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听证制度的民主限度和正当程序

贾西津

【内容提要】 听证制度引入中国的公共决策十余年,被视为决策民主化的重要举措;在实践中却屡屡被公众置疑“走过场”。本文辨析了听证的制度内涵,指出它作为裁决前听取当事人意见的过程,其核心价值是程序正义;听证效果出现偏差,源于将其民主价值扩大化到代议民主的决策地位,却恰恰忽略了对其程序正当性的追问。本文提出听证制度的程序正义三方面原则,并将细则归纳为十三个问题,以2006年北京市出租汽车调价为例作了实证分析。文章最后强调了公开,而不是民主的价值,有利于促进公正裁决者的产生,实现听证的程序正义。

一、中国听证制度的实践

  1996年,《中华人民共和国行政处罚法》第一次在行政行为中正式设立听证程序,对停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等重大行政处罚,予以当事人决定前听证的权利。1997年出台的《中华人民共和国价格法》规定,制定关系群众切身利益的公用事业、公益性服务、自然垄断性商品等的政府定价或指导价,政府价格主管部门应当建立听证会制度,从而将听证制度引入行政决策。而早在1993年,深圳市已率先建立价格审查制度,被视为中国行政听证的最早雏形。2002年出台的《中华人民共和国环境影响评价法》,对涉及公众环境权益的规划和可能对环境造成重大影响的建设项目的环境影响评价,都提出了包括听证会在内的征求意见要求;该法生效后不到一年,国家环保总局制定出《环境保护行政许可听证暂行办法》;2006年又制定出《环评公众参与暂行办法》,从设立者到参与者双方面为环保听证提供了具体法律依据。2003年出台的《中华人民共和国行政许可法》更专门规定了设立行政许可的听证义务与程序,涵纳依法公开听证和申请人的听证权利两个方面。以上述法律及部门规章为代表,行政听证制度正在中国逐步建立起来。

  另一方面,自1999年9月9日广东省人大常委会首次在《广东省建设工程招投标管理条例》(草案)的立法过程中召开听证会之后,2000年《中华人民共和国立法法》对列入全国人民代表大会常务委员会会议议程的法律案,以及国务院在制定行政法规的起草过程中,规定了应当经过听取意见的程序,可以包括座谈会、论证会、听证会等多种形式,国务院部门规章和地方政府规章的制定程序则由国务院规定参照行政法规制定程序进行,标志着听证制度正式进入立法领域。

  在实践中,据不完全统计,上海、广东、四川等20多个省、区、市人大常委会已召开立法听证会数十次,①2005年9月27日,全国人大关于个税起征点召开的听证会成为第一次全国性立法听证会。截至2005年底,全国各地已举行听证会2000多场,主题覆盖教育收费、解除燃放烟花爆竹禁令、民航机票价格、拆迁户安置等各个领域。② 

  无论在研究者、公众还是政府内部,都对听证制度在中国的确立予以高度评价。听证制度的功能被认为有诸多方面,其中特别受到关注的是其在民主、公开、参与方面的意义,③并被认为是现代民主的标志。④2002年11月,中共十六大报告明确提出:“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度”,并将之作为推进决策科学化民主化的重要举措。

  不过,听证会的效果在实行以来评价不定。特别是在价格听证方面,“听证会就是涨价会”的置疑不断。⑤2004年《财经》对于民航价格听证会的网上调查显示,67.23%的人认为听证会流于形式没有意义,24.00%认为起的作用不会太大,只有8.77%认为听证会很成功。⑥还有人指出,听证会每每出现民意调查和听证结果大相径庭,⑦甚至无人反对的情形,⑧或者在民众意见已经非常清楚的情况下依旧召开听证会。⑨立法听证同样存在“象征意义超过了其实际意义,因而主要被视为政治性的演示活动”的情况。⑩

  一个不可否认的事实是,听证制度引入中国的短短十余年时间,所受到的关注和人们对之的期望程度远远超于了国外听证制度受到的重视;{11}而听证的效果似乎并没有满足人们的渴望。那么,是由于听证制度在中国初起,制度尚不健全,还是我们对于听证制度给予了过高期望呢?本文通过对听证制度的历史溯源及其制度内涵的探究,阐述了听证制度在民主体制中的限度,并进而在程序正义的意义上定位听证制度,说明其应具有的正当程序。

二、听证的历史渊源和制度意涵

  “听证”具有广义和狭义之分。广义的听证泛指公共裁决前听取当事人意见的程序,狭义的听证即指听证会的正式听取当事人意见的形式,也称为正式听证。事实上,听证可以在不同的范围内应用,最早是在司法领域,目前所言的听证主体往往包括了广义政府机关的立法、行政、司法各方面,甚至涵盖到行业组织、工会等有权管理成员事务的非政府组织和宗教裁决所等机构。{12}本文旨在探讨听证的制度内涵和程序原则,并没有特别区分听证主体或者听证领域,但是鉴于目前在中国受关注和争议较多的主要是行政和立法的公开听证,所以在其后结合中国实践的分析中特别侧重指行政和立法听证会。

  理解现代听证制度的制度意涵,首先需要回溯听证概念的历史渊源。一般将听证程序的理念溯源到1215年英国《自由大宪章》,第39条规定“任何自由人,非经其同级合法的审判或者遵照国法,皆不得被逮捕、监禁、剥夺其财产权利、放逐或流放,或以任何其他方式伤及他的身份,以及强制他或指使别人这样做。”其中,“合法的审判”(lawful judgement)或者“国法”(The Law of the Land)是对君主作出的重要限制——国王及其王室成员针对一个人采取行动前必须遵循某种程序。这种“任何人不得被剥夺身份财产、除非在经过‘正当的法律程序’基础上”的理念,为美国宪法所接受,并在1791年宪法第五修正案中,表述为“正当法律程序”(due process of law)。

  “正当法律程序”的意义,与其说是强调了“法律程序”,不如说是提出了程序“正当性”的概念,换言之,它隐含的意思是并非一切法律程序都是必然正当的。什么样的法律程序才能被视为是具有正当性的程序?首先,源于英国的普通法价值中有“自然正义”的两个基本原则:第一原则是,任何人不能成为与自己有关案件的法官;第二原则是,当事人各方的意见必须被公正地听取,换言之,诉讼中必须听取另一方的意见。{13}前者是对独立法官的保障,后者被视为听证制度的依据。可见,听证的本源是一个司法概念,其本意是对法律程序之正当性的一项制度保证,其核心价值是自然正义,是最低限度的正义原则。随着二十世纪后期对行政权力扩大的反思,听证也被应用到行政和立法程序中,1946年的《美国联邦行政程序法》首次正式明确了行政听证程序。

  二十世纪六十年代以来,程序对于正义的价值被提到与实体正义同等重要的地位上,程序本身获得了独立的“程序正义”(Procedural Justice)。1971年罗尔斯的《正义论》提出“纯粹的程序正义”,即在大量实际利害关系的前提下,即使有一个明确的结果正义标准,也不可能设计出完全通达它的程序,那么我们只能考虑一种程序,它的标准符合先于实践而独立存在的正义性,那么这个程序的严格遵守本身就意味着结果的正义——无论在该次实践中它是否真正产生了结果的正义。罗尔斯提出正义的两个原则:平等的基本自由权和平等开放机会下最大提升最不利地位者的差别原则,并指出后者中之向所有人开放的公平机会,即是为确保合作体系成为纯粹程序正义体系。{14}考夫曼的《法律哲学》基于康德哲学的理性原理辨析了程序对于一项判断的意义所在,其大意是说,所谓真实的——“正确”的——认知就是在所有原因被虑及下的理性论证的共识(论证原则),因而足够充分的理性对谈,提出理由以支持或者推翻探讨的命题、理论或规范,直到各参与者都看到论证理由饱和的情况,就可以认为该项命题是真实的或正确的;不过,没有任何已达成的共识可以是“终局的论证”(共识原则和无法避免错误原则),因而对谈的反驳作用比论证更具有意义。{15}

  总结上述论述,现在可以对听证制度作出基本的制度定位:

  第一,听证制度的本质是一种对“正当法律程序”的保证,根本目的在于实现程序的正当性,因而它的制度设计必须符合程序正义。

  第二,听证程序符合程序正义的哲学基础是充分理性对谈,因而其制度设计的关键应该在于使所有理由足够充分地展现和论证,并使之成为判断的独立依据——从而使得该项判断可以被认为是“真实的”或者“正确的”。

  第三,听证程序并不能作为结果正确的证明,它的意义仅仅在于,建立对裁决可能影响者(裁决可能不利者)的程序的正义性。从而,对听证的追究应该仅限于其程序本身是否公正,而无法通过它来论证结果的正义;同时,在听证中,反驳的证据比论证的证据具有更重要的意义。

  第四,听证作为程序正义的制度设计,遵循的是最低限度的正义原则,源于对个人基本生命财产权的尊重,而不是“最好的”或者其它更高层次的价值意义。换言之,它首先是以底线原则为依据的一项法律程序,其政治意义是有限的。

三、听证作为民主制度的有限意义

  接下来我们便可以讨论听证在政治维度的价值了。前面说过,听证在政治维度受到重视,最主要的是认为其具有民主的价值。因而我们就集中讨论听证在民主价值中的意义。

  “民主”是一个从来没有获得明确共识定义的概念——尽管它在古今中外被应用得如此广泛——这在一定程度上也正因为它是一个政治价值,而非底线原则的法律价值。在不同时期、不同制度、不同语境下,民主有着很不相同的含义,相应带来的问题是,它很容易被混淆、滥用和误用。当然,我们仍然可以在一定情境下找到相对的共识,就民主而言,现代民主的概念,都指源于英美的代议民主(自由主义民主),或者至少以之为基础。与直接民主的直接共同决策相对,代议民主的核心是选举,“民”的参与主要在于对领导人的选择和授权。极端的精英民主理论甚至将民主与选举划上等号。

  二十世纪六十年代以来,对职业集权统治模式的反思,和力图对主流自由主义民主的救疗,使得民主在发展中呈现一种以公民参与为特征的发展趋势,七十年代的参与式民主、九十年代协商民主等的兴起,均体现了这种思潮,它也被称作“强民主”。{16} “强民主”是对直接民主理念的回归,但是必须注意,在复杂社会中,直接民主自身并不能独立完成民主的价值。萨托利指出,古典的直接民主是一种简单或粗糙的结构,仅仅由“发言权”组成,它不能从重要信息中筛去琐碎的噪音和从长远需要中筛去眼前的一时兴致,它只在诸多条件满足下才可能有效;而间接民主具有过滤干扰信息、解决个人参与因分母过大而失效的问题等优势,在大多数情况下,代议民主是唯一的可能。{17}事实上,现代西方“强民主”的实践,确实更多集中在社区治理、组织管理等有明确边界的小群体内部,超出这个边界的“参与”或“协商”,都是叠加在代议民主的过程之中的。按照萨托利所言,“直接民主就是人民不间断地直接参与行使权力,而间接民主在很大程度上则是一种对权力的监督体系。”{18}现代新兴的“强民主”是在小系统内的直接民主和对代议权的监督程序的改进。

  听证制度在行政与立法程序中的应用正是在这样的背景下进行的。因而,对它的政治价值有必要作两点澄清:

  第一,听证本身不具有在自由主义民主意义上的民主价值,从而不可能代替代议民主的制度价值。听证的“民主决策”之制度价值,是在 “强民主”的公民参与意义下而言的。 “强民主”理念的兴起,是对自由主义民主的反思,但绝不意味是对自由主义民主的抛弃或者背叛,它从来没有否认选举与代议制度的基础价值。“强民主”模式中的民主价值,可以视为对“民主”价值加以“参与式”的修正。因而,仅仅参与本身不必然具有民主价值要素;反之,通过参与也不必然会带来代议民主价值的实现。所以听证所具有的政治民主意义其实是非常有限的。这也解释了为什么西方政治视角的研究对听证制度并不重视,最多只在技术层面探讨其对于公共政策的影响。

  第二,听证的民主价值也是公民参与的价值。Sherry Arnstein曾对公民参与有一个广为引用的分类,即从公民权力的角度来定义参与,从而将公民参与划分为三个层次八种模式。其中“公民控制”(Citizen Control)、“代表权”(Delegated Power)和“伙伴关系”(Partnership)属于第一个层次的“公民权力”;第二个层次的“纳谏”(Placation)、“咨询”(Consultation)和“知情”(Informing)被视为只具有“象征”(Tokenism)意义;还有两种常被冒充作参与的“非参与”模式,即“训导”(Therapy)和“操纵”(Manipulation)。{19}以此分析,听证中的公民参与,在完全符合程序正义的情况下,也只属于第二个层次;假如不能保证正当的程序,甚至可能滑落为“非参与”。

  由此可见,听证对于民主的政治价值意义非常有限,它的核心价值是保证“正当法律程序”。完全符合程序正义的听证程序,可以体现一定的民主价值;如果不具有程序正义性,听证不仅失去了自身的核心价值,而且在民主政治价值中根本不具有意义。

  在中国,代议民主制度的发展还面临诸多艰难;另一方面,社会对“民主”的价值诉求却在不断提高。在这种情况下,听证制度以其较弱的民主价值和较强的参与形式,获得了相对高的制度认可;人们也期望以公开听证为契机,为行政行为增添民主要素,并进一步推动中国的民主进程。但是,需要强调,认识到听证制度的民主价值之有限性,同样是至关重要的。一方面,我们必须清楚听证首先不是一项民主的制度设计,不能期望通过完善听证制度、实现听证的有效性,实现独立的民主价值;另一方面,了解听证对民主的最高意义是次要层次的公民参与,但它还很容易滑向完全不具有公民权力意义的“非参与”,甚至损害民主价值。这样我们才能避免两种情况,一是将听证“民主”的实现与代议民主制度建设混为一谈,二是使听证的形式沦为替行政权力论证“正确性”的非公民权力性“参与”。

  参与理论对公民参与最重视的是其教育功能,包括心理和民主技能、程序获得的最广义的教育。这也是听证制度在中国政治发展中可能具有的影响。对听证制度的正确认知,就是发挥其参与作用的重要前提。

四、听证的程序正义原则

  如前所述,评判一个听证制度的主要原则是程序正义,只有这样听证的执行才具有意义,同时也才能在实践中体现其中有限的政治价值。下面从程序正义来分析听证的原则。其中听证均指的是狭义的听证会。

  作为一项程序正义的制度,听证程序的目标是“充分听取当事人意见以使得裁决具有合理性”。这个过程换一个表述就是:通过充分的当事人意见呈现,使得裁决是理性对谈程序的结果;那么,按照理性对谈理论,该项裁决就可以被认为是对公正的。它又可以被分解为三个方面,即:当事人的理由被充分公平地呈现、依据所有的证据展开理性论证过程、裁决是理性对谈程序结果。我们分别将之称为公正机会原则、理性论证原则、裁决自治原则。下面将之进一步具体化为可操作的原则。

  第一程序原则——公正机会原则,即各利益相关者的所有理由被公平地呈现。它是听证程序设计最核心的方面。公正机会至少包括听证权和表达权两方面的制度安排,这些制度安排均应符合程序正义,为此加入确保裁决不利方权利的修正原则。

  其一,公正的听证权。听证包括两种,一种是依照程式组织听证,另一种是利益相关者被赋予要求听证的权利。对于后一种情况,听证权利则应当被及时、明确地告知,以便其可能按照自己的意愿行使该项权利。对于前一种情况,如果是公开听证,应当有先于被选定人的、非特化的听证资格的规定;还应当有先于被选定人的、非特化的筛选机制,比如按照报名时间选择。听证资格和筛选标准本身应符合程序正义,所有听证代表的当选都要被通报。同时,公开听证应当是向社会开放的,不能拒绝任何其他人非参与方式的列席(以现场或者非现场的方式)。对于涉及社会公众利益的听证,应当通过媒体进行现场直播,否则相当于剥夺了大多数人的列席资格。

  对公开听证过程中的听证代表筛选机制问题还需要作出特别说明。由于听证制度的目的在于各种意见的充分理性论证,而不是投票意义上的民主决策,因而筛选标准不一定——并且一般不是——完全随机或者比例代表制的,而更多是依据证据充分性的选择和配额抽样的结合。例如很多国家对于听证的规定都要求,申请发表意见的人必须提前提交书面材料。对听证问题持肯定和否定意见应该是一个重要的配额因素,以确保听证代表覆盖不同的观点。例如日本《国会法》规定,公听会中对主体持相反意见的演说者的数目和分配给他们的时间长度应该是一样的。{20}总之,公开听证的代表选择是重要的程序,其正当性在于是否符合“所有证据充分平等展现”的准则,而不是其它任何技术的或者选择性的标准。

  听证权还包括提交证据权。听证组织者不能拒绝任何证据的提交要求。如果它在正式听证中不被呈现,那么仅仅可以因为证据的程序性要求,而不能因为观点的原因。

  其二,公正的表达权,即使得各方意见具有充分表达的能力和机会。具体可细分为充分时限,即对于听证代表的提前通知,以使之有足够的时间准备证据;表达机会,即听证主持人对于程序把握的中立性,特别是对肯定和否定两方面观点的发言人数、发言时间、发言顺序等应公平对待;代理权,即不应当拒绝通过代理人的表述。对于代理权有不同的看法,赞同者认为有利于更充分的表达,不赞同者认为听证需要陈述真实的观点,只有自己陈述才是客观的。不过,鉴于听证的根本目标是“所有证据充分平等呈现”,那么,克服表达或其它能力障碍,使得证据充分呈现,就是符合程序正义的。因而只要是基于自愿,听证过程不应当拒绝律师或者代理的陈述。

  其三,“确保裁决不利方权利”的修正原则。听证要听取的是“裁决可能不利地位者”的意见,以避免对之造成不应当的损害,这一原则在司法中是无须说明的,但是对于公共决策而言,涉及利益相关者众多,对利益相关者的影响多样,听取意见的过程也更复杂。所以需要特别确认哪些是裁决可能的不利地位者,确保他们的意见在整个听证过程中没有缺席。正如罗尔斯正义论的第二原则指出,任何不平等的安排只能是最大限度提升弱势地位者境况的,以此作为对平等自由原则的修正。确保裁决可能不利方的证据充分展示,也是对平等原则的必要修正。

  第二程序原则——理性论证原则,即证据是在充分理性论证过程中呈现的。为使裁决可以作为理性对谈的结果,听证不是一个静态的呈现证据的过程,也含有共识达成的过程。我们将理性论证过程的原则细分为单一标的原则、证据原则、反驳原则和全面信息原则。

  其一,单一标的原则,即听证的议题是明确的,并可以表述为单一的判断。理性论证理论指出,对谈中首先要确定的是对谈标的(内涵)的一致性,它是每一个共识的基本前提,否则,达成的是假象共识,不具有价值。{21}因而,任何一个听证过程,必须针对单一、明确、有准确选项的裁决问题,如果一次听证中涉及多个问题或者复杂逻辑关系,应当将之分解为多个单一判断,对每个判断分别逐一进行。例如,调价问题听证,其实涉及两个问题:一是价格要不要调整,二是如果需要调整,调整多少;还有些判断有并列事项,比如“……并且……”,应当对二者分别论述,否则就可能忽视了其中的重要逻辑关系,造成假象共识。

  其二,证据原则,即听证中被提出的应当是证据或者理由,而不简单是立场。换言之,听证中具有意义的不是多少人说“是”,多少人说“否”—— 持肯定和否定态度的代表其实应该是公平配置的,我们在前面听证权的公听代表筛选机制中已经阐述过——而是各种可能的影响都有哪些证据和理由。证据是听证的主要关注,当然,充分准备的证据就是必要的,这也是为什么很多国家要求听证发言者必须是有书面资料的。

  对听证中的一个误解,需要特别提出。由于听证代表不是按照代议原则产生,不具有决策权,因而听证结果不包括立场的表决或者决策。为防止误导,听证程序应避免投票。日本《国会法》明确规定了公听会上不可以发生投票表决。

  其三,反驳原则与对质原则,即听证中双方的证据可以被交互对质和反驳。听证中能否对质和辩论,也有不同观点,如日本的《国会法》禁止听证会上的辩论,但美国1970年的削减穷人津贴听证案则明确将与反方证人对质作为听证必须遵守的基本原则之一(下文会详细述及该案例)。从听证原理分析,由于理性论证不存在“终局的论证”,反驳是比论证更具有意义的过程,可以认为,除非基于时间或者其它操作性原因,在听证程序中应包含对质过程。为使理性论证过程充分展开,双方应当尽可能理解对方的观点,这与平等信息权相关联。

  其四,全面信息原则,即听证各方对听证程序和裁决理由的有关信息应当公平地和充分地获得。无论对程序还是裁决证据的信息不对称,都会影响听证过程的理性对谈,从而导致程序的不公正。1932年英国大臣权力委员会提出的两项新的自然正义原则便是:无论处理争议的程序是司法性质的还是非司法性质的,争议各方当事人都有权了解作出裁决的理由;如果对负责调查的官员所提出的报告草案提出了公众质疑,则争议各方当事人都有权利得到该报告的副本。{22}此二原则被作为新的“自然正义”原则提出,可见其正义的基本性。

  全面信息原则特别要求“披露所有不利证据”。各利益相关者均有权获知全部的裁决证据;裁决过程中不能隐瞒对任何一方不利的证据。

  第三程序原则——裁决自治原则。前述两方面原则是为了充分呈现当事人意见,裁决自治原则就是说应保证这些意见被决策“听取”。这一原则可以细分为程序的自治性、裁决者的公正性、结果交代性。

  其一,程序的自治性,{23}即裁决结论必须以听证过程中呈现的证据为唯一依据。这样做的理由是在听证程序的正当性与最后裁决的正当性之间建立起逻辑关系。程序自治性的要求在实践中并不总是被遵循,争议来自有限的听证过程能否全面反映所有的证据,而其它证据,以及听证之后被补充的证据也应该是有效的。但无论如何,听证中呈现的证据必须在决策中得到实质的体现,否则就不能满足听证的程序正义;同时,自治性程度至少应当与听证制度在该决策中的地位一致。如果听证在裁决中处于次要理由地位,则听证程序的自治性可能适当低,比如立法过程中的某一步听证;反之,当听证越是处于裁决的重要理由地位,则听证越应该严格遵循程序自治性,比如以听证结果为决定依据的价格听证。

  程序自治性隐含着以下条件:听证是在决策之前发生,而不能反之;裁决必须以听证中全面的证据为依据,而不能随意将任何一方的论点和论据排除于裁决依据之外。

  其二,裁决者公正性。“公正的法官”是“自然正义”的第一原则,它通常被表述为任何人不能成为自己有关案件的法官。其含义是:裁决者与本裁决事件无关;裁决者对裁决涉及的利益相关者没有利益关联或者观点倾向、歧视与偏见;裁决者的任何裁决结果,不会对自己的地位有影响,比如会受到报复等。

  其三,结果交代性。它是保证听证程序作为裁决依据的一种监督机制。包括:听证记录,一般听证都有记录要求,以准确全面地反映听证程序,听证记录应该被及时整理和公开发布;及时终结,裁决应当在听证程序后一定时间给出,避免听证后无结果;结果反馈,裁决及其依据应当向利益相关者或者社会公开。

  完善的听证程序还涉及对违反听证程序的救济制度。{24}当没有按照法律规定召集听证,或者当听证的程序正义性受到置疑,均应当有救济途径。

  各国对于听证制度的实践均有一些程序规定。1970年美国戈德伯格诉凯利案中,联邦最高法院受理请求对州政府在削减穷人福利津贴之前必须做的事情作出判决,法院认定正当程序要求某种形式的听证,并对听证的确切定义做了详细说明,它包括十项要求:第一,适当的通知;第二,听取其意见的机会;第三,提交证据的权利;第四,与反方证人对质;第五,交叉质证的权利;第六,披露全部不利证据;第七,如果愿意获得律师帮助的权利;第八,仅仅基于听证过程中提出的证据作出裁决;第九,说明裁决的理由;第十,一位公正的裁决者。{25}按照我们所分析的三个程序原则,可以看出,它覆盖了公正机会原则的听证权(听取意见的机会和提交证据的权利)、表达权(适当的通知、获得律师帮助的机会)、理性论证原则的反驳(与反方证人对质、交叉质证的权利)、全面信息(披露全部不利信息、说明裁决理由),以及自治裁决原则中的程序的自治性(仅基于听证过程中提出证据作出裁决)和裁决者公正性(一位公正的裁决者)共十个方面,可以看到它整体是一个“给不利地位者公正机会”的程序安排。这正回到了正当程序的本意,即确保政府在剥夺一个人生命财产的时候,是在保护每个个体的平等的基本权利而不是消除这些权利,是为“自然正义”。换言之,听证程序的正义在于确保“不利地位者”处于的是“公正的不利地位”。

  总结上述分析的各项原则,如果更加操作性地来审视一项公开听证,如何判断它的程序正义性?我们总结出十三个关键问题,对应听证程序中相应的正当性条件。其中前十项是听证程序中紧密相联、程序正当性所必须符合的条件,任何一项的违背都会影响听证最终的程序正义性,其中,前位条件的违背还可能对后位的条件造成影响,形成连锁效应,我们称此十项为听证程序正当性的核心原则;最后三项也是听证程序应当具有的,但是未必每次听证都有这样的严格要求,或者存在争议,故可依据不同的听证内容和情况考虑,我们称之为参照原则。(在“[ ]”中标注了相对应检验的听证程序原则,分别对应到公正机会原则、理性论证原则、裁决自治原则三原则之细分原则)

  1、听证有一个公正的裁决者吗?(包括:与本裁决事件无关、与裁决涉及的利益相关者没有利益关联、裁决结果对裁决者地位无影响。)[裁决自治原则之裁决者公正性]

  2、听证的信息,包括程序过程、代表资格及其筛选方式、听证过程、裁决结果及其理由,是以与听证事项范围相适益的程度公开的吗?(如果是涉及公众的听证,有没有现场直播?)[公正机会原则之听证权,理性论证原则之全面信息,裁决自治原则之结果交代性]

  3、听证代表的选择,包括代表资格、列席权利以及证据的提交,是公正、开放的吗?反之,有没有任何利益相关者被拒绝纳入听证程序或者证据被拒绝接受? [公正机会原则之听证权]

  4、听证的标的是单一而明确的吗?如果是多项裁决或者复杂陈述,则是不是分解为简单标的,逐一分别听证的?[理性论证原则之单一标的]

  5、有没有适当的提前通知,使得听证方有足够的时间准备证据?[公正机会原则之表达权—充分时限]

  6、听证中各利益代表者的意见得到了平等呈现吗?其中持肯定和否定观点的双方,其发言人数、发言时间、发言顺序等是公平分配的吗?[公正机会原则之听证权、表达权—表达机会]

  7、是否确保了裁决不利地位的当事人及其证据在整个听证过程中没有缺席?[公正机会原则之“确保裁决不利方权利”修正原则]

  8、是否确保了没有于裁决不利的观点、报告以及证据被故意隐瞒而不披露?或者对公开置疑与民调结果的故意忽视?[理性论证原则之全面信息]

  9、是否避免了以投票表态作为裁决的理由?[理性论证原则之证据原则]

  10、听证中的证据是被全面地作为裁决的唯一依据吗?如果不是,是不是与听证在裁决中地位的重要程度相适应的(当听证在裁决中处于越重要依据地位的时候,越必须遵循唯一依据原则)?[裁决自治原则之程序自治性]

  11、是不是允许通过代理人的表述?[平等机会原则之平等表达权—代理权]

  12、在听证程序中有没有对质的程序安排?[理性论证原则之对质原则]

  13、对听证的程序正义本身有没有反馈程序和救济制度?[裁决自治原则之结果交代性]

五、案例分析:2006年北京市出租汽车调价听证会

  基于以上分析的听证制度的程序正义原则,便可以理解,为什么有些听证不能达到应有的效果,甚至引起公众的不满。比如我们多次出现调价听证会无人反对的情况,这样的结果却被作为支持调价的有力证据。其实从听证原则可知,它只能说明该听证至少严重违反了听证程序核心原则中的第6、7、9项,是不具有程序正当性的过程,以此为依据作出裁决,恰恰损害了裁决的正义性。

  那么是否存在预期裁决本身没有反对意见,从而在听证会上一致认可的情况?我们知道,所谓听证会,就是在裁决可能影响到当事人利益的情况下,进行的申诉和论证程序,故而“不利地位方”是必定存在的。正义的听证程序在于充分呈现对“不利地位方”的影响,以及裁决的理由,从而保证裁决的作出已经充分考虑到了对“不利地位方”的各方面影响,避免对其造成不应当的损害,以及增加裁决的执行和救济成本。可见,只要是符合程序正义原则的听证会,“没有反对意见”的情况是不存在的;反之,出现此情况,必然说明了该听证不具有程序正义性,也就是无效的。

  下面以2006年北京市出租汽车调价听证为例,做一个实证分析,来检验我们所说的听证程序原则。

  2006年4月26日,针对北京市出租汽车管理局提出的《关于调整本市出租汽车租价的申请》,由北京市发改委主持,召开了出租汽车调价听证会。调价方案内容为:“1、将1.60元/公里车型租价标准调整为2.00元/公里,空驶加价、夜间加价和低速行驶加价等其他收费办法不变。取消燃油补助。其他车型租价标准和收费办法不变,仍按现行办法管理。2、建立油价与租价联动机制,即:当燃油价格持续上涨到一定程度时,依次启动企业向驾驶员发放燃油补助、向乘客收取燃油加价、适时调整租价等应对燃油价格上涨的措施;当燃油价格持续下调时,按相反的程序采取相应措施。(具体办法略)”

  25名听证代表(22名代表出席,3名代表提交书面发言)出席了听证会,另设旁听席位10个。会后发改委主持人发布即席整理意见宣布:25名听证代表中,14名代表赞成调价方案,2名代表总体赞成但持有保留意见,9名代表对调价方案提出反对意见。{26}我们可以从公开途径获得的听证结果如下(见表一):{27}

  在代表中,持赞成态度的最主要来自出租公司、司机和其他公众。归结其理由,其中,出租公司代表的主要理由是“企业已经微利;公司增加收入不会形成利润,而会作为投入最终受益为司机和广大乘客”;仅有的2名司机全部持赞同意见,理由是“乘出租的主要是外地游客、外宾和白领,不会影响客流”,同时建议加大打击黑车力度;劳动和社会保障部劳动工资研究所研究员狄煌作为赞成方的理由是“2000年以后出租汽车服务价格基本没有变;按照出租汽车承包协议和经营方式,燃油属于司机个人支出部分;并且出租车公司从油补中就是退出来,但其他成本支出负担也不会减轻”;其他公众的理由主要是“油价上涨,司机辛苦;出租车不是大众普遍选择的出行工具。”

  其中,1名同意者和1名基本同意者提出了保留意见。市总工会代表提出租价可在1.80—2.00元之间由企业选择;城市建设研究院代表提出调价合适,但增加收入应全部归于司机。

  持反对意见的除了2名消协、1名高教出版社代表和1名政府研究机构代表外,其余5名都来自研究和法律机构。他们的置疑包括:听证申请者的资格,费用资料的真实性,统计抽样的代表性,企业成本计算不合规则,客流和空驶率会对司机的影响,联动机制不具可操作性,管理成本过高,消费者能力,出租业经营体制等。其中,人大代表、国家地震局分析研究中心的沈梦培以书面发言形式参加,提出了最尖锐的提供数据不实、政府行政特许垄断的问题,表示坚决反对。

  现在根据听证程序原则对这一听证过程予以审视。

  1、听证有一个公正的裁决者吗?听证会由北京市发改委主持和裁决,在形式上是有效的。但是裁决者是否完全中立,是否确实将听证做为“决策前听取利益相关者意见”的程序,从以下各项程序组织上看,公正性并不充分。

  2、听证的信息是以与听证事项范围相适益的程度公开的吗?北京市出租汽车管理局的调价申请报告在网上予以了公开,相关报道包括参加人员名单、结果、重要意见等,都可以通过公开途径获得;但是,具体的听证材料写有“保密”字样,在交给听证代表后要求保密40天;听证代表选择及其程序要求非公开进行,10名列席位向社会公开;没有现场直播。本次听证具有一定的公开性,但与其影响范围相比仍有不足。

  3、听证代表的选择和证据的提交是公正、开放的吗?听证代表由市发改委从听证常任代表库中抽取,市运输管理局、市总工会和市消费者协会推荐产生,不具有开放性,其中司机代表由另一方利益相关者——出租公司代为选择出,明显不益。方案公布后有出租车司机联名反对,{28}以及有司机对143名出租车进行调查,说明持反对态度的占96.61%,{29}类似的反对方及其证据没有获得参与听证的途径与机会。总体上,听证权的保障有较大欠缺。

  4、听证的标的是单一而明确的吗?方案内容包括两个方面:租价调至2.00元/公里和建立租价油价联动机制;其中第一点中间还夹有六个字“取消燃油补助”。它实际上含有四个标的:调整租价(作为解决燃油价格上涨对出租运营影响的办法);租价提高到2.00元/公里;取消燃油补助;建立租价油价联动机制。其中前两个标的是紧密相联的,最后一个作为贮备解决机制,第三个则作为与前两个带有一定因果关系的附加。听证过程并没有将之分解区分,不符合单一标的前提。

  5、有没有适当的提前通知,使得听证方有足够的时间准备证据?听证提前约一周时间通知代表,有一定提前量,但不十分充足。

  6、持肯定和否定观点的各利益相关者得到了充分公正的表达机会吗?听证中持赞成态度的代表14名,总体赞成但持有保留意见的代表2名,提出反对意见的9名。听证现场没有特意按照持肯定和否定意见的两方协调分配时间,不过双方的意见都得到了陈述。但是,如果具体分析各方利益代表者的意见,发现企业代表比较全面反应了出租企业意见;但是,消费者代表的意见集中为两类,一是说与自身关系不大,二是说司机很辛苦,很少对消费者影响的具体表达;与司机相关人士基本持肯定态度,其理由却全部不是基于对司机利益的考虑,而是为公司利益进行论证;专家的意见基本与身份相符。可见,虽然在听证表达权上没有明显违背程序正义,但是由于代表产生中的缺陷,仍然造成司机的意见基本没有得到表达,乘客的意见表达亦不充分。

  7、是否确保了裁决不利地位的当事人及其证据在整个听证过程中没有缺席?调价可能影响的最“不利地位者”,是需要经常使用出租车又并非富有的公民,和收入较低的老人、病人等不得不“忍痛”用出租车的公民;取消油补可能影响的最“不利地位者”是普通司机,特别是不善经营的司机,调价后客流损失对之收益影响也是不确定性的。但是听证会的代表中,司机代表仅有2名,并且选择的是标兵司机;消费者代表18名,可以被分为四类,即消协人士、政府研究人员、高校研究和法律人士、不常使用出租车的公民,如果把10名研究和法律人员算作专业人士,则消费者代表只有3名消协人士和5名不常使用出租车的公民,缺少比如企业白领、经常使用出租车上下班的工薪阶层等。25名代表中,与租价调整最相关的利益群体——普通司机和普通乘客,代表性不足。而政策的“有利”方,即出租公司的代表,数量反而超出了司机。本次听证没有“确保裁决不利方权利”,特别是在“取消油补”议题上,裁决不利方是缺席的。

  8、是否确保了没有于裁决不利的观点、报告以及证据被故意隐瞒而不披露?或者对公开置疑与民调结果的故意忽视?调价申请报告主要进行了出租企业的成本核算调研,以论证调价的可行性和必要性,没有对出租车司机运营情况的调研和乘客的调研数据。调价对25%低收入打车人群的影响,和客流变化对司机的影响,被轻易地忽略,没有进行不可行性论证。{30}听证会外的大量公开信息显示,司机和公众对调价反对声众,例如新华网的网上调查“出租车价上调是否合理”,1249人投票反对占90.0%,支持只占8.0%。{31} 公众置疑听证会上信息“与民调出入太大”,{32}还有人提出“别忽略听证会外的民意”。{33} 说明听证不具有全面信息。

  9、是否避免了以投票表态作为裁决的理由?听证最后进行了投票,并将之作为裁决的最重要依据,严重违背了理性论证原则之证据原则。

  10、听证中的证据是被全面地作为裁决的唯一依据或与听证在裁决中的重要程度相适应吗?裁决主要依据的是表决人数,9人提出的反对意见,包括对调查报告本身真实性的置疑,代表陈建民提出100名消费者、40多名出租车司机均持反对意见的证据,{34}都属于严重置疑,但并没有影响原方案的执行。

  11、是不是允许通过代理人的表述?未涉及此问题。

  12、在听证程序中有没有对质的程序安排?没有对质的程序安排。

  13、对听证的程序正义本身有没有反馈程序和救济制度?听证后没有明确的结果交代或反馈,但是租价按照方案进行了调整,由于7月1日出租车司机非正式罢工,以及油价继续上涨等因素,油补取消延迟,延迟时限尚未确定。

  总体看,虽然此次听证,过程已经相对公开,代表也提出了大量认真的甚至比较尖锐的意见,发改委表示重视每一个人意见决不会走过场;但是,我们还是看到这个听证过程没有达到听证应有的作用,最简单的检验就是:为什么听证会内外听到的声音差距如此之大?听证会内外声音不一致,就说明没有实现“充分表达”,从而没有达到听证会的目的。究其原因,听证制度安排仍然存在很多程序正义欠缺,特别是代表的选择没有充分代表利益相关者,尤其是最不利地位者,影响了整个听证过程的正义性,另外复合标的造成听证前提有误,将同意与否的投票作为重要依据也严重违背了听证程序原则。

  在中国,在公共决策领域确立公开听证制度,有利于提高决策的公共性,但是必须认识到,听证的程序正义是其核心价值所在,听证程序只在其符合程序正当性的条件下才具有意义,缺乏正当性的听证过程会使得听证失去价值,甚至产生副作用。程序正义的实现依赖于程序中各个步骤与条件的达成,但是最关键的前提是裁决者是否真的预期建立程序正义的过程。“公正裁决者”始终被视为首要的自然正义原则,所有的程序安排只是使得裁决者实现公正裁决目标的手段;离开公正裁决者条件,程序总是可以被滥用或误用。因而,改善目前中国听证“走过场”的现状,完善听证程序,最重要的在于实现政府的公共性。听证程序的公开化——而不是民主化,甚至不是科学化,是最需要强调的价值取向。听证越是公开和开放,就越可能促使裁决者取向其中的程序正义,反之则难以保证程序的正当性——而失去程序正当性的听证则不再具有正义的作用。我们在评价一项听证的时候,也应该紧紧扣住其各步的程序本身的正当性,特别是在听证资格、代表筛选标准、听证过程、听证记录、裁决反馈等方面的公开程度,对程序标准不断作出完善。当然,建立决策责任机制对完善听证程序是一个重要方面,如果说“正当性”程序下产生的结果失误,可以免除决策者责任;那么在不具有“正当性”的程序下产生的决策问题,就需要追究决策者责任,这样才能有利于公正裁决者的产生。

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【注释】

①参见唐兴霖、黄剑飞(2004)。 ②参见宫一栋(2006)。 ③参见宫一栋(2006),汪伟(2005);彭宗超等(2004,第36页)将听证制度对公共决策的功能概括为六大功能,即:公正平等、公众参与、公开透明、理性选择、合法规范、提高效率;有学者把立法听证的功能分为民主性功能和执行性功能两大类,前者包括扩大公民参与的直接民主、透明立法、利益协调等,后者包括规范立法、专家协助理性立法、增进立法效率等,参见yql341300(2006)转载。 ④例如在《行政处罚法》颁布后,《中国法学》(1996年第5期,第26页)关于行政的专题论坛,编者按句首:“听证制度,往往被认为是现代民主的标志”;《中国土地》(1997年第7期,第42页)律师回答“听证是怎么回事”问题时一开始就说,“听证制度是一项很重要的民主制度”;即使在当前的研究中也是如此,特别是在公共行政、公共政策等领域的研究,很多提到听证制度是行政行为现代化、科学化和民主化的重要标志。 ⑤参见包盛吉:“听证会等于涨价会?”,人民网(http://npc.people.com.cn/GB/28320/36615/36616/3332784.html),2005年4月19日;董亮:“听证会成了‘涨价会’规规矩矩‘走过场’?”,《河南日报》,转引自新华网(http://news.xinhuanet.com/fortune/2005-12/22/content_3956613.htm),2005年12月22日;魏也:“听证会不能沦为涨价的幌子”,《上海证券报》,转引自天下财经网(http://ent.11169.net/finance/ShowArticle.asp?ArticleID=5336),2006年4月28日;刘炳路:“天津供热听证会五大疑点调查:涨价早成定局?”,《新京报》,转引自腾讯网(http://news.qq.com/a/20040915/000398.htm),2004年9月15日;张婷婷、尹婷婷,“莫让听证会变成’涨价会’”,《成都日报》,转引自四川在线网(http://www.scol.com.cn/nsichuan/bsxw/20050128/200512894937.htm),2005年1月28日;刘金川、阿计:“听证会还是‘涨价会’”,《民主与法制》2005年第9期,转引自综艺大观网(http://www.zydg.net/magazine/article/1003-1723/2005/09/155351.html)。 ⑥参见赵媛、雷清明(2006)。 ⑦唐昊(2006)报道:北京市民用电价格上调,两家网站民调反对数均占80%以上,听证会20名代表却全票通过;长沙市岳麓山门票价格调整,大范围民调93%反对,听证会23位代表全部赞成门票涨价数倍;广州水价改革听证会,35名听证代表仅有1人反对,更有20名代表赞成调价幅度较大的方案二,连市物价局局长都称没想到。 ⑧赵媛、雷清明(2006)报道,北京市出租车调价听证会无人反对。 ⑨参见张汉(2006)。 ⑩参见唐兴霖、黄剑飞(2004)。 {11}彭宗超等(2004,第5—6、26—27页)指出,在对国内外听证制度研究回顾中指出,听证在西方社会政治架构中的地位并不突出,西方学者对听证制度的专门性学术研究也不多,有限的研究也限于针对某项政策本身或者利益主体如何影响听证决策的技术。 {12}对于这些非司法性质的裁决机构,相应程序实施有所争议,参见彼得·斯坦、约翰·香德(2004,第112—113页)。 {13}参见彼得·斯坦、约翰·香德(2004,第112—113页)。 {14}参见罗尔斯(1997,第71—84页)。 {15}参见考夫曼(2004,第367—407页)。 {16}“强民主”为巴伯在《强民主——新时代的政治参与》中提出,参见佩特曼(2006,序言)。 {17}参见萨托利(1998,第317页)。 {18}参见萨托利(1998,第315页)。 {19}参见Arnstein(1969)。 {20}参见彭宗超等(2004,第224页)。 {21}参见考夫曼(2004,第367—407页)。 {22}参见彼得·斯坦(2004,第112—113页)。 {23}“程序自治性”参见陈瑞华(1997)。 {24}参见王克稳(1996)。 {25}参见奥尔特(2006,第63—65页)。 {26}孙晓胜:“北京就出租车调价举行听证会9名代表持反对意见”,新华网。转引自新浪网(http://finance.sina.com.cn/roll/20060426/2048668455.shtml),2006年4月26日。 {27}听证代表名单及各自立场见:“北京出租1.6元调至2元调价收入将主要用于司机”,《北京日报》。转引自搜狐网(http://news.sohu.com/20060427/n243028248_5.shtml),2006年4月27日。 {28}参见贾林男(2006)。 {29}见:郑建峰(2006)。 {30}可以计算出,调价后3.4%的客流变化就完全抵消了调价对运营收入提升的效应。 {31}见:“网上调查:出租车调价会影响您的生活吗?”,新华网(http://news3.xinhuanet.com/auto/2006-04/18/content_4440176.htm),2006年4月18日。 {32}参见郑建峰(2006)。 {33}参见李克杰(2006)。 {34}同上。

责任编辑: 吴 铭