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为美国政党辩护{1}

——列昂·爱泼斯坦《西方民主国家的政党》评介

何文辉

【内容提要】 他们不相信在现代国家中存在一个占人口大多数的团结一致表达自己利益的阶级,大多数人投票支持某个政党的候选人并不意味着这个同样的大多数支持这个党的政策,选民很有可能对政策问题无知或没有兴趣,仅仅根据候选人在竞选中的表现或政党领袖的个人魅力来投票。

  他们不相信在现代国家中存在一个占人口大多数的团结一致表达自己利益的阶级,大多数人投票支持某个政党的候选人并不意味着这个同样的大多数支持这个党的政策,选民很有可能对政策问题无知或没有兴趣,仅仅根据候选人在竞选中的表现或政党领袖的个人魅力来投票。


  列昂·爱泼斯坦(Leon D. Epstein)这个名字即使对我国政治学领域的专业研究者而言,也是比较陌生的,原因可能是他所致力的比较政党研究未引起国内学界的广泛兴趣。他曾是美国政治科学协会会长,1948年至1988年间长期执教于威斯康星大学,广为人知的著作有《西方民主国家的政党》、《美国式政党》等,前者于1967年初次出版,尔后又于1980年和1993年两次再版,是比较政党研究方面的一部经典著述。这里要介绍的正是这本书。 

  在西方民主国家的政党中,美国政党以其虚弱和涣散著称,这一特征使它们屡遭诟病。二战后,随着政党组织在西欧的急剧发展,尤其是社会主义工人党的蓬勃兴起,政治学家纷纷断言,社会主义党的组织形式将成为民主国家竞争性政党的普遍特征。法国学者莫里斯·杜维格尔(Maurice Duverger)在其百科全书式的《政党概论》一书中,将西欧政党,特别是社会主义党当作现代世界政党的样板,认为它们代表了一种高度发达的政治组织形式,同时认为组织松散效率低下的美国政党是落后的,必将朝着欧洲的方向发展。{2}这一观点受到美国著名的责任政党学派的推崇,他们强烈主张改变美国政党模式,建立起强有力的责任政党政府提高政策输出的效率。 

  对此,爱泼斯坦在《西方民主国家的政党》中提出截然不同的见解。他考察了20个西方民主国家{3}政党发展的历史和现状,特别是根据1960年后出现的新素材对欧美政党发展的趋势进行分析比较,在此基础上对杜维格尔的理论假设进行了全面检讨,并反驳了责任政党学派的政治主张。他指出,无论美国政党的组织框架如何粗略,它们的诉求如何地没有纲领性,以及它们推选的政府官员如何地不团结一致,都不能认为它们比其它国家更强有力的政党落后或不合时宜。美国政党将不会朝着欧洲政党的方向发展,而设想通过改革,在美国的环境下推行欧洲式的责任政党政府则既不可行也不可取。 

  1、美国的宪法和社会环境规定了美国政党的发展方向 

  爱泼斯坦在书中提出的一个最主要的观点是,政党的不同类型和风格是由不同社会政治条件决定的。每个国家都有自己与众不同的国情,因而也有自己与众不同的政党模式。在西方民主国家的谱系中,美国最为独特,其政党发展所遵循的路线离所有欧洲国家都很远,以至于形成了美国松散的干部党与欧洲强有力的大规模群众党之间的种类差别。  

  美国式干部党建立在19世纪美国特有的委任制基础上,它们属于经纪型政党,以竞选为主要目标,从不追求组织规模,因此干部党的成员总是保持在相当少的水平上。早期干部党的组织相当发达,但在委任制衰落后,伴随着大量政府官员的直接普选,美国政党组织随之衰落,不仅成员更少而且组织结构松散、纲领模糊,甚至于可以说无组织无原则。与此同时,19世纪末伴随着大众选举权而建立起来的欧洲政党有许多建立了群众组织,最典型也最为人知的是社会主义工人党,它们拥有大量的正式党员、严密的党组织、鲜明的政治纲领以及有凝聚力的领导集体。相比之下,美国政党表现得既虚弱又落后。 

  爱泼斯坦承认美国政党的虚弱,但特别反对在任何一般的意义上说美国政党比欧洲政党落后。他认为形成欧美政党这种不同发展路径的原因在于不同社会环境的影响。19世纪初,当美国政党随着几乎普遍的白人公民选举权的确立而发展起来时,美国基本上还是一个农业社会,并且是一个富裕的、贫富差距远没有欧洲悬殊的社会;而19世纪末,当同样的情形在欧洲国家发生时,工业化进程中的欧洲已经产生了一个庞大的、甚至已被工会组织起来的产业工人阶级,这个阶级不仅贫困而且在政治经济地位上与本国有产阶级相差悬殊。所以,欧洲政治具有更突出的阶级特征,欧洲政党也比美国政党抱有更强烈的阶级意识,因而更有可能在阶级基础上建立起群众组织。当然,美国也存在某种程度的阶级意识,但美国文化中的平等取向以及教育和生活方式都倾向于缩短工人阶级与中产阶级之间的差距,因此,20世纪所有的欧洲国家都出现了大的社会主义或共产主义工人党,而美国却没有。 

  与此同时,美国的宪法环境也规定着美国政党发展的方向以及活动范围。美国特有的分权体制使政党在全国政治舞台上有两个不同的竞争目标——总统和国会,因而与欧洲议会制国家不一样,美国体制中不存在那种要求议会党高度团结的强迫性力量。不仅如此,美国总统选举规则以及美国的两党竞争模式都导致了政党组织结构的松散,因为有许许多多不同利益者和政治群体分别集合在两大党派的旗帜下。另外,美国的联邦制也使得全国党本身只是各州政党的松散联盟。因此,美国的政治体制不会导致也不允许像社会主义工人党那种强有力的高度统一的政党形式的存在。按欧洲的标准常常被认为落后的美国政党,其实是美国特殊国情的反映。 

  2、欧洲式群众党是特定时期和地方的特征,没有也不会发展为普遍特征 

  杜维格尔认为,欧洲的群众党组织起源于左翼社会主义党,然后右翼政党出于政治需要模仿它们,也建立起群众组织,他用“自左至右的蔓延”来描述这种现象,并由此断言庞大而有高度组织的政党形式是现代社会的标志,是未来政党发展的方向。爱泼斯坦则认为,社会主义运动以及随之兴起的群众党组织只是特殊地区特殊时期的现象,它们只在一些有条件的西方国家中发展,随着历史条件的改变,其组织特征甚至在它们发源的国家中也变得不那么普遍了,而在从未有过群众党组织的美国,这种特征更加没有必要。 

  首先,社会主义工人党及其组织形式只是工业化相当早期的产物,尤其是工业化在欧洲特殊历史条件下的产物,当北美工业化早期缺乏欧洲那样的社会条件时,没有任何大的社会主义工人党能够发展起来,而且现在也没有发展的迹象,这说明社会主义政党并非民主国家的普遍现象,而且所处的时代并不是很“现代”。随着社会经济的发展、产业工人阶级队伍的缩小以及他们阶级意识的淡化、特别是中产阶级生活方式的蔓延,支撑欧洲社会主义政党的阶级基础已遭到严重侵蚀。相应地,欧洲大部分地区的社会主义政党持续衰落,不是在规模上减弱了,就是社会主义色彩淡化了。爱泼斯坦预言,随着这种趋势的发展,旧的社会主义工人党将变得更接近于中产阶级政党,它们将不再作为资本主义社会的异己力量而存在。 

  其次,非社会主义党并没有普遍地在组织形式上朝着社会主义群众党的方向发展。爱泼斯坦用充分的证据表明,社会主义左翼党的组织形式没有传染性,它更有可能本身衰落而不是对其他政党施加影响。既然社会主义政党正在变得类似于其它民主政党而不再挑战现存秩序,则拥有大量党员就没有太多必要。另一方面,从选举的意义上说,成员众多是没有作用的,他们甚至会妨碍选举功能,使政党争取选票的任务变得复杂化,与其组织大量党员拉票还不如招募小规模的干部组织或干脆在竞选时间里使用专门组织可能会更有效率,换句话说,成为干部党而非群众党。尤其重要的是,进入大众传媒时代后,新的传播技术已使政党获得了全新的活动空间和竞选手段,群众组织无论是在政治沟通还是在为政党提供活动经费等方面都已变得不再重要,虽然它们可能会因其它原因或仅仅由于惯性而维持下去,但失去了功用的组织总是不可避免要走向衰落,20世纪50年代后欧洲各国群众党成员人数的急剧减少已证实了在现代政党中存在一种强烈的反组织倾向。总之,社会主义群众党模式不会成为西方政党发展的方向,而率先大量使用新竞选手段及其它新政治技术的美国政党更不会朝那个方向发展。 

  另外就美国而言,美国选举制度中的直接初选办法倾向于剥夺政党组织的一个代表性功能——选拔候选人,这使得大规模群众组织在美国尤其没有存在的必要。决定政党候选人的初选在美国以外的其它国家基本上是政党内的私事,在美国却受到诸多立法限制和政府控制,即使是非正式的组织成员也有机会决定政党候选人,比如在开放的初选中,所有想在指定的那天参加初选的投票人都可以被授权挑选某一政党候选人;在比较封闭的初选中,想要参加挑选政党候选人的选民也可以在选举机构中登记后被规定为某个党的“成员”。这种独具一格的直接初选办法使美国大部分地区的候选人选举没有受到任何政党组织的控制,因而也减少了这些组织存在的理由。 

  3.群众党的统治模式不适宜于美国 

  与大规模群众组织联系在一起的是有特定意识形态和利益诉求的纲领性政党,换句话说,群众党往往是纲领性政党。这种类型的政党在政治体制中的主要功能是制定与纲领相关的公共政策并建立责任政党政府来实现自己的纲领。爱泼斯坦在书中不惜用大量篇幅论述政党组织与特定社会政治环境之间的对应关系,其目的就是为了说明群众组织及其纲领性政党的统治模式只适宜于特定环境,不适宜于没有群众组织和非纲领性的美国政党以及美国的环境。 

  纲领性政党得以建立责任政党政府的制度环境是议会制,因此这种形式的政党政治在美国以外的议会制国家中发展充分,其中最具代表性的是英国。作为一个政治实体,英国政党实际上支配着整个国家,它们规模庞大的组织、纲领鲜明的政策以及政党领袖在议会中的凝聚力成为责任政党的杰出榜样,也成为美国政党改革家倾心的目标。为了实现这一目标,绝大多数责任政党的鼓吹者将希望寄托在这样的基础上:要么发展出大规模群众组织,要么形成有凝聚力的领导层领导纯粹的选民群众。前一种情形没有社会基础,如前所述,社会主义工人阶级组织在美国不可求,通常也不可能有任何其它替代形式的群众组织。后一种情形更常被提到,改革家们试图使控制国会的政党团结起来,尤其是,在缺乏议会制中特有的团结激励机制前提下,希望通过拥护总统的多数党来实现国会党的团结。问题在于,如果一个与总统不同的党派控制了国会该怎么办?可见,在美国发展责任政党存在一道无法逾越的宪法屏障——行政权与立法权的分立,它“使责任内阁政府以及这种体制所指向的政党政治在美国成为不可能”。{4}而为了责任政党政府修改宪法乃至废除分权制,显然是最不现实的选择。 

  即使没有宪法规定的分权,在美国这样一个庞大多元又是两党竞争的国家中推行责任政党制也是不可行的。在两党竞争体制下,一个大的政党往往聚合了许多利益集团,它必须将形形色色不同的政策主张搅和到一起纳入一定轨道,这样它就必须是松散的,适应性强的,而不是在每个问题上都固执己见的,美国共和党和民主党正是由于它们的松散和无组织无原则,无须制定统一连贯的政策,才有可能尽量多地包容美国社会中的各种政治势力并在美国的体制中成功运作。 

  4、非统治型政党在美国体制中运行良好 

  与纲领性政党不同,没有群众组织的非纲领性政党在政治体制中的主要功能是竞选。它们也提出政策,但并不针对某个固定的目标,只服务于选举的需要。比如美国的共和党和民主党,它们善于提出一些概念模糊的政策来容纳不同政见的追随者以使自己在竞争中成为多数党。候选人在当选后有可能尽量使这些政策成为法规,但他们不必对此负太大责任,因此,基本上没有人认为美国政党是制定政策的统治型政党。这一点是美国政党招致非议的关键原因,倡导责任政党政府的人相信,政党的任务就是制定服务于纲领的政策并以法律的形式固定下来,否则就失去了存在的意义。爱泼斯坦强烈反对从这样的角度来定义政党功能。他坚持认为,政党最主要的功能是给一组候选人贴上标签并设法使他们获得竞选运动的成功,以此标准衡量,美国的共和党和民主党是非常成功的,至于它们在统治方面的相对无能,他认为,这种特征与美国的整个体制相吻合。 

  主张政党必须作为政策制定者的理由是,选民需要通过政党来表达自己的政策偏好,政党不制定政策实际上等于剥夺了选民在这方面的权利。爱泼斯坦指出,这种理由是不能成立的。凭什么相信选民总是能通过政党组织表达他们的愿望?事实上,在一个复杂的现代社会中,专门化的利益集团提供了最合适的途径使选民的政策偏好得以体现。在美国,各种利益集团公开表达自己的利益不仅是合法的而且被认为是合理的。由政党来制定一整套纲领性政策将会限制它们的政治吸引力,妨碍竞选运动的成功。政党总是要推出候选人,这些候选人当选后可以就出现的政策问题集体决策,有什么必要由政党预先规定一套固定的政策呢?因此爱泼斯坦同意这样的观点:政党一心一意竞选而由利益集团提出和推动政策是一种合理的分工。尽管利益集团的有些做法声名狼藉,却似乎适宜于美国这样一个庞大而多元的社会,毕竟,纲领鲜明的政策只能代表选民中某一部分人的利益。 

  诚然,松散而非统治型的美国政党不能如英国政党那样高效率地输出政策,这几乎是不争的事实。对此爱泼斯坦的看法是,这充其量只能说明美国的政党运作缺乏效率,并不表明美国的政治体制因此而缺乏效率。分权制下的美国的确缺乏一个有凝聚力的议会党提供固定而单一的大多数支持行政领袖,但这并不意味着作为政策领导者的总统较少地获得大多数议员的支持。常常超越党派的总统可以拥有两种大多数——严格按党派划分的或跨党派的。事实证明,他提出的政策有相当大的机会获得成功,即使他自己的政党不总是能充分团结以使这些政策变成法律。另一方面,像英国那样的责任政党政府似乎不比没有责任政党政府的美国能更有效地解决政策问题。一个首相只有当他自己的政党组织同意接受他提出的政策建议时,他才能达到目标,但首相与政党组织之间在政策问题上有内在冲突——政党组织主要对本党成员负责,首相却希望对更广大的选民负责。因此,议会制下严格按党派划分的大多数支持并不总是容易获得,英国政党也可能不像人们曾经认为的那样是有效的政策制定者。相比之下,美国总统在这方面可能更有优势。他摆脱了对某个单独政党的绝对依赖,可以在不同情形下获得不同组合的大多数支持。总而言之,超越党派的行政领袖能有效地代替政党履行统治功能,美国的政治体制完全不需要一个全权统治的责任政党。 

  5、美国式政党与多元主义民主 

  在论述了松散而非统治型的政党在美国环境下存在的必然性和有效性之后,爱泼斯坦进一步阐明了这种类型的政党与多元主义民主理论之间的关联。他指出,只有从多数主义的立场出发,美国政党的特征才是令人遗憾的,若以多元主义为价值前提,则美国政党的现状完全可以接受。 

  政治科学家们不厌其烦地表达的对庞大而强有力的责任政党的偏好,其价值支撑是多数原则理论。这种理论假设,一个政党能够代表一个固定的大多数利益,这个大多数有权力也有办法被组织和动员起来支持党的纲领及政策,正如责任政党学派的主要学者E·E·沙特施奈德(E.E. Schattschneider)所言:“如果不将大多数组织起来还能怎么办呢?如果民主在根本上意味着什么的话,那就是多数人有权力为自己的目的组织起来主导政府”。{5}但多元主义者不承认这种民主原则的普适性。他们不相信在现代国家中存在一个占人口大多数的团结一致表达自己利益的阶级,大多数人投票支持某个政党的候选人并不意味着这个同样的大多数支持这个党的政策,选民很有可能对政策问题无知或没有兴趣,仅仅根据候选人在竞选中的表现或政党领袖的个人魅力来投票。而如果不能证明政党的政策都得到了大多数人支持,也就不能同意纲领性政党所声称的、它获得了大多数人授权制定政策并主导政府的说法。当然,也有可能大多数选民在投票支持获胜党派的候选人时已默认了支持他们的政策,但这种情况主要出现于某些相对来说比较单一而非多元的社会。事实上不论在什么社会中,由纲领性政党主导政府在本质上并不一定更加民主,如果它们的纲领政策由少数狂热的党员提出却以大多数选民的名义强行实施,它们可能更远离民主。正是基于对多数主义的这种批判,爱泼斯坦彻底否定了责任政党模式固有的优越性和普适性,同时依据多元主义政党理论为美国政党辩护。 

  多元主义政党理论的基本理念是,在一个民主社会中,有各种类型和规模的群体在寻求表达自己的意见,这些不同规模的少数者群体构成了政治的主体,因此政党不须要也不可能代表任何固定的大多数,它只须要代表一个或多个少数者群体,它推选的政府官员可以自由地回应选民中任何一部分人的愿望,不必团结一致地执着于某一套纲领政策。爱泼斯坦认为,美国政党就是这种模式的典型,正是美国政党组织的松散、非纲领性和较少凝聚力使它们的运作符合多元主义民主的内涵。他极力表明,现代政党,尤其是美国政党,将不会朝着多数主义者所主张的模式发展;他甚至暗示,相当虚弱的美国政党在某些方面比传统的欧洲政党更为现代。但同时他也表明,与其它西方民主国家的强党体制相比,美国的弱党体制不具有太明确的优越性,责任政党和非责任政党似乎都是民主国家中自足而有效的政治工具,没有哪一种是完美的,没有哪一种可以作为更普遍的标准。 

  《西方民主国家的政党》出版后的数十年里,西方国家政党发展的走向大体上未出作者所料,书中坚持的多元主义民主理念随着现代社会的日益多元化也越来越具有说服力,从而使本书呈现出经久不衰的魅力。对中国读者而言,不仅可以从该书细致的描述和严谨的论证中了解欧美政党体制之间巨大的差异及其缘由,还可以从书中论及的欧洲社会主义党的发展趋势中得到若干启示。 


【注释】

{1}以下介绍的内容来自Leon D. Epstein, Political Parties in Western Democracies (Transaction, Inc., New Brunswick, 1980), 该书至今尚未见中译本。 {2}Maurice Duverger, Political Parties, trans. Barbara and Robert North(New York: John Wiley & Sons, 1954). {3}书中“西方民主国家”并非一个严格地理上的概念,而是一个政治学概念。按作者的解释,它们是指那些数个世纪以来积极参与欧美发展特殊进程的、政治上和经济上处于领先地位的国家,其中包括15个欧洲国家(4个斯堪第纳维亚国家、冰岛、英国、爱尔兰、瑞士、奥地利、法国、西德、意大利、比利时、荷兰、卢森堡)和两个北美国家(美国、加拿大),另外加上以色列、澳大利亚和新西兰。 {4}E.E. Schattschneider, Party Government (New York: Rinehart,1942),p126. {5}同上,第208页。

责任编辑: 于喜强