您所在的位置:首页 >> 在线阅览 >> 2006年第4期 >> 正文

产规则、责任规则、不可转让规则与农地产权保护

——农地征用中农民利益受损的法经济学分析

陈国富

【内容提要】 本文考察了我国农村土地在征用中的产权形态和农民利益的保障情况。由于城乡土地制度的分割,政府便成为城乡之间土地流转的惟一中介,农地转化为城市非农用地一概须经过政府的征用才能实现。这种制度安排使农地产权成为一种失去法律防护的权利,它既不能依据财产规则来保护,也不能以责任规则来保护,甚至不能得到“不可转让规则”的保护。因此,农地产权是一种残缺的产权。在城市化运动中,以这种产权为基础的农民利益失去了制度保障。

  在直观上,城市化运动表现为城市边界的空间扩展过程。当城市边界野火般地向周边蔓延时,农用土地被不断吞噬,取而代之的是纵横交错的马路和鳞次栉比的高楼大厦。土地的集约化使用使社会财富的总量增加了,也就是说,财富“馅饼”因为土地等生产要素的集约化使用而变得更大了。这是经济学家支持城市化运动的基本理由。

  但是,“馅饼”的增大无论如何不能掩盖“馅饼”分配中的矛盾和冲突。实际上,城市化过程绝不仅仅意味着土地用途和土地使用方式的转换,它还是一次深刻的社会变革,在这一变革中,工业和农业、城市与乡村、传统和现代等各种矛盾交织在一起,同时还可能伴随着收入分配差距的加大和社会矛盾的加剧。在我国,城市化使大批城郊农民失去土地,其中大部分人既没有职业,也没有最基本的社会保障,城市化加剧了他们的贫困。一项研究表明,在失地农民中,生活水平较征地前提高的不到10%,而失去收入来源,生活水平降低的占到60%;①但与此同时,城市化运动造就了一批又一批的新富豪。在2004年福布斯公布的200名中国内地富豪榜上,有64位来源于房地产业;而在2005年公布的前148位富豪中,有68位以房地产作为主业。②与其它行业相比,房地产业中的富豪数目遥遥领先。在土地要素上,形成了鲜明的贫富对应,即“一端是贫困的积累,另一端是财富的积累”。导致这种贫富分化的法律和经济学基础是什么呢?

  依据权利(rights)和利益(interests)的关系,利益受损必然是由于权利受到损害。由此可以推测,失地农民的贫困化可能与农地产权的残缺有关。在我国,农地产权尽管在《土地管理法》和《农村土地承包法》中有一些较为明确的界定,但是,产权的法律界定与产权的法律保护并不是一回事。如果权利没有相应的可以实施的保护机制,权利就仅仅是文本上的,相应的法律就是一纸空文。在这种情况下,文本上的权利常常就与权利的现实形态相距甚远。因此,问题不能归咎于城镇化本身,农地产权残缺以及土地征(收)用制度的内在缺陷可能是引发这些社会矛盾的制度基础。考察农地产权的保护状况或许可以揭示失地农民贫困化的真正根源。

  在法律上,对产权的保护存在三种不同的规则:财产规则(Property Rules)、责任规则(Liability Rules)和不可转让规则(Inalienability Rules)。③

  在财产规则下,法律对初始权利进行界定以后,不再对权利的转让及转让价格进行干预。在这一规则下,法律对权利持有人的意愿给予充分尊重,如果一项权利是受财产规则保护的,那么另一人若想从权利的持有人那里获得这项权利,就只有通过自愿的交易,按照权利人同意的价格才能实现权利的转让。如果购买方不能提出让权利人接受的价格,权利人有权拒绝交易。因此,财产规则是一种事前防范的产权保护规范,它要求以自由让渡的方式来实现产权的转让,这一要求旨在依照权利人自己的意志保障其利益的“不受损”。

  在责任规则下,法律对初始权利进行界定,但不要求以自由让渡作为权利转让的方式,一旦权利受到侵害以后,法律要求侵权人向受害人支付损害赔偿金。由于损害赔偿金是按照该权利的市场价格(这是一种独立于权利人的价格)决定的,因此并没有考虑权利人的主观价值(高于市场价格的部分),这样,损害赔偿金一般就要小于按财产规则转让权利时所获得的收益。因此,在责任规则下,权利受到损害以后,权利人只能得到依据法律作确认的损害赔偿金。

  如果说财产规则是一种“向前看”的规范,旨在事前的防范,那么责任规则就是一种“向后看”的规范,旨在事后的补偿;财产规则要求以自由让渡的方式来实现权利的转让,而责任规则允许权利的强制性转让;如果说财产规则是以权利人自己的“主观”标准来保障其利益“不受损”,那么责任规则就是以外在于权利人的“客观”标准(市场价格)来保障其利益“不受损”。④

  在不可转让规则下,法律则禁止权利的转让。一般认为,对权利的转让进行限制有损于经济效率,因为这种限制妨碍了资源的流动,资源不能流动,资源的配置就无法实现最优。但是,对于某些权利来说,其持有人可能并不具有正常的民事行为能力,因而权利转让中谈判双方的理性是不对等的,如果允许其权利进行转让,则在转让中,由于交易双方民事能力的差异,会使这种转让变成一种财富的单方面转移,一种强者对弱者的掠夺过程。显然,在这里财产规则是不适用的。因为对弱势一方来说,权利的转让就意味着其利益受损。那么,当民事行为主体存在能力缺陷时,是否就一定适用责任规则?这要看执行权利保护的“第三方”——一般是执法机关——是否公正以及是否拥有充分的信息用以判决原告利益受损的程度。在多数情况下,执法机关都不具有这样充分的信息。因此,就这些权利来说,要保障权利人的利益“不受损”,最好的方式就是禁止这些权利的转让。

  根据卡拉布雷西(G. Calabresi,1972)的观点,多数物品上的权利都是三种规则下的混合体。以住宅为例,在房地产市场上,如果要就住宅进行买卖,则住宅所有者在住宅上的权利受财产规则的保护;而在战争期间,政府要对住宅进行征用时,住宅所有者在住宅上的权利受责任规则的保护;但如果住宅的所有者是一个无民事行为能力的人,则住宅的转让是不允许的。

  在城市化进程中,农地的非农化存在两个性质不同的去向,一是城市公共用地,例如城市道路、公园和公共机关建设用地等;二是城市商业用地,例如住宅开发、企业单位建设用地等。⑤国际上通行的做法是,前者适用于责任规则,在“公共利益”的名义下,通过赋予政府以“征用权”(Eminent Domain)来实现土地的转让,土地所有者则可以获得按市场价格核定的“合理补偿”;后者则适用于财产规则,即城市用地单位必须与土地所有者进行一对一的谈判来实现土地的转让,土地转让后,土地所有者可以获得在市场中可能无法体现出来的“主观价值”(subjective value)。⑥图1反映的是国际上通行的农地征用制度的基本结构(箭头表示土地权利的流向,括号内说明的是土地所有者出让土地后获得的补偿的性质)。

  

  “财产规则”、“责任规则”和“不可转让规则”是一组考察产权保护状况的概念工具。在我国城市化进程中,被征收的农业用地,其产权是以什么规则保护的?对这一问题进行追问,不仅可以帮助我们发现在非农化过程中的农地产权的基本形态,而且可以揭示以这种产权为基础的农民利益的保障状况。

  首先,考察农业用地转化为城市商业用地时的农地产权形态和农民利益的保障情况。

  在城市化过程中,农业用地转化为城市商业用地是一个较为纯粹的市场过程,因此,在法理上,农地产权要求以财产规则来保护。也就是说,城市土地使用者必须与农业土地所有者进行土地交易的谈判,待土地转让完成后,才能对土地进行商业开发。这种转让方式实际上保证了农民在土地上的利益决定于自己的选择和意愿,也保证了农地所有者可以分享城市化带来的土地增值收益,比较而言,在财产规则保护下,农业土地所有者的利益能够得到较为充分的保障。

  这一本来较为纯粹的市场过程,但在我国却被扭曲成为一种行政行为。我国土地制度的基本特征是城乡分割,法律规定农村土地归集体所有,城市土地则归国家所有。因此,农地要转化成城市商业用地必须经过政府对农业用地进行征用,先将土地由农村集体所有转化为国家所有,然后由政府再将国有土地的使用权转让给城市的开发商。尽管土地制度分割与城乡之间的土地流转要求形成严重冲突,但土地的流转还是会突破森严的制度屏障和制度壁垒。在中国现行的社会条件下,实际上只有政府能够跨越城乡之间的制度屏障,也只有政府手中的征用权能够突破城乡之间的制度壁垒。于是,征用变成了农地转用的惟一合法形式,政府成为了城乡之间土地流转的惟一中介。所有进入城市的土地都必须经过城市当局的强制性征用,无论土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为商业用途,都是如此。

  但是,政府一旦成为城乡土地流转的惟一中介,就使得农业土地所有者——农村集体组织要直接面对拥有强制性征用权的政府,这样,当政府行使由《宪法》所赋予的征用权时,农村集体组织便随即丧失了在土地转让中的谈判权,土地征用以及土地补偿费的确定,不再是在用地单位(或买方)与村委会之间进行,而是在政府与村委会之间进行,原本应该发生在村委会和开发商之间的讨价还价,也就变成了一种政府单方面的行政操作。

  当然,在土地转让中丧失谈判权,还不仅仅是因为农地所有权主体面对的是享有征用特权的政府,实际上还与农地所有权主体的性质有关。法律规定,农村土地由农村集体所有,在这里与“集体”对应的组织形式只有“村委会”,但村委会既不是经济法人,也不是一级政府,它只是当地村民的社区性自治组织。对于那些既无集体经营支撑,又失去了对集体政治和社会控制权能的村级组织来说,根本没有能力集合起村民的意志来约束政府的征地行为,只得听任地方政府以发展地方经济为由,全面介入土地的开发和征用。其实,在镇政府可以直接控制村民选举的情况下,即使有村干部想维护村民在土地上的利益,也会面临随时被撤换的命运。2001年,河北定州一发电公司在创建的过程中,征用了开元镇绳油村的400亩土地,当施工遭到村民抵制时,镇政府就曾多次更换村支书。⑦

  谈判权的丧失意味着,在政府征地意志下,农地所有权无法依照财产规则来保护,相应地,农民在土地上的利益不再由自己的意志和选择来决定。实际上,只要政府具有征用农地的意愿,就可以轻而易举地启动征用程序,并顺畅地完成土地所有权的转移。作为集体土地的所有者,农民集体不仅不能自主地促成土地所有权的转移,甚至没有对于征地的合理性提出异议的权利。不享有谈判的权力,决不意味着没有谈判的意愿,当村民感觉到自己在土地上的利益受到侵害时,他们只能以征地程序上的瑕疵来抵制政府的征地行为。在河北定州的征地案件中,村民们就是以征地行为没有依法公示,也没有征地补偿合同为由进行抵制的。

  财产规则和责任规则实际上对应着两种不同的利益保障机制。当丧失谈判权以后,即使土地征用严格地遵循征地程序,征用补偿也做到“公平合理”(后面将论述,在现有条件下,这些假定都是不现实的),农地所有权的保护也由财产规则转变为征用权所对应的责任规则了,这就意味着农民在土地上的利益水平由财产规则下的自主决定转变为责任规则下政府单方面决定的“合理补偿”了。

  其次,考察农地被征用时的农地产权形态与农民利益的保障情况。

  征用权实际上是对财产权利的重新安排。一旦成为征用的对象,其土地所有者就不能拒绝土地的出让,并且议价的权利也受到了限制。由于征用权是一种通过强制手段获取财产的法律权力,因此在法治化国家,征用权的行使要受到宪法的约束,并且有两个基本的限制性条款,一是要对财产的原所有者给予“合理补偿”(just compensation),二是被征用的土地必须限定为“公共使用”(public use)。⑧

  由于存在合理补偿条款,被征用的土地还可以得到责任规则的保护,即得到相当于市场价格的“合理补偿”。同时,合理补偿条款在一定程度上能够预防和约束政府过度使用征用权,否则,政府就会无节制地运用土地征用权来替代其他税收工具了。这是政府滥用征用权的第一种形式。

  但合理补偿条款尚不能阻止政府以另一种形式滥用征用权,即政府将一个人的财产进行征用后再转让给其他个人或单位,在本质上,这种形式属于“公权私用”。例如,如果甲拥有一块世代相传的土地,按相似地段的市场价格衡量,该土地的价值为10万元。但如果甲对于这块土地的主观评价高于市场价格,不妨假定为15万元(这是“主观价值”)。如果按财产规则,甲预期可以获得15万元;但如果土地被征用,他便只能得到相当于市场价格(10万元)的补偿。对土地所有者而言,两种规则意味着两种利益保障机制和两种利益保障水平。如果被征用的土地用于公共目的,则这一差额便转化成为公共福利,这也是征用权成为政府一项合理特权的经济学依据。但是如果被征用的土地用于商业开发,则这一差额便落入开发商私人的腰包。因此,以这种形式滥用征用权时,即使按市场价格对失地农民进行补偿,开发商们也能利用政府手中的征用权,谋取两种规则之间的价值差额,为自己带来滚滚财富。但在我国,开发商们的财富来源远不止于此。

  农地被征用后,农民如果能够得到相当于土地“市场价格”的补偿,则农民利益损失的幅度还被限制在两种规则之间的价值差额上,还不至于引发一系列恶性征地事件。但在我国,问题的症结在于,既不存在按土地市场价格进行征用补偿的经济条件,也不存在对政府征地行为进行有效约束的法律机制,这就决定了土地所有者实际上不可能得到相当于土地“市场价格”的征用补偿。⑨

  近年来,土地征用中农民利益受损的事实被不断提出来,但农民这一持续受到损害的利益并没有在法律和经济学上得到准确的界定,人们发现,土地的征用补偿与土地最终用于商业开发的出让价之间存在巨大差异,于是在人们头脑中形成一种肤浅的认识,即农民利益受损是因为征地补偿标准偏低,因而主张提高补偿倍数。⑩其实,补偿标准偏低只是表象,问题的根本在于现行的土地征用补偿机制。1998年的《土地管理法》明确规定,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”(第63条),但需要把农地转化为非农业建设用地时,政府征用农地“按照被征用土地的原用途——当然就是农地的农业用途——给予补偿”(第47条)。征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地管理法规定了征用耕地的土地补偿费和安置补助费的上限,而被征用土地上的附着和青苗的补偿标准以及征用费耕地的土地补偿费和安置补助费由各省级地方政府制定。姑且不论这种补偿方式所决定的补偿水平高低,但补偿费的这些规定实际上准确地反映了我国城乡土地制度分割的现实,即土地被征收后,不论城市当局转让这些土地时的价格高低如何,失地农民获得的补偿都与这些价格无关,这就把农民隔离在分享城市化收益的行列之外。

  土地补偿标准其实构成土地制度的一部分,在法律文本上的土地补偿标准似乎可以任意规定,但这些标准的执行则需要满足一系列基本的经济条件,因此它不是一个可以随意变更的变量。要实行以土地市场价值为标准的征用补偿机制,必须具备两个基本条件,一是必须能够发现被征用土地的市场价值;二是必须保证政府征地行为的“公正性”。土地的市场价值为征用补偿提供了一个标准,而政府的公正性则是保证按照这一标准进行补偿的前提。但在我国现行的土地制度下,这两个条件都不具备。

  土地的市场价值问题。在发达的市场经济国家,也存在政府的征地行为,但在征地行为之外,存在一个不依赖于征地行为的独立运行的土地交易市场,因而土地价格是一种客观的市场参数,有了这一市场参数,政府征地时就可以依据这一参数对土地所有者进行补偿。在这里,政府实际上是土地价格的接受者,而不是决定者。在城市化进程中,城市土地使用者是土地的需求者,农村集体则是土地的供给者。但在我国城乡土地制度分割的情况下,土地的供给者和需求者并不能直接交易,它们之间的关系被政府阻隔了。政府通过征用农地,将土地所有权由农村集体所有转变为国家所有,然后将国有土地的使用权出让或者划拨给城市用地单位。经济理论和实践告诉我们,土地的市场价值只有经过土地的需求者(城市商业用地主体)和土地的供给者之间经过讨价还价后才能被发现,这也是市场经济条件下,所有经济资源价值发现的必要途径。

  但是,如果土地供给者和土地需求者彼此隔离,也就不存在能够发现土地(所有权)价值的市场机制。在我国,政府将征收的农地依照用地性质采取不同的出让方式,对工业用地通常采取协议出让方式,对商业用地则较多地采取“招、拍、挂”的出让方式。这些出让方式可以理解为不同的定价机制,比较而言,商业用地的出让价格要比工业用地的出让价格高许多。{11}但是,这些价格是在政府与土地使用者之间形成的,不管这些价格如何变化,它们均不会对农地所有者的供给意愿构成实质性影响。而在农地征收环节,则不管农民的供给意愿如何,农民都只能接受政府单方面规定的征收补偿。土地价格与土地所有者的供给意愿相脱节,这一事实决定了在我国不存在土地所有权市场。不存在土地交易市场(土地所有权市场),土地(所有权)的市场价值就是一种“镜花水月”的虚幻,既然如此,如何要求政府以土地的“市场价值”来补偿失地农民?

  政府征地行为的公正性问题。即使通过某种方式可以“模拟”出土地的市场价值,也不能保证政府就会以这一价值作为征地补偿的标准。因为,政府的公正性不是用市场参数来保证的。从国际通行的经验来看,被征用土地的“公共使用”是实现政府征地行为的公正性必要条件,有了这一限制性条款,就割断了政府与城市土地开发商之间的一条利益纽带。但在我国,不论是城市商业用地还是城市公共利益用地,一概由政府垄断性地供给。政府充当了城乡土地流转的惟一中介,但“中介”并不意味着“中立”。实际上,相对于被征地的农民而言,政府与城市土地开发商具有更多的利益上的相互依赖性,因此也更容易结成利益共同体。

  对城市开发商来说,只需向政府提出征地申请,在申请获得批准后,征地则由政府来执行,这使开发商不必直接面对农村土地所有者,从而不必以谈判的方式来取得土地使用权,这既免除了谈判过程所发生的交易成本,又可以分享政府手中的征用权所带来的利益(这种利益来源于被征用的土地只能得到责任规则的保护)。对(地方)政府来说,由于城市化合乎国民经济发展的要求,而开发商的投资则是城市化的加速器,因此只有吸引更多的开发投资才能加速城市化的进程。“美联物业”深圳宝安区分行的一位经理一语道破,“这些做大了的企业在与政府谈判时拥有相当的资本。大企业只需要向政府许诺高额的投资,政府就会奉上大面积廉价的工业用地,因为大企业会给当地GDP、利税、就业等带来好处。”{12}正是在GDP、利税和就业等目标上,政府与开发商之间容易结成一种利益同盟关系,在地区之间激烈竞争的环境下,政府常常将征用的农地低价供应给这些工业使用者,这一关系“倒逼”到政府与农地所有者的关系上,必然使政府在征用农地时尽可能压低土地补偿费。

  由于没有一个客观的土地市场价格信号,政府所决定的土地征用补偿标准必然具有很强的随意性;而政府与开发商之间存在的利益同盟关系决定了政府具有压低这种补偿费的倾向。这种随意性和压低补偿费的倾向在湖南嘉禾县的一起土地征用案件中表现得非常典型。2004年,湖南嘉禾县政府为了支持一家叫“珠泉商贸城”的开发项目获取土地,政府行使征用权将项目一期189亩工程用地的补偿基准价定为1500元/平方米,最低价为900元/平方米。但是,在该项目的《国有土地使用权公开交易成交确认书》上,土地基准价调整为808元/平方米,总计4800万元。但实际上,县政府以100元/平方米的价格强行获取这片土地,并将它转让给开发商。县政府收取了开发商支付的土地使用费210万元,其中63万元上交财政,另外147万元又返还给了开发商。这样,原来作价4800万元的土地,通过县政府的行政运作将其中的98.7%的价款留给了开发商。{13}

  因此,在表面上,土地征用中农民利益受损是由于土地补偿标准偏低,实际则是由农村集体组织、城市政府和城市土地开发商之间的基本经济关系决定的必然如此的结果。正是这种基本的经济关系决定了征用中的农地产权得不到责任规则的保护,相应地,失地农民也得不到责任规则所保障的相当于土地“市场价值”的征用补偿。

  那么,在农地非农化过程中,农地所有权是否能够得到“不可转让规则”的保护?实际上,征用权本身就是对“不可转让规则”的否定。也就是说,在农村集体土地所有权向国家所有权的转化过程中,农村集体组织无权说“不”。不仅如此,两种所有权之间的转化是单向的,即农村集体土地所有权只能转化为国家土地所有权,而不能相反。这就意味着农民在土地被征用时的利益损失不可能通过一个可逆的过程而得到补偿。

  到此为止,我们惊诧地发现,尽管土地是农民安身立命的基础,但在城市化浪潮的冲击下,他们在土地上的产权竟然是一种几乎完全失去防护的权利。农地只能被政府征用才能变成城市非农用地,这一路径被制度锁定以后,农地产权就注定不再受财产规则的保护;又由于不存在土地(所有权)市场以及政府与开发商之间存在的利益纽带,农地产权注定不能得到责任规则的保护;而“征用权”一开始就是对“不可转让规则”的否定。在土地不改变农业用途时,由于暂时避免了被征用的命运,城市化浪潮的冲击还只是潜在的,但土地一旦成为征用的对象,这种产权形态就暴露出了它特有的脆弱性,相应地,在这种产权基础上的农民利益注定是没有保障的。但是,这种脆弱的产权正好是城市土地开发商们的财富来源,前面所提及的在土地要素上的贫富对应正是在这种产权基础上形成的累积效果。

  

  尽管现行体制为政府官员的腐败留下了很大空间,但在以上的讨论中,并没有涉及腐败问题,也就是说,在城乡土地制度分割的条件下,农民利益受损是一个逻辑上“内生”的结果,即便没有官员腐败,农民利益受损仍然是必然的。当然,如果存在腐败,则腐败无疑会加深农民利益受损的程度。既然问题的症结在于城乡分割的土地制度,那么解决之道就在于打破这种分割,实现制度的一体化。

  首先,改变政府作为城乡土地流转惟一中介的现状,打破政府对土地一级市场的垄断。

  只要政府还在维持这种垄断地位,不管征用的土地用于公共利益还是商业开发,也不管城市土地价格飞涨到什么水平,农地所有者都被阻隔在城市化的“钟罩”以外,农民就没有机会分享城市化带来的收益。打破政府对城市用地供给的垄断,就要将征用权的适用范围严格地限制在土地的“公共使用”领域。一旦有了这种限制{14},城市开发商就不能再凭借政府手中的征用权来获得土地,他们就只得直接面对农地所有者,按照财产规则的要求与农地所有者进行土地交易的谈判。这样,农业用地与城市商业用地之间的市场通道就被打开了。有了这条通道,就可以形成完整的土地(所有权)市场,在这一市场上,农地产权就可以实现按财产规则来保护,相应地,农民利益就有了可靠的制度保障。目前,广东南海、江苏昆山和上海郊区等地,农村集体或农户通过向外来企业出租土地和厂房,开始进入非农土地市场,尽管这种进入还没有取得正式法律的认可,但它预示着土地制度变革的方向。

  当然,在这条通道之外,一部分农地还是会面临政府的征用权。但土地市场所形成的土地市价,可以为政府征用农地时的土地补偿提供一个较为客观的市场价格参数,农地产权即便不能得到财产规则的保护,也能以责任规则来保护。从这里可以发现,财产规则是责任规则得以确立的前提。

  但是在这一通道上,一些乡村由于农民组织化程度不高,农地集体所有权具有一种“先天性”的脆弱性,在面临高度组织化的、实力强大的城市开发商时,即使以谈判方式进行土地转让,也仍然有可能无法以财产规则来保护农地所有权。在这种情况下,就有必要适用于“不可转让规则”。图3是对农地产权保护适用规则的描述。

  其次,用严格的土地征用程序约束政府的征地行为。

  在上述图示中,土地市场的健康运行和农民利益的维护高度依赖于政府征地行为的规范化。因为只要政府能够在“公共用途”之外征用土地,它就会成为城市商业用地的供给者,城市政府当局和城市开发商之间的利益关系必然会“倒逼”到政府与农地所有者之间的关系中来,一旦形成这种局面,农地产权就会丧失任何规则的保护。因此,只有掐断政府与城市开发商之间的这条土地关系纽带,才可能使财产规则、责任规则和不可转让规则对农地产权的保护“各就各位”。

  严格的法律程序为政府的征地行为提供了一种稳定的、形式化的制度安排,尽管这种安排的有效性要依赖于更基本的制度环境,例如对法律的信任和裁判机构的独立性等,但是,土地征用程序所设置的程式和步骤可以在一定程度上保证政府征地行为的合法性。在法治化国家,征用权的限制性条款分别通过立法和司法部门来实施,立法部门将征用权有选择地授予一些特定的政府机构(或单位),一般来说,这些机构都是典型的“公共机关”;司法部门则负责审查补偿标准的合理性,并监督补偿金的落实情况。这些程序针对的是政府可能滥用征用权的两种形式。这些程序对政府的征用权构成一定的制约,相应地提高了政府的征用(收)成本,但同时,也对土地所有者的要求提出了限制,从而为政府征用权的实现提供了保障。

  *本文是国家社会科学基金重大项目“工业反哺农业与城乡协调发展战略研究”(项目号:05&ZD032)和南开大学校内创新基金项目“农村公共品供给与农村和谐社会建设”(项目号:NKC0560)的阶段性成果。


【注释】

①参见中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村经济调查总队发布的《2005年农村经济绿皮书》,以及《21世纪经济报道》,2005年4月20日。 ②资料来源:http://finance.sina.com.cn,2004年11月5日,2005年11月3日。 ③参看Calabresi和Melamed的经典文献,“Property Rules, Liability Rules, and Inalienability: One View of the Cathedral”,Harvard Law Review, Vol.85. April 1972;还可以阅读大卫·D·弗里德曼的著作,《经济学语境下的法律规则》第五章(中译本),法律出版社,2004年版。 ④关于财产规则和责任规则的详细比较,请参看拙著《法经济学》,第27—32页,经济科学出版社,2006年版。 ⑤在本文中,商业用地泛指“私人性用地”,它包括企业和个人用于商业和工业目的的用地。在我国,政府依据工业用地和商业用地实行不同的批租价格,但这只对政府和土地使用者有意义,对失地农民来说,无论征用的土地最终用于工业还是商业,在其收益上是没有差别的。 ⑥当然,不排除客观价值与主观价值相等的情况。 ⑦ 《中国经济时报》,2005年6月20日。 ⑧参看Patricia Munch,“An Economic Analysis of Eminent Domain”,The Journal of Political Economy,Vol . 84. No. 3 (Jun. 1976) pp. 473-498. ⑨征地补偿缺乏客观的市场参数,征地行为缺乏有效的约束机制,这些制度性缺陷必然会在征地过程中引发争议。2005年,四川自贡市、北京市、广东南海(佛山市南海区)、内蒙古通辽市和广东汕尾市均发生过较严重的征地事件。在这些事件中,征地补偿不足和征地程序上的瑕疵成为引起争端的根源。 ⑩钱忠好,“土地征用:均衡与非均衡”,载《管理世界》,2004年第2期。这一认识还反映在法律的变革上,即从1986年到1998年,《土地管理法》将征地补偿最高限制从土地原用途年平均产出的20倍,提高到30倍以上。 {11}越来越多的工业企业利用手中的工业用地进行商业开发,这些企业通过了解城市的发展规划,来判断某地段未来的商业潜能,之后以低廉的价格取得工业用地并将其储备起来。最初几年,它们通常以出租厂房收回获得工业用地时的支出,若干年后,一旦该地区规划性质发生转变,企业就将原来的工业用地转为商业用地。在这种转换中,企业只需要按当地商业用地的基准地价增补地价,而不需要从公开市场以高价买进。在本质上,这是一种寻租行为。 {12} 《经济观察报》,2006年4月6日。 {13}资料来源:http://news.tom.com,2004年6月4日。 {14}实际上,在我国的《宪法》中,对征用权的使用有明确的限制性条款,只是这些条款没有现实的约束力。

责任编辑: 吴 铭