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公民社会与国家的协同发展

——民间组织的自主性、民主性和代表性对其公共服务效能的影响

顾 昕 王 旭 严 洁

【内容提要】 长期以来,人们认为国家与公民社会呈现你强我弱的零和博弈关系,公民社会自主性的提高会有损于国家的施政。但是,最近十年来国家比较发展和公共管理研究领域的最新进展表明,国家与社会可以协同发展、相得益彰。本文根据北京大学中国社会团体研究中心对两省一市两千多社团的调查数据,初步检验了自主的、实施民主治理的民间组织有利于政府施政的假设,获得正面的结果。基于这一经验研究,我们提出国家新的社会发展战略,即通过强化社团组织的自主性,提高民间组织的能力,从而形成一个国家行政能力强大、社会组织富有活力的新局面,推进经济社会的和谐发展。

一、研究背景

  随着中国社会经济改革的深入,自主性的社团空间(associational space)不断成长,而国家与社会的关系则成为关注的焦点。众所周知,我国众多的社团原来都是国家的一部分,尤其是一些新兴的行业协会,就是某些产业原行政管理机构翻牌的产物。随着政府职能的转变,这些社团或协会逐渐与政府行政部门脱钩。尽管众多协会的自主性、民主性和代表性逐渐增强,一些社团也加强了对公众和会员的服务意识,但是毋庸讳言,大多数社团和协会依然严重依赖国家,从而直接影响了它们自主发展的能力。

  另一方面,国家对于社团甚至整个非营利部门,依然采取控制型而不是发展型的监管策略(顾昕,2004;顾昕、王旭,2005)。现行关于社团和民办非营利组织的种种规定,对于所有热心于公益事业的创业者来说,设定了很高的门槛,从而限制了第三部门在中国的发展,也间接地限制了服务业在中国的腾飞。①许多业已注册的社团组织在实际的运作中常常受制于业务主管单位的干预,而缺乏自主性。民间社团组织与其业务主管单位的关系也纠缠不清,在很多情况下有可能对双方造成伤害,也不利于政府的监管(顾昕,2004;Gu, 2000)。

  实际上,对于有关民间组织监管体系的反思正在进行。其中一个关键的问题在于,社会团体自主性和民主性的加强,是否对国家造成了损害,以及它们本来行使的为政府服务的功能是否会受到削弱。这是一个饶有兴趣的学术问题,也是一个重大的政策问题。它关系到国家的一项战略性选择,即是否有必要对于民间组织实施重大的监管改革。

  可以说,控制型监管体系,基本上是一种国家与社会零和博弈思维的产物。依照这一思维,民间组织的主要作用,就是限制国家行动的范围,保护社会免受国家的任意干预,并且在一个具有实质自主性和独立性的社会空间实现社会的自我管理和自我运转(Keane,1988)。这种理念造就了一种“公民社会对国家”的意象,仿佛两者存在此消彼长式的天然对立关系(Cohen and Arato,1992)。这种思路也反映在国家对于民间组织发展的态度上。由于担心民间组织壮大起来会成为国家的对立面,控制型游戏规则(例如“挂靠制”)的实施,也就显得理所应当(Gu,1998,2000)。

  然而,国家与社会零和博弈论的兴起孕育了它的挑战。在国际学术界,主张国家与社会可以协同发展、相互增权、相得益彰的各种理论和思潮自二十世纪九十年代中期以来层出不穷。众多研究非营利组织的学者发展出有关国家与第三部门的合作伙伴关系理论(萨拉蒙,2002;Salamon,1995;Anheier and Seibel,1992)。这股思潮还汇入了更大的治理变革的浪潮,政府、企业与社会之间建立的各种合作伙伴关系受到高度重视;而通过这些合作伙伴关系来取代传统的由政府自上而下主导的公共行政,简言之,以治理取代统治,成为当今公共管理变革的核心内容(休斯,2001)。与此同时,比较发展领域涌现出多种新理论,挑战国家与社会的零和博弈论。哈佛大学政治学家罗伯特·D ·普特南(Robert D. Putnam)提出,活跃的民间组织可以通过社会资本的滋养推进公共机构的良好运作(普特南,2001)。加州大学伯克莱校区的经济社会学家皮特·埃文斯(Peter Evans)的“国家与社会协同论”认为成功的政府一方面要能够具有高度自主性、超脱于社会的特殊利益从而能高瞻远瞩地推动有利于社会长远发展的政策,但另一方面国家也必须同社会组织保持良好的互动才能有效推动其政策(Evans,1997)。另外一批政治学者提出了“国家在社会中”(state-in-society)的新思路;根据这一思路,国家赋予社会行动者更大的力量,也就是所谓的“社会增权”(empowerment of society),并不一定削弱国家管制社会的权力;在某些情况下,运作良好的民间组织和制度可以构成所谓的“社会性基础设施”(social infrastructure)的一部分,②通过这些基础设施,社会的需求可以同国家的权力有效地实现沟通和整合,这样国家便可以更加有效地根据全社会民众的需要确定施政的目标,从而能够更加有效地为全社会更加广泛的利益要求服务(Migdal, Kohli and Shue,1994)。

  无论是基于何种思想根源,无论是处在何种上下文的脉络,无论是针对何种问题,上述种种关于国家与社会相互增权的论说,都不是逻辑推演的产物,而是对经验事实的总结。这些经验事实来自世界各国,既包括发达的市场经济体,也包括发展中国家;既包括成功的纪录,也包括失败的教训。值得一提的是,中国的发展经验,为这一理论建构提供了部分的经验基础(参见Wang,1999)。尽管如此,国家与社会相互增权的理论是否能在中国的土壤中开花结果,目前依然成疑。在海外,有关的研究依然不够充分。在中国,国家与社会相互增权的理论事实上尚未广为人知,其检验和发展自然无从谈起。本文力图填补这一空白。

  在下文中,我们根据北京大学中国社会团体研究中心在2000—2003年在浙江、黑龙江省和北京市对社会团体进行的调查,获取经验数据,考察社会团体的活跃性、独立性、民主性和代表性与社团效能的关系。我们尤其关注,社团活跃性、独立性、民主性和代表性的成长,是否能够令它们为政府服务的效能得到更好的发挥。虽然有关的发现距离验证国家与社会相互增权的理论尚有一定的距离,但是我们通过科学的定量分析,可以初步证明,独立的、民主的民间组织可以有效发挥它们为政府、公众和团体会员服务的效能。在结语中,我们将基于这一定量分析的结果,就国家推动民间组织发展的一些战略问题,进行初步的探讨。

二、国家与社会的相互增权:一个初步的经验检验

  北京大学调查的主要内容包括当前社会团体的结构概貌、内部管理机制以及运作、功能发挥状况、政治参与的途径与强度、拥有经济资源的情况等等,样本量为2858个社团。本研究的应变量“社团效能”可以分为三个主要方面,即为政府服务、为社会上的一般公众服务、为会员服务,我们在下文中分别简称为“政府服务效能”、“公众服务效能”和“会员服务效能”。在传统计划体制下,社团几乎完全为国家所组建,完全服务于国家,很少发挥其服务于公众和会员的效能;而且,社团作为行政单位的下属,往往具有被动性。但是随着我国社会团体近二十多年来的迅速发展,社团的独立性、民主性和代表性逐渐提高,其公众服务效能与会员服务效能也日渐显现。但是,社团独立性、民主性和代表性的发展,社团日益重视对公众和会员服务,是否有损于其“政府服务效能”呢?为探究这些问题,本文依据上述国家与社会相互赋权的理论,提出如下三个假设:

  ——独立性、民主性、代表性强的社会团体,其为政府服务效能也强;

  ——独立性、民主性、代表性强的社会团体,其为公众服务效能也强;

  ——独立性、民主性、代表性强的社会团体,其为会员服务效能也强。

  以下,我们来检验这些假说。

  (一)社团效能测量指标的建立

  在北京大学的调查问卷中,测量政府服务效能的问题包括:是否开展过口头向政府反映建议、意见和要求;主动向政府提供调研报告;接受政府委托进行行业调研;协助政府贯彻某些政策法规。在建立量化指标之前,通过对这组问题的可靠性检验③(Alpha = 0.66),证明这组问题同处于一个维度,即这些指标都可以代表并测量出社团对政府服务的效能。此外,我们又经过因子分析,对这一组问题进行了探测性研究,发现一个公共因子在影响着这组变量,该公共因子的贡献率为51%(因子分析的结果见表一)。在此基础上,我们有很大把握将这一组变量进行加总,最后得到代表政府服务效能的一个综合的定距测量指标(index),作为本文的因变量之一,其值域在5—20之间,分值越高代表政府服务效能越高。按照同样的方法,我们得到社会服务效能和会员服务效能的综合测量指标。

  另外,为了考察这三种效能的总体情况,我们又将它们进行加总(可靠性检验的Alpha = 0.70;公因子贡献率 = 62.5%),得到一个综合测量指标,代表社团总效能。需要特别指明的是,本文在此所指的“总效能”只是社团面向政府、公众和会员权益维护这三个方面效能的综合,并不是绝对意义上的总效能。

  统计分析结果(表二)发现,社团各效能的平均水平都离最高点很远,说明当前大多数被调查社团还没有很好地发挥其效能。相对来说,社团发挥为社会服务的效能较高一些,其平均值离中间点的差距最小,只差1.5个分值。发挥为政府服务的效能则远没有想象中的高,其值域为[4,16],平均值仅为6.8,离中间点还差3.2个分值。为会员维权效能的发挥程度则处于前两者之间。这种分布态势说明,多数被调查社团已经开始注重发挥其为社会服务和为自己会员服务的功能,这是社团开始走向良性发展的一种表现。

  (二)自变量与控制变量

  社团的独立性、民主性、代表性是本文主要研究的自变量。测量社团独立性的问题有:团体与业务主管在权、财、物方面的关系,例如,业务主管单位是否为本团体提供办公用房;派遣人员到团体工作并为其发放工资;为本团体拨款;推荐或决定团体领导人;出席团体会议;审查团体年度工作报告;审查团体财务情况等等。因此,这里所谓的“独立性”,也意味着社团独立于挂靠单位的自主性。如果某社团在上述某个问题中的回答为“否”,则将其重新编码为“1”,反之则编码为“0”,从而生成7个新变量,然后将他们进行加总④,得到一个值域在0—7之间的定距测量指标,分值越高代表与业务主管的关系越松弛,其独立性越强。

  测量社团民主性的问题包括:会长、秘书长候选人的产生方式是由业务主管部门推荐,理事会推荐,领导层协商,还是会员自由竞选;选举会长、秘书长的方式是等额选举,还是差额选举等。在本研究中,如果某一个社团会长、秘书长的候选人是通过会员自由竞选的方式产生的,则将其赋值为“4”,意味着民主化程度最高,领导层协商产生的则赋值为“3”,理事会推荐和业务主管部门推荐的分别赋值为“2”和“1”,这样转化而得两个新变量,分别代表会长候选人和秘书长候选人的产生方式;另外,如果社团的会长、秘书长是通过差额选举产生,赋值为“4”,如果是等额选举产生为“0”,由此也得到两个新变量。通过将上述四个新变量进行加总后,得到一个值域在2—16之间的定距测量指标,分值越高代表社团的民主性越高。

  测量社团代表性的指标是能够积极参加社团活动的会员人数的大致规模。其值域在1—5之间,“1”表示能够积极参加活动的会员非常少,“5”表示非常多,而“2”、“3”、“4”则表示从比较少、一般到比较多的3个不同程度。

  通过对自变量的描述性分析发现(参见表三),多数被调查社团在独立性、民主性、代表性方面已经接近中等水平。四分位值提供的信息表明,有一半以上的社团其民主性和代表性的分值水平超过了中间点。但相对来说,社团的独立性则稍低一些,这也验证了多数学者们的基本定性判断。

  此外,在有效样本中,社团类型、规模、所处地域、成立时间等方面都存在着较大的差异,从社团所处地域方面来看,浙江省的社团最多,占62.4%,其次是北京和黑龙江,分别占21.9%和15.7%。从社团类型来看,行业性社团性社团占据了三分之一强的比重(33.9%),以下依次为学术性社团(31.4%)、专业性社团(20.2%)、联合性社团(14.5%)。有67.7%的社团都是在1990年以后成立的,而且社团之间规模上的差异比较大,平均人数(包括个人会员人数和单位会员人数)是9800人,但是有50%的社团规模在160人以下,仅有22%的社团其人数超过了1000人。

  为了能够厘清社团独立性、民主性、代表性与社团效能的“净”关系,我们假设不同社团在类型、规模、成立时间等三个方面的差异也同样影响着其效能的发挥程度。但是,鉴于我们研究的焦点不在于此,故只将这三个因素作为控制变量代入分析模型。由于社团类型属于定类变量,因此在进行分析之前,首先将这一变量转换成虚拟变量(dummy variable),参照组为“行业性社团”。此外,代表社团规模的变量由社团的个人会员数和单位会员的总人数相加而成,并以1000人为基本单位。而社团成立时间则事先准备了两个,将分别使用以便检验社团成立时间可能对社团效能带来的影响。其一是定距变量,以社团在民政机构正式登记的年份为测量单位;其二是经过转换的虚拟变量,1990年及以后成立的社团编码为1,1990年之前成立的社团编码为0。

  (三)影响社团效能因素的多元回归分析模型

  为了检验我们的基本假设,我们选择了代表社团独立性、民主性以及代表性的四个自变量以及社团类型、规模、所处地域、成立时间等四个控制变量建立了分析社团三种效能以及总效能的OLS(普通最小二乘方)多元回归分析模型。表四中的政府服务效能多元回归模型表明,在控制了社团类型、社团规模、社团地域属性的情况下,社团的民主性、代表性与社团的政府服务效能没有因果关系。但是,社团的独立性与社团的政府服务效能却有显著的线性因果关系,而且,独立性越强的社团,其发挥政府服务的效能也越高,该模型的总解释力为10.6%。

  另外,作为控制变量的社团类型、社团规模对政府服务效能都具有线性因果关系。结果显示,学术性社团、专业性社团、联合性社团的回归系数都是负值,说明它们的政府服务效能都比参照组行业性社团的低。社团规模是影响政府服务效能的重要影响因素,规模越大社团,其政府服务的效能也越高,这与人们的基本常识性判断相符。但是社团成立时间的先后与政府效能的发挥却没有线性因果关系。总之,一个独立自主的社团空间,能够更加有效地发挥其服务于政府的效能,这一点尤其是在行业性协会中表现得最为明显。

  公众服务效能多元回归分析的结果表明,社团类型、社团规模、社团成立时间三个控制变量当中,只有社团规模对公众服务效能有显著的因果关系。与政府效能模型不同的是,社团的代表性在此起到显著的作用,与社团独立性一起构成了影响社团公众服务效能的重要原因。在社团规模相同的情况下,随着社团独立性和代表性的增强,社团的公众服务效能也将提高。

  会员服务效能的多元回归模型与前二个回归模型有着明显的差别,在该模型中,社团的民主性对会员服务效能有显著的线性因果影响,而社团的独立性、代表性在该模型中与因变量不存在显著的线性关系。社团类型和社团规模在该模型中起到有效的控制作用。

  在总效能的回归分析中,统计结果表明在社团类型和社团规模相同的情况下,社团独立性和代表性对社团总效能有显著的影响,并且独立性和代表性越强,总效能越高。该模型在99%的置信水平下的解释力为16.4%。

  根据上述四个回归模型,我们可以得出以下基本结论:在控制了其它变量的情况下,

  1、社会团体的独立性影响着政府服务效能和公众服务效能,对会员服务效能却没有因果影响。

  2、社团的代表性是影响公众服务效能的一个重要原因,而民主性只对会员服务效能有因果解释作用。

  3、对于社团的总效能来说,社团的民主性尚未呈现显著的影响力,而社团的独立性和代表性则已经呈现出一种正面的影响力。

  因此,增强社会团体的代表性,并且赋予其更多的独立自主空间,将对政府和社会的发展起到积极的作用。可以说,就北京大学调查所及的两千多社会团体而言,国家与公民社会相互增权假说的一个方面得到部分证明,也就是说,一个独立自主的社团空间,对政府的施政可以提供有力的帮助。

  值得注意的是,我们的经验研究依然是有限度的和初步的。北京大学的调查主要研究目的是考察社团作为利益群体在政治参与方面的作用,并不是为了检验我们的假说而设计的,因此有关数据信息并不充分。公民社会组织是否能发挥其效能的度量指标,还应该有更多的维度。但是,无论如何,我们基于有限的数据所进行的经验研究,已经得出了一些有趣的结论,可以为进一步的深入研究提供基础。我们将就有关的问题展开第二期研究。

三、结语:为公民社会增权

  长期以来,国家对民间组织始终采取了一种防范型的发展战略,在具体措施上则沿用行政控制的手段,施加了很多不大必要的限制。进入新世纪以来,这一局面悄悄地发生了变化。为了迎接全球化的挑战,公共治理的大变革正在中国展开。执政党提出了建设“服务型政府”的新目标,并且通过大力推进政府职能的转变来加强执政能力。可以说,随着政府职能的转型,国家对于民间组织在社会福利、扶贫、公共卫生、环境保护、工商活动的治理、学术文化活动的开展、国际交流等多方面领域的积极作用已经开始有所认识,民间组织发展所必需的思想和舆论环境处在了前所未有的宽松状态。

  尽管如此,我们依然不得不指出,民间组织发展依然受到既有制度框架的极大约束。这一制度框架具有法团主义的各种特征:在特定的区域,国家的法律确保了在任何一个社会经济领域中社会团体的数量唯一性;因此获得合法地位的社会团体也就具有了垄断性;社会团体的组建和合法地位的获得在很大程度上取决于国家的意愿,而挂靠在既有的某个公立组织成为任何一个社会团体合法组建的必要条件之一;就相当一部分社会团体而言,国家明文规定了强制性的参与;国家对于社会团体领导人和利益表达同样施加了强有力的控制(参见顾昕、王旭,2005)。国家对社团空间实施的强控制一方面极大地妨碍了社会团体的成长壮大,极大地约束了它们正常发挥其应有的功能,但另一方面对于社团空间中普遍存在的某些失范行为,尤其是涉及社会团体法人治理、财产处置和非营利性等事宜的行为,缺乏有效的监管。可以说,既有的制度框架是一种控制型的监管体系,而不是一种发展型的监管体系。

  种种迹象表明,许多有识之士已经开始意识到既有控制型制度框架的弊病。在公共治理大变革的形势下,他们也积极致力于社团空间管制体系的重建,而如何建立一个能够促进社会团体有序成长的发展型制度框架,已经成为有关部门关注的重点。但是,在具体的改革进程中,人们对于既有体制的哪些要素必须加以改造莫衷一是。其中,作为既有控制型体制的核心之一,“挂靠制”成为争论的焦点。维持挂靠制的种种主张,基本上基于一种疑虑,担心一旦国家放松对于社会的控制,社会便将处于一种无序的状态,甚至民间组织一旦发展会反抗国家。

  这种疑虑可谓根深蒂固。长期以来,人们倾向于把民间组织视为国家的对立面,仿佛国家与社会的关系是一种零和博弈,国家强必定社会弱,而社会强必定国家弱。受到这种单向性思维的影响,独立民主的民间组织往往被视为国家的威胁。公平地说,这种单向性思维的存在并不限于政府人士,而且也在民间普遍流行;甚至这种单向性思维并不限于中国,也曾在国际上普遍流行。

  但实际上,世界各国的实践已经表明,公私部门的伙伴关系和国家与社会的相互增权(mutual empowerment),从而形成一个国家行政能力强大、社会组织富有活力的局面,才是社会经济协调发展的强大推动力。我们通过对两省一直辖市近三千社团组织的调查,有力地证明,那些自主性强的、民主治理良好的民间社团组织,可以成为政府得力的助手。因此,强国家与强社会相得益彰的过程,绝非发达国家专有的现象,完全可以在中国实现。为了推动这一进程,我们的政策建议是:国家就民间组织的监管体系进行重大改革。改革的原则是放松管制与重新管制的结合,即一方面在民间非营利组织的成立和运作方面放松管制(deregulation),另一方面在维持民间非营利组织的公益性方面重新强化管制(reregulation),从而推动第三部门的发展(顾昕,2005)。

  *作者对北京大学公民社会研究中心各位同仁对本文初稿提出的意见和建议表示感谢。顾昕在写作本文的过程中得到北京师范大学创新团队项目基金的支持,特此致谢。

参考文献:

顾昕:“能促型国家的角色:事业单位的改革与非营利部门的转型”,《河北学刊》第25卷第1期(2005年),第11—17页。

顾昕:“公民社会发展的法团主义之道”,《浙江学刊》2004年第6期,第64—70页,

顾昕、王旭:“从国家主义到法团主义:中国市场转型过程国家与专业团体关系的演变”,《社会学研究》2005年第2期, 第155—175页。

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【注释】

①萨拉蒙等人(2002)的研究已经揭示,第三部门在世界许多国家成为服务业的主要支柱之一,对于就业和GDP的增长都具有重大的贡献。 ② “社会性基础设施”的概念同经济学中常见的物质性的“基础设施”概念相对照,现在已经成为社会政策研究中所谓“社会投资”理论的基石。有关理论超出了本文的范围,这里仅提出作为背景性参考。 ③即Scale Reliability Analysis。请参见统计软件SPSS中关于该方法的说明。 ④对各个变量进行加总、建立综合指标之前,均事先通过可靠性检验以及因子分析进行了探测性研究,结果证明这些变量之间具有显著的相关性并处于同一个维度。

责任编辑: 吴 铭