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民主转型时代选举改革的理论探讨

陈家洛

【内容提要】 本文的目的是,对制度选择的理性选择观加以修正,以解释后共产国家选举制度的起源和变革。我们区分出研究选举制度的设计和改革的三种观察的角度,承认决策者动机的多样性。通过考察不同时期的制度变革以及理念和理性因素在制度形成和变革过程中的相互作用,我们希望不必再从“行动”还是“结构”、“利益”还是“理念”这种二元的角度考虑问题。

一、导言

  对选举制度及其影响的研究,一向是政治科学的核心主题之一,而且至今仍具有现实意义。在大多数成熟的民主国家,选举制度通常是一种相对稳定的制度。但是在过去十几年里,在第三波的民主化浪潮中,选举改革和选举工程的问题又被提上了政策研究的议事日程。在1989年欧洲的共产主义制度消解后,研究民主化的学者都会问,这些正经历民主转型的国家,应该采用哪些游戏规则,以达致成功的民主转型呢?

  塑造选举制度不仅是宪法专家或法律专家的责任。选举制度关系到政治的本质,它塑造着政党和政党体系,支配着社会团体的政治代表和选民的选择,影响着政府的稳定,因此决定着未来政治竞争的性质和范围。在处于转型期的国家,参政者为了在民众中获得合法性,得到国际民主社会的承认,最先致力于设计的往往就是选举制度。明智地设计并适时采用的选举规则,能够有效疏导和约束各个新出现的政党之间的权力之争,增加其行为的可预测性。{1}

  改革治理体制的愿望是一回事,要清楚解释制度改革过程的本质,则是另一回事。选举制度发挥着深刻的分配作用,这是政治参与者——政党、政治领袖和社会团体——为何对不同的选举方案以及另一些政治改革设计展开激烈竞争的原因。民主的选举制度,可以根据选票及国会内议席的比例,将选举制度分成比例代表制、多数决制度及其它混合的选举安排。不过,在研究这种现象时,有关比例代表制和多数决制度两者之优劣的传统分析是不够的。参与者对选举改革的意义会有不同的看法:(1)促进所有相关各方的集体利益;(2)牺牲一些人的利益,使另一部分参与者获益;或(3)只对某些参与者有利,与另一些人无关。对提高效率的选举改革和再分配性质的选举改革加以区分,对于理解我们这里所研究的问题有着重要意义。选举改革既可以限制政治参与者,也可以壮大它们的势力。我们很容易想象,选举改革注定会触发激烈的辩论。

  选举改革的政治学的特点是,对改革的命运起着决定作用的人,也是直接受到改革影响的人。换言之,为了使潜在的赢家和输家都接受选举制度的合法性,需要达成某种政治协议。若想解释选举制度如何产生,我们必须搞清楚政治参与者的意图和他们之间的互动。由于参与者和目标的多样性,几乎不可能只有一个设计师。因此,一种制度可能是参与者有意图的行动之产物,但不可能完全是某个人的行动的结果。

  以往的研究侧重于描述不同选举制度的机制及其政治后果,不太重视理解选举制度的成因。我们对不同类型的选举制度的后果知之甚多,对导致其形成或变革的因素却知之甚少。为了理解选举规则的出现及其在时间中的演变,就要进行更多的比较研究,要搞清楚特定选举制度的起源、影响和稳定性。选举改革会否造成政局不稳,选举改革的过程至少同最终采用的规则同样重要。

  说出问题的所在,并不等于解决了问题。现有文献在比较和评价“理性选择理论”(rational choice theory)和“规范性理论”(normative theory)所提供的不同视角上,已经取得了一定的进步。最常见的解释是,政治参与者为了保住和扩大他们在国家权力中所占的份额,会选择对他们最有利的选举制度。另一种不太流行的观点认为,理想(ideal)和规范性的价值(norms)激励着政治参与者做出可能不符合他们眼前的选举利益的选择。利益(interest)这个概念可以宽泛地用来表示那些代表自己说话的人所表达的各种愿望。不过,在很多讨论选举改革的文献中,利益这个概念也许充其量是一个起点。现有文献偏向于认为,现实主义的制度选择立场优于理想主义的立场。但在协商的过程中,参与者基于利益的计算同规范性的价值之间有着怎样的互动关系,对此我们所知甚少。这个领域的系统研究微不足道,更看不到综合性的研究。

  因此,本文的目的是,把解释选举制度设计的各种明确观点加以综合,对制度选择的理性选择观加以修正,从而把选举研究推向一个更深的层次。我们认为,理性选择观中存在着一个特殊的理论盲点,它使我们有机会去改进我们对规范的作用及其对选举设计的影响的理解。概言之,这就是本文所要解决的核心问题。

二、理论之争

  对选举改革工程的研究,主要是由研究政治领袖的选择及其后果的文献组成的。在展开讨论之前,有必要界定一下我们所使用的一些概念和用语。

  首先,政治行为中的行动(agency)和结构(structure)的基本的划分。注重结构的学者认为,政治参与者的活动或选择空间显然受到结构性因素的约束。结构一般是指背景,是限定参与者的行动范围的物质条件。这些因素多是一些环境的因素,如社会的状况、社会的结构、经济发展的程度等等。相反,注重行为的学者侧重于研究参与者影响环境的能力。

  以为能够给结构和行动的对立找出一种解决办法,是不切实际的。我们倒不如超越这种非此即彼的观点。一方面,结构固然重要,但结构主义提供的预测并非确定不移,它仅仅是具有或然性的预测。另一方面,参与者会重新设计和建立制度的秩序,它最后有可能导致出人预料的变化,但这种变化肯定与环境有关。

  因此,仅仅用结构性因素,无法解释选举改革采取的具体形式。结构是一个过程,而不是一种一成不变的状态。我们必须承认参与者的行动,把变化的可能性纳入结构概念。从这个角度说,行动是个反思性的概念,强调参与者如何自觉利用结构资源,根据不断变化的境况调整自己的想法和行为。

  可以说,当政体正在经历转型时,这种转型有可能表现为一个变化多端的曲折过程,这将大大扩展行动的范围。因此,政体转型只能被理解为一个不知道会持续多久的时期,它的特点是有着异乎寻常的不确定性,这时的行为是不确定的,有关选择的规定也是不严格的。换言之,这个时期的政治参与者的思想和行动很难事先确定,甚至事后也难以根据他们的结构地位去判明原因。

  不确定性的概念对我们分析选举的变革具有重要意义,原因有二。首先,在高度不确定的情况下,尤其是在经历了制度更替之后,很多有关的参与者对于自己当前和未来的实际利益,并不是十分清楚,更不用说如何实现他们的利益。其次,制度革新意味着,无论结构还是制度就政治行为和决策可提供线索都是不稳定的,参与者之间可能出现新的互动模式。在这种情况下,无法再把参与者的自身利益作为解释其选举设计选择的毫无争议的现成工具。

  Elster把人类在制定规则过程中的动机描述成一个多种因素交织在一起的复杂现象,它包括各种不偏不倚的论证(reasons)、利益(参与者自身、选民、党派以及他们所属的制度的利益)以及情绪和偏见等感情因素。{2}追问决定着政策后果的因素是理念还是利益,是一种错误的提问方式。这种非此即彼的分析之所以错误,是因为它忽视了第三种可能:两者之间的互动在起着决定作用;它们相辅相成的关系在于一个协商过程之中,而选举法是在这一过程中被提出、讨论、修改和表决。我们不能仅仅关注选举法的出现。为了帮助我们理解某些选举制度得到采用或革新的原因,我们得借助于三个思想流派——现实主义、理想主义和协商性决策(deliberative decision-making)——的见解。下面我们就来谈谈这三种有关选举工程的观点。

三、理性选择理论的贫困

  “理性选择理论”做出一些同人的自利动机有关的简单假设,然后试图描述和检验从这些假设中逻辑地推导出来的预测。主要假设有三:第一,个人知道自己的需要;第二,他们试图满足那些需要;第三,行动者希望掌握相关信息,以便对自己的选项加以评估,尽可能做出最好的选择。因此,制度变革的机制具有工具理性的特点,它是以当事人自私的选择为基础。

  所以Ordeshook声称,“政治制度是其建立者的自身利益的产物。”{3}也许我们可以放心地假设,参与选举法协商过程的大多数政党,是从未来的权力分配这个角度看待自己的利益。政治行动者只会同意那些有利于他们扩大或维持权力份额的改革。换言之,假如他们预期提高效率的改革——对各方都有利的改革——能够提升他们的政治地位,他们就会支持这种改革。但是,假如涉及再分配的改革有可能以某一方为代价让另一方获益,那么前者是不可能支持这种改革的。

  乍看上去,这种“理性选择论”提供了一个很不错的理论模型,它对选举改革的过程做出了简单明了的解释。假如各种选择一目了然,其后果也较为明晰,这种理论便为制度选择提供了一个微观基础。换言之,新的游戏规则在政治参与者的战略性讨价还价中产生。具体而言,假如(1)一个国家里存在着处于支配地位的参与者或参与者联盟,并且他们希望在另一种选举安排下得到更多的席位或权力;(2)这些参与者利用其支配地位而做出选举法的变革。不过,在选举改革的后果高度不确定的情况下,自利的参与者为了避免全盘皆输,倾向于采取回避风险的立场。这是因为当事人虽然很清楚自身的利益所在,但对于如何实现它们并无把握。{4}可以预见到两种不同的后果。其一,这可能导致政治参与者将比例代表制和多数决制度采取混合的安排。其二,政治参与者有可能阻止变革,维持现有的规则。

  然而,相关文献可能夸大了“理性选择理论”的优点。首先,自私自利远不是一个毫无问题的概念。如果用来辨别利益的方法是行动者对某些选举制度的选择,即根据行动者的行动去识别他们的目的,那么至少可以说这是一种“自我证明”(self-confirmatory)的理论。根据从行动者身上观察到的他们对选举安排或制度的偏好,去确定他们的意图或利益,毕竟不能充分揭示工具性选择的机制,更糟糕的是,它还有同义反复(tautology)之嫌。

  于是,有些信奉“理性选择理论”的人转而采用一种演绎法,从个人自利的假设,把行动者的选择理解为他对改革预期的效果。这种确认行动者动机的演绎法虽然有着比归纳法较坚实的基础,却会使它破绽百出。工具理性的考虑听上去简单动人,但是根本没有理由相信行动者的选择将会产生符合其意向的结果。一旦碰到改革的失算或意外后果,其最终结果经常对他们不利。这种工具理性对于分析复杂多变的政治环境显然用处不大,因为其中的政党、政治领袖和公民之间的关系极不稳定,尤其是在经历了数十年的独裁统治之后。因此,行动者有可能不清楚制度改革会产生甚么结果,从而也不清楚在这种情况下他们的利益所在。

  Bunce和Csanadi提出,“流动性和变化不定”是后共产主义国家现时的规则。{5}共产主义政权已被拉下来,但新的游戏规则却似乎经常处于不稳定状态。Havel赞成这种说法:

  那种每样东西都在破裂的感觉十分普遍。在某种程度上,这是真确的。以前支撑秩序的方法──中央集权、官僚主义和颟顸的体制──不能维持并且正在崩溃,新的体制在各方面正在诞生、准备和考虑之中,但它仍未站稳脚步和行动自如。{6}

  

  在这种背景下,民主政治添上了困难的特性。问题是多种多样的,例如,政党、有组织的利益集团、种族或宗教团体和选民之间的关系远远未能清楚地表现出来;选民基本上未决定是否对政党表示认同,或者他们对政党的认同仍摇摆不定。在很多国家,政党和利益团体两者都不是紧密团结的,亦不是强大得足以用权威的口吻替它们的支持者说话,以及保证政府会听从它们最低的要求。政党毕竟不能够向一群浮动的选民负责──这些选民的社会经济利益和身份正经历一个不稳定的毁灭和重建过程。

  即使在相对稳定的选举环境中,行动也会因为一些偶然事件而导致不同的结果;或者,个人有可能不知道自己的行动给分配造成的结果。政治参与者有时不得不在缺少明确利益的情况下采取行动。人们在确定自己的利益需要什么时,往往是根据一些变化不定的理由。例如,如果赢得下一次选举有可能不符合他们的中长期利益,那么,在界定“自身利益”时应以哪一种利益为主?可见,像Colomer那样假定“参与选择选举制度的政治参与者十分了解不同规则的诱因(incentives)和可能的结果”,是有悖于现实的。{7}

  其次,“理性选择理论”作为一种简化的设计不无用处,却不足以对选举设计和改革做出富有成果的解释,往往导致片面的分析。而且,这种分析很容易因为有选择地歪曲事实使其符合理论。这种方法忽略了太多的因素,严重简化了人类行为的复杂动机或Elster所说的“建立规则的心理学”(the Psychology of rule making)。它的另一个弊端是,当发现经验数据与模型不符时对理论进行事后调整,对于同它竞争的理论不予理睬。“利益”的概念时有被延伸,把政治行动者的选举收获之外的许多考虑都纳入它的名下,结果是所有的动机都变成了同样的理性。明乎此,宣称政治参与者的“自利”决定他们对选举规则的选择,仿佛是一种可以解释一切可能的结果的战略分析。只是,这种事后孔明的理论,其实什么都没有解释。

  面对这些批评,我们首先要把“理性选择理论”的假设作为应予检验的临时性假设。而且还要随时准备承认,这种理论并没有解释所有的行为,因为世界上还存在着非“自利”的动机和行为。在我们看来,“理性选择理论”仅仅是一项试验,旨在发现假如人们是理性的时候他们将如何采取行动,以及他们的行为方式是否符合他们是理性人的假设。如他们对选举规则的选取始终令人费解,那么我们一定要勇于承认这种假设不适用于此。此外,假如“理性选择论”排斥各种规范、理念、意识形态偏好以及习俗或文化因素,那么它显然也是不正确的。

  在现实世界中,人类行为并非总是“自私自利”的。对于行动者的真实动机到底是什么,很难直接给出回答。所以我们必须把眼光超越“自利行为”的假设,在历史分析的基础上思考文化传统、惯性因素、外来或历史模式的影响、民主政治的规范信念、有关选举原则的理想主义、计算失误以及纯粹的偶然事件等等因素各自发挥的作用。我们将在下一节说明,制度的理念如何对一般政治和具体的选举工程产生影响。

四、制度的理念基础与制度变革

  “理念论”(ideational approach)是个概括性的观点,用来表示一种有关制度建设的立场,它强调道德价值、规范和集体利益的重要性,不把党派利益作为制度选择的指南。人们确实有时会根据各种经验、教条、意识形态和“半生不熟的”的理论采取行动,它们可能是来自某些历史的或外来的制度模式。近年来,对于“理性选择论”的不满,使重视“理念”的研究方法得以复兴,它被用来补充甚至取代主流的方法。{8}搞清楚“理念”如何发展,以及它对行动者的偏好有何影响,有助取代利益为本的理性假设这个黑匣子的不二法门。

  但是,“理念”的重要性何在呢?说它总是很重要,会引起一些复杂的感觉。{9}一方面,对于这个概念以及它对制度发挥的影响,理论阐述一向就很贫乏。对“理念”的作用只有一些含糊的、描述性的或假设性的说明。另一方面,一些“理念论”者往往更关心的是“正确的”理念得到采纳,而不是“理念”本身对制度发展能够产生的政治影响。但对于本文的研究来说,所有这些分析都是有益的。这些讨论给一种为理解理念对制度改革的作用和意义的“理念论”提供了基础。

  首先,“理念”作为解决问题的手段,为行动者提供了一张航线图。假如一些理念与某些言之成理的原则性信念一起传播,并且反映着一种有的放矢的政治行动观,它们对行动者的选择产生独立影响的潜力就会得到加强。因此,“理念”可以给政治行动者采取的特定行动提供充足的理由,从而沿着十分明确的方向推动政治决策。

  第二,人们普遍承认,“规范”总是在政治决策中发挥一定作用,但却一直没有得到明确的解释。关键在于搞清楚规范如何形成行动者的价值和偏好、从而塑造其行为的过程。实际上,行动者可以只字不提自己的利益,只用某种正义或公平意识去解释自己的决定(道德化解释)。

  第三,“理念”发挥着聚焦的作用,它使行动者能够对形势形成明确的看法,从而对结果具有一定控制力,这是因为行动者如何去界定问题本身便决定着解决方案的性质。在任何政治环境中,政治领袖和其它参与者都有必要说明和表述他们对问题的诊断,并使大众相信某种制度或政策建议能够用于解决紧迫的问题,是一种可以接受的方案。行动者如果事先缺少可以用来阐明形势的理念,他也不可能以任何有意义的方式采取行动。在政体转型同时出现的不确定性的环境中,就更是如此。由此可见,行动者用来提供稳定感、使有目的的行为成为可能的一套理念,对决定新的制度形式起着至关重要的作用。

  第四,“理念”的重要性还在于它确实能够改变行动者对“自身利益”的看法。这两套概念虽然可以分而论之,但它们并非互不相干的东西。其实,“利益”的表达需要以“理念”为媒介。因此,强迫我们在它们之间采取非此即彼的立场是错误的。如果行动者能够根据一些“理念”去界定他们的“利益”,那么他们对制度或政策的选取也是由“理念”所致。

  总之,对于解释选举制度的选择,着眼于理念的方法较之以利益为基础的方法更为先进。政治制度是有形的理念,它们是一些根据有关人们对环境的解释去组织事物的结果。从这个意义上说,制度显然有着理念的基础。如此一来,制度变革本身就变成了对现有制度的理念基础挑战。

  但是,制度的设计与演变不可能完全用“理念”本身的存在加以解释。在经历民主化转型的国家,可供利用的“理念”实在是五花八门,所以选举制度的选择并不是一件简单的事情。各种改革的理念互争高下的情形并不罕见。同样,由于政治行动者各持己见,政治光谱中的价值观也是形形色色。如果不只一种理念影响着政治行动者,为他们提供辩论有关最佳行动方式的立足点,那么这种理念之争就会成为讨论各种选举制度之优劣的典型特征。正如Norris所说,在有关多数代表制和比例代表制的选举制度孰优孰劣的辩论背后,有着“无法解决的价值冲突”。{10}赞成一方的人和赞成另一方的人,对代议制民主的看法大相径庭。

  按照传统的智慧,在公平代表和政治稳定之间存在着一种此消彼长的关系:有人想要政治稳定的话,他就得选择多数决的代表制,假如更看重公平代表,他就得选择比例代表制。比例代表制有利于议会中出现更多的政党和观点,因为没有哪个政党能在议会中赢得绝对多数的席位,所以通常需要组成联合政府。相反,多数决的代表制较容易把组织政府的责任委托给一个在议会中获得简单多数议席的政党。

  寻求“最好的”制度,是各种制度设计之优劣的讨论中的一种常见的毛病。例如Lijphart十分相信,在其它条件相同的情况下(all things being equal),把议会制政府同一种温和的比例代表制结合起来将有利于政治稳定,因此从长远看能够增加巩固民主制度的可能性。{11}还有人从规范的角度主张,政治稳定或民主制度的前提是找出公平反映民意的方法。如果制度安排的公平性和稳定性是相互关联的,那么关心政治稳定的人也会同时关心公平的理念。然而并非人人都相信这一点。在Blau看来,目前并不存在完美的理论解释为何我们应当按照比例代表制分配议会席位。{12}他以英国为例表明,“公平”的概念不可能成为选择比例代表制的标准,因为它的含义是见仁见智的。

  放诸四海皆准的民主制度并不存在;民主政治可以用多种方法组织起来,但基本假设是,不同的制度安排所包含的诱因和遏制因素会产生不同的政治行为。制度研究的主要任务,是找出哪些在制度方面的设计对稳定和有效的政治体制最有利。例如,为了确保新生的政党体制顺利运作,提供制度方法的专家都赞成以下几点是重要的:防止两极分化和极端主义、维护少数人的代表权、鼓励向心的动力,以及确保政党不仅要对人民负责,而且能成立强而稳定的政府。学者主要关心的是那些能聚集社会利益、建立共识以及领导民主过程且甚少分裂的政党体制的发展,所以,建立健全的制度是必须的,尤是以达致不仅在政党竞争和合作之间,而且在代表性和管治能力之间一个健康的平衡。同样重要的,是游戏规则应该小心地修改,以适应和响应每一个国家的特殊环境。

  1989年后东欧与前苏联共和国引进的选举,是由一党专政过渡到竞争性政党体制的一个重要部分。没有公开、自由、公平和定期的选举让人民通过不记名投票的方法决定哪一个(或哪些)政党有权管治国家,民主政府是无法想象的。此外,选举结果不仅显示个别政党的受欢迎程度,而且更表现出政党制度整体的发展。选举肯定是代议民主制必不可少的部分。

  学界对多数决制度的偏爱旨在强化正在发展的民主政体。但我们必须注意,多数决制度的优点在有激烈种族、地区或宗教分歧的地方会减少,在这些情况下,学者担心若把少数团体排除在政治程序之外,可能会引致激进、不负责任的政治活动和离心性的竞争,到头来会削弱民主政体的合法性。因此,大量减少比例性以禁止极端利益和观点在议会中的代表权是不明智的。在鲜明的对比下,比例代表制虽然有那么多缺点,但它不仅确保了少数人的代表权,而且鼓励在有分歧的社会里实行权力分享的做法,所以,比例代表制可以减少政治上强烈的分歧,避免这些分歧演变为派别暴力和内战。

  事实上,大部分的后共产主义国家在创立议会政体的选举后,都在它们的选举制上作了重大的修改。匈牙利与俄罗斯的选举制改革形成了一个混合的制度,保障了比例代表制和简单多数制的优点在理论上的结合。{13}但在保留比例代表制的地方,政党都试图利用引入较高的全国性选举门坎(electoral threshold)或缩减选区的大小等方法去培养温和的多党制。在区内刻意策划选举制最著名的国家是波兰,它是唯一一个经历了五次全国性议会选举,而当中四次都采用不同选举制的国家。

  自1989年起,后共产主义政体广泛地试验多种制度上的选择,从而达到它们心目中政府与政治之间的平衡,但经常性的改变是对游戏规则经常性改变的期望,增加了在建立新政治秩序时所面对的不明确情况。在一些例子中,基本规则本身因狭隘的党派之争而时常被破坏。

  无论如何,“理念”并不是存在于真空之中。事实上,选举改革只能由行动者去实施,所以他们对不同的选举模式的支持度,对于选举设计的过程至关重要。可以说,鼓吹改革者的力量越强大,他们的“理念”的力量也就越强大。“理念”的力量归根到底取决于它在政党、政治领袖和重要的社会精英及知识分子间得到了多少支持,以及这些关键人士有多少制度化的渠道影响国家里主要的决策部门(政府、立法机构和宪法法院)。

  同样重要的是,如果“理念”针对紧迫问题提出具有可行性和可接受的解决方案,它被接受的程度也会随之提高。如果政治行动者无法促成这种联系,那么纵使最有效的理念也会被置之不理。因为只有当它被融入一种共同的思维状态,其提倡者才能取得政治上的优势。重要的是,建议中的选举设计要适合于它实施时所处的社会和政治背景。

  不过我们不同意Elster的观点,他认为:“假如我们能够预知一部完美的宪法将不被采纳,那么提出这部宪法也是没有意义的。”{14}为了不去破坏理想主义者的努力,我们切莫忘记,上述两种相互关联的因素可以把选举设计成功落实。理想主义者不应放弃为决策者提供他们认为采纳最优的制度的理由。如果后者接受理想主义者的论证,并根据提供的理由采取行动,最后形成的制度就会留下这种最优设计的特色。用Blais、Dobrzynska 和Indribson的话说,许多国家在实行民主之初采用比例代表制的“起因十分简单:存在着这种理念,实施的方法也已设计出来,并且逐渐被人们视为最‘民主的’的选举制度。”{15}

  可见,“理念论”阐明了“理念”影响行动者对自身利益和认同的机制,从而也对制度选择形成怎样的约束或落实的契机。首先,“理念”的重要性在于,它对行动者的选举规则的取向发挥着独立的影响,其次,有关制度的理念对制度建设有多大影响,则取决于(1)它是否为当前的问题提供了明确而简单的解决方案;(2)支持者是否以政治上恰当的方式表述出来;(3)处于关键地位的决策者是否接纳这些理念。

  “理念论”实际上认为人不仅是自私的或精于攻略的,而是具有反思或交流的能力的。事实上,从政者在思考改革时,会把许多目标纳入他们的计算之中。这些目标至少包括:设法满足“自身利益”;通过强有力的领导建立稳定的政治体制;及制定公平而民主的新规则。视乎情况,决策者必须反思应该诉诸哪些原则和目标。一味考虑党派的眼前利益的策略型行动者有可能自找麻烦,无法使自己偏好的制度获得广泛的支持。因此我们假定,选举改革需要通过一个对等协商的过程才能获得支持,相关的参与者在这个过程中提出自己赞成某种改革建议的合理观点和理由。我们在下一节所要讨论的,便是这个协商和建立共识的过程。

五、选举工程中的协商与共识建设

  如上所说,政治制度和民主转型的研究中,人们普遍认为政治行动者只顾追求私利。因此,理论上人们便觉得选举安排的最终形式取决于讨价还价的策略型行动者,多于协商决策的过程。假如协商的过程要求行动者不能展示自己的“真实动机”,即他们狭隘的党派利益或私利,而是要求他们诉诸超越政治分歧的价值,那么协商决策的观点便是一种很成问题的方法。因此Kim怀疑,应否“期望政客为了促进国家的利益而牺牲自身利益”。{16}在“理性选择”的角度看来,支配着政治过程的是讨价还价和基于私利的损益计算。当自我利益与集体利益不一致时,占上风的总是前者。而对整体利益表现出的无私关切,应当被视为一种掩饰“真正”党派利益的伪装,或是为了占领道德高地而摆出的策略性姿态。

  但是,这种分析似乎忽略了一点。要是想政治协商做到合情合理,就必须以大众可接受的理由(public reasons)作为根据——这种观点也同时指出了协商应当采用的方式。为了使协商行之有效,行动者就不能仅仅是自私自利的,他还得通情达理。具体而言,他必须乐于倾听和跟对手交流各种理由。不应当把协商简化为一种损益分析。协商是以各种理由、主张和考虑,志在形成、更新和维持各方的对等关系。

  当有人提出一种理由时,他是在解释自己为何把某一件事情当成“好事”——而且别人处于同样的角度也会同意。这些理由把“我”转化成更具普遍性的“我们”。当行动者一起说理时,他们便确立了一种带有某种规范性和实用性的思辩程序。协商的过程推动着他们共同进行更深入的探讨,以便解决他们面对的复杂问题和困境,帮助他们消除不同层面的冲突。参与协商的人士的理念、认同感和利益,是协商和建立共识的过程之产物,而不是由外在的“客观”因素事先决定的,并会在多回合协商中形成并发生着变化。

  真正的对话要以尊重对方作为最起码的条件。协商的结果不仅是作出了一些结论和选择,而且使参与者注意到别人的一些想法。不过,协商的过程不能保证把众人的分歧引向一个跨党派的目标。倒不如说,行动者必须估计到,只强调有利于特定利益的说词很有可能弄巧成拙。换句话说,赞成某种选举设计的论点和理由,必须是能够得到别人支持的论点和理由,它们一定要被人视为恰当和合理才成。做不到这一点最终的决定的认受性也会继续遇上重大挑战,助长选举改革的争执。关键在于,为了取得有认受性的结论,参与者需要超越功利性的算计。

  现有的文献在评估选举设计工程时,一向极不重视政治协商对具体制度选择的形成所产生的影响。但是,我们也不难认识到对一套选举规则的选择的理由,始终涉及政党、行政部门和立法部门的关系、选民等等,并在考虑所有的相关利益和价值时牵涉到一种互相牵动意识(a sense of inter-subjectivity)。假如互动形式的确存在的话,行动者就会倾向选取追求共赢的途径,而不是只顾扩展自身利益的行动。因此,这种“有动员力的论据”(mobilising arguments)有助我们更好地理解决策的过程的性质。

六、研究后共产时代欧洲的选举选择

  要在后共产时代东欧变化莫测的政治环境中拟定一套新的规则,肯定是个十分艰难的过程。加上缺少有凝聚力和享有稳定社会支持的政党,使事情变得更加复杂,制度改革的方向更难以预料。因此Alexander发现,各种制度随时被人修改的情况,往往比人们想象的还要严重。{17}自从1989年共产党政权垮台以来,这个地区的大多数选举制度都经历了相当大的变化(表一)。这些新兴的民主国家和成熟的民主国家一样,也倾向于采用一种有选举门坎的分级制或混合不同选举方法(graduated electoral thresholds or hybridized institutions)的温和的比例代表制。这类奇怪的安排一般被视为综合了比例代表制和多数决代表制的优点。{18}

  虽然后共产国家在选择选举制度时大体上采取了相同的路径,其关键性的细节有重要差别,它们都没有径直模仿西方的民主制度。波兰显然在选举方式上付出了较多的努力,花费了更多的时间。而匈牙利则迅速建立了一种混合型的选举制度,事后证明它十分稳定。事实上,在民主化的进程中,各种理念、利益、策略和情绪都发挥着不同的作用,因此必然产生复杂的互动,影响制度的建立。

  Lijphart 认为,“对数个案例进行严格的比较分析,也许比对很多案例进行肤浅的统计分析更有价值。”{19}就本研究的目的而言,所选取的案例包括以下各国对其选举制度的改革:波兰(1989, 1991, 1993, 1997, 2001)、捷克共和国(1990, 1992, 1995, 1998)、爱沙尼亚(1992, 1994, 1999)、匈牙利(1989, 1994, 1998)和斯洛文尼亚(1992, 1995)。这五个国家已经加入了欧盟,亦被认定为稳定的民主国家,但他们的政治制度在过去十多年的后共产主义过渡中产生了很多重要的变化。既然这些后共产主义国家的历史和政治传统的背景十分类近,它们在民主转型中所表现出来的差异是个值得研究的课题。透过政党的文献及在选举制度立法过程中的会议记录,把我们所知甚少的协商过程加以有系统的分析,研究行动者给自己的行动提出的理由。笔者希望找出选举制度的演变及其背后的原因。

  研究策略方面,笔者既着眼于案例,也有历史的取向,并且包含以下九个方面的分析:

  1. 背景:变革的背景是什么?它的政治背景方面(宪法性基本原则、政党体系、主要的政治参与者、支配着立法过程的规则、现行的选举制度等等)有什么系统性的特点?

  2. 触发变革的因素:经济、社会和政治领域有哪些变化?

  3. 变革的类型:变革的主流理念是什么?建议中的变革涉及哪些人的价值、态度和利益?是否有相互抗衡的改革方案?

  4. 参与者:是否有处于支配地位的参与者(或者由他们组成的联盟)?谁在要求变革?谁反对变革?谁在起草具体的改革方案?谁在协助推动变革?体制内的参与者在宪法和立法程序中的相对地位 (总统、政府、议会和政党)?体制外的行动者,如专家顾问、压力集团、媒体等等,以及外国的参与者,如欧洲理事会和欧盟,起着什么作用?

  5. 参与者对建议中的改革含义之不确定性的认识:参与者对改革影响其选情的前景,是否有充分的了解并抱有信心?他们是否知道选民的投票意向?

  6. 变革的机制:在讨论和落实变革时采用什么方式?参与者在什么条件下会启动、参与或否决选举制度改革?在解决参与者之间的冲突时采用什么方式?

  7. 协商和讨价还价的作用:参与者在协商的过程中是否改变立场?假如有改变,是以何种方式?假如没有改变,原因为何?

  8. 结果:建议中的改革是否被采纳?

  9. 含义:建议中的变革的整体后果(有意的或无意的)是什么?

  这一共同的分析架构有利于将个别案例延伸到跨国比较的层面。我们将可以报告和分析东欧共产党统治结束后选举改革的轨迹,以及各种选举制度的特征和它们的短期及长期的影响。个案研究和统一的数据库将为此后的断面研究和全面的比较提供主要材料。

  共产主义在东欧的结束,为自由民主制度和市场经济铺路,被很多评论誉为“返回欧洲”和“自由主义的胜利”。{20}戏剧性的转向自由民主模式被视为是区内摈弃共产主义一个明白无误的象征。明显地,西方的民主政体和资本主义不仅揭露了共产主义的缺点,而且因为这个缘故,令自由民主体制在东欧人的心目中成为一个优越的模式:结果是民主化和市场化普遍被视为是提供良好的政府、稳定和繁荣而且互相支持的两种制度。

  近期,学者集中在一个争论上,就是民主政府不保证经济繁荣,但如果简单地把它与其它非民主而专横的政体比较,人们是偏爱选择民主政体的。关键问题是,民主是否普遍被视为唯一合法的政府模式。{21}当然,在某一个国家,人民对民主的诉求越强,那个国家能建立民主的机会便越大,这种由“负面合法性”转为“正面合法性”的态度会对区内新的民主政体是否能巩固起关键作用。Linz和Stepan亦认为,“人们会在政治和经济倾向上作独立──甚至是相反──的评估。〔所以,〕经济恶化未必会迅速侵蚀人们对政治体系的支持。”{22}事实上,民主在后共产主义世界的前途一般都颇为稳定。尽管经济表现参差,但大多数人对新秩序的评价都高于以前的共产主义政体。{23}当自由选举的经验迅速建立,给予改革者新的政治权力时,巩固民主政体的努力即使在没有实时成功的经济支持下仍可能普及起来。

  当然,在这项研究的下一个阶段,我们应当把严格的理论阐述和系统的经验验证结合在一起。由于篇幅所限,我们在这里只限于阐明理论问题。

七、结语

  本文提出了一种综合的研究策略,考察主要决策者的动机和信念,以解释后共产国家选举制度的起源和变革。研究制度变革的“理性选择取向”和“理念论取向”,并不像一些作者认为的那样南辕北辙,而是相得益彰。因为这些理论都重视行动者和决策的过程。各人都有需要奖励的支持者、予以打击的对手和必须捍卫的原则。因此我们能够区分出研究选举制度的设计和改革的三种观察的角度,即(1)注重结果的论点,理性选择是根据参与者预期选举将会导致的潜在损益;(2)理念论的观点,则以“良好的理念”为根据,不考虑选举制度对参与决策者的特殊利益损益; (3)合理性的论点,则以协商式决策为基础,使决策者能够对照本身和别人的价值或身份认同。这种综合的方法承认人类动机的多样性,可以用来阐明导致做出选举制度选择的协商过程。

  我们希望,通过考察不同时期的制度变革以及理念和理性因素在制度形成和变革过程中的相互作用,我们不必再从“行动”还是“结构”、“利益”还是“理念”这种二元的角度考虑问题。只有通过不同理论观点之间的对话和互补,才能提升我们的整体知识。因此,我们要探索如何把不同的理论综合在一起,以便提出更全面、更有力的解释。本文虽然主要讨论理论,但它希望为民主化的研究论战提供一些新的见解,增进我们对现实生活中的民主转型过程的理解。希望用不多久,我们就能够提供从这项有关选举制度的起源和变革的深入研究中得出更具体、更有意义的发现。

  我们暂不能在这里下最后的定论。重要的是,后共产主义时代给予这些国家的人民和领袖一组独特的形势、限制、要求和选择在内的全新布局。政体的建立没有一幅蓝图──它必须通过反复试错之中达致。每一个局中人都必须继续这个迅速适应和调整的过程。

  *本研究得到香港研究资助局赞助(研究项目编号:HKBU2026/02H),谨此鸣谢。


【注释】

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责任编辑: 曾德雄