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税收、国家与民主

——关于《Taxation without Representation in Contemporary Rural China》的访谈

白思鼎 刘 晔

  国家如何创制税收体系,使其既可广泛运用,又可因地制宜,既能实施有力,又需避免因权力滥用而导致现在的负担问题?这个目标是国家政权现代化建构必须面对的内容。目前的体制不是现代国家的体现,而是封建制度的反衬。强大的国家和现代的国家并不必然是一回事。

问题意识与研究方法

  刘晔:首先感谢您赠阅精装本著作并在百忙中接受我的专访。您对中国政治的研究已有数十年之功,从1985年对山东邹平和安徽凤阳的学术考察开始,您和本书另一位作者吕晓波教授深入中国农村各地做了大量的田野调查,请问是什么原因促使您对中国农业税收和农民负担这一问题产生学术兴趣的?以您的研究经验而言,如何才能发现和提出那些令人深思的学术问题?

  白思鼎:农民税负问题已经超出了我对中国改革时期进行综合研究的兴趣,改革的第一阶段是去集体化和家庭联产承包责任制的建立。这个国家(指美国)有很多学术机构想了解这一巨变的后果,特别是从政治和发展的视角。我卷入此种研究,并于1985年开始第一次长时间的学术考察。当我为了研究而阅读中国媒体的报导时,我开始越来越关注农民负担问题。我决定聚焦这个问题,而取代对改革的综合研究。至于学术兴趣,我认为这是个人化的。根据严格的社会科学规范,应该是从一个理论开始,然后通过实证研究找到这个理论的证明;但是在现实中这几乎是不可能的。很多时候,学者们往往从一个问题开始,这个问题是他们正好遇到并发现是重要的,这往往是实证的而且个人化的。你必须找到你的兴趣所在,以及你能够展开研究的领域。尤其在中国依然十分封闭的政治体系内,由于无法获取材料和数据,一些非常重要的政治问题还是无法进行研究。 

  刘晔:中国国内学者对“三农”问题的研究更多采用的是一种深入的个案分析(an in-depth case-study),我想原因之一可能在于中国各个不同地区农村的情况差别很大。您在书中将中国农村区分为工业化的东部沿海农村(“industrializing rural China” of the east coast)、维持性的西部地区(“subsistence China” of the west)和农业化的中部内陆(“agricultural China” of the central heartland),然后运用一种综合考察(a broad survey)的方法,从总体上来研究中部农村的农民负担问题。前一种方法很容易使学者对所考察的对象产生同感与共鸣而直接进入其中,将研究对象视为自身历史存在的条件和部分,可以称之为“移情”(empathy)的方法,是存在论的立场;后一种方法可以减少学者的情绪化反应以进行更为清楚的认知,将研究对象作为研究者之外的客观对象来对待,是近代认识论的态度。请问您对这两种方法的利弊如何评价?您在本书中又是怎样处理他们的关系的?

  白思鼎:我们没有作大规模的调查(这些调查往往包括数据的收集),因为我们认为我们不会被允许去问那些敏感的问题,但是我们的确运用了其他学者的调查结果。一方面,能够做到的是人类学家已经发展了的,可称之为一种密集式参与观察的方法,其目的在于理解非正式关系、家族家庭关系这些不同的结构如何发挥其功能,这些只能在融入村民生活的一部分以后才会被真正地加以研究,也就是说,学者成为参与式观察者。“移情”这个术语由此而产生,尽管其思想是为了非常客观地描述与分析,从而有必要与观察对象共同生活,以便更好地理解他们。吕晓波教授和我都不是人类学家,所以我们决定不是去一个村庄,而是从各种资料来源、从各个省份,包括对一些村庄进行短期的访问之中得出一种总体性概述。与聚焦于一个或几个村庄不同,我们竭尽所能,并且力图主要从内陆省份获取研究数据。这种方法当然有一些不足,走马观花。但是另一方面,我们查阅了大量的中文学术论著。这些研究者在中国农村问题研究方面学有专精,从各个地区收集了相关数据,我们可以综合分析并加以运用。通过这种方法,我们得到了好的,或者至少我们希望是对现实的好的图景反映。当然,的确会失去一些个案观察者能看到而我们却看不到的景象。因此,我们能提供的只是一种总体上可以实施的研究。当然研究者可以从事密集式的乡村研究,我有一个朋友去陕西(或山西?)的6个村作调查,他比我们更加接近实际。研究有不同的方式,不同的学者也会从不同的角度评价不同的研究。如果我们被认为没有进行深入的乡村调查,结果也只能如此。

国家建构:农民税负与政治变迁的动因

  刘晔:二十世纪七十年代以来,尤其是查尔斯·梯利主编的《西欧民族国家的形成》于1975年发表以后{1},国家建构(state building)理论在学界引起了很大的反响,税收是这种研究视角中一个很重要的方面。您在研究中也非常强调这一点,指出农民税收负担问题需要放在近代以来中国国家转型的背景中来理解,尤其是一个“一盘散沙”的社会更加需要一个强大的国家,如此,中国人才能实现其国家再次“富强”的梦想。能否具体谈谈您的这一研究理路?

  白思鼎:这个问题有两个方面:一个是农村问题,另一个是更为广阔的国家建构问题。在中国农村,税收是国家建构引发的问题。现代国家具有恒定的税收体制,但是在中国农村,税收变成了随意而不可预测地征集费用和罚款的方法,这不是我们通常认为的现代国家的行为。国家如何创制税收体系,使其既可广泛运用,又可因地制宜,既能实施有力,又需避免因权力滥用而导致现在的负担问题?这个目标是国家政权现代化建构所须面对的内容。目前的体制不是现代国家的体现,而是封建制度的反衬。强大的国家和现代的国家并不必然是一回事。在强大的国家这一想法方面,我相信,只要中国有机会选择其政治体制,一定会选择一个非常有效率的国家体制,因为中国规模巨大,问题浩瀚,而且一直以来流行的政治期望就是建立一个强大的国家。国家的效率有时候会被一个非常具有弹性、有些松散的政治体制不必要地束缚住。我想这就是中国不会采用美国体制作为一种模式的原因,由于需要代表众多不同的利益,美国的体制经常产生瘫痪并陷入僵局。其他类型的民主制度可以避免这一点,比如说英联邦体制。在美国,有很多政治分隔,经常导致困局,除非处于各种危机时期(如罗斯福总统任内)。在中国的语境下,我愿意设想这样一个国家:一方面它是民主的,另一方面它又能够有效率地行动。

  刘晔: “发展型国家”和“掠夺型国家”的行动互相交织,这是您研究中的一个主题,请问它们如何导致农民的税收负担问题?他们对“国家能力”有什么影响?

  白思鼎:我想这个问题是发展型国家和掠夺型国家互相缠绕。在我们的分析中,农民负担问题是由于地方官员承受发展的压力所引发的。更高层次的官员需要在诸如道路修筑、青年教育、农村电气化等多方面取得进展,换句话说,使农村现代化。与东部地区相比,大部分中西部农业省份没有很多资源,在东部农村,有乡镇企业或者国外、台湾、香港的投资,城镇创造地方资源可以为公共产品付费。但是内陆地区几乎没有什么非农业资源,为了满足他们发展的配额需求,地方官员只能榨取农民。在此过程中,当地方官员为了得到更多钱来满足其政绩需求时,他们就必然会从事一些非常专断的行为,采取合法与非法之间的步骤来抽取资源,这就为腐败和掠夺行为提供了很多机会,因为在为了发展目标抑或掠夺目标而使负担加剧的行动之中,要划清其界限是很困难的。

反腐败:制度建设重于道德约束

  刘晔:1990年代以来,“干部剥削—农民反抗”导致基层社会的稳定问题,你对此提供了一种宏观结构的分析:即研究非正式税收的制度根源。您指出五个结构型的变量:国家权力的去中心化,中央政府无配套资金的地方事务授权,政府规模的扩大,模糊的财政制度,和这种制度所创造的腐败机会,这些因素都促使乡村干部作为“理性行动者”不得不对农民强加无止境的税费。但是干部的腐败有没有其他方面的原因?譬如您书中提到的儒家伦理道德的崩溃(in Chapter 2),还有党组织信仰和纪律的衰微等?宏观结构的分析方法有没有其局限性?

  白思鼎:在政治学或社会学研究中,人们经常决定使用一套概念体系;在这个案例中,我们使用结构的分析。但是只有那些固执己见地坚持自己信念和假设的人才会一意孤行,而不顾及其他解释。从你所言来看,我们采用结构的方法似乎有些教条主义的味道。但是实际上我们想证明的是,腐败不是品德败坏或缺乏理想那么简单。它根植于一系列为腐败提供机会的更为宽广的环境。在80年代的价格双轨制期间,燃油有国家和市场两种价格,因此官员可以以国家价买入再以市场价卖给农民,中饱私囊。这个制度使他们处于诱惑之中。我想你的意思是如果有一个很好的道德体系,人们就不会从事这种行为,情况就会不同了。但是儒家伦理受到了历史性的侵蚀,这或多或少就是中国的现状。当中国处于二十世纪前共产主义时期,地方士绅变成所谓的土豪劣绅时,你就可以发现这一点。至于共产主义信仰和伦理,我想你们的领导人也很清楚,已经受到了很大的腐蚀。因此问题就变成了什么应该取代已经被败坏的伦理,什么样的价值观应该被教导,官员如何被示范和培训。我想,对于中国乡村作为整体而言,尤其是对于庞大的官僚体系而言,这是一个最大的问题。因此可以从伦理的方面写一篇论文,但是我们的数据限制了我们这样作。我们想证明和能够证明的是,腐败行为不仅仅是个人源于不道德态度的原因。从道德方面着手是你们的领导人对待问题的方法。他们说你们不要给农民施加负担,你们应该知道,农民的承受能力是有限的,他们能没有支付能力。这些就是领导层许多年以来释放的信息,但是不管用。直到中国引入了结构性的变迁,即近期开始实行的逐步取消农业税,农民的负担问题才开始转变。共产党在很大程度上是一个教育体系,教导人们向善。从某种程度而言,当然可以作出这种努力。人们可以理解,但是这并不意味着他们根据这种理解而行动,所以不能依靠以德治国来解决问题。过去,官员工资不足但是被假定是道德的,但是,他们从哪里弄钱来维持其日常行政运转呢?因此,他们不可避免地从事各种形式的腐败行为。

  刘晔:正如您指出的,在中国历史上,地方官员长期以来不仅只是中央政府的代理人,而且一直有他们自己的利益。在没有地方共同体的监督和制约的情况下,当代的农村干部也不需要对纳税的农民负责。因此,这些干部变成了脱离国家和社会两方面约束的所谓“赢利型经纪”{2}。可以说,当前的税收模式受到了历史的影响。但是,中国乡村也曾出现过乡绅阶层及其自治,由于长期居住在当地,他们也给地方提供了大量的公共产品,您如何看待这一现象?当代干部有没有可能具备一种“历史基因”,促使他们更多强化其责任,更加重视公共利益,即产生一种相对重视其责任和公益的治理结构?

  白思鼎:人们可以期待其发生,而且在中国观察一下大家对儒学还有多少兴趣也很有趣。现在有许多大学在研究儒学,当然我不知道儒家伦理是否会重新生根,一些人希望如此。但是,正如一些相信法律的人那样,我认为中国需要通过一套法律体系而非伦理道德,来执行反腐败的法律,并强化官员的责任意识。毕竟,不知道这些官员是否会阳奉阴违。我想现在农村最欠缺的是对农民足够的法律保护。在土地开发中,地方官员和土地开发商共谋侵占农民的土地而只支付极少的费用,由此将农民赶出其土地并创造出一个没有土地的无产阶级。人们可以诉诸其道德,但是正是取消农业税才使乡镇政府陷入困境,迫使他们不得不以更好的方式来处理这个问题。因此,需要超越简单地教育官员从善来寻求新的解决方法。他们要么从上级政府那里寻求资助,要么从开发商那里确保税收,或者,再次榨取农民。 

央地关系:法律与制度框架中的理解

  刘晔:在中国政治研究中,“国家-社会”分析框架是一种目前仍占主流的研究路径,您在本书中提出,理解农民负担问题,需要借助“中央领导-地方官员-社会阶层”的三元行动者模式(a three-player game between the leaders of the central state, officials of the local states, and various parts of society, p. 9),而“国家-社会”的二元模式在农民负担问题上恰恰曲解了现实。随着改革开放以来“权力下放”尤其是“分税制”的施行,地方政府扮演的角色越来越对整个政治经济的进程产生影响,您认为三元模式会成为一种新的更富于解释力的分析范式吗?

  白思鼎:三元模式非常关注地方政府,这样做是有理由的。当你发现实际上地方政府不仅在执行上级的指令,而且有时候扭曲了这些指令,你就会认识到地方政府以其自身的方式扮演着非常重要的角色。有一个理论,更准确地说是一个概念,叫委托-代理理论,委托人在上层,需要地方代理人(地方官员)执行政策。但是不仅在中国,其他国家也是如此,地方代理人经常比中央更有其不同的利益。他们想表明工作做得很好因此经常歪曲上报的信息,或者,地方官员为其自身用途而私藏本应上缴中央的税收。中央领导面临着如何规范地方政府行为的问题。这是一个广泛存在的问题,当然,大国的中央与地方之间距离很远,范围广阔,因此地方政府的作用更加重要。我认为相对二元模式而言,三元模式不是否定而是完善了它。所有的中国政府都必须关注央地关系,仅仅因为这个国家的规模和复杂性而经常产生的不同利益,三方关系的模式就不会消失。大规模的民主制度有相似的问题,因此对中央政府而言(或者同样的问题,省政府对于乡镇政府而言),对地方政府的实际作为保持警醒总是重要的。我不认为地方政府的权力重要到需要推翻国家-社会的分析模式,但是的确需要引起注意的是,现实经常比一个简单的模式更加复杂。1990年代特别是税收改革以前,国外的许多论著论及省和省以下政府自治权力的增长。其中的问题在于中央政府是否仍然具有控制力,这个问题可以部分地体现为中央财政收入在1980年代后期和1990年代早期持续缩减,地方政府不断截留。因此学者们思索的不是关于中国分崩离析的问题,而是中央政府是否有足够的能力使其政策得以执行,尤其是中央政府的资源再分配能力是否不断受到致命的损害。幸好这并没有变成事实,而有了财政的分权制。但是这些问题是一个持久的问题,需要不断被重新阐释,寻求解决的办法。

  刘晔:本书的另一个结论是,农民负担过重的制度根源,还在于中央政府制定了一系列加速农村发展和现代化的政策,但是没有根据中西部地区的实际情况作出因地制宜的政策调整。这就涉及中国政治发展中一个根本而长久的问题:央地关系。您刚才也论及这一问题。对此,您的政策建议似乎更加倾向于“中国式的联邦主义”而非更加集权的“新权威主义”。对此我表示理解,但是我认为这种联邦主义的前提必须是,央地关系的调整由现在主要依赖权力和党内人事、纪律的维系,转变为在法律和制度的框架内展开。在确立法制的权威之前,新权威主义似乎仍有其价值,否则中国将再次出现历史上反复出现的地方主义和分离活动。

  白思鼎:我理解你所说的这种假设,即中国必须有一个长时期的威权主义统治去解决各种问题,出现一个庞大的中产阶级后才会逐渐向民主转型,也许还可能产生联邦制。在我看来,唯一可能引起问题的是,如何防止威权主义的领导者滥用权力?对于一个政权来说,自愿交出权力是非常罕见的,我觉得这是一个大问题。潘维的理论认为实现民主之前应该先行法制。{3}我再次申明,我不反对中国需要一个强大的法制体系,但是如果仍然在威权政体下,领导者就可以不遵守法律,因为他们不需要对公众负责。因此,除非可以通过宪法审查和强有力的最高法院来限制其权力,否则法治将是不完备的。所以我对此表示怀疑,虽然我能够理解甚至同意引进民主的方式是很重要的。民主就其本质而言是相当复杂甚至混乱的过程,因此一夜之间将民主介绍给一个国家譬如中国就会更加一团糟。现在再来看联邦主义,由于军阀时期的原因这个词笼罩着一种不好的气氛。由于这段历史,联邦主义被贬低了,甚至在中国知识分子中间也不受欢迎。但是从抽象的意义上来看,中国广土众生,地方情况千差万别。所有的大国都实行联邦制,包括印度、俄罗斯、美国、加拿大和澳大利亚。所有这些国家都像一个洲那样大,一个中央政府很难有效治理。因此,从某些角度来说,中国将面对这个问题,如何以宪法可以执行的方式进行合理的分权。如果农业省份能够根据其各自特殊的条件合法地对人口和经济机构征税,那么许多农民负担问题将可避免。现在的分税制是在这个方向上迈出的一步。但是联邦式的解决方法必须内源性地产生。知识分子可以扮演重要角色,例如解释联邦制如何生效。前苏联瓦解了,少数民族的加盟共和国反对莫斯科。但这不是不可避免的,瓦解前,如果戈尔巴乔夫具备这种想象力,在整个苏联举行普选,而不是在加盟共和国内部进行选举,那么全国范围的选举将可以拯救国家。因此,在人们如何行动和决策方面有很多事情可做。

农民:民主进程中的建设性角色

  刘晔:您将农民视为三层博奕模式中的重要一元,他们认识到更高层面的政府对其困苦持同情态度,并且采取了一系列的集体行动,如个体或群体的信访、寻求全国性媒体的帮助、对税收负担的抗议等。但是,2006年中国将全面取消农业税,在这一背景下,农民问题的重要性是否会降低? 

  白思鼎:我不这样认为。从第一个五年计划开始,你们国家为了快速工业化就牺牲农村和农业来惠顾城市和工业。近年来,领导人开始转换政策,考虑到我们应该返还农民以补偿其损失。取消农业税就是这种政策的一部分。但是,缩小城乡差异,把农村提升到城市的生活水准,是一项艰巨的任务。农民在此过程中应该扮演具有建设性的角色,因为他们的利益很容易受到损害。他们应该组织起来保护其自身权益。总的来说,只要农民在人口基数中仍然占据相当大的比重,他们就具有影响力。

  刘晔: “无代表不纳税”显示了税收与民主之间的恒久联系,因此,您认为中国的民主也会像中国革命的模式那样,首先在农村生长,然后由农村包围城市。从更为宏观的角度来看,中国城市中出现的新生力量,正如一些研究成果表明的那样,很难被视为民主的依托。{4}当然,仍然有很多学者坚信历史上民主产生于城市。您如何看待这种争论?在运用来自西方特定背景下的概念框架时,您的立场和对中国学者的建议是什么?

  白思鼎:起初,竞争性的乡村直选的展开引起了很大的希望和期待。但是随后,这种选举的结果没有原来期望的那么大,可能是因为直选没有被引入到镇的层面。我们的如下观点是非常谨慎的:基于乡村民主的出现,也许真的可以推动民主从农村包围城市。但是现在城市也有一些竞争性选举,在我的理解中,城市居民的确不相信农民参与民主进程是合格的。但是乡村民主证明了一切,农民完全能够参与民主。像所有的公民一样,“鞋舒不舒服,只有他们自己知道”,也就是说,他们知道他们需要什么,他们也知道他们的需求能够在民主过程中得到表达。 


【注释】

{1}Charles Tilly, ed., The Formation of national States in Western Europe, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1975. {2}杜赞奇语,参见其著:《文化、权力与国家—1900-1942年的华北农村》,江苏人民出版社1995年。 {3}潘维的这一观点可以参阅其相关论著,比较详细的论述可参阅其著:《法治与“民主迷信”——一个法治主义者眼中的中国现代化和世界秩序》,香港社会科学出版社有限公司,2003年5月。 {4}最近的研究成果可参阅Bruce J. Dickson, Red Capitalists in China: The Party, Private Entrepreneurs, and Prospects for Political Change, Cambridge University Press, Jan 2003.

责任编辑: 于喜强