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关于深化乡镇体制改革的研究报告

詹成付

【内容提要】 本文回顾了建国以来我国乡镇体制的沿革以及近年的一些改革探索,介绍了深化乡镇体制改革的四个方案,并逐一进行了利弊分析。作者认为,乡镇管理体制改革涉及县级改革的配套和村民自治的进一步完善,不管采取哪种方案,都需要县乡村三级联动、整体思考、上下配套;必须先进行试点,在取得经验后,再做决断。

一、建国以来我国乡镇体制的形成、发展及存在的问题

    建国50多年以来,我国乡镇体制几经变革。建国初期,我国乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制度框架内进行的。1950年12月政务院通过的《乡(行政村)人民政府组织通则》规定,乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会(或乡人民代表会议)和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间,乡人民政府即为乡人民行使政权的机关。乡人民政府为乡一级的地方政权机关,受区人民政府领导;在不设区的人民政府的地区,受县人民政府领导及区公所的监督指导。1954年9月,颁布的《宪法》,取销了过去区村制和区乡制两种体制并存的现象,规定我国农村基层政权为乡、民族乡和镇。到1957年12月,除台湾和西藏的昌都地区,全国共有120753个乡、镇政府,其中乡政府117081个,镇政府3672个。 

    1958年9月,中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》,开始撤乡、镇并大社,推行人民公社化运动。人民公社行使乡镇政权职权,农业生产合作社改称生产大队,实行政社合一、三级所有、队为基础的体制。到1962年,全国共建人民公社74771个。后来经过不断调整,到1982年,全国共有人民公社54352个。 

    1982年12月,修订后的《宪法》规定,乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域,乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责。乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。1983年10月,中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,要求实行政社分开,恢复乡镇政府。到1985年底,全国农村废除人民公社、建立乡政府的工作基本结束,全国共建立了91590个乡、镇人民政府。 

    1992年县乡机构改革时对乡镇管理体制进行了初步改革。依据乡镇社会发展总产值、人口和面积三个因素,中央将当时全国48366个乡镇分为大、中、小三种类型,并制定了相应的分类标准。大型乡镇编制在45人以内,中型乡镇编制在30人以内,小型乡镇编制在15人以内。全国核定乡镇机关人员编制总额为200万人。乡镇机关人员编制一般包括:乡镇党委正副书记、组织委员、宣传委员、纪检委员等职位;政府机关正副乡镇长、文秘、民政、财政、计划统计、计划生育、文教卫生、生产、乡镇建设助理的职位;群众团体的团委书记、妇联主任等职位。乡镇机关人员编制不包括事业单位和企业的人员。 

    应该说,在这次改革起初的1-2年里,各地基本上没有打折扣。但好景不长,很多地方很快又回归到1992年改革前的老路上去了,有的甚至走得更远。据1998年中组部“全国基层组织建设联席会议办公室”对山东、安徽、湖南、湖北等地的调查表明,许多乡镇机构膨胀、人员严重超编。如,当时山东全省乡镇党政机关平均编制是35人左右,而实际人员平均在200人左右,加上乡镇事业单位人员、教师和临时工等需乡镇发工资的人员,一个乡一般都在400人以上,以至于1998年10月中共十五届三中全会在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中呼吁:“乡镇政府要转变职能,精简机构,裁剪冗员,目前先要坚决把不在编的人员精简下来,做到依法行政,规范管理。” 

    据民政部统计,截至2002年12月31日,我国大陆31个省、自治区、直辖市共有39240个乡镇,其中:镇20600个、乡17196个、苏木282个、民族乡1160个、民族苏木2个。毫无疑问,处于我国政权体系基层位置的乡镇政权,不管是在我国革命和建设时期,还是改革发展新时期,都发挥了多方面的重要作用。同时也必须看到,随着形势的发展变化,现行乡镇的机构设置、职能配置、人员编制和财政状况与社会主义市场经济和民主法制建设的要求,有许多不相适应的地方,亟待进一步改革。 

    (一)关于乡镇机构问题。目前,全国乡镇均设有党委、政府和人大,绝大多数乡镇设有人民武装部,个别乡镇设有政协联络组。对于乡镇办事机构的设置,各地情况不太一样。多数乡镇,党委序列的机构一般设有纪检委、党委办公室、组织科、宣传科、社会综合治理办公室、团委、妇联、工会。政府序列设有政府办公室等2-4个综合机构进行综合管理,一些地方对计划生育、文化、教育、卫生、乡村建设等职能比较单一的工作,由助理员负责某一方面的工作。此外,在乡镇还存在着数量庞大的“站、所”,有县直机关管辖的公安派出所、法庭、司法所、邮电所、税务所、粮管所、工商所等“站、所”,还有归乡镇自己管辖的为数不少的“站、所”,如文化站、广播站、农技站、农机站、农经站、计划生育服务站、防疫站、兽医畜牧站、种子站等。这些“站、所”管理方式多样、人员身份复杂、经费一方面来源于财政拨款,另一方面要靠乡镇自筹。 

    (二)关于乡镇的职能问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇人代会有13项职权、乡镇政府有7项职权,《中国共产党农村基层组织工作条例》规定乡镇党委有6项职责任务,但实际落实中并不太理想。许多乡镇职能泛化,政府管的事情越来越多,政治、经济、文化、社会无所不包,收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干,就像一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分,既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表,直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位,强制农民进行所谓经济结构的调整,定指标、搞开发,造成巨大的资源浪费。有的代替农民决策,去办企业、发展经济。有的乡镇职能不到位,只顾向农民收取税费,不向农民提供服务。在不少乡镇,虽然领导干部叫累、具体工作人员叫苦,但农民群众却不满意。乡镇究竟要管什么、怎么管,一直没有解决好。 

    (三)关于人员编制问题。据中央机构编制委员会提供的数据,截至2002年底,全国乡镇行政编制为1150530个,乡镇事业编制为8410896个(含教师编制5928628个)。与1992年乡镇机构改革相比,虽然,乡镇建制数量减少了9000个,乡镇行政编制也减少了近85万个,但乡镇事业编制却比改革前的1991年的722.7万增加了近120万。每个乡镇吃“财政饭”和“事业饭”的人员平均在230个以上。而实际情况远比这个数字大得多。最近对江西省一个国家重点扶贫县的调查材料也说明了这个问题。该县15个乡镇定编只有404人,而财政实际供养人员已达882人。一些学者研究推测,乡镇这个层次由财政和农民供养的人员大约在1400万-1600万人左右。不管怎么说,人员太多,严重超编,已是不争的事实。 

    (四)关于乡镇财政问题。据有关资料显示,全国已有1080个县(市)不能及时发出工资来,约有50%-60%的乡镇入不敷出。许多乡镇财政收支长期赤字,大量到期的债务无法偿还。据2000年8月15日农业部给国务院报送的《关于乡村两级不良债务清查工作的报告》显示:截至1998年12月31日,“全国乡级净债务1776亿元,乡均408万;村级1483亿元,村均21万。全国农民人均负债374元。”(以上数字不包括乡、村办企业的经营性债务。)这是1998年底的数字,今天恐怕要比这个大多了。税费改革之前,本来乡镇财政风险就已经存在,但那时乡镇可以通过向农民摊派以转嫁风险,通过多方借债向外转移风险,通过寅吃卯粮向后转移风险。税费改革后由于乡村可用财力大大减少,中央财政预算安排农村税费改革专项资金又不能满足基层的需要,所以,为了保正常运转,一些地方在农民负担上局部性违规多收、变相乱收的现象又有所抬头。 

    从发展趋势看,乡镇机构、职能、人员编制和财政经费等乡镇管理体制上存在的问题,已经引发和产生了许多社会问题。一是乡镇社会化服务不足,群众要科技、要信息、要服务,许多乡镇干部却不知道怎么办,引起了群众不满。二是困难的财政、巨额的债务驱使着不少乡镇变成了与农民争利的利益集团,带来了一起又一起群体性事件,上演了一出又一出人间悲剧。三是干群关系不断疏远,群众与乡镇政府之间的信任关系受到了巨大的破坏。在全面建设小康社会的今天,是到了认真解决乡镇管理体制存在问题的时候了。

二、近年来在乡镇体制上的一些改革探索

    乡镇管理体制中的种种问题,引起了社会各方面的广泛关注和思考。继二十世纪80年代后期进行简政放权,完善乡镇政府职能改革试点,90年代进行理顺乡镇党政关系、政企关系,推行乡镇工作规范化建设改革试点后,近年来,从中央到地方,各级党委、政府想了不少办法,进行了不少改革探索,这种改革探索体现在以下几个方面: 

    (一)在改革乡镇主要领导干部选拔制度上的探索。 

    1、扩大乡镇人大代表直接提名乡镇领导干部候选人的探索。在提名乡镇领导候选人问题上,法律规定的有本级人大主席团提名和本级人大代表十人以上联名提名两种方式,但在实际操作中,多以主席团提名为主,往往忽视代表的提名。1998-1999年,四川省绵阳市在乡镇人大换届选举中,选择了11个乡镇进行由人大代表直接提名选举乡镇长的试点。他们将乡镇长候选人由人大主席团提名和代表提名这两种提名方式,改为代表直接提名一种方式,并确定了候选人施政演讲、答辩和代表秘密划票、公开计票等程序。

    2、扩大群众参与副乡镇长选拔的探索。1998年10月,四川省南部县在选举乡镇长工作中推行了这一做法。具体做法是:在将全县79个乡镇的178个副乡镇长职位全部公开并确定竞争资格及条件后,通过组织推荐、群众举荐和个人自荐的方法,提名产生了694名初步候选人。这些人在参加演讲答辩后,胜出329名同志。组织部门按得分多少对优胜者进行排队,并作为正式候选人等额推荐给乡镇人代会。联名10人以上的乡镇人大代表也可以从剩余的优胜者选择候选人,并推荐给乡镇人代会。南部县各乡镇的人代会用这种方法选举产生了175名副乡镇长。 

    3、大鹏镇“两推一选”镇长的探索。1999年1月至4月,深圳市政府经过长期酝酿,在派出工作队赴现场指导的情况下,安排龙岗区大鹏镇进行了“两推一选”镇长试验。第一轮是该镇5048个选民无记名推荐候选人,共有76人获得提名,其中5人被确认为镇长候选人的初步人选;第二轮是该镇的全体党员、干部、职工和农户代表在第一轮投票的基础上测评候选人,在任镇长李伟文以813票高票胜出;第三轮为镇人大代表正式选举镇长,李伟文作为唯一的正式候选人由镇党委推荐给镇人大,以45票全票当选为新一届政府镇长。然而,在2002年初龙岗镇举行的乡镇长换届选举中,“两推一选”方式被搁置一边,由上级组织部门决定唯一候选人,然后在镇人大履行选举程序的传统选举方式又重新登场,3年前推行过的镇长选举改革悄无声息地终结了。 

    4、“两票”选任乡镇主要领导干部的探索。1999年4月,山西省临猗县卓里镇进行了这方面的试点。一票是民意测验票。镇里召开有镇直机关干部、村“两委”干部、部分村民代表共500余人参加的召开述职大会。由被测评人———现任镇党委书记孙建国、镇长杨雅女和镇人大主席团主席王振国等主要领导干部作述职报告。随后,结合该镇人民代表选举,9000多名选民在17个投票点通过秘密划票方式,对三位镇主要领导干部进行了信任、基本信任或不信任的测评。二票是选举票。凡在民意测评中获得大多数信任或基本信任的,党委就可以将他们作为候选人,分别推荐给党代会、人代会参加选举。否则,党委就不能推荐。 

    5、由选民直接选举乡长的探索。现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定:乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席和乡镇政府领导由同级人代会选举产生。1998年12月,四川省遂宁市市中区步云乡进行了直选乡长的首次改革。全乡选民共推荐出初步候选人15名,经选区联席会议预选,得票最多的步云乡中学教师周兴义和10村村委会主任蔡荣辉两人成为正式候选人,再加上由乡党委提名的候选人乡党委副书记谭晓秋,共3位候选人进入最后的乡长直选。3位候选人到全乡10个村和1个居委会举行了13场竞选演说答辩会。最后经全体选民投票,谭晓秋以50%的得票率当选为步云乡第12届乡长,乡人代会以鼓掌方式“确认”了这一结果,步云乡也因此被媒体誉为中国“直选第一乡”。然而在现实中,步云乡的乡长直选却备受批评。2001年7月27日,中共中央发出通知,转发《中共全国人大常委会党组关于全国乡级人民代表大会换届选举工作有关问题的意见》(中发〖2001〗12号)。文件就乡镇长的选举特别指出:“依照宪法和地方组织法规定,乡长和副乡长、镇长和副镇长由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举产生。过去有的地方曾提出进行直选乡镇长试点的要求,个别地方出现了选民直接投票选举产生乡镇长的情况。这与宪法和地方组织法的有关规定不符。在这次乡级人大换届选举中,各地乡镇长的选举要严格依照宪法和有关法律的规定进行。”2001年12月步云乡乡长任期已满,面临新的一轮乡长选举。是继续采用1998年的办法,还是回到传统的选举制度去?经过认真思索和广泛征求意见,步云乡的改革者做出了抉择:坚持乡长直选。不过,这一次选举的设计和组织者在策略上把直选纳入了“党委提名、间接等额选举”的框架,即“由全体选民直选举乡长候选人,交由党委提名,最后由人代会进行等额选举”,从而不直接与现行法律规定冲突。他们还在选举中引入了电视竞选。在12月15日的初选中,10名预备候选人在165人组成的直选联席会议上,依次演说了自己的施政纲领,长达5小时的现场直播由乡有线电视和有线广播同步进行,1万多乡民收看或收听了这一过程。经过投票,上届乡长谭晓秋和乡政府国土员谭志彬当选为初步候选人。此后这2位初步候选人到步云乡12个村作了施政演说。2001年12月31日,经过全体选民投票,谭晓秋以52.91%的得票率胜出。在随后的乡人代会上,谭晓秋以高票当选为步云乡第13届乡长,获得连任。 

    6、“海推直选”镇党委书记、镇长的探索。2002年8-9月湖北省京山县杨集镇做了这方面的试验。具体做法是:召开全体选民会议,由群众一人一票提名镇党委书记、镇长初步候选人。共有7724为选民参加了提名,占全镇选民总数的82.6%,有18人被提名为镇党委书记候选人,17人被提名为镇长候选人。对群众提名的候选人,严格按得票多少,以1:3的比例确定党委书记、镇长的初步候选人;之后,再分别召开全镇党员大会、全镇村(居)民代表会议,按1:2的比例,推选镇党委书记正式候选人、镇长正式候选人;最后,再分别召开镇党代会和人代会,差额选举镇党委书记、镇长。正式投票前,组织候选人在党代会或人代会上进行竞职演讲,阐述自己的施政纲领,接受代表的现场质询,让代表更全面地掌握候选人的真实情况。本次试验,全程实行秘密写票,当场公布结果。 

    7、“海推直选”乡镇领导与乡镇机构改革同步进行的探索。2003年1-2月湖北省咸宁市咸安区做了这方面的试验。具体做法是:全区12个乡镇的党委书记、乡镇长、党委全体成员候选人都由群众直接推选;党委书记、副书记、委员均实行差额选举,并由党的代表大会直选产生;乡镇党委产生后,按法定程序实行党政交叉任职,即党委书记兼镇长、一名副书记兼常务副镇长、一名副书记兼人大主席团主席和纪委书记、一名副书记兼政协工委主任,另5名委员中有3名兼任副镇长;乡镇机构合并为4个办公室:党政综合办公室、经济发展办公室、社会发展办公室、财政税务办公室。实行“海推直选”乡镇领导与机构改革同步试验,使咸宁区乡镇干部减少了62%。 

    (二)撤并乡镇。 

    这项工作是在中央的倡导下,由地方政府组织进行的。依据《宪法》,调整乡、民族乡、镇建制的权限在省级人民政府。面对农村乡镇管理体制存在的问题,中央政府率先对撤并乡镇给予积极倡导。从现有文献看,倡导撤并乡镇早先出现在2000年《中共中央、国务院关于转发<国家发展计划委员会关于当前农村经济发展中几个主要问题和对策措施的意见>的通知》(中发〖2000〗15号),接着,在2000年12月中办、国办《关于市县乡人员编制精简的意见》、2001年3月15日九届全国人大第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中,也分别再次予以提倡。2001年7月21日,经国务院同意,民政部、中央编办、国务院体改办、建设部、财政部、国土资源部、农业部等7部门,联合向省级人民政府发出了《关于乡镇区划调整工作的指导意见》,在肯定各地撤并乡镇做法的同时,也提出了进一步完善的措施意见。 

    撤并乡镇得到了地方各级政府的积极响应。特别是那些进行了农村税费改革的省份更是如此。因为,乡镇特别是以种植业为主的农业乡镇,在农村税费改革后经济来源主要靠农民缴纳的农业税、农业特产税。乡镇规模小、人口少,就意味着税源少;而税源少,就意味着乡镇的收入少;而乡镇的收入少,就直接影响着乡镇各项工作的正常运转。所以,很多地方把撤并乡镇作为应对农村税费改革后保干部工资、保正常运转的措施。当然,撤并乡镇客观上也有利于精简乡镇机构、精简人员、减轻农民负担。据统计,截至2002年底,农村乡镇数量已从2000年的44867个,减少至39240个,减少了5627个乡镇建制,其中2001年减少3964个,2002年减少1663个。撤并乡镇幅度较大的有天津、山西、江苏、山东四省(市),超过了30%;内蒙古、黑龙江、湖北、西藏、陕西五省(区),超过了20%,北京、浙江、重庆三省(市)超过10%,其余各省(区、市)尚在进行之中

    (三)推行乡镇政务公开。

    乡镇政务公开是农村乡级民主的新形式和重要内容,对完善乡镇管理体制有重要作用。这项工作是直接在中央的部署下进行的。 

    1997年,民政部在山东省邹城市北宿镇召开了“全国乡镇政府工作规范化建设现场经验交流会”,总结推广了北宿镇依法建制、规范管理、公开政务、服务群众的经验。2000年12月,中办、国办发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》,在全国乡镇政权机关和派驻乡镇的“站、所”,全面推行政务公开制度。目前这一制度正在各地巩固、完善、提高之中。 

    (四)发展小城镇。

    这项工作是在中央的大力号召下进行的。发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略,也是完善乡镇管理体制的一个重大举措。目前中央在发展小城镇上,已有一套成熟的意见,在完善小城镇政府的经济和社会管理职能方面,也有明确要求。 

    总的来看,各种完善乡镇管理体制的措施,都取得一定的成效。但由于多种原因,成效并不十分显着。比如,不少地方没有把撤并乡镇与转变乡镇职能紧密结合,仅仅是合并了事,因而限制了撤并乡镇的积极效应。在庞大的机构和人员不动的基础上,实行乡镇主要干部选拔任用方式的改革,效果并没有人们预期的好。许多地方的政务公开都有水分,群众不相信,认为是花架子,中看不中用。一些小城镇又重蹈过去乡镇发展的老路上去了,机构臃肿、人浮于事、政企不分。现在看来,乡镇体制改革仅仅在现有的体制框架内转圈子恐怕不行了;仅仅搞头痛医痛、脚痛医脚的单项改革恐怕也不行了。乡镇管理体制改革必须有大的突破,必须进行根本性改革,并得到县级和村级改革的配套支持,才能走出新的路子。 

三、在深化乡镇体制改革上可供选择的方案

    党的十六大报告指出:要“进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行和监督相协调的要求,继续推进政府机构改革,科学规范部门职能,合理设置机构,优化人员结构,实现机构和编制的法定化,切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则,改革事业单位管理体制。”作为行政管理体制改革重要组成部分的乡镇管理体制改革,究竟如何深化,从目前各方面的研究来看,在这个问题上,有四个方案可供选择。

    第一个方案:将全国现有39240个乡镇行政建制撤销,一律改设为县级人民政府的派出机构。 

    把县级政府派出机构的职能定位在以下几个方面:监督党在城乡基层有关方针、政策的落实;指导、帮助村委会、社区居委会依法开展村(居)民自治活动,发展社区服务,自主管理城乡社区的各项社会事务;协调县直“站、所”的关系,支持其发挥职能作用;受县级政府委托,代理部分社会事务管理职权,提供部分公共服务。撤销乡镇建制改设县级政府派出机构后,原乡镇政府行政区划管辖范围为现在县级政府派出机构的管辖范围,原则上不作区划调整。原为县和县级市政府驻地的乡镇,在体制改革后可称 × × 县(市)人民政府 × × 街道办事处。其余的,一律称 × × 县(市、区)人民政府 × × 乡镇办事处。 

    从具体操作上看,可以先选1-2县(市)进行撤销乡镇政权组织,改设县级政府派出机构的试点。其具体办法如下: 

    第一,乡镇党委改为办事处党工委(党的工作委员会),乡镇政府改为县级政府办事处,不再设立人大、政协。办事处设主任1名,可由办事处党工委书记兼任,1名副书记,副书记同时兼办事处副主任。办事处不设上下对口机构。核定办事处党政干部编制在10-15人以内。第二,办事处不再有独立的财政收支预算,其开支全部纳入到县一级,由县级政府安排人事与财政,做到事权与财权的统一。第三,将原属于乡镇管辖的七站八所分为两类,中介服务性一类的“站、所”,逐步推向市场;具有行政职能一类的“站、所”,并入办事处的职能办公室。考虑到西藏、新疆两自治区的特殊情况,西藏现有681个乡镇行政建制(140个镇、533个乡、8个民族乡)、新疆现有860个乡镇行政建制(229个镇、588个乡、43个民族乡)的管理体制,可暂维持不变,待条件成熟时,再进行改革。 

    实施这一方案的好处:一是减少了行政层次,降低了管理成本,精简了机构和人员;二是有利于减轻财政压力和农民负担,确保税费改革的进行;三是收缩了原乡镇政府的活动范围,重新定位的县级政府派出机构的职能,符合市场经济发展的方向;四是有利于深化村民自治,发展村级民主,把过去乡村之间被扭曲的指导关系真正还原到位。由于行政区划不作调整,对老百姓的生活并没有什么不利影响,加上县级派出机构的存在,社会面上的社情控制也不会受影响。 

    实施这一方案可预期的弊病:一是与现行的宪法、地方组织法有抵触的地方;二是分流人员比较多,恐怕不少干部有抵触情绪;三是为安置分流人员而支出的成本在初期可能比较高。 

    如果实施这一方案,必须配套的措施至少有:一是要加大县直“站、所”的公共服务力度,改进工作作风。二是要大力发展民间组织,承接过去由政府及其部门包揽的经济服务事务。三是要改革政府包办公共事业的局面,鼓励、支持社会自治组织、民间团体、股份制企业、民办企业投资兴办乡村公共事业和公益事业,提供公共服务。四是要大力推进农村村民自治。充分发挥农村村民自治组织在兴办公共事务和公共事业、调解民间纠纷,维护社会治安、联系群众密切等方面的优势,提高社会自主管理水平。 

    第二个方案:在撤并乡镇的的基础上,精简机构、精简人员、转变职能,科学配置乡镇的权力运行机制和监督机制。

    这一方案由六方面内容组成: 

    一是撤并乡镇。将东部地区交通便利、地域较小、管辖人口不足3万的乡镇,中部地区里地域较小、管辖人口不足2万的乡镇,西部地区里地域面积不大、管辖人口不足1万的乡镇,一律撤销合并。撤并后全国乡镇建制总量要比现有的减少三分之一,达到25000个左右。东部地区乡镇人口规模应在8-10万左右,中部地区应在6-8万左右,西部地区应在2-5万左右。人口在100万以上的农业大县,乡镇数量应控制在15个以内,50-100万的县(市),乡镇数量应控制在10个以内,50万以下的县(少数山区除外),乡镇数量应控制在8个以内。二是撤并后,把市场经济下不属于乡镇政府的职能剥离出去、转移出去。乡镇政府主要承担社会管理的职能。把集体资产管理的职能转移到专业管理部门,把生产经营职能转移到企业,把资源配置的职能转移到市场,把服务职能更多地转移到社会中介组织,把村民自治的职能,交还给村委会。不属于政府管的坚决不管,建立起政府管理与企业管理、与市场管理、与社会自主管理的新型关系。三是要大力推进基层民主,扩大群众参与乡镇管理的空间,配置好乡镇权力的运行机制、权力监督机制。废除任命制,逐步推行乡镇党委书记、副书记、党委委员由群众参与提名,党的代表大会直接选举制度;用“两推一选”的办法或直接选举的办法,选举或罢免乡镇长、副乡镇长、乡镇人大主席;切实落实乡镇人民代表大会的13项职权,做到属于公共事务的重大问题必须经人代会讨论、批准,在乡镇人代会表决时实行秘密划票制;推行乡镇政务公开,使日常政务接受群众的监督。四是建立独立的财政管理体制。乡镇政府要设立独立的一级财税机构和镇级金库,做到“一级政府,一级财政”。乡镇政府的行政开支要严格实行预决算制度。根据财权与事权相统一和调动县(市)、镇两个积极性的原则,明确乡镇政府的事权与财权,合理划分收支范围,逐步建立稳定、规范、有利于城镇长远发展的分税制财政体制。对尚不具备实行分税制条件的乡镇,要在协调县(市)、乡镇两级财政关系的基础上,合理制定乡镇的收支基数。对重点发展的乡镇,在实行分税制财政体制之前,其地方财政超收部分的全部或大部分留于乡镇级财政。五是大力精简人员,建立职能明确、结构合理、精干高效的办事机构。设置党委、政府、人大主要领导职位,但要扩大民意基础,实行交叉建制,减少领导职数。在规定的机构编制限额内,乡镇政府可以根据实际需要设置机构和配备人员,不求上下对口。六是大力发展民间组织,提高社会自我管理水平。凡是社会可以自我调节与管理的职能,一律交给社会中介组织和村民自治组织去办。要将设置过多、过散的“站、所”归并成综合性“农业服务中心”、“文化服务中心”,并逐步推向市场,走企业化的路子。走出政府包办公共事业的困境,鼓励、支持社会自治组织、民间团体、股份制企业、民办企业投资兴办乡村公共事业和公益事业,提供公共服务。按照民办、民管、民受益的原则,大力支持发展农产品行业协会和农民专业合作组织,健全农业社会化服务体系,提高农民的组织化程度。大力支持和推动村民自治。 

    实施这一方案的好处:一是在撤并乡镇问题上不与宪法和地方政府组织法相冲突,操作起来没有法律障碍;二是能精简机构和人员,减轻财政压力,并适当减轻农民负担;三是为小城镇发展,实施城镇化战略预留了体制空间。 

    实施这一方案可预期的弊病是:一是撤并乡镇很容易与转变职能、建立健全权力运行机制、监督机制相脱节,重蹈过去机构改革“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的老路;二是如果基层实际情况掌握不准,合并后的行政管理幅度太大,难以维护好社会秩序。 

    第三个方案:划小县级行政区划,实行小县制,县以下取消乡镇一级行政建制,用小县制履行目前县乡两级政权的职能。 

    具体操作如下:东部地区,在现行的6-8个乡镇行政区划范围内设置一个县,人口在50万以内;中部地区,在现行的4-6个乡镇行政区划范围内设置一个县,人口在30万以内;西部地区,在现行的2-4个乡镇行政区划范围内设置一个县,人口在20万以内。小县制的机构要精干。政府的职能主要是维护社会公共秩序和社会公平,搞好市场监管,其余职能要从政府职能中逐步剥离出去。 

    这一方案的长处:一是将过去县乡两个层次,减少为一个层次;二是能够把原在县级政府的机构、人员和公安派出所下放到乡镇,能够实施对社会组织的控制,最大限度地吸纳社会资源。 

    这一方案的弊病也是十分明显的:第一,重新调整了县级行政区划、县级数量,工作量很大;第二,基层政府的职能过于完备易使机构衙门化、干部官僚化,不利于扩大社会自主管理的空间;第三,容易加重农民负担。 

    第四个方案:实行乡镇自治,即在将农村社区事务与国家事务适当区分后,国家通过强制性法律预期方式,将基本的社会规范和目标确定下来,社区在法律的框架内实行广泛的自治。 

    具体操作是:一是将乡镇政权组织撤销,原乡镇政权履行的公共行政的职权,如保障宪法、法律的执行,保护公私财产、保障公民的人身权利、民主权利、维护社会秩序,保护环境等等移交给县级政权机关,由县级政权机关或职能部门履行;二是将原乡镇政权组织履行的经济管理、经济服务职能,转移给社会中介组织和农民组织;三是建立乡农民自治组织,对除了国家事务以外的涉及农民群众的公共事务,实行自我管理、自我教育、自我服务,自治组织内实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。 

    这一方案的长处:一是有利于扩大基层民主,扩大社会自主管理的空间;二是能够减轻农民负担和国家财政负担。 

    这一方案的弊病:一是县乡体制变化太大,乡镇与县、乡镇与村、乡镇组织内部的各种关系都要重新调整,恐怕不易为人们所接受;二是与现行的法律规定不符;三是如果县级政府的公共管理跟不上,容易引发社会秩序失范。 

    以上介绍的是今后乡镇管理体制改革的可能走向。当然,现实生活要比理论探讨复杂的多,不宜生搬硬套,必须进行试点,在取得经验后,再做决断。需要指出的是,乡镇管理体制改革还涉及县级改革的配套和村民自治的进一步完善,不管采取哪种方案,都需要县乡村三级联动、整体思考、上下配套。比如,县级政府活动范围要收缩,政府职能要转变,要采取招投标制、合同承包制、出租制、公私合作制等市场方式管理公共服务,否则,县级还会养一大批机构、一大批人员,到一定时候,这些机构和人员又要膨胀自己的权力,找基层的麻烦,乡镇体制改革的成功就难以保住。再比如,要做好化解乡村债务,安排好富余人员的分流工作,如果这个问题解决不好,乡镇管理体制改革就难以顺利进行下去。还比如,农村民间组织管理工作、村民自治工作要跟上,否则,从原乡镇体制中剥离出来的经济、社会服务的许多事情就没有组织去管。大力支持发展农产品行业协会和农民专业合作组织,大力发展村民自治,使它们成为民主监督、民主参与和自我管理、自我服务的组织载体,健全农业社会化服务体系,满足农民农业市场化的需要,提高农民的组织化程度和对话能力,只有这样,才能为乡镇管理体制改革创造好的条件。


责任编辑: 贺雪峰(特约)