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论民主的直接化

陶文昭

【内容提要】 民主直接化是一个趋势概念,并不要求体制上的直接民主,而要求加大直接民主的因素,缩短间接民主的路程。在国家基本体制仍然是间接民主的情况下,民主直接化要求在具体问题上更多、更大地以直接的方式落实人民的权利。

  民主直接化是一个趋势概念,并不要求体制上的直接民主,而要求加大直接民主的因素,缩短间接民主的路程。在国家基本体制仍然是间接民主的情况下,民主直接化要求在具体问题上更多、更大地以直接的方式落实人民的权利。


一、民主直接化的要求

    民主是人民的统治。卢梭认为人民主权不可分割、不可转让,甚至不可代表。现实中的间接民主存在着种种缺陷。(1)间接民主稀释民意。间接民主的民意表达通过若干中介和中间阶段。这些不可避免地稀释着民意,造成民意的失真。一方面,民意是要通过语言来表达的,不可避免地有言不尽意的情况。另一方面,能否很好传达民意与代表的这种能力有关,不是所有的代表都具备很高的能力。代表的能力越差,间接民主的层次越多,民意失真的可能性就越大。(2)间接民主滞后民意。间接民主的特点是民众选举代表,代表选举官员,官员作出决策。这在最终的结果和最初的民意之间存在着一定的时间差。尤其是层次很多的时候,多次间接选举需要较长的时间。众所周知,当代社会发展很快,民意也不断变化。间接选举的较大时间差,使得最终选举和决策的民意基础部分流失。(3)间接民意没有直接民意可靠。参政就如同花钱,自己花总比委托别人放心。决策如同做学问,一手资料总比二手资料可靠。在民意的可靠性上,间接选举明显比不上直接选举。从理论上讲,人民亲自行使权力应当胜于把权力委托给别人。(4)间接民主为歪曲民意提供了可乘之机。在间接民主中,代表总是依照自己潜在观点过滤民意。这就可能出现代表不代表民意的现象。更有甚者,由于对代表的约束机制不健全,一些代表还可能有意歪曲民意,一些利益集团可能很容易地操纵代表。(5)间接民主不能很好覆盖公民的权力。罢免权是公民民主权力的重要组成部分,但在间接民主实际运作中不容易行使。因为罢免权的行使必须辨认出每个代表的选区,而在比例代表制或半比例代表制国家,却无法作出这种辨认,民众对委以权力的代表不满意时,无法随时收回这一权力。

    以上种种表明,间接民主并不是完美无缺的,而是存在着种种缺陷的。一些缺陷损害着人民的权力。民主的直接化,就是试图消除间接民主的弊端,真正落实人民的权力。这种直接化有以下几个重要方面。

    其一,扩大基层民主。基层民主贴近人民的生活,是民主的基础和摇篮。古希腊的直接民主就其人口范围(大约10万人)来说,也就是相当于今天的基层民主。美国新英格兰地区有乡镇自治的直接民主传统。托克维尔对此高度赞赏,在访美之后写下了《论美国民主》的名著,并认为这是美国联邦民主的基础。本杰明·巴伯认为美国实际存在两种民主:一种是国家民主,体现为两党冲突、总统大选、联邦机构的政策等;另一种是地方民主,体现为一个市镇的邻里街坊组织、家长教师协会、社区行动团体等,人们在所组成的小团体中协调和自主解决问题。巴伯指出,美国人对第一种民主的怀疑感和冷漠感越来越深,但是对第二种民主的热情始终如一{1}(p.xi)。人民对过于遥远的权力不放心,但对身边的民主感到更踏实,所以钟情于乡镇自治。中国经过多年的探索和实践,试图在农村形成以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等为基本内容的村民自治制度。这虽然还很初级,但却是中国草根民主的发轫。民主直接化要求尽可能提升这些基层直接民主的层次,扩大这些直接民主的范围,让民众对身边的事情具有更大的决定权。

    其二,强化民主参与。当今政治发展的一种重要趋向是议会权力的相对衰落和行政权力日益居主导地位。行政权力越来越大,越来越与民众利益相关。民众选举的议会无权,有权的行政机构却不是选举的。行政官员与民众之间的责任链条过于间接,甚至出现了断裂,这需要民主参与和行政民主来弥补。公民对政府权力的影响和制约,一方面由民意代表机关来决定和监督政府,另一方面则是民众直接监督和参与政府活动。参与民主能促进人类发展,强化政治效率感,弱化人们对权力中心的疏离感,培养对集体问题的关注,并有助于造就出积极公民。公民参与是民主政治的核心。弱势民主导致现代社会的诸多病态。当今需要强势民主,使政治成为每一个人都可以参与的日常生活的一部分。投票只是公民静态地表达个人偏好,而参与则是动态的。参与者可以以自己的价值观来改变世界。中国也开始了民主参与的实践,一些法律如选举法、代表法、工会法、行政监察法、居民委员会组织法、村民委员会组织法、公益事业捐赠法等,都规定了或确认了公民参政议政的权利。中国共产党十六大则在政治报告中提出了“扩大公民有序的政治参与”。

    其三,重视全民公决。全民公决指的是由全体公民作出决定。全民公决主要包括创制权(initiative)和复决权(referndum),涉及的事务主要是宪法和国计民生的极为重大的事务。全民公决具有以下几个优点:一些重大事情由民众直接决定,避免政党与国会的专断,明确了解民众的真正需求;磨练人民对政治事务的责任感;强化对议员的监督和控制;防止民主政治成为游说者的天堂;督促政府不敢懈怠。从总体上说,全民公决日益受到重视。比如全民公决的频率,19世纪全球每年0.74次,20世纪初每年1.9次,20世纪50年代8.1次,80年代16.8次{2}(p21)。当今许多国家在制订宪法之时采用全民公决。而欧盟扩大中大部分国家就是否加入欧盟问题采用全民公决。全民公决并不是对代议制的否定,而是一种补充。瑞士是全民公决最多的国家。瑞士中部和东部有5个小州至今仍保留着古老的直接民主形式。在联邦层次,瑞士全民公决的创制权指公民只要征集到10万选民签名,就可以提出修改联邦宪法的倡议,并交付全国选民投票表决。它的复决权是指,凡是议会通过的涉及宪法或人民基本权利的法案,必须进行强制性复决,交付公民投票,只有获得双重多数即多数选民和多数州的认可方能生效;即使是一般性立法或法令,也可以进行选择性复决,只要在法令公布后90天内征集到5万选民签名,就可进行公民投票。瑞士联邦州年均公民投票在1900-1950年间只有2案,1950-1985年间则增至543案。如今瑞士的全民公决不仅是传统的宪法之类的大事,也涉及到民众生活的诸如采用夏令时制、要求汽车乘客系保险带等。公民投票分割了立法权,削弱了政党的作用,成本比较高,一般都慎重使用,美国和日本等甚至不用。但是,最重大事务诉诸于直接的民意,更接近民主的本义。

二、民主直接化的条件

    近代以来的民主制度采用间接民主,是考虑到古雅典式的直接民主存在着巨大障碍。(1)外部条件的制约。麦迪逊批评直接民主可能导致多数暴政,也无法适应广阔的领土和众多的人民。现代国家一般领土较大,人口较多。比如当今世界各国的人口,多的达到十多亿,少的也有上千万或者几百万;地域也非常辽阔,绝大多数国家面积远远超过了古希腊的小城邦。从数量意义上,最简单的就是“屋子装不下”。在两百多年前美国独立后制定宪法的过程中,就有人认为美国面积太大、人口太多,不用说直接民主,就是间接民主也难以实行。(2)公民素质的制约。当代社会事务日趋复杂,对公民的参政能力有很高的要求。只有公民素质达到了相当程度,具备表达自己意志的愿望与能力,具有正确的价值判断标准,才有可能实行更直接的民主。另外,直接民主需要耗费更多的精力和时间。现代社会职业分工深化和生活的紧张,人们不愿意浪费自己的时间,也不愿意专业地投入到政治当中。如果一个社会的大部分公民不关心公共事务,不积极参与政治活动,甚至大部分选民不参与投票,就不能建设现代民主,更不用说直接民主。(3)操作制度上的缺乏。尽管人们对直接民主作出过种种设想,但这些设想仍然缺乏可行性,而被认为近似于乌托邦。卢梭曾激烈反对代议制、鼓吹人民主权,但他也不得不承认:真正的民主制从来就不曾有过,而且永远也不会有。古希腊的直接民主只是人类童年时期的辉煌。萨托利指出,以个人参与为基础的民主只在一定条件下才是可能的;而相应的是,如果这些条件不存在,那么代议制民主就是唯一可能的形式。贡斯当在法国大革命的浪漫主义的民主热情破灭之后指出,人民只能以代议制的方式行使自己的主权{3}[p6]。

    不能实行直接民主的这些制约因素依然存在,并且这些因素将来也不可能完全消除,某些制约因素甚至还会更为严重,比如社会政治生活的复杂化方面。但是,任何制约都是相对的而不是绝对的,并且这些制约因素也是在不断变化的。在当今社会发展进程中,总体上这些制约因素有所减缓,民主朝着直接化方向前进具有时代的基础。这表现在几个方面。(1)民主觉悟。现代西方民主发展已经数百年时间,公民在民主实践之中也受到了民主的锻炼,对民主相应知识和觉悟也相应得到提高。当代社会民主权利意识的觉醒和扩张,要求而且也能促使民主更加直接化。(2)文化水平。缺乏基本的教育和文化,曾作为限制民主直接化的最流行的挡箭牌。由于一般民众尚不具备足以判断复杂与专业事务的能力,所以只能更多地借助民意代表和专业政府官员作出判断、处理事务。当今发达国家以及一些发展中国家义务教育的普及,甚至是高等教育的大众化、普及化,民众的文化水平得到很大的提高。西方自不待言,即使是中国的农村,现今人口的文盲比例已减少到10%以下,与新中国成立的1949年时的80%也不可相提并论。(3)经济基础。民主直接化运行成本较高,对于经济落后的社会造成巨大的压力。间接民主的合理性,也是建立在对民主成本与效益之间的取舍上。随着经济的发展,社会对民主成本的承受能力也得到提高。不用说发达的西方已经具备这样的经济实力,即使跟中国差不多的发展中国家,也能承担相应的费用。

    信息化更是当今民主直接化的复兴动力。信息技术全面地影响当今社会的发展,不仅是经济发展的新的动力,也是民主发展的新动力。在信息化的进程之中,有关数字民主(digital democracy)、远程民主(teledemocracy)、赛博民主(cyberdemocracy)、电子民主(electronic democracy)在学术文献和政治言论中不断出现,美国以及西欧一些地区、一些机构开展了数字民主的试验和实践{4}。例如,美国曾在俄亥俄州哥伦布市建立了世界上第一个电子市政厅,通过双向的通讯系统,公众可以真正参加会议、参与讨论、发表演说。信息技术在某种程度上有利于民主的直接化,因为信息技术消除和弱化了一些传统的障碍,改进了一些既有的方式,并且还提供了一些新的方式。(1)突破地域的局限。信息技术的沟通能力大大增强,互联网从理论上消除了地理上的局限。只要同在互联网之中,结点之间的距离可以忽略不计。目前互联网上的一些应用,如电子公告栏、新闻组、电子邮件等,都突破了地域而实现了全国和全球的联结。一些网络论坛提供了公民自由参与公共事务辩论的平台,如同在虚拟空间中的“雅典广场”。运用信息技术手段,身在海外都可以到本土投票,甚至是太空中的宇航员也能参加地面投票。(2)降低沟通的费用。信息技术是降低交易费用的利器。在信息技术对交易费用的革命性降低的推动之下,金融全球化和生产全球化在最近取得历史性的进展。同样,交易费用的降低也会影响政治民主的运作。互联网使得信息传送成本大幅降低,就使言论自由的成本大大降低。由于成本的低廉,信息技术就会降低选举政治学中经费来源的重要性,那些传统上没有财力进入政治市场的、尤其是经济上弱势的团体,就有可能更多参与到民主进程之中。(3)方便主动的参与。以往参与民主的受限,很大原因在于技术上的制约,即公民无法随时方便地参与公共事务的辩论和政治决策。互联网一方面促进政务活动的公开化和民主化,民众方便地运用网络了解相关的政治信息;另一方面网络特有的交互性为民众发表意见提供了工具,可以及时方便地展开讨论和发表见解。虽然信息技术的发展难以一下子改变代议制民主,但它的确为在一定范围内的民主直接化提供了可能性。随着信息化水平的提高,在技术进步中相关制度的改革和完善,数字化武装的民众将逐渐地改变传统民主的精英性质,真正地行使自己的民主权力。

三、民主直接化的发展

    民主直接化是民主本义的要求。民主一词是由希腊语的Demos(人民)和Kratia(统治或权威)演变而来,其本义就是“人民的统治”。在古希腊民主的鼎盛时期,伯里克利在著名的“葬礼演说”中自豪地宣称,我们的制度之所以被称为民主政治,是因为政权掌握在全体公民手中。卢梭主张人民主权,曾尖锐地批评英国的代议制,“英国人民自以为是自由的;他们是大错特错了。他们只在选举国会议员的期间,才是自由的;议员一旦选出之后,他们就是奴隶,他们就等于零了”{5}(p.127)。在卢梭看来,民主要求每个公民的直接参与,而代议制与出钱购买雇佣兵没有分别。马克思主义在民主上继承了卢梭的传统,戴维·赫尔德在对20世纪之前的古典民主模式分类上,就将马克思主义纳入直接民主之列。的确,民主理想的核心是人民主权,一切权力属于人民。正是如此,民主直接化要求凡是人民所需要而且能够做到的事情,都由人民自己来做。

    民主的直接化不等同于直接民主制度。直接民主作为一种国家制度指的是统治者与被统治者的身份的重合,公民作为国家的主人直接管理自己的事务,而不通过中介和代表。民主直接化的基层民主、民主参与和全民公决等都具有直接民主的因素,但还不构成体制上的直接民主。至今国家体制上直接民主还只有古雅典民主即公民大会掌握权力,即使当今的瑞士也不是体制上的直接民主国家,因为在州之上还有联邦议会,还不是完全的自我决定和自我管理。民主直接化是一个趋势概念,并不要求体制上的直接民主,而要求加大直接民主的因素,缩短间接民主的路程。在国家基本体制仍然是间接民主的情况下,民主直接化要求在具体问题上更多、更大地以直接的方式落实人民的权利。民主的直接化还与民主社会化相一致,即民主从政治领域向经济领域、社会领域乃至国际领域发展。

    国家体制上的直接民主还缺乏可行性。古希腊直接民主制有两个最基本的条件:一是共同体的成员必须很少;二是政府的职能必须十分简单。卢梭设想的理想国也是领土小、人口少。只有这样才能使每个公民直接参加选举,有利于实现民主、自由和平等。规模越大,参加的人越多,有效的交流和辩论会就变得越来越困难,每个人的作用就越少,直接民主的效果就走向反面。直接民主的经济成本、社会成本和政治成本都很高,尤其是容易造成社会的过度政治化。直接民主的效果也存在疑问。比如美国加州曾就是否减税的全民公决,结果大多数公民赞同削减税收,后果是导致了富裕的加州财政收入严重不足,在政府运作和社会保障上引发许多问题。所以总体上,当今实行代议制间接民主比较合适。

    不能以民主的实践否定民主的理想。现代的民主实践都采用间接民主制度。卢梭的那种不通过中介的代表,公民作为国家的主人直接管理自己的事务,没有得到采用。这既是因为卢梭的直接民主设想存在着缺陷,也是因为实现的条件根本不具备。虽然直接民主具有乌托邦色彩,但并不能因此否定其中的全部价值。我们不能以民主的现实来否定民主的理想,而是要处理好民主理想与民主现实之间的关系。一方面坚守民主的理想,抱着极大的热情和毅力,逐渐地创造经济的、政治的、文化的、心理的条件,朝着理想迈进。另一方面要从现实的国情和民情的条件出发,进行力所能及的民主建设,使得人民群众对政府权力的影响、制约、监督的力度不断地加大,促使民主逐渐进步{6}。

    当代需要在间接民主的基础上,逐步扩大直接民主的范围,使两者有效的配合起来。民主直接化的优势在于公民有机会直接参与政治决策、反映民意、提高决策质量,其缺点则是浪费时间、人力、物力,而且有时难于控制。间接民主则有着相反的优缺点。在政治生活中,总是存在着两种体制的混合使用。比如美国在国家层面实行代议制民主,但不排除在乡镇层面实行直接公民参与。正如没有纯粹的直接民主一样,也没有纯粹的间接民主。如何设计一种制度将两种民主形式的优点全部集中起来,而避免其缺点,这是时代的难题。当代民主发展的走向是从精英民主趋向大众民主。在西方,直接民主因素扩大了。普选制、利益集团、新闻舆论的三位一体,形成当代西方直接民主、半直接民主的机制,彼此互相配合。如果说古城邦的直接民主是民主的古典形态,代议制间接民主是民主的近代形态,那么间接民主与直接民主、半直接民主的结合,便是民主的当代形态{7}(p.11)。代议民主制是现实中最常用的政治制度,但是从理想的状态而言,直接民主制无疑是实现民主的最佳形式。政治生活中的一般规律是,随着公民素质的提高与科技的发达,直接民主制的比重会相应增加。民主发展是一个不断完善的过程,也将是一个民主不断直接化的过程。

参考文献:

{1}Benjamin Barber. Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age [M]. Berkeley, Cal.: University of California Press, 1984.

{2}何包钢:“直接民主理论、直接民主诸形式和全民公决”[A]. 《直接民主与间接民主》[C]. 北京:三联书店,1998。

{3}李强:“论两种类型的民主”[A]. 《直接民主与间接民主》[C]. 北京:三联书店,1998。

{4}Barry Hague and Brian Loader: Digital Democracy [C]. New York: Routledge, 1999.

{5}(法)卢梭: 《社会契约论》[M]. 北京:商务印书馆,1982。

{6}李景鹏:“关于民主的理想和民主的现实”[J]。《新华文摘》,2002年第4期。

{7}应克复:《西方民主史》[M]. 北京:中国社会科学出版社,2003。


责任编辑: 于喜强