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推进中国农民组织建设

——中国农民组织建设国际研讨会综述

王习明

2004年12月4~5日,中国(海南)改革发展研究院(简称中改院)在海口主办了第52次中国改革国际论坛“中国农民组织建设国际研讨会”。这次会议就农民组织建设,特别是农村基层自治组织、新型农民合作经济组织、农民维权组织建设的背景、现状、途径以及农民组织建设与和谐社会建设、政府转型的关系等问题进行了热烈而深入的研讨,其主要观点综述如下:

一、各种形式的农民组织的出现,有其客观必然性,有利于和谐社会的建设

  随着农村改革的深入和经济社会的发展,我国农村出现了多种形式的农民组织,它们的种类越来越多、覆盖面越来越广、规模越来越大、对农村的影响越来越大。对此,与会代表大多持肯定态度。

  迟福林(中改院)认为,无论是城乡利益关系调整,还是建立和完善农村的治理结构,都对农民组织建设提出了现实而迫切的要求。农民组织有助于维护农民土地权益、反映和表达农民的利益诉求、提供政府和市场不能和无效提供的公共物品和公共服务。

  段应碧(国务院西部开发办公室)认为,从总体上看,各种形式的农民组织的出现,有客观的必然性,反映了农村经济社会发展的客观要求,不仅有重要的现实意义,而且有深远的历史意义。农民组织的发展从实践看,有利于推进农业产业化,有利于推进农村的经济发展,有利于推进农村的基层民主政治建设,建立和谐社会,同时也有利于扩大公共品的供给。

  德尔曼(丹麦北欧亚洲研究所)认为,尽管农民组织在中国的发展还受到党和国家的控制或统治,农村社会的发展将为它的发展铺平道路,它在将来会发展成为更加独立的公民社会组织。随着农民组织的发展,公民社会和党-国家将出现相互强化的结果。

  温铁军(中国人民大学农业与农村发展学院)运用政府进入和退出的理论框架解释了新中国成立以来的农村管理体制变革原因。他认为,政府1950年代以公社化方式“进入”农业,是为了完成“国家工业化”的资本原始积累;政府1980年代以大包干方式“退出”农业是因为公社得到的支农工业品投入增加导致农业成本上升,这与低价统购共同作用,造成农业的不经济;政府“退出”之后,集体随之“退出”农业,

  农村社区经济组织缺失,农村基层现存的社区正规组织既难以贯彻政府职能,也不可能是农民自己的“自组织”;中国农村基层管理体制的问题,本质是政府与小农经济之间的“交易费用”过高。

  马和利(联合国开发计划署驻华代表)认为,公民社会的一个主要的特点就是要包括农民组织在内的各种组织在人民和政府之间发挥着一个非常重要的中介作用,它们可以提高穷人、残疾人、妇女、老年人和小孩的声音,因为以前他们的声音是不被决策者听到的;中国要建设全面小康社会,平衡的发展是一个非常重要的话题。在这样的背景下农民组织可以发挥很多作用。

  农民组织应该多样化,只有多样化的组织才能满足农民的不同需要,形成竞争机制,打破组织垄断,保障农民的合法权益,形成有序的政治参与机制,这是大多数与会代表的共识。

  郭志文([美]中国研究咨询公司)以自己的家庭为例说明了多样化的农民组织在满足美国农民不同需求的作用。他说,在美国,农民家庭可以同时加入几个不同的合作社,以便在原料购买、产品销售、资金借贷、土地保护、技术革新等环节上接受合作社的帮助和政府的扶持;可以加入不同的社会服务和文化功能组织,以满足不同年龄、不同兴趣的农民需要;可以有选择地加入不同的政治组织,以代表其政治倾向和政治经济利益。他认为,中国是一个非常大的国家,不同地区间居民、气候、生活方式、基础设施水平、市场准入水平等因素的差异非常大。从过去50年的经验看,如果整个中国农村只有一种组织形式,那么农民的利益肯定受到损害。

  如何根据中国的现实在多样化的农民组织中选择建设的重点,也是与会代表关心的一个问题。段应碧认为,目前农村最需要发展的农民组织有两种类型:一种就是农民联合起来进入市场的那种经济组织,再一个就是村民的自治组织。农民合作经济组织最需要解决的问题是法律地位问题、政府支持和社会服务问题;村民自治组织目前最需要解决的是行政化倾向问题。王春光(中国社会科学院社会学所)根据台湾的农会组织发展的历史和现状也得出了类似的结论,认为大陆农村如果要建立农会的话,首先应是一个经济、教育和社会组织,而不是一个政治组织。

二、减少行政压力、加强民主政治建设,充分发挥村民自治组织的作用

  目前在我国农村分布最广、对农民的切身利益影响最大的组织是国家制度安排的村支部、村委会等类政权组织。如何充分发挥它们在保护和表达农民权益中的作用,是与会代表共同关心的问题。

  徐勇(华中师范大学中国农村问题研究中心)根据我国中部地区四个农业县的调查,描述与分析了当前我国村级组织的现状及其在村治中的角色转换。他认为,要使农民成为一个有力量的群体,必须将其组织起来。只是这种组织必须是深深植根于农民自身需求和利益之中并能有效表达和保护农民利益的组织,即具有权源于民并寓于民之中的“草根性”。但在相当长时间里,我国村级组织具有强烈的外部性的行政化倾向,以致与其自身的应有特性相背离。村级组织的行政化,是多种原因造成的。最根本的是农村发展中的外部体制性障碍,是原有的上层建筑与变化了的农村经济基础不相适应。新世纪开始进行了以农村税费改革为主的一系列配套改革,并强调要统筹城乡发展,高度重视“三农问题”,对农村要“多予少取”。国家宏观政策的调整和改革措施,为农村经济社会发展创造了一个宽松的环境,使农村基层组织得以从强大的行政压力下超脱出来,更好地为农民服务。地方政府为了缓解农村干群关系紧张进行的诸如“两票制”选举和“两会制”决策等民主实验,也会增强村级组织的“草根性”,使乡村治理的微观组织基础悄悄地发生根本性变化,并反过来要求地方政府改变自己的治理方式,促使地方治理的民主化、法治化。这种上下互动的方式最终会有利于农民利益的表达和维护。

  辛秋水(安徽省乡村建设研究院)认为,完善村民委员会的选举方法,可以增加村民自治组织的民主性。相对于“海选”,“组合竞选”在选举过程中有着更高的参与度、合理度和抗干预度,在选举结果方面有更高的效用性。

  王习明认为,在“组合竞选”村干部时,应统筹考虑村支部和村委会干部的配备,因为我们国家坚持中国共产党领导,农村实际上是党政一体化,村支书和村主任事实上是一、二把手的关系,目前推行的“两票制”和“一肩挑”就充分考虑了这一实际;假如不把党支部纳入组合竞选的话,很难使村庄的权力结构保持平衡,照顾不同群体的村民利益。

  仝志辉(清华大学NGO研究所)认为,随着选举时代的真正到来,村民自治中村级治理的问题开始真正凸现出来。村民自治正在迈入后选举时代。后选举时代的村民自治解决的主要课题是如何改善村级治理。

  王春光认为,村委会在农村发展中起什么作用,应该扮演什么角色,功能是什么,需要重新思考;村委会不存在行政化的问题,因为村委会以及整个农村的管理体制还是人民公社遗留下来的,原来就是行政的;“后选举时代”的概念不是很清楚,村级治理问题在人民公社就存在,选举就是为了解决村级治理的问题。

三、采取各种有力措施推进新型合作经济组织建设

  家庭联产承包责任制后,我国农民在经济上面临的最大问题是,经营规模太小,交易成本过高,无法抵御自然灾害和市场风险;建立各种形式的合作经济组织,是解决这个问题的有效途径;合作经济组织的发展离不开政府的支持,政府应该大力支持新型合作经济组织的发展。这已经成为与会代表不容置疑的共识。但对于我国改革开放后出现的新型经济合作经济组织的定义、发展趋势、建设途径,与会代表根据自己的个案和理论提出了不同的看法。

  关于定义,王景新(中改院农村所、浙江师大农村研究中心)在考察长江三角洲发达地区新出现经济合作组织的发展历史后提出,新型合作经济组织是中国农民在家庭承包经营的基础上,依照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则组建的按章程进行共同生产经营活动的经济组织,是当前中国乡村的专业合作社、社区性合作社、专业协会、各类经济联合体、合作社的联合社等组织的总称。黄祖辉(浙江大学农业现代化与农村发展研究中心)不赞成把现在的社区性的合作组织、各类经济联合体称为新型合作社。他认为,新型合作社尽管不同于传统的经典意义的合作社,但基本原则还存在,这就是必须以农民为基本主体;进出自由;分配以按社员的交易量为主;决策一人一票。

  关于发展趋势,王景新认为,股份合作经济组织破土而出,标志着社区性合作经济组织对村级集体经济组织的替代,是现实农村最具革命意义和生命活力的制度安排。合作社的联合社开始发育,并且,它可能突破我国政治体制改革中一贯采用的自上而下逐级推开的模式,在广阔的范围内迅速实现农民合作社之间的联合。黄祖辉也认为,在未来一段时间中,专业协会大多数将演变为比较规范的合作社和具有鲜明的股份化色彩的合作社。中国农民合作社将呈现一定程度的联合趋势,在一定的区域内将出现一些类如合作社联社、产业协会、农会的合作社联合体。王瑞璞(中共中央党校)也认为,现在需要的是发展商品经济和维护农民经济权益的、强有力的、真正的经济组织。强有力的、真正的经济组织,是以土地的所有、使用、流转及其权益为基础的。比较好的形式是发展土地股份合作社。

  但徐旭初(浙江大学农业现代化与农村发展中心)不赞成过于强调农村中社区股份合作制的位置。他认为,社区股份合作制建立的最基本的前提就是处于城市化进程中或具有城市化的预期,中国特别是中西部地区不可能都完全城市化,因此它不能作为中国现在以及未来农村发展的发展方向。迟福林也认为,在农民的土地权益没有可靠保障的情况下,发展土地股份合作社有可能变成对农民土地的剥夺。

  关于建设途径,达尔顿(阿根廷布宜诺斯艾利斯大学)以阿根廷农业实验地区集团协会(AACREA)和免耕农民协会 (AAPRESID)为例说明农民合作组织要有效地运作必须符合如下条件:其成员相邻,具有类似的农业经营和共同关心的问题,能经常地交换信息和想法;通过为成员提供规划和决策方面的教育和培训、出版并散发信息,提高农民的商业效率,促进成员的技术和管理进步,实现生产者、技术人员以及农村社区的整体全面提高。何慧丽(中国农业大学人文与发展学院)以兰考乡村建设实验为例指出,在农村缺乏建立合作组织资源的条件下,通过成立腰鼓队、老年协会等社会服务文化娱乐组织,培育农民的诚信和公益精神,建立农村社区的互信与互惠网络,是为合作社创造发展条件的一个有效途径。

四、关注农民维权组织,创建有效表达和维护农民利益的组织渠道

  如何对待现在出现的各种形式的农民维权组织,是个敏感的政治话题和学术课题,也是本次研讨会的一个争论焦点。

  于建嵘(中国社会科学院农村发展研究所)根据对湖南省衡阳县维权组织跟踪调查和全国13个省(市)26个县市的农民重要的群体性抗争事件访谈,得出了如下结论:湖南省衡阳县维权组织从以村为单位的“代表队伍” 经过全县性的网络联盟,发展到了筹建农会,虽然它将来的发展趋势不能完全肯定,但现阶段的存在是有合理性的;全国各地都存在各种形式的农民维权组织;农民维权组织的形成及他们所进行的理性维权活动,影响到了中央的农村和农业政策,正在影响和改变基层政府的施政行为;农民维权组织的建立,意味着农民的抗争会更加理性,有利于社会的稳定,可以有效地阻止农民维权抗争活动以非理性的方式表现出来。当前农民维权组织存在的主要问题是,没有得到政府民政部门在程序上的认可,它们大都还是没有取得“正式组织”资格的“非正式”组织,甚至被称为“非法”组织;由于政府部门放弃了管理责任,不能对农民进行必要的法律和组织管理的培训,这样使少数本来文化素质较低的农民减负上访代表,缺乏必要的法律保护意识,对自己行为目标和方式也缺乏系统的思考;某些激进主义主张者,正在利用目前农民减负上访组织不能纳入到正常体制管理这一状况,进行一些非正常的活动(如宗教性的),企图将农民“以法抗争”引向“非法抗争”的方向。

  党国英(中国社会科学院农村发展研究所)运用经济学原理论证了农民组织与社会稳定的关系,得出了与于建嵘类似的结论。他认为,高度组织化的社会是稳定的社会,但这种组织不能是从上到下的控制组织,只能是从下到上的民主组织。因为组织程度高了以后,信息成本容易降低;还可以降低谈判成本,防止领袖的激进立场,因为任何组织都有领袖,组织化程度低的组织,领袖地位必须靠激进的立场保持,组织化程度高的组织,领袖有更多的控制组织的手段,反倒容易和别人妥协。

  但更多的与会代表不同意于建嵘的观点,尽管他们认为他的研究是很有意义的。如王超英(全国人大农业与农村委员会法案室)认为,农民的维权与党和政府重视“三农”、建立和谐社会的努力,应该在根本上是一致的,维权的目的应该是通过反映农民的意见,落实国家的三农政策方针和措施,改进各级政府和党委工作,而不是其他的目的;农民维权并一定要抛弃我们现存的村民自治和人大制度安排,另建一个像于建嵘说的维权组织。段应碧认为,从理论上讲,社会矛盾的存在总是客观的,有组织的维权、抗争,比那种一盘散沙、一哄而起可能更具理性。但是,农民的维权组织毕竟不光是一个理论问题,更是一个实际问题。一、现在零零星星出现的维权组织,有的章程写得非常漂亮,第一条就是拥护共产党的领导,其行为基本上也是在法律框架之内。如果全国六十多万个村,有一半的村建立了这种组织还会这么理性吗?二、有组织的对话,可能确实可行,效率可能更高一点。现在农村的矛盾,农民反映的问题有一些是能够在基层解决的。但是也有一些是国家体制问题,很难在基层解决。比如,发生农民因负担问题上访的群体性事件,单靠县、乡两级政府就解决不了,要靠国家进行税费改革才能把这个问题解决。所以,对这种组织的发展要持慎重态度、要关注和研究。

五、农民组织建设的关键在于政府转型与制度创新

  任何组织都是需要成本的,农业剩余有限,发展农民组织必须有政府的支持,这是与会代表的普遍看法。

  温铁军认为,假如我们真的想要农民组织起来自保自助、自我管理,重新实现社区的自治,必须得改的不是农民这一头,而是政府这一头。如果政府真想让他们发育合作组织,就应该让农民的合作组织能够免税地进入有利润的涉农领域,比如金融、保险、水利、供销、批发、农机等等。

  郭志文认为,中国农村的问题的实质不是农民的问题,而是政策方面的问题。中国改革开放25年,农村的经济基础发生了根本的变化,但农村的政治行政管理体制没有实质变化。中国政府的任务应该是,通过法律改革、金融和银行改革、信息改革、选举和治理改革,创造一个让农民和公司能够自由组建满足其要求的组织的自由、健康的环境。政府在发展农民组织方面不仅要提供财政和技术支持,而且还要培训农民组织的各方面人才。

  德尔曼认为,要壮大农民组织,农民和政府双方都必须改变态度和文化,这就需要长期一致的政府政策,使得农民能够及时作出调整,还需要一致、一贯、透明的法律,政府也必须在咨询、培训、建议方面帮助农民组织,培训政府官员,使他们更好地同农民组织打交道。 

  *此文为作者在中改院做访问学者时的工作论文,感谢院长迟福林教授和方栓喜等研究人员的支持。


责任编辑: 于喜强