运动等),不仅规范了个体的行为,而且实现了现代国家价值理念与政治话语的灌输,加强了国家权力的社会整合力度与效率;法制的兴起意味着国家治理技术的转型,它意味着国家采用一种精巧的新型技术对社会进行更为精致的治理。法律成为国家的基本治理工具,成为国家支配社会的新手段。“法律的治理化”意味着政治通过法律治理技术渗透到社会生活{34}。法律作为现代制度体系的核心构件充当了国家与社会之间的联系中介,法律成为“权力的制度网络”的主要载体,成为国家治理的便利工具。 

  作为刑事司法活动的“严打”运动,一般的做法包括:(1)“严打”是典型的政治运动。如1983年的口号就是“在三年内组织一次、二次、三次战役,一个大城市,一网打尽,一次打他一大批”;在组织上采取公、检、法等有关部门联合办公,并得到解放军的支援;在形式上采取发动群众,以战役的方法大张旗鼓地进行;为了提高“严打”的声势与社会影响力,公审大会、集中宣判、组织犯人游街等活动层出不穷。(2)“严打”是体系内资源的总动员。全国各地根据“严打”的总体部署,结合本地最突出、最紧迫问题,确定打击重点。在中共中央的决策和领导下,各级党政领导亲自挂帅,迅速动员各方面力量投入到每场“严打”斗争中,迅速组织若干个“严打”战役。各级党委和政府都把开展“严打”作为一项重要政治任务来抓,甚至内部设立高规格的领导协调机构——“严打办”或“严打”工作领导小组,确保体系内资源的有效动员。政法部门作为“严打”斗争的主力军,在综治委或者政法委的组织协调下密切配合,检察院、法院对重大案件提前介入,快批捕、快起诉、快审判。甚至为了开展突击任务,完成“严打”指标,从各个政府职能部门抽调人手直接推进“严打”。(3)“严打”通过宣传加强人们对国家权力的感知与认识。加强舆论导向,形成强大的舆论声势是每次“严打”的重要环节。“严打”的宣传工作在中宣部和中央政法委的统一部署下协调进行的,各新闻媒体单位密切配合,形成强大的宣传攻势。在“严打”期间,经常由有关部门组织宣传车宣讲“严打”的价值意义、主要做法和打击成果等。“间歇性的社会控制”是转型中国国家治理的基本特征,每一次声势浩大的“严打”运动都成了国家对底层民众进行广泛的政治动员、政治教育、法制宣传和国家权力对底层社会传输与渗透的有利契机。

   “严打”一般划定打击范围;确定打击重点;设定打击的程度和方式。同时,“严打”也调节刑事执法机关之间的关系,使其更加协调有序地对付重点犯罪,在节省国家治理资源的前提条件下,确保社会治安形势在政治秩序所能容许的范围之内,保证社会问题的政治后果在“秩序”可控的范围之内。“严打”具有外部调节功能,协调群众力量与专门机关之间的关系、社会治安与刑事立法、刑事执法之间的关系,“严打”是沟通社会与刑事立法、刑事执法之间关系的中介。“严打”充分调动整个社会的力量,包括行政、宣传、教育等部门以及全体社会成员的力量,通过遏制严重刑事犯罪活动来维持基本的社会治安秩序。“严打”是执政党与政府动员民众参与国家治理的典型政治事件,使各方面对社会治安的需求,通过“严打”政策有机的统一起来。

  另一方面,“严打”作为国家权力的再扩充方式,集中体现在“严打”主要针对的是严重刑事犯罪分子和社会治安混乱的难点和重点地区,而在这些国家治理领域(包括具体的治理对象和治理区域)恰恰是国家权力的软肋,是国家权力极度虚弱的空间。从一定意义上讲,无论多么严密的政治控制和组织网络渗透都无法完全填补中国这样超大规模社会的所有空隙。因此,一定存在执政党和国家权力无法企及的领域和空间,国家治理的局部性特征就无从避免。通过“严打”对严重犯罪行为的打击和对社会治安难点和重点地区的整治,确保了国家权力突破重重障碍不断地作用于这些顽固抵抗国家权力介入的“堡垒”,实现国家权力在社会空间、地域范围在广度和深度上的扩张,进而逐步达成国家权力再扩充的使命。

  任何政治体制都要以社会中的“事件”为原料来推动制度内部各种关系的运作,“严打”作为一个政治事件,执政党可以通过它对官僚体制和底层社会民众进行有效的政治动员。而政治体制的内在机制就在于对这些政治事件进行加工,使它们转换为权力与地位。在中国现行的制度框架下,国家和社会之间的关系也必须从各种各样的政治事件中吸取养料,国家通过这些具体的机会来实现对社会的支配,并增强其对社会的影响力,实现国家权力的再生产与再扩充。正是通过具体的执政党—政府的基层组织网络、“严打”过程中的政治动员与意识形态宣传,通过有效的话语机制与动员机制等一系列载体,中国的政党与国家权力得以实现再生产与再扩充。在转型中国,国家与政党的权力也一定要通过能被人们切实感知到的方式才能实现国家权力的再生产与再扩充,“严打”这样的运动式治理方式成为适合的转型中国国家权力的再生产方式。


五、基本结论


  常态社会与常态社会应该摒弃的“运动式治理”悖论式共存的主要原因在于:中国国家治理资源的贫乏和国家基础性权力{35}的缺乏导致国家权力对社会的监控能力有限,“间歇性社会控制”成为转型中国国家治理的基本特征。集中有限的国家治理资源解决突出的社会治安问题是执政党与政府在“实用理性”主导下、面临资源瓶颈问题的理性选择,“严打”政策是国家治理资源贫弱的产物。另一方面,作为刑事司法活动的“严打”是国家权力重要的再生产机制与再扩充机制,常态社会的“严打”蕴藏着中国社会政治秩序合法性的再生产机制。通过政治运动来集中与动员体系内资源和社会资源,既是社会调控方式“路径依赖”特点的显示,也是在现有国家治理资源贫乏的限制性条件下,国家通过集中与动员有限的司法资源,解决突出社会治安问题的理性选择。通过运动式治理实现国家权力的再生产与再扩充,确保政治秩序合法性的延续与维系是转型中国国家治理的内在逻辑。只有在国家法治资源充裕、权力的市场网络与制度网络完善、国家权力的后勤基础设施{36}发达的前提条件下,国家治理能力实现了质的飞跃后,常规化的治理才能彻底替代运动式治理,“严打”才可能真正退出历史舞台。


【注释】

①参见杨春洗、余诤:“论刑事政策视野中的‘严打’”,《人民检察》2001年第12期。 ②参见中国检察理论研究所、中国检察官协会(编):《“严打”中的法律与政策适用——第三届全国检察理论研究年会论文集》,北京:中国检察出版社2002年版;张穹(主编):《“严打”政策的理论与实务》,北京:中国检察出版社2002年版;陈兴良(主编):《中国刑事政策检讨——以“严打”刑事政策为视角》,北京:中国检察出版社2004年版;汪明亮:《“严打”的理性评价》,北京大学出版社2004年版。 ③詹姆斯·R·汤森、布兰特利·沃马克:《中国政治》,南京:江苏人民出版社1995年版,第283页。 ④最高人民检察院副检察长张穹在第三届全国检察理论研究年会上的讲话,“以‘三个代表’重要思想为指导繁荣和发展检察理论研究”,载中国检察理论研究所、中国检察官协会(编):《“严打”中的法律与政策适用——第三届全国检察理论研究年会论文集》,第6页。 ⑤邵春霞认为改革开放以后,尽管不再有大规模的群众运动,但通过某种运动形式解决社会政治生活中一些难题的做法在事实上仍然存在。党和政府在处理具体问题的工作方法上也仍然习惯借助于运动的方式,如对刑事犯罪的“严打”斗争。这些“准运动”形式的政治运动,与改革开放以前的运动具有本质差异,如不再以阶级斗争为纲、不再搞大规模的群众动员、不搞激烈的精神和人身迫害等,但其排斥制度建设和理性化发展的倾向却是相同的。参见邵春霞:“革命化控制中的运动——改革开放前的当代中国政治研究”,复旦大学2000年博士学位论文,第一部分,第6页。 ⑥参见李培林:“努力回答社会发展中提出的新问题”,《人民日报》2003年6月11日,第八版。 ⑦陈潭:“社会转型与公共政策创新——以人事档案制度为例的分析”,《湖南师范大学社会科学学报》2004年第5期,第48页。 ⑧鉴于过去政治运动,尤其是“文革”造成的社会秩序混乱以及政治运动给社会发展带来的巨大代价,邓小平从根本上是反对搞政治运动的。他多次强调不搞过去那种大规模的群众运动,党中央在开展工作的过程中也一再强调不要搞激烈的群众运动。如1981年3月邓小平指出:“纠正‘左’的倾向和‘右’的倾向,都不要随意上‘纲’,不要人人过关,不要搞运动。”参见邓小平:“关于反对错误思想倾向问题”,《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第381页。同年7月,在提醒人们严肃批评思想战线上的软弱涣散状况时强调:“对于当前的问题,要接受过去的教训,不能搞运动。……批评的方法要讲究,分寸要适当,不要搞围攻,搞运动。”参见邓小平:“关于思想战线上的问题的谈话”,《邓小平文选》第2卷,第390页。在推动“严打”斗争问题上,邓小平在1983年7月19日同当时的公安部部长刘复之谈话中,明确表示:“解决刑事犯罪问题,是长期的斗争,需要做各方面的工作。现在是非常状况,必须依法从重从快集中打击,严才能治住。”参见《邓小平文选》第三卷,第34页。因此,是邓小平直接推动了“严打”决策的形成与实施。但是另一方面,邓小平对如何开展“严打”的指示表明了他对突击动员的经验和实效是有所保留的。他认为:“进行这种斗争,不能采取过去搞政治运动的做法,而要遵循社会主义法制原则。”参见《邓小平文选》第三卷,第330页。 ⑨黄小勇:《现代化进程中的官僚制——韦伯官僚制理论研究》,哈尔滨:黑龙江人民出版社2003年版,第303—304页。 ⑩参见王景伦:《走进东方的梦——美国的中国观》,北京:时事出版社1994年版,第112—113页。 {11}黄小勇认为政治动员的负面效果主要体现在:1、动员式的改良方式以超越法律规范和组织体系为特征,与行政组织结构的理性化与制度化发展相背离,甚至会削弱、瘫痪和破坏组织的正常权威和结构,而组织结构的理性化与制度化是组织管理能力发展的基础和载体。2、依靠动员方式来履行行政功能的一个必然后果就是,由于动员方式对法律规范的超越而降低现实生活中法律控制的效力,破坏法律控制优先于行政控制的正当关系。3、动员方式的间歇性和局部性特征造成了管理上的间歇性与局部性,影响行政组织常规功能的正常履行,妨碍管理工作的常规化。4、极端的动员模式所导致的社会秩序的混乱更是一场灾难。参见黄小勇:《现代化进程中的官僚制——韦伯官僚制理论研究》,第304页。 {12}邵春霞在其博士论文中考察了新中国建立以来中国政治过程依赖于政治运动的前提性条件,即危机状态下的功能需求和体制内的资源匮乏。参见邵春霞,“革命化控制中的运动——改革开放前的当代中国政治研究”,第二部分。 {13}冯贤亮:《明清江南地区的环境变动与社会控制》,上海人民出版社2002年版,第463页。 {14}参见Anthony Giddens, Central Problems in Social Theory: Action, structure and contradiction in social analysis, The Macmillan Press LTD, 1979, pp.100-101. {15}安东尼·吉登斯:《民族—国家与暴力》,胡宗泽、赵力涛译,北京:生活·读书·新知三联书店1998年版,第11页。 {16}参见P·诺内特、P·塞尔兹尼克:《转变中的法律与社会:迈向回应型法》,张志铭译,北京:中国政法大学出版社2004年修订版,第36页。 {17}参见曹凤:《第五次高峰——当代中国的犯罪问题》,北京:今日中国出版社1997年版,第163—165页。 {18}迈克尔·奥克肖特:《哈佛讲演录:近代欧洲的道德与政治》,顾玫译,上海文艺出版社2003年版,第34页。 {19}M. Whyte, “Who hates Bureaucracy”, in Stark, D and Nee,V(ed), Remaking the Socialist Economic Institutions, Stanford University Press, 1989, PP239-241. 转引自应星:《大河移民上访的故事》,北京:生活·读书·新知三联书店2001年版,第360—361页。 {20}参见《中国法律年鉴》(2000—2004年)中相关破案率的数据。 {21}参见“北京警务变革:治网防控替代严打——‘全时空打击’模式雏形初显,警力不足警员老化成制约因素”,《新京报》2005年6月20日,A09版。 {22}参见“‘防控’替代‘严打’正当时 ‘警务革命’需持久努力”,《南方周末》2005年 6月23日。 {23}汪明亮,《“严打”的理性评价》,第206页。 {24}社会资源总量大,潜在地允许参与式或分散式的社会调控,因为社会有丰富的资源支持这种调控方式。社会资源总量小,潜在地要求集中式的社会调控,否则已经很少的社会资源不能用于社会发展最需要的方面。在总量上不能满足社会总体需求的资源分配会导致社会紊乱、失离和无序,社会调控的一个重要方面便是控制由社会资源总量贫弱引发的矛盾。由此,可以断言,社会调控形式不可能超越一定社会的社会资源总量,或者说最终不能超越。参见王沪宁,“社会资源总量与社会调控:中国意义”,《复旦学报》1990年第4期。 {25}汪明亮,《“严打”的理性评价》,第33页。 {36}三次“严打”的一般情况参见汪明亮:《“严打”的理性评价》,第35—41页;或者张穹(主编):《“严打”政策的理论与实务》,第21—22、38—49页。 {27}参见《中国法律年鉴》(2002—2004年)中的公安工作综述。 {28}[法]P·布尔迪厄:《国家精英——名牌大学与群体精神》,杨亚平译,北京:商务印书馆2004年版,第459、694页。 {29}[法]米海依尔·戴尔玛斯—马蒂:《刑事政策的主要体系》,卢建平译,北京:法律出版社2000年版,第26页。 {30}曲新久:“论刑事政策——作为权力知识的公共政策”,载陈兴良(主编):《中国刑事政策检讨——以“严打”刑事政策为视角》,第117页。 {31}参见南希·弗雷泽:“福柯论现代权力”,李静韬译,载汪民安、陈永国、马海良(编):《福柯的面孔》,北京:文化艺术出版社2001年版,第122—135页。 {32}参见吴毅:《村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达》,北京:中国社会科学出版社2002年版,第104—112页;吴毅:“从革命到后革命:一个村庄政治运动的历史轨迹——兼论阶级话语对于历史的建构”,《学习与探索》2003年第2期。 {33}有关“送法下乡”的分析,参见苏力:《送法下乡:中国基层司法制度研究》,北京:中国政法大学出版社2000年版,第30—35、40—43页。 {34}参见强世功:《法制与治理:国家转型中的法律》,北京:中国政法大学出版社2003年版,自序第15—16页。 {35}迈克尔·曼把权力分为专制权力和基础性权力,认为基础性权力(infrastructural power)是国家有能力渗入市民社会,但必须而且越来越依靠与市民社会之间制度化的协商和谈判(institutional negotiation)来执行政治决定。政治现代化的基本趋势是基础性权力的加强,因为只有基础性的权力才能够更有效地动员公共资源。Michael Mann, “The Autonomous Power of the State: Its Origins, Mechanism and Result”, Archiv Europeennes de Sociologie, 25, 1984, pp185-213. {36}迈克尔·曼把有组织的权力分为权威性权力与弥散性权力:权威性权力是集团或制度以意志力造成的,由明确的命令和有意识的服从组成。弥散性权力则是以一种更加本能的、无意识的、分散的方式分布于整个人口之中,导致体现权力关系但却并末得到明确控制的社会实践。它包含的不是典型地命令和服从,而是一种理解,即这些实践是自然的、道德的或是从不言而喻的共同利益中产生的。弥散性权力趋向于与权威性权力一同变化,并且受到它本身后勤学的影响,取决于市场、读写、货币或者取决于阶级和民族文化的发展,依赖于它们自己的弥散的基础结构。它比较缓慢、自发和普遍地散布在整个人口之中,并非经由特定的权威性组织。参见迈克尔·曼:《社会权力的来源》(第一卷),刘北成、李少军译,上海人民出版社2002年版,第10—13页。

责任编辑: 吴 铭