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中国土地征用制度的改革

——与市场经济国家土地征用制度的比较

谢清树

【内容提要】 中国现行的土地征用制度存在着严重缺陷,它带来了地方政府乱征滥用土地、农民利益受损等严重问题,因而亟需进行系统性的改革。本文基于中国社会主义基本土地制度以及现行土地征用制度存在的问题,讨论并借鉴市场经济发达国家的土地征用制度,对按照市场经济发展的客观要求系统性改革中国现行土地征用制度的途径进行初步的探讨。

 土地利用的实践表明,中国现有的土地征用制度存在着严重的弊端,已经越来越不适应社会经济发展对土地资源配置的要求。二○○四年三月第十届全国人民代表大会通过的宪法修正案中,对于宪法第十条有关土地征用的条款作了修正,在根本的法律制度层面为改革现有土地征用制度提供了基本前提。此后,国土资源部于2004年底公布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(以下简称为“指导意见”)。该“指导意见”是继《国土资源听证规定》和《征用土地公告办法》发布后,涉及中国土地征用制度改革的又一重要举措。这些新的行政法规和政策固然有利于土地征用过程中一些问题的缓解,但是并不能彻底解决征地问题中存在的根本矛盾。中国土地征用制度仍需要进一步的系统性改革。本文基于我国社会主义基本土地制度的要求以及现行土地征用制度存在的问题,讨论并借鉴市场经济发达国家的土地征用制度,对于按照市场经济发展的客观要求系统性改革现行土地征用制度的途径进行初步的探讨。

一、中国现行基本土地制度与土地征用制度

  根据宪法,中国实行社会主义土地公有制。具体而言,中国实行城市土地国家所有制和农村土地劳动群众集体所有制。中国不存在私人土地所有权。宪法第十条第四款规定,土地的使用权可以依照法律的规定转让。依照这一条款,国有实体、集体、公司和任何个人均可依法取得土地使用权。本次修正案没有涉及到这一基本土地制度。宪法的原第十条第三款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”修改后为:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” (人民日报,2004){1}修正后的条款意在对于土地(所有权)征收和土地(使用权)征用给予区分,并增加了对于被征收或者征用的土地“给予补偿”的文字(在下文中,为了叙述的方便,将沿用“征用”这一术语)。在宪法中明确规定对于被征用土地者予以补偿,体现了宪法对于土地产权的明确保护。这对于改革和完善现有土地征用制度具有重大的意义。

  中国现行的土地征用制度的具体内容是由《中华人民共和国土地管理法》及土地管理法实施条例所规定的。除了农村集体和个人为了兴建乡镇企业或者村民住宅外,土地管理法禁止任何单位和个人使用农民集体所有的土地进行建设。当建设单位确实需要使用农村集体所有的土地时,必须经过土地管理主管部门批准,通过国家征用将农村集体所有的土地转化为国家所有的土地,然后通过出让或者行政划拨方式取得国有土地使用权。土地管理法也规定了各级政府对于征用各类土地,包括基本农田、基本农田以外的耕地和其他土地的审批权限。根据自2002年实施的《征用土地公告办法》,被征用土地所在地的市、县人民政府应当在征用农民集体所有土地时,对征用土地方案和征地补偿、安置方案进行公告。按照《国土资源听证规定》,征地当事人有权利就拟定征地项目的补偿标准和安置方案,以及拟定非农业建设占用基本农田方案申请等事项举行听证。

  在现有土地征用制度下,征用土地的补偿不是以土地的市场价值为标准的,而是以被征用土地的原用途的产出水平为基础来进行核定。征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地管理法规定了征用耕地的土地补偿费和安置补助费的上限,而被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准以及征用非耕地的土地补偿费和安置补助费由各省级地方政府制定。在国土资源部最近发布的“指导意见”中,虽然允许在征地补偿费过低而不能保证农民原有生活水平不降低的情况下,土地补偿和安置费总额可以超过前三年平均产值的30倍(土地管理法规定的上限),但征地补偿标准的确定仍然不是以土地的市场价值为基础的。由于各地经济发展水平的差异,各地补偿费用的标准也存在着差异。对于大中型水利水电工程建设征地补偿,国务院出台了专门的管理条例。尽管补偿标准的上限有所差异,其补偿费用计算的基本原则与土地管理法中的规定是一致的。

  此外,现行有关法律还规定,国家为了公共利益的需要可以对通过出让方式取得的土地使用权予以征用。但是,对于征用土地使用权的程序和补偿标准等从未作出具体的规定。由于土地使用权有偿出让的时间不长,土地使用权的征用似乎还未成为一个突出的问题。但是,从长远的角度来看,这一问题也应当纳入到土地征用制度改革的总体考虑之中。基于中国当前土地征用问题主要在于农村土地,下文的分析和讨论将主要围绕着农村土地征用问题进行。不过,应当说明的是,除了农村土地所特有的性质外,如土地所有权的集体所有、青苗的补偿等等,关于征地的一般性讨论,如征地补偿的原则、补偿标准的确定、征地程序、征地纠纷的处理等等,也适用于征用土地使用权。

二、现行土地征用制度的弊端及其产生的问题

  在思考征地制度改革的过程中,需要对征地制度涉及的各个方面进行系统的分析。不仅要认识到现有征地制度带来的问题,更要找出导致这些问题的原因,从而可以对症下药、有的放矢地进行改革。

  多年来,学术界对于中国土地征用制度进行过大量的探讨。这包括土地征用的法律内涵(黄明耀,1994;周晓林,2001){2}{3}、土地征用的法律性质(童洪锡,1994){4}、农村集体土地所有权主体(康恭舜,1994;韩红根,1996){5}{6}、农地征用立法(曾宝凡、姜兵,1996){7}、征地制度改革(“征地制度改革研究”课题组,2000;陆红生、韩桐魁,2003){8}{9}等广泛的内容。尤其是近几年的研究,越来越集中在征地制度改革中必须面对的一些重要的具体问题。这包括征地目的公共性的内涵(黄东东,2003;李丽艳,2003){10}{11}、征地补偿标准(郭洁,2002;崔裴,2003;汤晓珂;2004;李延荣;2004){12}{13}{14}{15}、土地征用纠纷的司法审查权(程洁,2004){16}和失地农民的利益保护等(白呈明,2003;包宗顺,2004){17}{18}。虽然这些研究各有侧重,但都体现了两个共同的特点,即都认可政府实行土地征用的合理性和征地制度改革的必要性。这些研究成果对于理清征地制度改革的思路、明确改革的重点,有着十分积极的意义。但是,对于征地制度的整体设计以及对于市场经济发达国家的征地制度的借鉴,还有进一步深入探讨的必要。

  要改革农村土地征用制度,首先要对于征地过程中发生的经济关系有一个明确的认识。在征用农村土地的过程中,土地交易的主体是土地所有权,所发生的是农村集体土地所有权向国家土地所有权的转化。完成征地手续后,国家将国有土地使用权出让或者划拨给用地单位使用。在由用地单位向政府申请征地时,由用地单位支付征地补偿费并最后取得土地使用权的情形,其实质是用地单位代国家支付了土地所有权转移的价格并因此获得土地使用权。在许多研究中,由于其特殊性,土地征用往往不被作为土地市场的一部分。在有些土地市场分析中,土地征用则被列为一级土地市场——土地所有权市场;另外两级土地市场为土地使用权出让市场和土地使用权转让市场(Xie et al, 2002)。{19}与土地所有权市场不同,在土地使用权出让和转让市场上,土地交易的主体都是土地使用权。但是,土地使用权出让体现的是国家与用地者的关系,而土地使用权转让则体现了土地使用者或者土地产权拥有者之间的关系。这三级土地市场共同构成一个完整的土地市场体系。简单地把土地征用排除在土地市场分析之外,是对于目前其作为建设用地主要供给渠道的客观现实的严重忽视。不过,也需要认识到,土地征用即土地所有权市场的形成确实具有其独特性。最根本的特点就在于,农村集体土地所有权的转移是单向性的,即农村集体土地所有权只能转化为国家土地所有权,而且农村集体土地的所有者在土地所有权转移的过程中始终处于被动从属地位。只有当本集体以外的单位需要该集体所有的土地进行非农业建设的时候,才会由用地单位向政府土地管理机构提出征用土地的申请,或者由政府直接征用土地用于出让,从而启动土地征用程序,最终导致土地所有权的转移。作为集体土地的所有者,农民集体不仅不能自主行动促成土地所有权的转移,而且在法律上也没有对于征地的合理性提出异议的权利。

  因而可以说,现有的农村土地制度事实上是在法律上规定了农村土地的集体所有权与城市土地的国家所有权处于不平等的地位,从而导致农村土地所有权的内在的不完整性。这正是导致征地过程中一系列严重问题的根本原因。完整的土地所有权包括占有、使用、收益和处分四项权能。农村集体所享有的只是对土地的占有、使用、部分收益和受到严格限制的处分权。有一种观点认为,农村土地所有权的四项权能没有得到充分体现的原因,是由于农村集体土地所有者主体缺乏明晰的法律地位(韩红根,1996)。{20}另一种观点认为,农村集体土地产权的实质本来就只是农业利用权,农村集体从未具有法律赋予的任何处分权(沈守愚,1995)。{21}无论原因如何,与一般意义上的所有权相比较,两种观点关于农村集体土地所有权的不完整性的认识是一致的。正是这种所有权的不完整性,使得农村集体在土地征用及其补偿费的确定过程中只能处于被动的地位。如前所述,法律规定的征地补偿费并不是建立在土地市场价值的基础之上的。由于土地征用而产生的土地产权的转移并不是真正的市场公平交易,而只能把其看成是一种特殊的土地产权交易。不过,也应当注意到,改革开放以来市场经济的发展已经对非市场的法定补偿标准造成了冲击。例如,一项对上海某区土地征用的案例分析表明,即使在土地使用制度改革全面展开不久,在征地过程中实际支付的征地补偿费逐年升高,已经在很大程度上反映了土地市场供求关系的影响 (IFTE of CASS & IPA New York,1992)。{22}近几年征地改革试点过程中出现的各种新的补偿方式和概念,如实物补偿、合作补偿、年薪制补偿、综合价等,也反映了土地市场供求关系对土地补偿价格形成的影响(李延荣,2004,第51—52页)。{23}但是,这种在缺乏必要的法律保证的条件下形成的征地补偿费,仍然严重偏离市场决定的价格水平。因此,征地费用水平就无法成为调节土地市场供求关系的杠杆。

  除了农村集体土地所有权的不完整性外,现有征地制度还存在着以下严重弊端:

  (1)“公共利益” 和“国家建设用地”定义模糊。何谓“国家建设用地”,何谓“公共利益”,缺乏明确的法律界定,从而导致地方政府滥用公共权力,以公共利益和国家建设的名义盲目征用土地,导致土地闲置和资源浪费。开发区泛滥和耕地锐减的重要原因之一就是一些地方政府借国家建设用地的名义滥用土地征用权。

  (2)征用土地的程序不完善。前两年发布的关于征地公告和征地听证的规定,对原有的征地程序有一定的弥补,但整个征地程序仍不完善。这往往造成因涉及征地而利益受损的农民,其在征地过程中的权利没有法律上的保证。比如说,现有法律中没有明确规定征地者实际取得土地的占有和使用权的程序和前提;法律也没有规定用地者在没有提前支付征地费用之前不得进入拟征用的土地。后一缺失使得征地者可以在不全部支付甚至完全不支付征地补偿费之前,可以占用农村土地。全国普遍存在的拖欠农民征地补偿费的问题,可以由此找到原因。

  (3)征地补偿机制存在根本缺陷。对土地本身的补偿不是基于市场价格而是根据土地生产物的价值进行补偿。征地费用因而严重偏离市场价格水平,先天不具备调节市场供求关系的功能。相反,过低的征地补偿费用不仅远不足以构成对地方政府的资金约束,反而成为地方政府大量征地高价出让土地以聚集财政资金的强烈诱因,进而引致一波又一波的征地扩张。上世纪九十年代初,全国各地大兴开发区建设热潮,后虽在全国宏观调控中有所控制,但是到了近两年控制滥设开发区再次成为土地管理中的又一重大问题 (光明日报,2004a, 2004b)。{24}{25}

  (4)对于征地补偿费的处置缺乏明确合理的规定。法律规定,征地单位将土地补偿费支付给被征地农村集体。但是,对于谁是拥有被征土地所有权的集体,是村民小组、村集体还是乡政府,在法律上的规定并不明确 (康恭舜,1994;韩红根,1996)。{26}{27}显而易见,这种由地位不明的集体取得土地补偿费的安排是不合理的,容易导致土地补偿费用被挪用和侵占。同时,对于集体土地所有权的土地补偿费的管理和使用也没有明确的规定。此外,关于农民土地承包经营权的补偿及其与集体土地所有权的补偿的关系也没有法律规定(李延荣,2004,第52页)。{28}

  (5)缺乏独立的征地补偿费评定机构。在现有的法规中,没有规定设立独立的征地补偿费评定机构。这使得在征地双方在确定补偿费意见不一致时,没有独立的权威机构作出裁定。

  (6)缺乏明确、独立和有效的征地纠纷调解仲裁机制。行政手段是现行规定中的纠纷调解手段,司法审查权被排除在外。由于现行土地管理法中关于土地征用的部分没有将司法审查纳入到纠纷处理机制之内,所以,即使在土地纠纷通过行政诉讼程序诉诸法院的情况下,法院往往也以各种理由不受理土地纠纷的诉讼(程洁,2004)。{29}这样,就形成一种政府既是土地征用者同时又是纠纷的调解者的局面,从而使得纠纷的调解或仲裁缺乏公正性。也正是由于缺乏明确的纠纷解决机制,常常导致民众在有异议时求告无门的困境。例如,沈阳市于洪区7位农民,因为不满土地补偿标准,耗时两年多居然得不到一个明确的纠纷处理结果,甚至连纠纷的处理部门都不明确。他们从村里到区政府,到区法院,到辽宁省政府,到沈阳市法院,最后到国土资源部,可是仍然得不到满意的回答。这7位农民最后不得以在北京将国土资源部告上了法庭(沈阳今报,2004)。{30}

  土地征用制度的缺陷,导致了土地征用过程中一系列的严重问题。主要包括:

  (1)地方政府滥用征地权利,导致耕地急剧减少和土地资源的严重浪费。由于农村集体土地所有权的不平等地位,地方政府总是以服从国家建设的名义,动辄使用本该慎用的征地权大量征用土地,造成征而不用或征多少用的现象。从经济上的动因来看,地方政府出于聚集地方建设资金的目的,以低价征用农村土地,然后通过有偿出让土地使用权获取巨额土地出让金。另外,一些地方政府大量征用土地设立各类开发区,以低地价甚至零地价吸引外来投资。国土资源部的资料表明,1997—2003年期间,耕地面积减少了1亿亩。耕地大量被占用的主要原因之一,就是地方政府盲目设立各类开发区。到2003年,全国6015个开发区中,只有1818个是由国务院和省级政府批准设立的(光明日报,2004a){31}。

  (2)失地农民的经济利益严重受损。这表现在三个方面:一是由于不以土地的市场价值为基础确定补偿费用,造成征地补偿费用过低,使得失地农民在失去基本的生产资料之后没有足够的资本得以发展新的产业来维持生计。二是征地补偿费用被严重拖欠。至2004年初,国土资源部查出全国各地拖欠农民征地补偿费98.8亿元,经过国土资源部会同相关部门联合清欠后,仍有38.9亿元没有偿还(孙文盛,2004);{32}三是征地补偿费处置体制不健全,容易导致乡、村级组织和少数当权者以集体名义非法侵占农民应得的合理补偿。征地补偿费中的土地补偿费法定为集体所有。这样,即便农民失去依法取得的农地承包经营权也可能得不到合理补偿。

  (3)失地农村人口的安置问题面临新的挑战。既往主要依赖用地单位安置农村人口的做法,与劳动就业市场化改革的方向不相符合。尤其是当失地人口的劳动技能与用地单位对劳动力素质的需求存在很大差距的时候,法律上强制用地单位接收失地的农村人口是违反劳动力资源市场配置的效率原则的,是一种不合理的行为。在国土资源部的“指导意见”中,体现了失地农民安置途径多样化的方向。如何妥善安置失地的农民,是一个需要纳入到征地制度系统改革设计中进一步审慎思考的问题。

  上述种种问题的存在,充分显示了土地征用制度改革的迫切性。那么,中国土地征用制度应当如何改革呢?市场经济发达国家的土地征用制度,有许多值得我们借鉴的地方。下一部分就几个发达国家的征地制度做一个简要的介绍,以作为探讨中国征地制度改革的参考。

三、几个市场经济国家的土地征用制度

  中国经济改革的目标是建立有中国特色的发达的社会主义市场经济体系。由于中国社会经济发展的历史和现状,中国市场经济的发展自然也会有自己的特色。中国根据自身实际所实行的渐进改革的模式所取得的巨大成功,已经得到了世界的公认。但是,经济改革的进一步深化逐渐暴露出原有的一些法律条款已经不再适应市场经济不断发展的客观需要,最近宪法的修正就充分反映了这一需要。宪法的修正为相关法律的制定或修改提供了基本的法律基础。就本文的主题而言,宪法中关于土地征用制度的修正,为土地管理法的修改和新的有关土地征用的专门法律的制定提供了基本的原则。

  那么,应当如何修改现行土地管理法呢?是否有必要制定专门的土地征用法呢?对土地管理法的修改抑或制定专门的土地征用法应当遵循那些原则呢?对这些问题的回答,我们既要考虑中国的国情,也可以充分借鉴市场经济发达国家的相关经验。土地市场是任何发达的市场经济体系不可或缺的重要组成部分。对发达市场经济国家的有关土地征用的法律制度的分析,应当会为我们提供有益的参考。下面将主要就美国、英国、加拿大和澳大利亚的征地制度的特征予以简要介绍。美国、加拿大和澳大利亚都是联邦制国家,其联邦政府和各州(省)政府都有各自的征地法律,下面的介绍主要以各国联邦政府征地制度为例。英国的征地制度在其各地区之间也有不同,如果没有特别说明的话,是指适用于英格兰和威尔士地区的法律。

  (一)政府征地权力的正当性及运用的程度

  政府的征地权,是指一个国家的政府为了全社会的利益,在给予被征地者公正合理补偿的前提下,可以利用国家的最高权力强制取得私有土地的权力。土地征用权已经为世界各国所普遍接受。即使在对私有财产实行严格保护的美国、加拿大、澳大利亚、英国等国家,政府仍然拥有对私有土地实行征收的权力。各个国家对于土地征用的用语各有不同,在加拿大和澳大利亚称之为征收(Expropriation),在英国称为强制购买(Compulsory Purchase),在美国为最高权力的行使(Eminent domain)或者充公(Condemnation),在许多文献中也称为土地征用(Land Requisition)。土地征用权在宪法或者专门的法律中所规定,如美国的征地权来源于宪法第五修正案;英国的征地权来源于多部法律,在英格兰包括1845年颁布的《土地法》(The Land Clauses Consolidation Act 1845)、1981年的《土地取得法》(The Acquisition of Land Act 1981)、1990年的《城乡规划法》(Town and Country Planning Act 1990)以及1992年的《交通与工程法》(The Transport and Works Act 1992)等。对于土地征用的程序和补偿等具体制度,一些国家则有专门的土地征用法规或者统一的有关土地取得的法律中规定,如英国1965年修订的《强制购买法》(The Compulsory Purchase Act 1965)、1981年的《强制购买法》(the Compulsory Purchase [Vesting Declarations] Act 1981)和其它的《土地补偿法》(The Land Compensation Act 1961和The Land Compensation Act 1973);加拿大联邦及各省的《土地征用法》(Expropriation Act)。这些专门的土地征用法并不一定涵盖所有的征地行为,如在加拿大哥伦比亚省的土地征用法中就规定,该法不适用于其他有专门法律规定的征地行为,这包括铁路法、紧急项目法、卫生法、石油天然气法、管道法和水法等。澳大利亚则没有单独的关于征地的法律,其联邦政府土地征用制度的规定包含在土地取得法(Lands Acquisition Act 1989)之中。 美国也没有全国统一的土地征用法律,但在美国法典(United States Code)中多处规定联邦政府部门及其相关机构可以通过购买、协议和征用的方式来取得土地及不动产。此外,联邦政府各个机构如联邦高速公路署、联邦航空署和各个州对于土地的取得包括征用,都有各自的法律规定。

  在一些介绍国外土地征用的研究中,土地征用权的正当性得到了充分的论述,但对土地征用使用程度的介绍往往被忽略了。应当特别指出的是,强制征用土地并不是市场经济发达国家为了公共利益而优先使用的取得土地的手段,土地征用大多只是在政府通过其他手段如协议或者市场购买仍不能获得所需土地的情况下才予以使用的手段。在澳大利亚,与联邦政府用地有关的土地交易的90%以上是在公开土地市场上通过一般商业交易手段完成的。在西欧一些国家,为了保证农地的充分利用,法律规定政府有权对其认为没有合理利用的农地进行强制性处置包括强制购买。但是,一项对包括挪威、瑞典、丹麦、前西德、瑞士、意大利、法国、西班牙和爱尔兰等国家的研究表明,多数政府并不采取强制购买的方式,而是运用其他不影响土地所有权的法律措施,如对土地所有者予以法律惩罚(丹麦、瑞士、瑞典和前西德)或者将土地强制性地租给第三者利用(如挪威、前西德、意大利等)。尽管法国、挪威、爱尔兰和西班牙规定政府有强制购买闲置或未充分利用农地的权力,但是在现实中这些政府很少甚至从未使用过这一手段(Carty, 1977)。{33}另一项对于英国强制购买的问卷调查显示,在1992年中到1994年中的两年期间,有80%以上的地方规划当局没有进行过任何强制购买(Adams, 1996)。{34}从地区分布来看,实际使用强制购买权的规划当局的比例,苏格兰为36%,英格兰为16%,而威尔士只有10%。应当注意的是,在英格兰和威尔士地区,法律并未强调强制购买只能作为政府获得土地的最后手段。

  (二)政府征用土地的目的

  从各个国家的情况来看,政府征用土地的目的主要是为了公共利益的需要。但是,在有些国家也存在为私人利益征用土地的情况。如美国亚利桑那州的宪法规定,私有土地不得被征用来为私人使用,但用于因采矿、农业或者卫生的私人用途所必需的通行和灌溉排水的情况除外。为协助个人或者公司从事河道和港口整治工程,在通过购买无法取得所需土地的情况下,美国联邦政府也可以以联邦政府的名义对所需要的土地实行征用。应当说,促进公共利益是土地征用的主要目的,但那种认为土地征用只限于狭义的公共利益的说法是不全面的。那么,究竟什么是“公共利益” 呢?各个国家的定义是不一致的。

  美国联邦法典中虽然规定了征用作为联邦政府部门取得土地及不动产的手段之一,但是并没有列出一个公共利益用地的清单。不过,从有关规定也可以看出,政府机关用地、交通设施用地、军事用地、重大水利设施(如水坝)用地、纪念场馆用地、教育用地等都是明确的公共利益用地。从美国法典中的相关规定来看,确定是否公共利益用地的先决条件在于用地要求是否由政府或者公共部门(如学区[School District])提出,而政府征用土地的用途是否符合公共利益是由法院的法官来做最后的裁定的。当政府提出征用土地的意向时,如果土地的所有者对于提议的土地用途的公益性质有疑义时,可以诉诸法院由法官裁定。对于土地公益性质的定义似乎也在不断变化。比如,在亚利桑那州,州立法机构于1997年修订了1954年通过的一项关于城市棚户区改造的法律,赋予城市政府更大的征地权力。1954年的那项法律规定,城市政府可以划定棚户区并有权征收区内的私有不动产进行城市改造。修订后的这项法律,允许城市政府的立法机关确定旧城改造区(Redevelopment Area,后改称Blighted Area)以使得城市政府可以征收区内私有不动产,然后出售、租赁或者交换给其他人进行城市改造(亚利桑那州法典第36部第12章第3条)。确定旧城改造区的标准,包括街道布局不合理、土地产权缺乏多样性、地块划分不合理等等8项之多。不过,有批评者认为,这项法律是对私有财产的侵犯,是对政府征地权力的滥用 (Rose,2002)。{35}

  英国也没有公共利益用地的目录,而且没有通过强制购买征地必须是为了狭义的公共利益即直接的公共使用的限制。土地的强制购买权是由法律赋予一定的征地机构(acquiring authorities)来实现的。可是,在英国并没有一个具有强制购买权的机构或部门的统一目录。从实践来看,具有强制购买权的征地机构包括政府部门和大多数政府机构、地方当局、具有法定义务的团体、受限制的团体和通过临时法令取得强制购买权的其他团体(Murning et al., 2001, p. 32)。{36}值得注意的是, 强制购买权并不仅仅局限于公共部门,英国的法律并没有将私人用途排除在强制购买之外。英国的大部分公用事业已经私有化,根据1992年颁布的《交通与工程法》(The Transport and Works Act 1992)(此前是通过临时法令的方式),这些私有的公用事业公司可以通过强制购买取得土地来进行铁路交通和其他公用事业建设。根据城乡规划法,英国地方当局可以通过强制购买的方式取得土地进行城市开发,而土地的用途并不仅仅限于公共利益,而是可以用于私人用途如商业中心,也可以在取得土地以后转由私人开发商进行开发。在1990年修订的《城乡规划法》中明确规定,强制购买土地除了用于公共利益之外,也可以是为了适应地区规划的要求或者确保土地的最经济有效的利用。在2004年颁布的《规划和强制购买法》中,对于地方当局通过强制购买实施城市开发的目的的规定更加具有弹性,只要符合下列要求,地方当局就可实施强制购买:促进或者改善该地区的经济福利,促进或者改善该地区的社会福利,促进或者改善该地区的环境福利。

  加拿大和澳大利亚同样没有规定具体的公共利益用地目录。这两个联邦制国家的联邦政府及各省(州)都分别拥有关于土地征用的法律。加拿大联邦政府土地征用法(Expropriation Act 1985)规定,如果联邦政府公共工程和政府服务部部长认为,为了公共工程或者其他公共目的需要某块土地,那么联邦政府就可以实行强制征用;但在需要征用有专门法律保护的地区,如印第安保护区,需要先征得地方的同意。加拿大各省对于公共利益的规定各不相同。不列颠哥伦比亚省的土地征用法只是规定了法律赋予了征地权力的政府部门就可以征地,而且该法不适用于有其他专门法律如铁路法、紧急项目法、石油天然气法和税法规定的土地征用情形。 爱德华王子岛省的土地征用法则规定了公共工程的范围,这些包括高速公路、公路和桥梁、公共建筑以及立法机构拨款予以取得、新建、扩建、维修等涉及的其他工程和不动产。澳大利亚联邦政府《土地取得法》(Lands Acquisition Act 1989)规定,联邦政府为了公共利益可以通过协议、公开市场购买和强制手段取得土地。澳大利亚联邦政府所指的公共利益, 是指联邦议会有权就其进行立法的领域,也包括涉及到各地区和州的任何领域。澳大利亚首都地区的土地取得法(Land Acquisition Act 1994)的公共利益的规定则与联邦政府的规定相似。

  与上述欧美等国不同,日本和韩国对土地征用的公共利益范围有明确的规定(黄东东,2003,第37页)。{37}韩国《土地征收法》规定的公共利益,包括国防、交通、上下水道、电器、燃气以及广播、气象等建设项目,公共部门的办公场所和其设立的其他事业包括工厂和研究所等,以及政府部门认定的住宅建设用地等。日本更是在其《土地征用法》中详细列举了51项公共利益。

  (三)政府征用土地的程序

  市场经济国家对于政府征用土地的程序有十分明确的规定。尽管各个国家在征地程序的具体规定上各有不同,但都体现了既确保国家征地权的行使,又充分保护土地被征用者的合法利益的原则。从征地公告、征地听证、补偿费用的确定和支付,到纠纷的解决办法、征用土地的产权登记、占有土地前的通知,法律对征用土地的各个环节都有明确的规定。这里先介绍各国征地的基本程序,在下一分节里讨论征地补偿问题。

  美国联邦政府没有关于土地征用程序的专门法律。联邦政府部门及其相关机构征用土地,适用于联邦民事法律程序中关于财产征用的法律规定,通过对被征用土地所属地区有管辖权的联邦地区法院进行。征地部门首先要向法院提出申请并提交征地陈述状。征地陈述状必须包含五个方面:征地部门或机构和征地的公共用途、拟征土地的充分描述、拟征土地上的各项权益、拟征土地的利用计划、征地部门估计的对拟征土地予以公平补偿的总金额。在法院裁决前,必须把征地告示送交土地产权人。如果土地产权人不住在美国国内或者地址不详,征地部门必须在当地的报纸上每周一次连续三周刊登征地告示。拟征土地的产权人在接到告示的20天之内,应当向征地部门的律师给与答复;如对于征地有异议,应当在答复中提出。否则,法院将视为产权人同意征地并同意法院进行听证及确定补偿价格。不过,拟征土地的产权人始终有权利在法院就土地的补偿价格进行听证时提出证据。法律保障土地产权人得到公平的补偿。

  英国土地强制购买的程序比较复杂。征地部门在征地前,需要先准备强制购买令(compulsory purchase order),然后报相关主管部门审批。在主管部门批准后,才可以启动具体的征地程序。征地公告既要在报纸上刊登,也要送交土地产权人。如果土地产权人对于征地有异议,审批部门需要任命听证员举行听证会,并根据听证报告作出征地与否的决定。 在征地令批准后,对征地令的有效性有异议者可以诉诸法院裁决。如果土地产权人对征地没有异议,其他征地程序包括补偿、占有和进入等就可以继续进行。英国的土地强制购买不仅程序十分复杂,而且强制购买令的取得十分不易。再加上征地部门的财政资源的约束,土地强制购买并不经常运用。 复杂的程序使得强制购买过程过长和效率低下。平均起来,高速公路征地需要9年时间,规划征地6年(英格兰和威尔士),住宅征地4年,公用事业征地3年(Murning et al., 2001, p. 20)。{38}为了改革土地强制购买制度,英国政府成立了包括专家、政府官员和相关的其他人士组成的顾问小组,对土地强制购买的相关法律和程序进行了系统的检讨,结论之一就是土地强制购买的程序需要简化(U.K. DETR, 1999)。{39}目前,除了前述几项主要的法律外,英国涉及土地强制购买的法律总共多达550多项。所以,该顾问小组建议由英国法律委员会准备新的关于土地强制购买的立法文件,通过合并、条文化和简化现有法律来建立统一的土地强制购买程序和补偿法律。英国法律委员会已经就强制购买补偿法典提出了最后报告, 并且即将提出关于土地强制购买程序法典的最后报告(U.K. Law Commission,2003)。{40}如果这两份报告的建议最后被议会采纳,英国土地强制购买的程序会大大简化。

  加拿大联邦政府和各省政府均有专门的征地法对征地程序作出明确规定。依照联邦政府征地法(Expropriation Act 1985),联邦政府征地的程序包括征地通告登记的申请、征地通告的登记、征地通告的发布和寄送、提出征地异议的权利与期限、征地异议听证、征地决定(放弃或者确认征地)及其告示、放弃征地告示的寄送、确认征地告示的登记、确认征地告示的寄送和征地补偿费出价、征地补偿费的确定和支付、进入与占有土地、利息和其他相关费用等各个环节。加拿大联邦政府征地,在公共工程和政府服务部部长确认为公共利益的需要后,由其向司法部长提出征地通告登记的申请,由司法部长指示拟征土地所在地司法部门予以登记,然后将通告备份通过挂号函件寄送给土地产权所有人,并将征地通告在当地流通的报纸上刊登以及在加拿大政府公报上发布。土地产权人如果对于征地有异议的话,有权在通告发出的30天内以书面形式提出反对。一旦土地产权人提出异议,那么政府就需要就此举行听证会并任命一位适当的非公共部门人士担任听证官员。该听证官员在任命后七天内必须就听证会举行的时间、地点作出决定,并将听证公告在当地报纸上刊登以及通知征地涉及的当事人。听证官员一般需要在听证会后30天内提交听证报告。根据听证报告的结论,政府作出放弃或者确认征地的决定。加拿大各省和地区政府征地的程序由其各自的征地法律规定。

  澳大利亚联邦政府征地程序在联邦政府土地取得法(Lands Acquisition Act 1989)中规定。各州和地区政府征地程序由各自的土地取得法所规定。联邦政府征地程序主要包括:征地前公告、对征地前公告的重新考虑或者审核、最后征地公告。由部长认定政府紧急需要和涉及国家安全的土地征用,不需要进行征地公告。除了征用土地外,政府也可以只是就土地利用加以强制性限制。征地前公告中需要说明征地部门、被征土地的描述、涉及的土地产权和征地用途。征地前公告需要寄送给土地产权人并在政府公报和拟征土地所在地区流通的报纸上发表。如果土地产权人对于征地有异议,可以在接到征地公告后28天内以书面形式申请审批部门的部长对征地事宜进行重新考虑或者审核。部长根据申请人陈述的理由作出确认、放弃或者适当修改征地公告的决定。如果在28天内部长没有作出决定,将被视为部长已经确认了征地前公告。如果土地产权人对于已确认或者视为已确认的征地前公告有异议,可以在28天内以书面形式向行政上诉法庭申请复议。复议后,行政上诉法庭向审批部门提出具体建议。行政上诉法庭也可以驳回其认为理由不足的复议申请。最后的决定权仍然在审批部门。在征地前公告确认后或者在取得紧急用地许可后,审批部门还要作出最后的征地公告, 确定拟征的土地并说明征地的特定公共用途。征地公告需要在政府公报和在拟征土地所在地区的报纸上予以刊登。征地公告在政府公报上刊登后,土地的所有产权就属于征地部门所有,其他土地和相关产权一律终止。

  (四)政府征用土地的补偿

  对被征用土地者予以公正合理的补偿是各市场经济国家普遍实行的基本原则。对被征用土地的补偿标准是以土地市场价值为基础,由政府与被征地者协商或者通过专业评估机构来评定。土地的市场价值则是指在公开市场上土地交易双方在没有特别压力下自由买卖土地形成的价格。美国、英国、加拿大和澳大利亚等国在土地征用中都采用土地市场价值为基础的补偿方法。在确定征地补偿价格的时候,都把因为政府征地或者政府征地用以建设的项目本身等对土地市场价值的影响排除在外。换句话说,征地补偿价格反映的是在没有征地的情形下拟征土地的市场价格。不过,各个国家在补偿费的构成和确定方法上还是有所差异。其中一个主要的差异就是,美国联邦政府征地的补偿价格是被征土地作为一个整体的市场价格,而没有一个规定的补偿项目公式;英国、加拿大和澳大利亚的土地补偿价格则是以一定的补偿项目公式为基础的,一般包括被征土地的价格,因征地而引起的剩余地块和邻近地块的价值的下跌及因征地而导致的相关损失等。

  美国宪法第五修正案中规定,“没有公平的补偿,私有财产不得征收为公共之用”。该项规定,既间接提供了联邦政府征用土地的宪法法源,也明确了政府征用土地必须给予被征地者以公平的经济补偿。根据美国最高法院的解释,公平的补偿在多数情况下就是财产的公平的市场价格。为了规范联邦政府土地征用补偿价格的评估,在司法部的倡导下,由来自涉及土地取得的联邦政府各个机构的代表,在1968年11月成立了一个名为“跨机构土地取得会议”的自愿性组织。该组织从1971年起发表《联邦政府土地取得的统一评估标准》,为联邦政府土地征用评估人员提供操作规范和指导(Interagency Land Acquisition Conference, 2000)。{41}政府的补偿价格是以政府评估人员参照土地被取得时的“最佳用途”(highest and best use)评定的价格为依据的(Interagency Land Acquisition Conference, 2000,34-36)。{42}对土地的“最佳用途”的认定,不仅需要排除由于政府征地而产生的用地需求,而且还要考虑该土地用途是否具备自然可能性、法律的许可、经济可行性和可盈利的程度。土地征用补偿价格公平与否最终由法院确定。

  美国联邦政府土地取得(包括征用)补偿价格的评估还要遵循“整体性原则”(unit rule)(Interagency Land Acquisition Conference, 2000,53-55)。{43}该原则体现在两个方面:一是不把存在多项产权的土地按各产权项目分别评估然后累计形成土地评估价格,而是将该土地作为一宗完整的土地来评估;二是不把存在于土地之上的各项要素如矿物、建筑物或其他附着物作为单项要素分别评估,而只是将这些要素视为可以提高土地市场价格的因素,对土地这一整体评估出一个价格。在发生部分征用(partial acquisition)时,除了对被征用的部分土地进行补偿外,还需要对因征用导致的对符合特定条件的剩余地块的分割损害(severance damage)进行补偿。但要注意的是,美国联邦政府土地征用的补偿,不对因土地征用给土地产权人带来的相关损失(consequential or incidental damage)如生意损失、搬迁费用等进行补偿。不过,已经另有专门的法律规定了对于因联邦政府资助项目(包括取得土地)导致的搬迁损失和费用进行补偿的办法。{44}还有一点值得注意的是,由于美国联邦政府征地补偿价格的确定是以市场价格为标准的,因而不考虑被征土地所具有的仅对于土地所有者而言的特殊价值。法院采信的土地价格评估的主要方法是市场比较法。成本法、收益法及其他方法主要用来对以市场比较法评估的土地价格进行核对和检查。在政府征用土地的情况下,土地价格评估的日期是政府向法院提出征地陈述状或政府占有被征用土地的两个时间中较早的日期。

  如前所述,英国政府目前正在对土地强制购买的程序及补偿的相关法律进行检讨,并积极准备进行相关法律的合并、修改和条文化。纷繁冗杂的法律规定不仅使得征地程序显得复杂,而且也给征地补偿价格的确定带来困难。按照现行的法律,强制购买补偿主要包括四个方面:被征用土地的市场价格、未被征用的土地的价格下跌、因征地而产生的其他损失(disturbance)以及针对价值在一定限额以下的居住和农用地产的用以体现征地的强制性的附加补偿。此外,还有多种虽然不是因为强制购买但是因公共利益而产生的土地补偿,如对因公共工程建设和公共设施(道路、机场)的使用而带来的土地贬值的补偿,以及其他法律规定的各种土地补偿权,如城乡规划法、高速公路法以及水和污染控制法三项法律分别规定的土地补偿权总共达50多种(Roots QC, 1999)。{45}为了对现行的征地补偿规定予以统一和简化,英国法律委员会已经于2003年底发表了一份关于改革征地补偿的最后报告(UK Law Commission, 2003)。{46}这份报告在吸取现行法规中关于征地补偿的合理部分的基础上,提供了未来统一的征地补偿法律规定的一个基本框架,是英国议会未来就此问题进行立法的重要参考依据。征地补偿的基本原则仍然是,土地和其他附着产权被征用的任何人都有权获得公平的补偿(fair compensation)。根据这一原则,英国土地征用补偿费包括下面四个部分:被征用土地的市场价格(market value of the acquired land)、征地后对未被征用的土地带来的价值损害(injury to retained land)、因征地而产生的其他损失(consequential loss)和在某些情况下对被征用的具有特殊性的土地在同等条件下的重置价格(equivalent reinstatement)。在对于因征地而导致的未被征用土地的价值下跌的补偿方面,该报告建议包括两个方面:一是因征地导致的使原有土地分割造成的对剩余土地的价值的不利影响;二是因工程建设和设施使用带来的对剩余土地价值的不利影响。不过,如果剩余土地因征地而升值的话,其升值的部分要用来抵消因土地分割对剩余土地的损害。因征地而产生的其他损失,是指因征地而发生的未包括在土地价格以内的其他各项损失的总和,主要包括搬迁费用、生意上的损失以及与征地有关的法律或者专业服务(如土地价格评估)费用等。对于教堂等没有一般市场的土地,政府应按照合理的重置成本给予补偿。补偿价格的评估日期因补偿项目而异,土地补偿价格的评估日期是政府占有土地或者协议达成或确定了征地补偿价格中较早的日期;重置价格的评估日期是当土地重置可行时的日期。英国法律委员会的建议是建立在对现行征地补偿法律认真检讨的基础上的,一经议会批准即会成为法律而付诸实施。

  加拿大联邦政府征地法(Expropriation Act 1985)明确规定了联邦政府征地的补偿包括被征土地的市场价格和土地所有者持有的剩余土地的价格的下跌、因征地而发生的损失和合理的相关专业服务费用。当被征土地在征地时仍为土地所有者使用时,征地补偿价格可以是该土地的市场价格或者是该土地被征用时用途的市场价格、因征用而导致的搬迁等损失以及土地所有者因使用该土地而拥有的特殊的经济利益的价值之和。如果被征土地是学校、教堂等没有一般市场的地产的话,其补偿标准可以是该地产的市场价格或者是用于原有用途的土地的合理的重置成本与搬迁和重建相关的成本和费用之和,再减去因搬迁而获得的升值。在前述两种情况下,当因征地而导致的搬迁等损失无法具体计算时,可以以不超过该土地现有用途市场价格的15%计算;而且,如果政府在确认征地公告登记不到90天之内就占有被征土地的话,政府需要按照被征土地的市场价格的10%再增加补偿费用。如果被征土地是用于居住用地,当该地产的市场价格不足以使产权人获得与被征用地产相当的住所所需最低的费用时,最后的补偿价格应予以补足。当被征用土地上有租赁产权时,要根据租赁期限、剩余期限、租约延长的可能性、租赁人在该土地上的投资和从事的业务的性质等,对租赁权人予以补偿。此外,对于土地抵押权也规定了补偿的方法。政府在确认征地公告登记后的90天以内,需要以书面的形式提出土地补偿的价格,并与正式的土地价格评估报告一并提供给被征地人。一般情况下,土地补偿价格评估的日期是确认征地公告登记的日期。或者,土地产权人也可以选择确认征地公告送达时的日期。如果对于补偿价格不同意,土地产权人或者征地部门可以在上述书面出价后的60天内,就补偿价格进行协商。政府将任命一名非公共部门的人士作为代表政府的谈判代表,与土地产权人进行协商,并向政府提供协商的结果。土地产权人也可以在确认征地公告登记后和在接受政府出价后的一年以内的任何时间,向法院提出申请就补偿事宜进行裁决。此外,联邦司法部在确认征地公告登记以后的任何时间都可以向法院申请对土地补偿价格进行裁定。

  澳大利亚在联邦政府土地取得法(Lands Acquisition Act 1989)中对于联邦政府征地补偿办法有明确的规定。澳大利亚联邦政府征地补偿范围包括下面几个方面:(1)土地补偿费。这包括土地被征用时的市场价值、该土地对于所有者除市场价值之外所特有的经济利益、土地所有者持有的其他土地因为土地征用而导致的价值下跌。此外,还要考虑土地所有者所持有的其他土地是否因为政府征用土地的未来用途或使用而导致价值的减少或者上升。(2)土地所有者因征地而发生的各种损失或者费用。(3)土地所有者发生的与征地有关的法律或者其他专业服务费用。如果土地产权是有限期的话,土地补偿要考虑该产权延期的可能性和相关条件。对于缺乏一般市场的地产,其补偿标准则是购买新地的费用及因搬迁和重建的费用之和减去因搬迁而获得的费用节省。当被征用的对象是住宅时,在正常的公平补偿之外还追加补偿一万澳元。土地抵押权的补偿为土地被征用时抵押的本金和应付利息以及与土地征用有关的合理的法律或其他专业服务费用。关于征地补偿额度,土地产权人可以向征地部门提出补偿请求;征地部门可以接受或拒绝土地产权人提出的要求,也可以主动提出补偿的标准。如果土地产权人的请求被拒绝的话,他可以请求行政上诉法庭或者联邦法院裁决。如果征地部门的初次出价被土地产权人拒绝的话,征地部门可以重新考虑提出一个最后价格。总起来看,法律规定的补偿价格的确定方式包括征地前协议、征地后协议、专家仲裁、行政上诉法庭裁定和联邦法院裁定。法律要求征地部门设立征地补偿帐户,帐户资金应不少于补偿额的百分之九十。对于因征地部门的原因未及时支付的补偿费用,需要支付利息。

  (五)政府征用土地过程中的纠纷处理机制

  各国政府土地征用纠纷的处理机制在介绍土地征用程序与土地征用补偿时已分别作了一些介绍。这里仅仅是简要地作一概括。征地过程中的纠纷主要表现在两个方面:征地本身的合理性和征地补偿的合理性。就征地本身而言,纠纷的核心为是否应该征地和征地的数量是否合理这两个问题。征地补偿方面的争议则是关于补偿标准是否合理。

  在美国,这两个方面的纠纷都需要通过法院由法官来裁定。土地产权人对于征地本身或者征地补偿有异议时,可以申请法院进行裁定。

  在英国、加拿大和澳大利亚,对上述两类征地纠纷则分别有不同的处理机制。就征地行为本身发生争议时,这三个国家的处理机制各有不同。在英国,对征地本身有异议时,在征地令批准前可以举行听证会,而在征地令批准后则可以诉诸法院裁决。在加拿大,如果对于征地提出异议,须由政府任命的非公共部门人士担任听证官员举行听证会,并提交听证报告供政府作出放弃或者确认征地的决定。在澳大利亚,如果土地产权人对于征地有异议,则是在规定的期限内以书面形式申请审批部门的部长对征地事宜进行重新考虑或者审核后作出最后决定。如果土地产权人对于已确认或者视为已确认的征地前公告有异议,可以在规定期限内向行政上诉法庭申请复议。复议后,行政上诉法庭或者向审批部门提出具体建议,也可以对理由不足的复议申请予以驳回。征地的最后决定权仍然在审批部门。

  就征地补偿标准的争议,英国、加拿大和澳大利亚的处理办法也有所差异。在英国,土地产权人对补偿有争议时,可以申请土地仲裁庭(Land Tribunal)进行裁决。在加拿大,如果对于补偿价格不同意,土地产权人或者征地部门可以在政府书面出价后的60天内,由一名非公共部门的人士作为政府的谈判代表与土地产权人就补偿价格进行协商。土地产权人也可以在确认征地公告登记后和在接受政府出价后的一年以内的任何时间,向法院提出申请就补偿事宜进行裁决。在澳大利亚,当土地产权人对于征地补偿有争议时,可以由双方同意的专家仲裁,也可以申请行政上诉法庭或者联邦法院进行裁定。

四、中国土地征用制度改革的途径

  根据中国社会经济发展的客观需要和各个国家的实践,对于土地征用在中国存在的正当性显然没有太大的争议。问题的关键在于如何改革现有的土地征用制度。改革的总目标就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法权益,又具有效率和有利于土地资源合理利用的土地征用制度。鉴于中国土地征用制度的缺陷与征地过程中存在的问题,并参考市场经济国家土地征用的经验,中国土地征用制度改革应当体现以下原则:

  第一,农村集体土地所有权应当与其他财产权利一样享有宪法的同等保护,农村集体和农民个人应当拥有对于政府征用其所有的土地和征地补偿的合理性提出异议的权利,而且在土地被征用时应当以市场价格为基础得到公平的补偿。现有的土地征用制度完全排除了被征地者对征地提出异议的权利,加上不按市场价格进行补偿,这样实际上使得地方政府在征用土地时几乎不受约束。土地管理法中所规定的征地审批权限,在实际执行过程中也往往会被地方政府以化整为零的方式来予以规避。

  新的宪法修正案规定,国家对于征收和征用土地给予补偿。此修正案并未排除在土地征用时可以对于集体所有的土地给予市场价格基础上的补偿。而且,新的宪法修正案包括了对于依法获得的私人财产权予以宪法保护,这意味着合法的私有财产在社会主义市场经济体制下享有与其他性质的财产权平等的地位,在市场交易时应当获得公平的市场价格或者补偿。这实质上也体现了市场经济条件下必须平等对待各种财产权利的客观要求。那么,就没有理由对于依法确立的集体土地所有权继续实行过度的限制。简单地说,集体土地所有权在土地交易过程中应当按照市场价格获得公平的补偿。应当明确的是,即便仍然限定集体土地所有权只能转化为国家土地所有权,在土地征用过程中同样可以按照市场价格对于集体土地予以补偿。

  第二,应当制定专门的土地征用法,对于土地征用的程序和土地征用补偿的原则作出公正明确的规定。这项法律既要保证国家征用土地的公权力的有效行使,也要充分保障土地被征用者的合法权益。在这项法律中,应当对于征地过程中的所有环节作出明确细致的规定。这包括征地申请、征地前公告、征地听证、征地批准后公告、征地公告登记、进入和实际占有土地、征地补偿的原则和标准、征地纠纷的处理等各个方面。加拿大的《土地征用法》和澳大利亚的《土地取得法》中的相关规定可以作为很好的参考。

  第三,要明确规定土地征用的目的以及土地产权人和公众对于征地具有提出异议的权利。应当以法律的形式对于土地征用的公共利益的含义予以明确的规定。这不仅是指应明确列出具有公共使用性质的狭义的公共利益用地,而且也应当明确规定政府在必要的情况下为了改善社会,经济和环境福利有权征用土地及其相关的条件。国土资源部于二○○一年十月公布的《划拨用地目录》明确列出了19大类可以以划拨方式取得土地使用权的土地用途。这一目录也可以在制定土地征用法时作为确定具有公共使用性质的狭义的公共利益用地定义的依据。对于为了发展经济和改善环境而设立开发区或者旧城改造区等目的,则应当在土地征用法中明确规定其必要条件与程序。除了征地目的的正当性之外,政府征用土地必须满足城市规划的要求、具有支付征地补偿费的能力并经过上级政府的审批等。而且,在法律上应当规定被征地者(农民集体和农民个人)或者公众有权利对于征地目的(地段及数量等)提出异议,政府征地部门有法律义务作出合理的解释,而且司法机关有权就征地与否作出最后裁决。

  第四,确立以市场价格为基础进行征地补偿的原则。土地是重要的生产要素和稀缺的资源,市场机制是实现其有效配置的基本途径。按照市场价格进行征地补偿,可以对于地方政府构成财政资源上的有效约束,从根本上杜绝地方政府强制低价征地、高价售地和乱征滥用土地的不合理行为。只有按照市场价格进行征地补偿,才能有效保障农村集体和农民的合法权益。征地补偿费的构成,应以确定需补偿的项目来确定。这应当包括土地本身和地上附着物补偿费、搬迁费,以及必要的法律和专业服务费用,如测量与评估费用等。在按照市场价格实行补偿后,安置补助费这一原有的补偿项目就没有存在的理由了。之所以规定政府征地时应当负责补偿被征地一方必要的法律和专业费用,是为了保证其可以借助法律和专业服务使自身的利益得到有效的保障。另外,借鉴前述国外的做法,对于因征地而导致的住房搬迁,除了一般补偿项目外,可以考虑另外再给予一定数额的经济补偿。

  第五,建立合理的征地纠纷调解机制。现行的法律中对于征地纠纷的调解机制缺乏明确的规定,以至于出现问题时行政部门和法院互相推诿的现象。在制定征地法时,应当对于征地程序和征地补偿纠纷的处理机制分别予以规定,要明确行政部门、独立机构和司法机关在解决各类征地纠纷中的地位和作用。这主要包括它们对于征地行为合法性和征地补偿合理性的判定。除了行政复议外,由政府任命的独立机构可以就征地合法性问题举行听证会;政府也可以建立独立的土地价格评估委员会或者土地仲裁庭,对征地补偿价格进行核定和裁决;而且必须要在征地法中明确赋予人民法院最终审理征地行为合法性和征地补偿合理性的权力。

  第六,改革土地补偿费管理和分配体制,建立适应市场经济体制要求的新的失地农民安置机制,确实保障失地农民的切身利益。由于中国土地制度的公有性质,土地征用是农村土地转化为城市土地过程中一个必不可少的环节。这就意味着土地征用在中国的土地利用中成为普遍的土地供给手段,从而也使得因征地而失去土地的农民的安置成为一个十分敏感的社会经济问题。从理论上讲,在征地部门对于被征土地按照市场价格补偿后,就不对被征地集体的农民有任何其他的义务了。可是,由于农村土地的集体所有和农村集体土地的所有权主体的不明确,国家需要在制定《土地征用法》时对于农村集体土地的征用补偿费的支付与处置有相应的规定,以充分保障失地农民的合法权益。

  首先,土地补偿方案必须在拟征地所在集体予以公告,并以书面形式送达该集体各个农户。在该公告中,应当明确告知该集体或者其成员在规定的期限内有对征地补偿方案向法定的部门或机构提出异议的权利。

  其次,在征地部门正式占有和使用土地之前,必须在法院认定的银行账户内存入足够的土地补偿费。如果不是预估的补偿费全额也应当不少于百分之九十。同时,要在法律上规定征地部门必须自取得土地产权之日起,按照法定的利率支付所欠征地款的利息。这样,既可以防止征地部门拖欠农民的征地费,也可以从财政上约束地方政府部门盲目征地的冲动。

  再次,必须改革土地征用补偿费的分配体制。征地补偿费的不同构成部分的分配办法应当不同。按规定应该付给农民的各项补偿费,如地上附着物和青苗补助费及搬迁费,应当直接支付给被征地的农民,避免侵占和挪用的发生。对于属于对集体土地所有权的补偿的部分,应当为被征地的所有集体成员共同所有。这又包括两种基本情形:部分集体成员的承包土地被征用;全部集体土地被征用。当只有部分集体成员的承包土地被征用时,属于土地所有权补偿费的一部分应当用于补偿被征地农民因失去所剩年期的土地承包经营权的损失。当全部集体土地被征用时,土地所有权的补偿费应当属于全体村民。应当以公有基金的形式进行管理和投资,以保障失地农民发展经济和重新就业。应当制定相应的土地补偿费管理使用的规定,以规范资金的使用,防治贪污、挪用和浪费。

  另外,可以考虑在征地补偿费中划出一部分设立人力资源开发基金,专项用于失地人口劳动技能培训,帮助失地人口实现新的就业。既往那种依赖用地单位安置农村人口的做法,与劳动就业市场化改革的方向不相符合。尤其是当失地人口的劳动技能与用地单位对劳动力素质的需求存在很大差距的时候,法律上强制要求用地单位接收失地的农村人口是违反劳动力资源市场配置的效率原则的,是一种不合理的行为。

  最后,在集体土地被部分征用的情况下,如果要通过内部土地调整来安置失地农户的话,要处理好农村失地人口安置与保障农村土地承包经营权的关系。未经原土地使用者的同意,不得为了安置失地人口而对农村土地承包经营权随意更改和调整。在制定土地征用法时,要充分考虑到其与《农村土地承包法》中相关规定的协调。

  除了上述各个方面之外,还需要对其他一些问题进行深入的研究。第一,在确立按市场价格进行征地补偿后,城市政府是否有权开征部分费用作为其提供配套基础设施的补偿呢?毫无疑问,城市郊区的土地在转化为非农用地时土地的价格会成倍上涨。城市基础设施的延伸无疑是一个重要原因。那么,地方政府取得部分征地补偿费的理由就是,郊区土地的增值,部分是由于城市政府投资的公共设施的延伸的结果。因而,城市政府开征部分费用,其可以是政府先期投资的回收,或者是对需要的新建公共设施投资的先期取得。如果要征收某种形式的增值费,是以土地补偿价格为基础还是按照新的土地用途和面积(或者建筑容积率)来征收呢?究竟以什么样的形式取得,还需要进一步的论证。第二,在缺乏土地市场价格数据的情况下,如何确定农村土地的补偿价格呢?为了便于在发生土地补偿争议时作为裁定的依据,必须确立评定土地价格的原则与方法。

  中国土地征用制度改革涉及到许多复杂的问题。对于相关问题的深入探讨,无疑将促进中国土地征用制度的系统性改革的顺利进行。总而言之,在农村土地所有权主体明确以后,按照市场价格公平补偿的原则,土地征用制度改革的关键就是确立公正合理透明的法律程序和公平的补偿原则与办法。这些都需要制定一部专门的行之有效的《土地征用法》来予以保证。


【注释】

{1}《人民日报》:“中华人民共和国宪法修正案”,2004年3月16日第1版。 {2}黄明耀:“论土地征用的法律内涵”,《现代法学》,1994年第1期,第36—39页。 {3}周晓林:“征地工作中若干问题的思考”,《中国土地科学》,2001年第2期,第38—41页。 {4}童洪锡:“国家征用土地的若干法律问题探讨”,《温州师范学院学报》,1994年第2期,第50—52页。 {5}康恭舜:“集体土地所有权的困惑与出路”,《特区经济》,1994年第2期,第33—35页。 {6}韩红根:“农村集体土地所有者主体的确认与利益保障”,《法学》,1996年第1期,第47—48页。 {7}曾宝凡、姜兵:“农地征用与农地保护法律制度构建的探讨”,《中国土地科学》,1996年第5期,第14—18页。 {8}“征地改革研究”课题组:“征地制度改革的初步设想”,《中国土地》,2000年第4期,第16—18页。 {9}陆红生、韩桐魁:“关于土地征用制度改革若干问题的思考”,《华中农业大学学报(社会科学版)》,2003年第1期,第73—75页。 {10}黄东东:“土地征用公益目的性理解”,《中国土地》,2003年第1期,第36—38页。 {11}李丽艳:“关于行政征用公共目的性的思考——以土地征用为例”,《行政法学研究》,2003年第2期,第43—47页。 {12}郭洁:“土地征用补偿法律问题探析”,《当代法学》,2002年第8期,第59—62页。 {13}崔裴:“论我国土地征用补偿费标准机器定量方法”,《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》,2003年第1期,第79—82页。 {14}汤晓珂:“浅析土地征用补偿法律制度”,《中国土地》,2004年第1—2期,第54—56页。 {15}李延荣:“从征地改革看征用补偿制度的完善”,《法学杂志》,2004年第2期,第51—53页。 {16}程洁:“土地征用纠纷的司法审查权”,《法学研究》,2004年第2期,第50—56页。 {17}白呈明:“农民失地问题的法学思考”,《人文杂志》,2003年第1期,第127—132页。 {18}包宗顺:“关于失地农民利益保护的法律对策”,《民主与科学》,2004年第1期,第61页。 {19}Xie, Q; Parsa ARG; Redding B (2002), “The emergence of the urban land market in China: evolution, structure, constraints and perspectives”, Urban Studies, Volume 39, Number 8, 1375-1398. {20}韩红根:“农村集体土地所有者主体的确认与利益保障”,《法学》,1996年第1期,第47—48页。 {21}沈守愚:“确立集体土地产权和法律制度的思考”,《中国土地科学》,1995年第3期,第5—9页。 {22}Institute of Finance and Trade Economics of Chinese Academy of Social Science and Institute of Public Administration, New York (1992), Urban Land Use and Management in China, Beijing: Economic Sciences Publishing House. {23}李延荣:“从征地改革看征用补偿制度的完善”,《法学杂志》,2004年第2期,第51—53页。 {24}光明日报:“我国人增地减矛盾越来越明显”,2004年4月19日。 {25}《光明日报》:“土地,受尽‘闸门’得 保护”, 2004年7月27日。 {26}康恭舜:“集体土地所有权的困惑与出路”,《特区经济》,1994年第2期,第33—35页。 {27}韩红根:“农村集体土地所有者主体的确认与利益保障”,《法学》,1996年第1期,第47—48页。 {28}李延荣:“从征地改革看征用补偿制度的完善”,《法学杂志》,2004年第2期,第51—53页。 {29}自贡市高新技术开发区设立过程中征用了约2万亩土地。被征地农民中4人因为对征地补偿标准不满,而向各级法院提起诉讼。但法院均以征地属于抽象行政行为为由拒绝受理。详情见程洁:“土地征用纠纷的司法审查权”,《法学研究》,2004年第2期,第50—56页。 {30}《沈阳今报》:“7农民不满土地补偿标准状告国土部”,2004年10月18日。 {31}《光明日报》:“我国人增地减矛盾越来越明显”,2004年4月19日。 {32}孙文盛:“认真贯彻党中央国务院部署,坚决纠正征地中侵犯农民利益问题”,http://www.mlr.gov.cn 。 {33}Carty JA (1977), Methods of Compulsory Purchase of Land in Europe, Department of Public International Law, University of Glasgow. {34}Adams D. (1996), Compulsory purchase under planning Legislation, Aberdeen Papers in Land Economy -Discussion Paper 96-05, Department of Land Economy, University of Aberdeen. {35}Jordan R. Rose (2002), Eminent Domain Abuse in Arizona: The Growing Threat to Private Property, Arizona Issue Analysis 174, Jorden, Bischoff, McGuire & Rose, P.L.C. {36}Murning, Dundas & Wilson, and Evans (2001), Review of Compulsory Purchase and Land Compensation, Scottish Executive Central Research Unit. p. 32. {37}黄东东:“土地征用公益目的性理解”,《中国土地》,2003年第1期,第36—38页。 {38}Murning, Dundas & Wilson, and Evans (2001), Review of Compulsory Purchase and Land Compensation, Scottish Executive Central Research Unit. p. 32. {39}U.K. DETR (Depatment of the Environment, Transport and the Regions) (1999), Fundamental Review of the Laws and Procedures Relating to Compulsory Purchase and Compensation - Interim Report, London. {40}U.K. Law Commission (2003), Towards A Compulsory Purchase Code: (1) Compensation - Final Report, Law Commission, London. {41}Interagency Land Acquisition Conference (2000), Uniform Appraisal Standards for Federal Land Acquisitions, Chicago, IL: The Appraisal Institute. {42}Interagency Land Acquisition Conference (2000), Uniform Appraisal Standards for Federal Land Acquisitions, Chicago, IL: The Appraisal Institute, 34-36. {43}Interagency Land Acquisition Conference (2000), Uniform Appraisal Standards for Federal Land Acquisitions, Chicago, IL: The Appraisal Institute, 53-55. {44}United States, “Uniform Relocation Assistance and Real Property Acquisition Policies Act of 1970”. {45}Guy Roots QC (1999), Compensation for Compulsory Purchase: Modernizing Compensation, The Proceedings of the National Symposium on Compulsory Purchase: An Appropriate Power for the 21st Century?pp.32-37. {46}U.K. Law Commission (2003), Towards A Compulsory Purchase Code: (1) Compensation - Final Report, Law Commission, London.

责任编辑: 吴 铭