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乡镇规模扩大化及其限度

项继权

【内容提要】 乡镇村规模的合理限度在于能否满足农民群众公共需求并实现乡村社会的有效治理。当前不少地方乡镇村规模扩大化出现了“一大二空”和“离农化”倾向,超出了乡村有效治理的合理限度,必须适可而止。后续乡镇村调整和改革应以省市为基础,实行一种区域多元化的策略。

  合理的乡(镇)村规模是乡村有效治理的基础。在农村税费改革过程中,各省市对乡镇村进行了大规模的撤并工作。本文旨在对我国乡(镇)村规模的变化及区域性差异进行实证分析,对我国乡镇村撤并的原因和动力进行解释,同时指出当前乡镇村规模调整中存在的问题,并从乡村治理能力及农民需求的角度探讨乡镇村的合理规模和乡镇村撤并的限度。本文认为,1949年以来我国乡镇村规模一直处在变动之中,各省市乡镇村规模及其变化呈现出明显的非均衡性。随着农村社会经济的发展,乡镇村规模的调整有其合理性,但是,乡镇村规模的合理限度在于能否满足农民群众公共需求并实现乡村社会的有效治理。从宏观上看,目前我国乡镇村规模过大,出现“一大二空”和“离农化”倾向,超出乡村有效治理的合理限度,大规模乡镇撤并工作必须适可而止。不过,由于乡镇村规模的非均衡性,部分省市乡镇村规模扩大化还有一定的空间。后续乡镇村调整和改革应以省市为基础,实行区域多元化的策略。

一、适度规模是乡村治理的基础

  任何社会的治理均是在一定的时间和空间内进行的。政府的治理空间主要由横向管理规模、幅度和纵向的管理层级所构成。管理规模是管理范围大小,管理幅度主要是一个组织下辖组织的数量,而管理层级则是管理组织的纵向分层。管理规模、幅度及层级共同构成社会治理的空间结构,也是治理的基础。

  乡(镇)是我国农村基层政权,村民委员会是村民自治组织,他们是当前我国乡村治理的基本组织,承担着对乡村治理的职能。合理的乡(镇)村的规模以及适当的管理幅度及管理层级是乡村社会的有效治理的基础。在当前的乡村改革中,如何确定乡镇村的规模和管理幅度及层级是一个值得高度关注的问题。尤其是在农村税费改革过程中,从中央到地方均将乡镇村合并作为精简机构、人员和农民负担的重要途径,各省市对乡镇村进行了大规模的撤并工作。然而,现在的问题是,乡镇村的合理规模应有多大?或者说,乡镇村合并的限度或底线何在?各省市乡镇村规模合并是否还能够或应该继续下去?与此相关的另一个问题是,目前国内学界和政界关于乡镇村设置及性质和功能定位出现激烈的争论和严重的分歧。如在乡镇体制改革方面,一些学者提出了“撤销乡镇”、“乡镇自治”、“乡公所制”、“乡派镇治”、“维持现状”以及“加强乡镇”种种主张;在县级政府改革方面,人们也提出了“强县”、“弱县”和“虚县”等不同的建议,并对县、乡、村关系提出了“县政、乡派和村治”及“强村、精乡和简县”等构想。{1}显然,这些改革的设计均涉及乡镇村规模、幅度、管理层级及治能力问题。然而,遗憾的是,在上述乡村改革及其讨论中,人们常常忽视了乡村治理的最基本的空间结构和条件,对乡镇村的规模及乡村治理能力缺乏足够的重视和关注。正因如此,本文希望通过对全国乡(镇)村规模的变化及区域性差异进行实证分析,对我国乡镇村撤并的原因和动力进行解释,同时指出当前乡镇村规模调整中存在的问题,并从乡村治理能力及农民需求的角度探讨乡镇村的合理规模和乡镇村撤并的限度。此项研究也是旨在为后续乡镇村机构改革提供政策建议。

  从学界来看,政府及组织的管理规模、幅度和层级等问题是管理学和行政学的基本问题之一,一直受到人们的重视和研究。有不少研究和学者已经指出,治理的规模或管理幅度以及管理层级等受多重的因素的影响和制约,涉及不同国家的历史文化传统、国家结构体制、经济社会发展以及国土面积和人口数量、密度等等②。从世界范围来看,“基层地方行政单位的设置,大都从便于行政和便于居民参加本地管理出发,考虑历史、地理、民族诸因素,根据一个基层行政单位能有效管理的地域、人口而确定的。”③人口数量和地域面积是判断基层政府治理规模大小的重要依据,人口数量多、地域面积大,治理的规模也越大,反之,人口少、规模小,治理的规模也就小。但是,人口过多、面积过大,将损害行政效能及对社会的有效控制,也不便于居民参与本地管理。

  管理规模与管理幅度和管理层级密切相关,相互影响、相互制约。在一定的社会和地域范围内,通常管理规模越大,管理的幅度越大,管理的层级也越少,反之,管理规模小,幅度小,管理层次也越多。正因如此,“基层地方行政单位数量在决定地方政府层次上,起着关键作用。由于管理有效幅度的限制,上一级地方行政单位对于下一级地方行政单位进行有效控制,必然会受到数量上的限制。实行地方自治体制可能扩大出口控制幅度,从而减少层次,但决不可能是无限止的。” ④

  值得注意的是,在对治理规模的讨论中,我们不能忽视治理的组织与管理技术和财政能力。事实上,治理规模不仅受制于人口、面积等自然因素,也直接受制于管理的技术条件及财政能力。一般来说,随着社会经济发展,交通、通讯等技术条件的改善以及财政能力的增强,治理能力也相应增强,从而为扩大治理规模创造条件。

  基于人们的研究和上述讨论,本文将乡村治理规模的讨论中主要集中在两个层面:一方面是乡村治理的自然变量,主要是乡镇村的人口、面积以及管理层级和幅度等。另一方面是乡村治理的资源变量,主要是乡村治理的组织、技术及财政能力。其基本的假设是:乡镇村的设置及管理效能受到多重因素的制约,乡镇村规模应与其财政和管理能力相适应。在治理资源不变的情况下,人口、面积及管理层级和幅度制约着乡镇村规模的无限扩大。合理的治理规模既要满足对社会的有效治理,也要满足社区民众的需要。

  必须指出的是,社会的历史文化传统及国家制度条件无疑对治理的规模及其方式有重要的影响。不过,这种影响具有历史性和长效性的特点。或者说,文化和制度的因素是在较长时间内发生作用,在一定的历史时期,制度及社会历史文化传统并不是经常发生急剧的变化的。正因如此,对于短期治理规模变化的讨论中,如果国家体制和制度没有发生重大的变化,文化和制度对治理规模的影响可以暂时忽略。因此,本文在对我国乡镇村治理规模历时性分析中将关注社会历史文化传统以及国家制度要求的影响,但对于乡镇村规模的共时性分析中则将此为共同的背景和限制变量,不予考虑。

二、我国乡镇规模扩大化及其动力

  中华人民共和国成立以来,我国农村基层政权的设置及管理体制几经变革,基层治理单位的规模也处在不断的变动之中。这种变化大致可划分为四个时期:

  第一个时期,1949—1954年,实行“小区小乡”。1950年12月,政务院颁发了《区各界人民代表会议组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《(行政村)人民政府组织通则》。1951年4月,政务院又颁布了《关于人民民主政权建设工作的指示》。根据这些法规、法令,我国农村基层政权体制主要有两种情况:一种是实行区、村两级政府体制,即在县以下设立区政权和村政权,分别召开区、村人民代表会议,选举产生区政府和村政府,对本地区实施行政管理。这种体制在北方地区比较普遍。在这种情况下,村是一级政府,为农村基层政权。另一种是区乡建制,即在县以下设立区公所,作为县政府的派出机构,在区公所之下设立乡政权,召开乡人民代表大会,选举产生乡人民政府,而在村一级不再设立村政权。在南方的多数省当时实行这种体制。在这两种情形下,“村”和“乡”分别是不同地区的农村基层政权组织。1954年9月,我国颁布了新中国的第一部宪法,宪法取消了过去的区村制和区乡制两种体制并存的制度,对全国农村基层政权进行了统一的规范,规定实行乡镇人民代表大会制度,乡镇为农村基层政权。同时也规定,人口居住集中的乡,乡人民委员会可直接领导居民组进行工作。面积较大、居住分散的乡,乡以下可由若干自然村分别组成行政村,行政村下按自然村划定居民组开展工作。

  从管理规模来看,中华人民共和国成立之初,“村的规模一般很小,平均每个行政村不足900人,东北各省人数较多,平均每村1500人,内蒙古地广人稀,每一行政村面积较大。”不过,当时的华东、中南、西南各省一度延续过国民党统治时期的大乡制。例如广东省在1951年的4725个乡中,就有900余乡为1万至4万人。⑤1951年4月22日,中央人民政府下发《关于人民民主政权建设的指示》,要求“已完成土地改革的地区,应酌量调整区、乡(行政村)行政区划,缩小区、乡行政范围,以便利人民管理政权,密切政府与人民群众的联系,充分发挥人民政权的基层组织的作用,并提高行政效率。”⑥按照这个指示精神,华东、中南、西南各省普遍划小了乡的规模,全国乡总数由1951年的218006个增加到1952年的275200个。

  第二个时期,1954—1957年,“小乡小镇”时期。1954年9月,第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》,规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇。1955年9月2日,中共中央在转发一个文件时指出,为了便于农村合作化运动的发展和今后农业生产的领导,乡的区域宜大不宜小。同年12月29日国务院关于进一步做好国家机关精简工作的指示更加明确地指出:“小区小乡制已经不能适应农业合作化运动迅速发展后的新形势,区乡行政区域应当适当调整。”从1955年秋起,在全国进行了撤区并乡,扩大乡的范围。到1956年初,全国乡数由208000多个减少到117000多个。乡干部由77万多人减少到70万人,减少7万多人。乡政府几乎减少一半,而乡辖区平均范围扩大一倍。⑦根据1957年1月17日《中央组织部关于县、区、乡的组织形式和领导方法的若干问题的报告》,全国的乡已从约22万个减少到10万个,一般地平均三个乡并为一个乡;目前全国尚有农村区9000个,较1954年减少了10000个(其中约有4000个是合并掉的,约有6000个是撤消了的)。但是,直到1957年12月,除台湾和西藏的昌都地区,全国仍有120753个乡、镇政府,其中乡政府117081个,镇政府3672个。⑧与后来的人民公社及乡镇规模相比,这一时期依然不过是一种“小乡小镇”时期。

  第三个时期,1958—1982年,“一大二公”的“人民公社”制。1958年8月29日,中共中央先后公布了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》,大力推进人民公社化。对于公社的规模,该决议指出,“社的组织规模,就目前说,一般以一乡一社、两千户左右较为合适。某些乡界辽阔、人烟稀少的地方,可以少于两千户,一乡数社。有的地方根据自然地形条件和生产发展的需要,也可以由数乡并为一乡,组成一社,六、七千户左右。至于达到万户或两万户以上的,也不要去反对,但在目前也不要主动提倡。”决议同时强调,“人民公社进一步发展的趋势,有可能以县为单位组成联社。现在就应该对人民公社的分布,以县为单位进行规划,作合理的布局。”由此,各地掀起办大社的高潮。1956年农村完成了高级合作化之时,每社平均200户左右。到10月底,全国74万多个农业生产合作社改组成2.6万多个人民公社,参加公社的农户有1.2亿户,占全国总农户的99%以上,全国农村实现了人民公社化,平均每个公社4600多户。随后,虽然公社的规模和体制几经调整,但是,直到1982年废除人民公社之时,人民公社的规模依然较大。据统计,1982年全国共有人民公社54352个,一个公社相当于1954年的4个乡。从人口来看,1954年的乡,小者不足1000人,大者不过1万人,而1982年的公社,人口在1万以下的是公社总数的39%,而1万以上的是61%。⑨

  第四个时期,1983年至今,“大乡镇制”时期。1982年12月4日,五届全国人大第五次会议通过了中华人民共和国宪法。宪法第十五条规定:“省、直辖市、县、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”宪法同时规定在城市和农村设立居民委员会和村民委员会。1983年10月,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,全国开始废除人民公社,实行政社分开,建立乡镇政府。1985年春,建乡工作全部完成,全国5.6万多个人民公社、镇,改建为9.2万多个乡(包括民族乡)、镇人民政府。同时按照宪法规定,取消了原有的生产大队和生产小队,建立了82万多个村民委员会。⑩这一时期乡镇数量比1985年以前的人民公社增加了70.3%。然而,从1985年开始,乡镇就不断合并,数量逐渐减少,相应地,乡镇规模则在不断扩大。至2003年,全国乡镇总数为38028个。与1985年相比,虽然镇增加了11632个,增加了1.46倍,但乡减少64782个,减幅达77.87%,乡镇总量减少了53110个,减少了58.27%。

  不难看出,1949年以来我国农村基层政府单位的管理规模经历过两次大规模化过程。一次是合作化高潮时期开始到人民公社时期,乡镇数量从1954年的20.8万个急剧下降到1956年底的2.6万多个人民公社。二十世纪六十年代初,人民公社规模有所缩小,直到1983年之前,基层管理单位数量基本上稳定在5万以上。八十年代改革初期,乡镇数量一度大幅度增加,1985年达到9.2万个,乡镇规模幅度缩小,但是,随后乡镇一直处在合并和减少之中。从1992年开始,乡镇数目降到5万以下,2002年进一步减少到4万以下。2003年乡镇总量比1985年乡镇重建初期减少了5万多个,进入新的一轮大规模化过程。

  虽然不同时期农村基层管理体制及管理规模变化的背景和原因不尽相同,但是,从农村基层政府管理规模的两次大规模化过程来看,主要是动力不仅是乡村社会经济变化的作用,更重要的是政府主导和推动的结果。在中华人民共和国成立初期,在分散的农民个体和私有制条件下,为了便于管理,我国实行小乡制。合作化时期,农业合作化及农村组织化程度提高为乡镇管理规模扩大化提供了条件,一些地方开始扩大乡镇管理规模。这也正是人民公社化时期中央推动“小社并大社”的重要原因之一。然而,我们不能不注意到推行合作化及人民公社化的政治动机和目的。尤其是在人民公社化过程中,中央认为建设“大型的综合性的人民公社”不仅是广大群众的共同要求,也是进行大规模农田基本建设,实现机械化、电气化的要求,同时通过“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”,进一步提高了五亿农民的共产主义觉悟,进一步培养和锻炼着农民群众的集体主义思想,把农民引向了更幸福的集体生活的需要。因此,鼓励“打破社界、乡界、县界”、“小社并大,转为人民公社”。与此同时,对于不赞成并社的人们进行政治批判,认为“小社并大,转为人民公社是当前广大群众的共同要求,贫农、下中农是坚决拥护的,大部分上中农也是赞成的,我们要依靠贫农、下中农,充分发动群众,展开鸣放辩论,团结大部分赞成并大社、转公社的上中农,克服另一部分上中农的动摇,揭穿和击退地主富农的造谣破坏,使广大农民在思想解放自觉自愿的基础上并大社、转公社。”{11}事实上,正是在这种政治追求及政治压力下,全国农村在很短的时期内就实行了迅速的人民公社化。 

  从二十世纪八十年代中期以后尤其是目前正在进行的乡镇规模扩大化来看,政府的推动依然发挥了主导作用。对于当前的乡镇撤并工作,有关人士就明确指出,“这项工作是在中央的倡导下,由地方政府组织进行的。依据《宪法》,调整乡、民族乡、镇建制的权限在省级人民政府。面对农村乡镇管理体制存在的问题,中央政府率先对撤并乡镇给予积极倡导。从现有文献看,倡导撤并乡镇早先出现在2000年《中共中央、国务院关于转发<国家发展计划委员会关于当前农村经济发展中几个主要问题和对策措施的意见>的通知》(中发)[2000]15号),接着,在2000年12月中办、国办《关于市县乡人员编制精简的意见》、2001年3月15日九届全国人大第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中,也分别再次予以提倡。2001年7月21日,经国务院同意,民政部、中央编办、国务院体改办、建设部、财政部、国土资源部、农业部等7部门,联合向省级人民政府发出了《关于乡镇区划调整工作的指导意见》,在肯定各地撤并乡镇做法的同时,也提出了进一步完善的措施意见。”{12}

  有意思的是,从实践及调查来看,如果人民公社化的基层管理规模的大规模化主要是基于政治需要和理想目标的话,新的一轮乡镇规模的扩大则更多的是基于经济需求及财政压力。自2000年开始,一些省市陆续进行税费改革工作。在税费改革过程中,由于农业税的减免,造成地方及乡镇财政收入大幅度减少,财政出现困难。特别是以种植业为主的农业乡镇,在农村税费改革后经济来源主要靠农民缴纳的农业税、农业特产税。乡镇规模小、人口少,就意味着税源少;而税源少,就意味着乡镇的收入少;而乡镇的收入少,就直接影响着乡镇各项工作的正常运转。所以,很多地方把撤并乡镇作为应对农村税费改革后增加财政收入、减少行政开支以及保干部工资、保正常运转的措施。同时,撤并乡镇客观上也有利于精简乡镇机构、精简人员、减轻农民负担。正因如此,新一轮乡镇撤并及规模扩大化不仅是为了精简机构,减少乡镇行政人员和财政开支,减轻农民负担,同时也是地方和基层政府为应对税费改革后财政危机的自救行为。

三、乡镇规模扩大化的合理性及其限度

  上述乡村管理体制及乡镇规模的历史变化也表明,总的来看,1949年以来我国农村基层管理规模呈不断扩大趋势。那么,现在的问题是,乡镇规模扩大化的合理性及其限度何在?尤其在当前新的一轮乡镇撤并和乡镇规模扩大化过程中,从中央到地方一方面均在大力推动乡镇撤并工作,那么,从目前来看,乡镇规模扩大化的进程是否还应该继续下去?或者说,乡镇规模还有多大的扩大空间?一些地方单纯基于财政压力和需求的乡镇撤并是否适当?这些问题均要求我们对当前乡镇规模的合理性进行分析和评判。

  在我们看来,对于任何政府管理来说,合理的规模必须满足两个需要:一方面有利于政府对社会的有效管理,另一方面有利于满足社会公众的公共需求。对于乡村治理来说,乡镇规模的合理限度在于能否实现乡村社会的有效治理和满足农民群众公共需求。正因如此,对于现存乡镇规模的合理性及其改革限度的分析必须从这两个方面进行分析。

  乡镇作为我国农村基层政权,乡镇政权的设置及其对于乡村社会的有效管理受多重因素的影响和制约。其中,最主要的有三个方面:一是管理人口和面积,二是管理层级与幅度,三是管理技术与资源。由于乡镇管理的对象是农村和农民,人们居住分散,在一定的技术和有限的资源条件下,管理的人口不宜过多,面积不能太大。虽然乡镇也可以靠增加管理层级和扩大管理幅度对较大区域进行管理,但是,这也存在降低管理效率,增加管理成本的危险。当然,乡镇管理能力随着技术条件的改善和财政等资源的增强而增强。因此,乡镇规模并不是固定的和一成不变的,而是适应社会经济发展和管理能力的增强而变化。

  从税费改革后新一轮乡镇规模扩大化来看,随着社会经济的发展及交通、通讯等手段的改善,乡镇规模的扩大是必要的。特别是对于一些人口少、规模小的乡镇的合并有利于精简机构和人员,同时也能减轻农民负担。尤其是我们看到,在税费改革过程中,一些地方如湖北等省在乡镇体制改革中将乡镇职能进行重新定位,将原有的一些经济及社会服务的功能剥离出来,对于专业性强、具有行政和社会管理功能的部门给予保留,对于不必要的或业务相近的机构和部门予以撤并,将经营性、技术性和事业性的机构从政府和行政权力中分离出来,加之农税的减免,均使乡镇功能更加简单,不仅为机构和人员的精简创造了条件,也为乡镇合并创造了条件。

  但是,我们也不能不看到,单纯的职能的精简和功能的转变并不是乡镇合并的充分条件。虽然税费改革减少了乡镇原有的税费收取、经济管理等职能,乡镇工作更加简单,为乡镇精简提供条件。但是,改革并不能放弃政府必需的职能,尤其是在新的条件下应进一步加强公共管理,增强公共服务,这种需求同样存在强化政府的动力。

  2000年以来乡镇数量急剧减少、规模迅速扩大与一些地区乡镇的交通和通讯等手段的改善相关,但是,我们发现,对于大多数乡村地区来说,乡村管理的技术手段并没有发生急剧的变化,有的依然延续着传统的管理方式。从2003年全国各省市乡镇规模来看,上海、北京和天津等经济发达地区的乡村规模比一些中西部乡村规模小得多。北京市乡镇平均人口规模为1.89万人,上海为2.8万人,天津为2.79万人。北京市乡镇平均人口规模低于全国平均水平,比宁夏、安徽等中部和西部的乡镇规模还小。因此,从实践来看,当前乡镇规模的扩大并不完全是经济发展水平及技术条件改善的结果。

  从乡镇管理的财政资源及财政能力来看,2000年以来,虽然随着经济的发展,我国乡镇收支相应增加,但是,由于乡镇人员增加、行政成本增大以及税费改革后收入的减少,这一时期也正是乡镇财政困难时期。大量的材料表明,不少乡村尤其中西部乡村事实上陷入了严重的财政和债务危机之中。1999年上半年,湖南在全省范围内对乡镇负债进行了一次“普查”,结果也表明全省2000多个乡镇中,负债面高达88.2%,个别乡镇1999年就“吃”完了2003年的财政预算。{13}2000年四川省委组织部采取随机抽样方式对全省不同地区的100个乡镇负债状况作了专题调查。从调查的100个乡镇看,有各种债务的乡镇占82%,有的县(市、区)乡镇负债达100%。调查的100个乡镇中,负债在100万元以上的46个,占调查总数的46%。其中负债最高的镇达到1210万元,按农业人口计算,人均负债219.5元。{14}而据陆学艺先生的调查,乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区,60%以上的乡镇负债。以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的。{15}正是由于乡村财政困难,各地在税费改革中纷纷采取撤并乡镇以减少机构和人员,同时扩大税源,以保障乡镇机构的正常运作。如果说一些地方财政资源的增加,增强了政府管理能力,进而为政府管理规模的扩大提供了条件,而2000年以来,我国乡镇合并则是源于乡村财政短缺和困难。

  如果从人口及面积来看,2000年全国农村24148.7万户,47962.1万人,2003年有24793.1万户,48971万人。全国乡村人口和户数不仅没有减少,还有所增加。然而,这种人口的增加并没有因此导致增加乡镇机构以适应管理的需要,恰恰相反,乡镇数量却大幅度减少。这也导致乡镇平均管辖人口和面积大幅度增加。从规模上看,目前的乡镇虽然比人民公社初期(1958年)一度出现的“大社”要小,但是,远远超过了1962年之后至改革前人民公社制度稳定时期的公社规模。如果与中华人民共和国成立之初的小乡制相比,2003年乡镇数不到1954的1/5,1956年的1/3。或者说,目前一个乡镇相当于1954年的5个乡,1956年合作化时期的3个乡。

  上述分析表明,现行的乡镇规模扩大更多地是基于财政压力而出现的政府行为,并不完全是乡村治理技术、资源和能力增强的结果。虽然这种规模的扩大在一定程度上满足了政府减轻财政负担,以及农民群众减轻经济负担的要求,因而受到中央、地方及农民的欢迎。但是,我们不能不看到,这种乡镇大规模化仍然缺乏技术、资源及管理能力条件的支持。在此还必须指出的是,单纯的财政困难也不能成为乡镇扩大的理由。其实,乡镇政府作为国家农村基层政权,其财政本应由国家财政承担,而不能成为“农民的”负担。当农民不堪承受地方及乡镇政府巨大的财政负担和压力希望精简、撤并甚至取消乡镇政府的同时,他们迫切要求政府增强乡村的公共管理及服务能力。然而,我们看到,当前的乡镇体制改革及规模扩大的同时伴随着财政收入的减少和机构和人员的精简,乡村负债累累,这造成乡镇在财政上和管理上出现“空心化”的现象。乡镇保运转就困难,更谈不上社会管理和为农民提供服务。

  从国际范围的比较来看,我国乡镇规模也是非常大的。美国和法国是经济和技术高度发达的国家,但是,其地方政府的数量比我国多,管理规模比我国小得多。据2002年统计,美国有3034个县(county)、19429个市(municipal)、16504个乡(township)、35052个特别区(special district)、13506个学区,共计87525个地方政府单位。而2003年我国地县市及乡镇总数不过47261个(333个地级政府、2861个县级政府和44067个乡镇)。1972年美国近三分之一的县为1—2.5万人;1988年,威斯康星州91.2%的乡的人口在2500人以下。与此类似的是,我国人口是法国的21.14倍(法国仅5897万人),但法国也有3万多个市镇,据1979年统计资料,法国36413个市镇中,人口10万以上的只有37个,人口超过两万以上的有334个,人口少于1500人的有35000多个,其中有2万多个市镇的人口少于500人,平均人口为1350人。另据材料表明,法国一半的市镇人口在300人以下。{16}显然,美国和法国这些高度发达的国家,虽然人口规模比我国小得多,但其一般的县比乡镇人口还少得多,而乡仅仅相当于我国普通的村。从世界范围来看,我国乡镇也可能是世界上规模最大的基层政府了。

  在乡村调查中我们也发现,一些地方乡镇规模过大不仅造成管理上的困难和不便,也难以满足农民群众的公共需要,引起农民群众的不满。由于乡镇规模过大,有的乡镇干部就抱怨,“乡镇规模太大,有的一个乡镇上十万人,几十个村,开个会就困难,管不过来。”{17}为了便于管理,一些地方在乡镇之下便设立“管理区”、“指导组”、“片”之类的派出机构以实行分片管理。虽然从中央到地方政策和法律上并不承认乡村之间的中间层次的存在,历次改革均要求撤销这一中间管理层次。但实际上,从调查来看,自二十世纪八十年代中期以来,这种中间层次在一些省市事实上屡禁不止,屡撤屡建。其间的原因并不单纯是乡镇干部的思想作风或阳奉阴违,更深刻的原因在于在现有条件下乡镇规模扩大造成管理上的困难。

  另一方面,由于乡镇规模扩大,管理的村委会过多,为了减少乡镇管理幅度,各省市在税费改革及乡镇合并的同时也对村组实行撤并。村级组织成为税费改革中减人、减财最多的。江苏省改革前后,乡镇数减少30.5%,行政村数量减少42.7%,村组干部数量减少47.3%;黑龙江省2001年底行政村数量比1999年底减少33.6%;2000—2003年,贵州省遵义市将原来的4985个村合并成1600多个村,村委会减幅达67.9%。不少地方减少甚至取消村民小组组长,由村级干部兼任。虽然这一措施在一定程度上的确有助于减轻农民的负担,也受到农民的欢迎。但是,“一个国家干部的开支可供养二三个村级干部或者四五个村组干部,真正给农民增加负担的不是村级组织和村组干部,而是上级庞大政府机构和冗员”。况且现行的村组干部实际上并不是严格意义上的干部,他们从来也没有要国家的财政负担,减少村组干部并不能减少国家财政负担。由于乡村规模的扩大,乡镇政府及村级组织也“离农民群众越来越远了”,出现“离农化”的倾向。这不仅给对乡村社会有效的管理带来一定的困难,也给农民生活带来诸多的不便。在湖北的调查中,有的农民就抱怨,“村民小组的合并后,连一个管事的人就没有”。有的地方农民又自发重新选配了自己的组干部。

  因此,从宏观上看,目前我国乡镇规模过大,不仅给乡村有效治理带来困难,也不能为农民群众提供有效的服务,超出了乡镇规模的合理限度。当然,由于我国是农村社会经济发展很不平衡,各地农村的人文及自然环境差别很大。乡镇村规模的宏观测算可能不能完全反映各地区乡镇的实际规模。为此,我们应进一步分析不同地区乡镇的规模,由此判断各地乡镇规模是否能适应各地政府的管理能力并满足农民群众的需求。

四、乡镇规模的区域性差异及多元政策选择

  从2003年的统计来看,各省、市、自治区乡镇的人口规模、地域面积以及管理幅度存在很大的差异。从全国来看,乡镇平均人口规模为2.46万人,人口规模超过4万的有山东、江苏、湖北和广东4个省;3—4万的省份有河南和广西两个省、区;2—3万的有上海、天津、河北、辽宁、黑龙江、浙江、安徽、福建、江西、湖南、海南、重庆、贵州、云南和宁夏15个省、市、自治区;1—2万的有北京、山西、内蒙古、吉林、四川、陕西、甘肃和新疆8个省、市、自治区;人口少于1万的西藏和青海两省、区。这表明,全国绝大多数省、市、自治区乡镇人口平均为1—3万人,其中,近一半的省、市和自治区乡镇人口规模为2—3万人。各地乡镇人口规模差别很大。在全国各省、市、自治区中,人口规模最小的是西藏,平均仅为3200人;其次是青海,8800人;内蒙和新疆均为1.19万人。人口规模最大的是山东、广东、江苏和湖北,分别是4.77万、4.42万、4.13万和4.1万人。山东省乡镇平均人口规模是西藏的14.9倍。

  从乡镇管辖面积来看,各省、市和自治区之间及其内部的乡镇面积也有很大的差别。2004年西藏全区有692个乡(镇、街道办事处)、5956个村民委员会和158个居民委员会。全区平均每个乡镇、街道办事处平均人口为3367人,管辖面积为1734平方公里。{18}贵州省全省17万平方公里,1541个乡(镇、街道办事处),平均面积为110平方公里。大的乡镇面积400平方公里,人口达10多万;面积小的乡镇仅10平方公里(如花溪镇),人口不足2000人(偏坡乡)。{19}浙江省2003年底共设1607个乡镇和由乡镇转设的街道办事处。平均每个乡镇和街道办事处的面积为75平方公里,人口最大的乡镇超过20万,最小的乡仅1000余人,平均约2.6万人。{20}江苏省2003年底共设1234个乡镇,平均面积为78.04平方公里,平均人口为4.97万。{21}西藏的乡镇虽然人口少,但平均面积分别是贵州的15.7倍,浙江省的23倍和江苏省的22倍。

  显然,乡镇东部地区的乡镇通常面积小、人口多,而西部地区乡镇人口少,但面积大。乡镇人口最多的乡镇主要集中沿海经济发达的地区和中部农村人口集中的地区,人口较少的乡镇主要集中在地广人稀的西部及经济不发达的省和自治区。这一方面显示经济发展水平、地理环境及人口状况对乡镇规模的影响,另一方面也要求乡镇规模上必须考虑不同地区的人口和自然条件。在此我们也注意到,北京、天津及上海是我国经济高度发达、农村城市化水平高,且人口集中的地区,但三地乡镇规模并不大,而且,三者之间乡镇规模也存在较大的差别。如北京市乡镇平均人口规模为1.89万人,上海为2.8万人,天津为2.79万人。北京市乡镇平均人口规模低于全国平均水平,比宁夏、安徽等中部和西部的乡镇规模还小,而上海和天津乡镇人口规模比全国乡镇平均人口规模略高。此外,作为人口集中的农业大省的四川,乡镇平均人口仅1.37万人,远远低于山多人稀的广西、云南和贵州等省区。

  乡镇规模受制于所辖村委会数量及管理层级,如果乡镇规模大,为了便于管理,或者扩大村委会规模,或者增加下辖的村委会的数量,或者增设中间层级或派出机构,以便对村委会实行有效管理。从2003年统计资料来看,村委会人口超过2500人的有江苏、广东、广西、云南等4个省、区;2000—2500人的有黑龙江省;1500—2000人的有上海、辽宁、吉林、安徽、福建、江西、河南、海南、重庆和宁夏等10个省、市和自治区;1000—1500人的有天津、内蒙古、河北、湖南、四川、贵州、甘肃和新疆等8个省、市和自治区;1000人以下的有北京、山西、浙江、山东、西藏、陕西和青海等7个省、市和自治区,其中,500人口以下仅有西藏。从管理幅度来看,除山东乡镇平均管辖58.7个村委会之外,全国绝大多数省市和自治区乡镇下辖10—20个村委会(共19个省、市和自治区),有8个省、市和自治区乡镇平均下辖20—30个村委会,黑龙江、云南和西藏3个省、区下辖村委会数在10个以下。

  由此可见,全国各省、市和自治区的乡镇以及村委会的规模及乡镇管理幅度存在明显的非均衡性。总的来看,全国乡镇平均人口规模为2.46万人,近一半的省市和自治区乡镇人口规模为2—3万人;全国大多数省市和自治区村委会平均人口1000—2000人,其中,三分之一的省、市、自治区村委会平均人口为1500-2000人,大多数乡镇下辖10—20个村委会。如果以多数省、市、区的乡镇和村的规模及管理幅度为乡镇村规模的选择标准的话,我们可以看出,山东、湖北、河南、广西等省、区的乡镇规模已经达到3—4万以上,难以继续扩大;而北京、吉林、四川、辽宁、黑龙江、安徽、江西、湖南、重庆的乡镇人口规模处于全国乡镇人口平均之下,其他社会些经济发展水平较高,且大多处于平原地区或人口集中地区,其乡镇规模还可以进一步扩大;虽然西藏、青海以及内蒙古、陕西、甘肃和新疆等省、区目前乡镇人口规模较少,但是,这些省、区大都地处山大、地广和人稀西部边疆,社会经济相对落后,乡镇规模不宜过大。如,虽然西藏乡镇平均人口规模小,但是平均每个乡镇面积大1734平方公里,现有乡镇平均行政编制仅为15名,每一个乡镇行政工作人员要管理100平方公里的地域。尤其是目前未通公路的乡镇有65个,占乡镇总数18%,未通电话的乡镇有125个,占乡镇总数的18%,这均造成管理上的困难,乡镇规模扩大的余地很小。

  从村委会的规模及乡镇的管理幅度来看,山东乡镇规模大,但村委会人口少(平均仅812人),因而乡镇下辖的村委会数量多,平均达到58.7个,超过其他省市乡镇管理幅度一倍以上。这显然是不合适的,也难以实行有效的管理。虽然为了便于管理,一些地方在乡镇下设有非正式的“管理区”等中间组织,但是,这也可能降低管理的效率。为此,一种可行的办法是进一步撤并村委会,扩大村委会的规模,或者将乡镇划小,从而在精简中间层次的同时,保证乡镇对村委会的有效管理。其他一些经济较为发达、交通便利而村委会规模小的省份,可以适当撤并村组,而对于山大、地广和人稀的地区,尽管村委会规模小,也不宜继续扩大规模。

  综上所述,我们不难作出如下判断:1949年以来我国乡镇村规模一直处在变动之中,当前乡镇规模扩大化的主要动力源于财政压力及政府的推动。随着农村社会经济的发展,乡镇村规模的调整有其合理性,但是,乡镇村规模的合理限度在于能否实现乡村社会的有效治理和满足农民群众公共需求。从目前来看,我国乡镇平均规模过大,如果说人民公社时期人民公社存在“一大二公”的问题,当前一些地方乡镇也出现“一大二空”危险及“空心化”和“离农化”倾向,日益超出乡村有效治理的合理限度。从宏观上看,我国乡镇村正在进行的大规模撤并工作必须适可而止。不过,由于乡镇村规模的非均衡性,部分省市乡镇村的合并还有一定的空间。后续乡镇村规模调整必须从实际出发,以省市为基础,因地制宜,实行一种区域多元化的政策选择。

  *本文是教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国农村与农民问题研究”(03JZD0031)的成果之一,此项调查和研究也得到“高等学校全国优秀博士学位论文作者专项资金”和“中国—欧盟村务管理培训项目应用研究项目”的支持,特此致谢!


【注释】

①对此的讨论很多,可参见徐勇:“县政、乡派、村治:乡村治理的结构性改革”,《江苏社会科学》2002年第2期;“乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县”,《战略与管理》2003年第4期;沈延生、张守礼:“自治抑或行政:中国乡治的回顾与展望”,《中国农村研究》2002年卷,中国社会科学出版社2003年版;于建嵘:“乡镇自治:根据和路径”,《战略与管理》2002年第6期;吴理财:“中国大陆乡镇政府何去何从”,《二十一世纪》2003年第4期;以及于鸣超、温铁军和党国英等的相关文章,也可参看贺雪峰的简短综述:“当前学术界关于县乡村体制改革的主要意见”,中国农村研究网,2003年8月27日。 ②参见刘君德、冯春萍、华林甫、范今朝编著:《中外行政区划比较研究》,华东出版社2002年版,第341页。 ③陈嘉陵主编:《地方政府手册》,武汉工业大学出版社1989年10月版,第11页。 ④陈嘉陵主编:《地方政府手册》,武汉工业大学出版社1989年10月版,第11页。 ⑤张厚安、白益华主编:《中国农村基层建制的历史演变》,四川人民出版社1992年4月版,第188—189页。 ⑥ 《政务院关于人民民主政权建设工作的指示》,1951年4月24日。 ⑦张厚安、白益华主编:《中国农村基层建制的历史演变》,四川人民出版社1992年4月版,第189页。 ⑧詹成付:“关于深化乡镇体制改革的研究报告”(打印稿),“乡镇管理体制创新研讨会”交流论文,2004年11月,广东湛江。 ⑨张厚安、白益华主编:《中国农村基层建制的历史演变》,四川人民出版社1992年4月版,第197页。 ⑩ 《人民日报》,1985年6月5日。 {11}《中共中央关于农村建立人民公社问题的决议》,1958年8月29日。 {12}詹成付:“关于深化乡镇体制改革的研究报告”,《开放时代》,2004年第2期。 {13} “两千亿债务困扰中国乡镇,财政危机埋下腐败伏笔”,《中国改革报》章青松,中国新闻网,2001年6月19日。另据《农民日报》2000年8月24日报道,安徽省全省3万个村,村级负债总额达64亿,村均16.9万,最多的一个村负债超百万。 {14} 《农民日报》,2000年10月14日。 {15}转引自“两千亿债务困扰中国乡镇,财政危机埋下腐败伏笔”,《中国改革报》章青松,中国新闻网,2001年6月19日。 {16}1979年数据参见:《法国概况》,南京大学出版社1985年版,第78页;杨柏华、明轩著:《资本主义国家政治制度》,世界知识出版社1984年版,第266页。 {17}2004年11月笔者对湖北监利红城乡的调查。 {18}武金辉(中共西藏自治区党委组织部副部长、西藏自治区机构编制委员会办公室主任):“关于乡镇行政管理体制和事业单位改革的思考”,“乡镇管理体制创新研讨会”交流论文,2004年11月,广东湛江。 {19}杨著清:“深化县乡行政管理体制和机构改革问题研究”,“乡镇管理体制创新研讨会”交流论文,2004年11月,广东湛江。 {20}浙江省编办课题组:“加强还是弱化:简论乡镇管理体制创新的两难选择”,“乡镇管理体制创新研讨会”交流论文,2004年11月,广东湛江。 {21}季根章(江苏省政府副秘书长、省编办主任):“关于我省乡镇管理体制创新的调研报告”,“乡镇管理体制创新研讨会”交流论文,2004年11月,广东湛江。

责任编辑: 吴 铭