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个人自由、集体安全与社会正义

——关于SARS风暴的几点伦理省思

陈宜中

【内容提要】 2003年的SARS风暴期间,台湾当局对超过15万人施行了强制隔离措施,明显存在着不少缺失,如和平医院的封院隔离决策、过当的强制居家隔离及对被隔离者的不公平待遇等等。本文从“人权”与“社会正义”的规范性视野对此进行了分析和批评,进而提出,任何使最基本人权受到侵害的防疫隔离措施,都是不正当的。作者试图从中汲取出一些具有未来性及建设性的伦理省思,以期促成社会的进步转化。

一、前 言

  2003年3月14日,台湾出现第一个SARS疑似病例。从3月18日起,当局便开始针对可能与SARS病患接触者,实施10—14天的居家隔离管制(A级隔离),至7月30日止共隔离了55315人。自4月28日起,隔离对象又扩增到了从WHO所公布之疫区来台的所有人,对其实施为期10天的B级隔离管制,到7月30日止共隔离了95955人。两者相加,因SARS而被强制隔离者超过了15万人——如此规模的防疫隔离自二十世纪二十年代起便罕见于世。

  此种大规模隔离(large-scale quarantine)的施行对象、范围及方式,或许是值得商榷的。当然,更具争议性的是和平医院的封院隔离政策,因其置上千人于交叉感染的风险之中。此外,被强制隔离者所遭受的各种不公平待遇,亦是值得严肃以对的伦理课题。本文将尝试从“人权”与“社会正义”的规范性视野,对和平医院的封院决策、过当的强制居家隔离及被隔离者所受到的不公平待遇,进行一些初步的伦理省思与批评。

二、大规模隔离的伦理问题

  在人类历史上,防疫隔离并非新兴事物,而是传染病暴发或流行时最经常被使用的公共卫生手段之一。隔离传染病患者或带原者的防疫实践,源远流长,可以追溯到旧约甚至古希腊时代。对于来自疫区的外来访客的隔离管制,则可以追溯到六世纪的拜占庭帝国、七世纪的中国、中世纪欧亚的某些区域、十四世纪的威尼斯、十四到二十世纪初的欧亚及美国,等等。Quarantine(quarantina; quaranta giorni)的原意是“四十天”,指十四、十五世纪威尼斯对进港船只、船员及访客所实施的四十天隔离管制。有些学者认为,此种隔离措施所依循的是一种“任被隔离者自生自灭”的逻辑:四十天内,染上疫病的患者要不是已经病死,就是已经康复。①

  时至今日,quarantine的意义似已愈来愈含混,有些人交互使用quarantine和isolation而不做分辨,有些人把为防疫而实施的旅游与公共集会限制也叫做quarantine。在中文里,quarantine和isolation都被翻译成“隔离”,因此无可避免地造成一些混淆。为求概念明晰起见,不少公共卫生学者建议采行以下之界定方式:isolation系针对已染病者、被诊断为疑似染病者、或未发病的病源散播者所采取的隔离措施;quarantine则系针对可能与病患或病原体接触者所实施的防疫隔离。②无论是isolation还是quarantine,都有范围或规模大小之别。著名的“伤寒玛丽”是局限于个例的isolation,而古巴政府对所有HIV带原者的强制隔离,则属于地毯式的isolation政策。③在SARS风暴期间,某些国家的quarantine措施仅止于少数个例,而某些疫情较严重的国家则实施了large-scale quarantine——本文称其为“大规模隔离”。大规模隔离的实施方式不一,可以是集中隔离(如:集中于某些隔离站、某些地理区域、某些医院、某些建筑物、某些船只,等等),可以是居家隔离,当然也可以两者并行。

  自从1918年造成两三千万人死亡的流行性感冒结束后,大规模的防疫隔离即罕见于世。随着公共卫生条件的改善、预防接种的陆续发明、医学与医疗技术的进步,曾有不少人认为大规模隔离已成历史,而不会也没必要再出现。然而,过去几十年来,随着社会经济大环境的改变,公共卫生体系在大部分国家都出现了衰落的趋势;公共卫生条件的恶化以及贫富差距的扩大,使得不少穷人病(如结核病)又变得愈来愈严重;此外,根据WHO的统计,近年来出现的新兴病原体(如爱滋病毒、伊波拉病毒等)多达四十种以上,而SARS病毒当然不会是最后一个。在各种新旧传染病中,并非所有都符合实施大规模隔离的先决要件。但当具高度传染力、死亡率偏高、且尚无有效预防及治疗方式的疫病出现时,大规模隔离原则上可以是一种不得已的防疫手段。

  在历史上,大规模隔离的具体实践往往是问题重重的。李尚仁指出:“十九世纪几次霍乱大流行在欧洲与美国造成的病痛与死亡,其实低于本土随时都有的肺炎、肺结核与类伤寒等传染病,但社会对霍乱的恐惧与重视却远高于后者”。④社会对外来传染病的恐慌,通常是促使政府施行大规模隔离的主因,而政府为了展现防疫决心,往往会采取与实际疫情不成比例的手段。“社会对风险的反应,和风险的机率或严重性不必然成正比。这不能苛责人们无知与非理性,毕竟罹患SARS的机率虽低但这威胁仍是真实的,而且一开始时医界对此一疾病有许多不了解的地方,不确定状态更容易引起恐惧。媒体不断的报导更放大了这种威胁感。此外,风险有一个社会化的过程。SARS是新的事物,社会刚开始没有熟悉的因应模式,也没有一套仪式行为来安抚它所带来的不安。因此,会出现不成比率的不安与看似非理性的过度反应,并不令人意外。”⑤李尚仁所描述的现象,在人类防疫史上可说是屡见不鲜:疫病的威胁是真实的,恐惧是真实的,社会的反应与恐惧成正比,而不必然与疫病的严重性或致死率成正比。此种现象并不让人意外,但若政府在社会恐慌下采取不成比例的防疫手段,则往往会造成十分不可欲的后果,甚至付出惨重的人道代价。历史上,“任被隔离者自生自灭”的防疫措施屡见不鲜。例如,1892年,纽约市当局为防范霍乱入侵,把来自东欧的犹太裔移民强制隔离在船上,任其自生自灭;在卫生条件极差、缺乏外界奥援的情况下,交叉感染一发不可收拾,于是出现了集体病死的情况,其中有条船上至少死了58人。⑥

  今日,随着人权意识的逐渐提升,政府在面对疫病时不再能够任意行事;诸如1892年之类的防疫隔离实践,早已变得既不可欲(因其严重侵害被隔离者的人权)又不可行(因其势必引起强烈反弹)。著名公共卫生学家Larry Gostin指出,时至今日,任何公共卫生手段都无法摆脱人权的考量;某种防疫措施的正当性,不仅仅取决于其是否能够有效防疫,亦取决于该措施在各种有效的防疫选项之中,是否确实是“人权负担”(human rights burdens)最轻的一种。基于对人权的保障与尊重,决策当局有必要对各种有效防疫选项所可能造成的“人权负担”进行审慎的评估,以尽可能降低对基本自由及权利的伤害。⑦由于大规模隔离乃是最为极端的公共卫生手段,对人权的侵害亦最为严重,因此,政府实有必要研拟其它有效的替代方案以因应突如其来的疫病,以避免疫病来临时因黔驴技穷而实行大规模隔离。在八位美国公共卫生学家所合写的“Large-Scale Quarantine Following Biological Terrorism in the United States”一文里,对大规模隔离的可欲性及可行性做出了以下之评估:“在大多数可以想见的(生物恐怖攻击)情况下,大规模隔离都不应该被当成是首要的公共卫生策略”。作者们认为,在绝大多数情况下,其它较不极端的公共卫生行动会更有效,负面效果也较小;大规模隔离乃是一种前现代的防疫手段,对于公民基本权利及自由所造成的伤害亦最为严重,因此不能视为是因应疫病的首要手段,而必须及早研拟更有效的替代方案。他们特别强调:“公民权利及自由必须摆在所有(公共卫生)讨论的最前面”。⑧

  当然,这并未排除大规模隔离作为一种防疫手段的可能性。在某些特殊情况下,大规模隔离原则上可以是正当的防疫手段,不过,隔离实践仍必须兼顾“有效防疫”和“尽量降低人权负担”这两项基本原则。以SARS为例,即使我们认为大规模隔离是必须采行的防疫手段,但具体的隔离实践仍涉及以下三项重要的伦理课题。第一,“任被隔离者自生自灭”的前现代隔离方式,无异于草菅人命,几乎在任何情况下都是不得采行的——除非决策当局真的能够充分说明“舍此一途,别无选择”。第二,由于防疫隔离(无论是居家隔离还是集中隔离)限制了被隔离者的行动自由,由于行动自由是宪政民主所保障之基本自由,由于行动不自由还影响到了其它的公民基本权利,所以,决策当局必须对大规模隔离的实施对象、范围及方式做审慎的评估,避免采取与防疫目的不成比例的过当手段,避免对公民基本权利及自由(或人权)造成不必要的额外伤害。第三,隔离管制的资源组织(logistics)问题,如对被隔离者进行补偿与扶助、为医护人员提供防护设备等,并不是次要的配套措施问题,而是攸关人权保障与社会正义的最基本伦理课题。

三、和平封院事件的启示

  类似于1892年的防疫隔离实践,若是发生在今天的民主国家里,几乎可以说是不堪设想。而这或许是因为,一百多年来,人们的权利意识以及正义感有了长足的发展,以至于过去广被认为是理所当然之事,如今却很难被接受。当和平医院的护理人员因不满当局处置失当而抗议时,有些人认为他们丢了台湾的脸。但和平封院事件要是发生在美国或其它先进国家,恐怕不但会出现抗议和不服从运动,就连武力暴动都不无可能发生。⑨几年前,一架返美客机上据报有位高度危险的传染病患者,于是在机场被隔离检察了一小时,才发现原来是虚惊一场;由于检疫人员并未先将其它旅客疏散安置,而把他们与潜在的感染源一起隔离在飞机上,遂遭到了美国公共卫生学家们的强烈批评。⑩今日,任何的集中隔离措施,就连这种“一小时之内的感染可能性”都必须设法排除。要是和平封院事件发生在今日美国,巨额的赔偿数字几乎是可以预期的。

  4月22日,和平医院爆发集体感染的消息传出,马上打破了台湾当局的“三零”喜悦。4月24日,“行政院”与“台北市政府”达成了共识,随即于中午十二点半宣布封院决定。除了将930名员工召回外,亦留置了240名病患;此外,有些送餐家属因入院几分钟即遭强制隔离,但经抗议后,获准在同意七项条件的前提下返家隔离。由于封院决策草率仓促,在尚未建立感控机制,资源组织不当,又欠缺沟通的情况下即贸然实施集中隔离,因此引起了被隔离人员的强烈不满与抗议。4月25日上午,40名和平医护人员冲出医院抗议并冲撞封锁线,遭到社会舆论一片挞伐,一时之间护士成了过街老鼠。不过,和平封院的处置失当,以及院内人员的恶劣处境,亦逐渐获得了注意。{11}一群院内员工在25日表示:“我们是一群被强制隔离的和平医院员工,居处于一个统一空调的空间,楼层中就有未居住于隔离病房之SARS病人(因本院隔离病房不够)……众所周知,在群聚而密闭的空间,卫生条件理所当然的下降,如此武断地隔离我们……或许本来健康的人,就因此而在隔离期间被感染,或者罹病(不止SARS)”。又,“封院时,卫生局不仅未作分层分级管控,连分栋管控也没有……隔离初期,卫生局强行调动和平医院A栋感染机率极少的护理人员在没有适当防护下至B栋照顾SARS病人,人员川流不息于AB两栋之间……交叉感染形成缺口”。{12}后来的各种信息显示,这些说法其实并不夸张。

  仓促草率的和平医院封院决策及媒体相关报导,可以说是台湾SARS大恐慌的引爆点。在此,和平事件的一个重要启示是:即使是在紧急情况下,当局都有必要为其政策提供充分正当的理由,并做好沟通说服的工作。由于和平医院的隔离方式显然问题重重,所以决策当局更有必要拿出正当理由,而不宜动辄摆出不容挑战的铁腕姿态;在民主社会里,高压威权的手段与作风往往适得其反,使得民众对政府更加不信任,徒增社会对疫病的恐惧感,因此反而不利于防疫。自4月26日起,和平医院即由封院隔离开始进入陆续撤离的阶段,这等于是承认了两天前封院决策的失当。

  和平事件的另一个重要启示是:任何的防疫隔离措施,都不得强制被隔离者暴露在交叉感染乃至于染病死亡的风险之中。如Gostin所指出,在“国际人权清单”所列举出的多项基本人权中,有些权利(如行动自由、隐私权)在必要时可以受到限制,但有些权利(如生命权、不被奴隶、不被谋杀、不被折磨,等等)则必须视为是近乎于绝对的,在任何情况下都不得以公共卫生或防疫之名侵害之。{13}和平医院的封院决定,置上千人于交叉感染与染煞(煞,指SARS,下同——编注)死亡的风险之中,无疑严重侵害了他们不容侵害的最基本人权。除非决策当局真的能够充分说明“舍此一途,别无选择”,否则实难辞其咎。从后来在舆论压力下的撤离与净空行动中,我们不难看出,封院隔离并不是逼不得已的唯一选择——人权负担较轻的其它选项确实存在。

  诸如“封院隔离没错,但配套措施须加强”之类的说法,其实是不能被接受的。时至今日,任何使最基本人权受到侵害的防疫隔离措施,都是不正当的。这不是配套够不够的技术问题而已,而是最基本的伦理问题。明知配套不足仍封院隔离的做法,实无异于把被隔离者当成次人来对待。

四、个人自由与集体安全

  从人权负担的角度观之,需要检讨的不仅是和平医院的封院决定,还包括所谓强制居家隔离的施行范围、对象及方式。从3月18日到7月30日这段期间,A级与B级强制隔离者相加超过了15万人。在“宁可多隔离一百,也不能错放一人”的恐慌氛围下,台湾当局实施了“发烧与否,先强制隔离”的地毯式隔离政策。此种政策的必要性及可欲性,是值得深入检讨的。而事实上,台湾的公共卫生当局后来接受了WHO的建议,决定改采“不发烧不隔离”的防治政策——这暗示先前的隔离政策的确有商榷的余地。{14}

  在西方学界关于公共卫生与人权的讨论里,个人自由与集体安全之间的权衡乃是一项十分重要的伦理课题。{15}防疫隔离(无论是居家隔离还是集中隔离)限制了被隔离者的行动自由,而行动不自由还影响到了其它的公民基本权利,因此,决策当局有必要对大规模隔离的实施对象、范围及方式进行审慎的评估,避免采取不成比例的过当手段。原则上,大规模隔离可以是因应突如其来的立即风险或紧急状态的一种公共卫生手段,但见诸公共卫生史,此种手段的行使经常伴随着社会大众对某种疫病的恐慌,而且往往正是社会恐慌下的产物。“恐慌”不全然是非理性的,但却具有强烈的非理性成份,因此造就出许多过当的、不尽合理的防疫隔离手段,而对公民的基本自由及权利(或人权)造成了额外的、不必要的伤害。即因如此,大规模隔离的行使方式及相关措施等,引起了诸多伦理讨论与争议。{16}

  反观台湾,在SARS风暴期间,大规模“强制居家隔离”措施的人权负担,几乎可以说是未曾受到检讨。{17}相反地,却有许多人提出“新加坡能,台湾为什么不能?”的质疑,主张师法新加坡政府的铁腕作风,以更严格的监控手段与罚责来达成防疫的目的。公权力不彰、行政效率低落、隔离措施漏洞太多、监督机制不够完善等等,是经常出现的几项对政府的责难。与此同时,部分被隔离民众的“趴趴走”行为成了众矢之的,并往往被说成是国人(或华人)自私自利、缺乏公德心、法治观念淡薄的表现;而其言外之意不外乎是:唯有严刑峻罚的法家手段才能够有效防疫。{18}诸如“要人权就是不要命”、“台湾的麻烦就是太自由太讲人权”、“必须向新加坡看齐”之类的说法,虽然不代表所有人的意见,但却具有一定程度的影响力。这在在显示宪政民主的政治文化,在台湾仍处于低度发展的状态。

  在台湾,关于防疫隔离所涉及之个人自由与集体安全课题的讨论,至今仍不多见。然而,西方及国际公共卫生学界对此课题的讨论与主流意见,却又深切影响了台湾抗煞隔离政策的走向。“卫生署疾病管制局”所公布的新隔离政策书指出:“为有效率达成SARS防治工作,对于SARS接触者的隔离政策实有必要作调整。”台湾因应秋煞的新隔离策略,系以WHO所建议之“不发烧不隔离”与“自主健康管理”为指导原则,而这代表着对先前“发烧与否,先强制隔离”政策的一项重大修正。{19}在SARS首次来袭的恐慌氛围下,施行地毯式的强制隔离或许是可以被理解的,但却仍是值得检讨的——否则便没有改弦易辙之必要。事实上,台湾的旧隔离政策最为外界所质疑之处,即在于其是否在基本自由及权利(或人权)方面付出了过高的代价。

  在美国疾管局(CDC)的网站上,刊登了台湾抗煞团队所撰写的一篇台湾防疫隔离报告书。或许是为了避免误解,报告书后还出现了一段编按文字,暗示台湾的隔离实践付出了颇高的直接和间接代价,因此“还需要更多研究”才能决定其是否值得采用。在此,所谓的“代价”除了包括人力、资源、时间、工作天的损失外,亦包括被隔离者的污名化、对基本自由(尤其是行动自由)的限制、对心理健康的不良影响、及因害怕被隔离而延缓病情通报,等等。{20}值得注意的是,这段编按文字主要参考了“Large-Scale Quarantine”一文,而此文作者们的基本观点是:“大规模隔离不应该被当成是首要的公共卫生策略”及“公民权利及自由必须摆在所有(公共卫生)讨论的最前面”。{21}

  台湾的旧隔离政策,系针对所有可能与SARS病患或病原体接触者进行隔离——无论其是否发烧。就隔离对象而言,这是“涵盖对象过广”(over-inclusive)的一种隔离政策,旨在避免任何漏网之鱼的出现。{22}在SARS恐慌期间,台湾几乎无人对此政策提出质疑,但从外界看来,该政策确实有过度反应之虞。关键问题在于:该政策所欲达成的防疫目的,是否可能以人权代价较低的方式达成?在某些特殊情况下(如新加坡的铁腕政府与顺民),人权代价过高的防疫政策是有效的。但在民主社会里,此类政策势必(在不同程度上)会碰到资源组织失调、民众合作意愿较低等问题,因此未必见得最为有效。如何找出同样有效或更有效,人权负担亦较轻,而民众更愿意主动配合的替代方案,是一个重要的思考方向。

  台湾的公共卫生当局在决定采行WHO建议的同时,并未清楚说明政策转向的理由何在,但WHO的政策建议毫无疑问是基于“有效防疫”与“降低人权负担”的双重考量。根据WHO建议所做出的新隔离政策,据台湾“疾管局”估计“可以减少300至500倍的人力及资源”,但这显然不是改变政策的主要理由。{23}如果新政策无效,则再省钱省力也无济于事,而“疾管局”显然认为新政策是有效的。但如果新政策和旧政策一样有效,或甚至更为有效,则我们必须追问:为什么先前要浪费掉“300至500倍的人力及资源”?旧隔离政策的问题究竟出在哪里?回想起当时社会大众对SARS的恐慌,旧隔离政策当然是可以被理解的,可是,社会与政府进步的原动力,正来自于对过去经验的检讨与反省。旧隔离政策的人权代价太高,并不是唯一有效的抗煞政策,而是社会恐慌下的过度反应,因此决定采行WHO所建议之防疫政策——这或许才是台湾的新隔离政策合理性之所在。为了避免在下一场疫病来临时,政府又在社会恐慌的氛围下,采取与防疫目的不成比例的过当手段,公共卫生与人权教育的加强或许是有必要的。

五、人权与社会正义

  历史学家Asa Briggs曾说,每当疫病来临时,就是政府的行政管理效率接受严酷考验的时刻,而对疫病的各种反应,更是无情地暴露出各种政治、社会、道德上的严重缺陷。{24}成大公卫所陈美霞教授质疑,台湾近二十年来对基础公卫建设的投资严重不足,在此情况下又如何能够有效防煞?{25}公共卫生体系的破败,使得地毯式的强制隔离碰到资源组织失当的严重问题,使其看起来很像是一种不切实际的政治运动,而非脚踏实地的防疫政策。此外,不少论者指出,这次SARS疫情凸显出了台湾白衣天使的劳动人权不彰,以及医疗体系内部的层级化和差别待遇等问题。{26}在SARS事件中,因染煞死亡者又以最弱势阶层(外劳、看护工及其它零工)为最多——台湾社会的阶级本色因此一览无遗。{27}此外,SARS病人所遭受的恶劣待遇,亦引起了一些讨论和批评。{28}诚如Briggs所言,疫病就像是一面照妖镜,无情地暴露出了台湾各种政治、社会、道德上的严重缺陷。

  除了疫病所暴露出的各种既存问题外,同样值得检讨的是防疫过程中被强制隔离者所遭受的不公平待遇。在此,被强制隔离者指的是,所有因可能与SARS病患或病原体接触而被隔离的人。这些人之所以可能接触SARS病源,以运气不佳的成份居多,但社会究竟该如何对待这群运气不佳的人,则是一个典型的社会正义课题。{29}当我们在要求这群人为了“集体安全”、“公共安全”或“公共利益”而居家隔离10—14天的同时,究竟该为他们付出些什么?要他们自认活该倒霉?无条件地“牺牲小我完成大我”?还是为他们提供全面的补偿与扶助?如果政府和社会大众一味以道德辞令要求被隔离者牺牲奉献,另方面却吝于提供全面的补偿与扶助,那么,这反映出的不只是既存的道德缺陷而已,更暴露出整个防疫过程本身的严重道德缺失,并使其正当性大打折扣。

  当政府为防疫而实施隔离管制时,首当其冲的是被隔离者的行动自由;但如果该项隔离措施是经过审慎人权评估后的合理选项,则其对行动自由的限制必须视为是正当的。可是,问题还不止于此。因为我们都知道,行动不自由很可能影响到被隔离者的其它基本权利;倘若政府不进行介入,则诸如收入中断、失去工作、无法外出就医、幼儿无人照顾等各种情事,以及由此所衍生的精神与心理问题,都不无可能发生。新店一位林太太在居家隔离期间,因小孩牙痛难忍,带着印佣和两个小孩外出就医,被判罚120万元(新台币)。{30}这类“趴趴走”行为之所以看起来还算情有可原,正是因为强制隔离政策的资源组织失当,未能为被隔离者提供必要的扶助。在此情况下,某些(若非全部)“趴趴走”行为必须理解为被隔离者在不公平待遇下的自力救济,而不是简单的有没有公德心的问题。

  在此,一种常见的呼吁是:被隔离者的人权(除行动自由外)必须受到尊重和保障。与此接近、但或许更为贴切的说法是:被隔离者必须受到公平合理的对待。基于公平正义的考量,政府理应对被隔离者进行全额经济补偿,弥补隔离期间的所有经济损失,确保其工作不受影响,并提供全方位的扶助服务,以使其行动自由受到限制的同时,其它各种直接或间接造成的伤害能降到最低的程度。{31}被隔离者有接受隔离管制之义务,但代表人民的政府则有提供补偿与扶助之义务,而这意味着被隔离者与未被隔离者之间的关系,乃是一种公民之间互惠的、合作的关系。{32}在SARS风暴期间,“趴趴走”的被隔离者遭到了强烈的道德谴责,但与此同时,他们所受到的不甚公平的对待,却似乎未能获得足够的重视。同样地,社会舆论对和平医院抗议护士们的责难声浪,似乎远大于对封院决策、医院防护及感控措施失当的谴责。这在在显示公民社会所要求的公平正义,及其背后的互惠合作原则,在台湾仍相形薄弱。

  在公共卫生论述中经常出现的logistics一字,其重要性在台湾并未受到足够的重视。我们经常听到“政策没错,但配套措施有待加强”这类和稀泥式的说法,仿佛所谓的“配套措施”只是做的比较好或比较坏的次要问题而已,但事实上,被说成是“配套措施”的事物往往具有高度的道德重要性,因为“政策”的正当性往往正取决于“配套措施”的好坏和有无。在SARS期间,当局对被隔离者所提供的扶助可说是十分不足。这种现象一方面应证了陈美霞教授关于台湾公共卫生体系破落的说法,另一方面则违反了广为今日国际公共卫生学界所接受的基本学理:如果某项公共卫生政策的logistics有问题,则该政策的正当性及有效性都会大打折扣。原则上,如果当局无法为被强制隔离的15万人提供必要的扶助,则一开始就不应该采行此种政策——除非真的已经别无选择。明知资源补给不足却强行为之,无异于放任被隔离者受到二度伤害,这既不符合降低人权负担之基本原则,亦不合乎所谓的公平正义。在此情况下,政府当局与社会舆论谴责被隔离者“趴趴走”的道德辞令,可以说是显得格外无力。

  在扶助问题之外,还有经济补偿问题。3月28日,“劳委会”表示遭居家隔离的劳工,雇主不得视为旷工,但可以不发给工资——这等于是要劳工自行吸收居家隔离期间的所有经济损失,要他们自认倒霉。5月2日通过实施的SARS条例规定:“受隔离者隔离期间,其任职之公私立机关(构)、学校、团体应给予公假,不受相关法令之限制”。意思是资方应该给予全额薪资,但该法条没有罚责,所以资方可以不给薪资而不受罚。5月9日,“劳委会”表示雇主应该给予全薪(按:仍无罚责),但当局仅对“营运困难之企业”提供补贴(按:修正了一律补贴之先前政策)。{33}这一系列政策的弊病乃是至为明显的。政府当局明知道有义务全额补偿被隔离者的收入损失,却又想把财务负担转嫁出去,然后又给予资方不买帐的法律空间;在几次的朝令夕改后,被隔离的劳工究竟能获得多少应得的薪资补偿,至今仍是一个大问号。类似SARS这样的事件,原则上不应该要求资方来为强制隔离政策付费,而应该由一般税收来支付。套用台湾常用的话来说,SARS不是劳资问题,而是“全民抗煞”的公共安全与社会团结问题,因此费用理应由“全民”共同支付,而没道理把帐算到资方头上。台湾当局的补偿措施,不但可议,甚至可以说是完全站不住脚的。我们不禁要问:一个既无法为被隔离者提供所有必要扶助,也不想为他们进行全额薪资补贴的当局,真有充分正当的理由把他们强制隔离吗?

六、结 语

  台湾在SARS风暴期间所施行的强制隔离措施,明显存在着不少缺失,如和平医院的封院隔离决策、过当的强制居家隔离及对被隔离者的不公平待遇等等。本文从“人权”与“社会正义”的规范性视野,对这些防疫实践进行了分析和批评,其目的不外乎是从SARS经验中,汲取出一些具未来性及建设性的伦理省思,以期促成台湾社会的进步转化。当具高度传染力且死亡率居高的疫病来袭时,大规模的防疫隔离措施及其对行动自由的限制,原则上可以是正当的、合理的,但实际上却不必然是正当的、合理的。就民主社会而言,人权负担最轻、最符合公平正义的防疫实践,往往正是最合理且较有效的一种,亦最能够培育出公民社会赖以成长茁壮的信任、互惠、公共、及合作精神,而这些正是吾人在面对下一场疫病时最重要的无形资产。

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【注释】

①参见Markel(1991, pp.2-3)。 ②参见Barbera et al.(2001, p.2712)。 ③参见Leavitt(1996)论“伤寒玛丽”。 ④参见李尚仁(2003b)。 ⑤参见李尚仁(2003a),另见南方朔(2003)及顾忠华(2003)论风险社会。 ⑥参见Markel(1997)及Barbera et al.(2001, p.2713)。 ⑦参见Gostin(1994)及Mann et al.(1999)论公共卫生与人权,另见Gostin(2000)论公共卫生法。在SARS出现以前,关于公共卫生与人权的讨论多以HIV/AIDS和TB为例,这方面的文献非常多,可参见Annas(1999)、Bayer(1989; 2003)、UNAIDS(2003a; 2003b)。 ⑧参见Barbera et al.(2001, pp.2711, 2715-6),另见Gostin(2003)论SARS。 ⑨1893年,美国印地安那州Muncie市的市民,因不满政府把健康者与天花感染源强制隔离在一起,而采取激烈的流血抗争行动,数名官员遭到了枪杀。参见Eidson(1990)。 ⑩Barbera et al.(2001, p.2715)。 {11}前述文字系参考叶欣怡(2003)所整理之和平医院大事记。 {12}引自叶欣怡(2003)。 {13}参见Gostin(1994, pp.6-7)。 {14}参见“疾病管制局”(2003)。 {15}近年来美国公共卫生界关于“个人自由与集体安全”的辩论,主要系针对Gostin所草拟的MSEHPA(Model State Emergency Health Powers Act)而发。参见ACLU(2002)、Annas(2002)、Bayer and Colgrove(2002)、Bruce(2003)、Moreno(2003)。 {16}立场不同的各种相关评论,请参见Barbera et al.(2001)、Bloom(2003)、Boaz(2003)、Etzioni(2003)、Gostin(2003)、Kristof(2003)、McCullagh(2003)、Moe(2003)。 {17}新加坡方面的辩论,请参见Chua(2003)及Koo(2003)。 {18}参见曾嬿芬、吴嘉苓(2003)。 {19}参见“疾病管制局”(2003)。 {20}参见Lee et al.(2003, p.3)。 {21}参见Barbera et al.(2001)及本文第二节的相关讨论。 {22}参见Gostin(1994, esp. pp.4-6)对“涵盖对象过广”的公共卫生政策的讨论与批评。 {23}参见“疾病管制局”(2003)。 {24}参见Briggs(1961, p.76)。 {25}参见陈美霞(2003),另见林国明(2003)及陈明祺(2003)的相关讨论。 {26}参见中时社论(2003)、妇女团体联合声明(2003a; 2003b)、刘仲冬(2003a)、刘梅君(2003)、魏忻忻(2003)。 {27}参见蓝佩嘉(2003)、陈东升、周素卿、蔡博文(2003)的相关讨论。 {28}参见刘仲冬(2003b)。 {29}参见Shklar(1990)的相关讨论。 {30}此一案例取自黄昆严(2003, p.54)。 {31}参见UTJCB(2003)的相关讨论。 {32}参见Rawls(1971)论社会正义、互惠与社会合作。 {33}参见“全国产业总工会”(2003)。

责任编辑: 吴 铭