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温州民间商会:民主的价值与民主发展的困境

陈剩勇 马 斌

【内容提要】 近十几年来,浙江温州涌现出了一大批由民营企业家自发组建的民间商会。作者认为,民间商会的治理实践具有不可低估的民主价值。但是,在现有的制度框架下,民间商会法律地位不明、参与体制的不完整、制度性表达渠道的缺失、社会组织发展的不平衡以及商会治理的过度“精英化”等问题,又制约其民主价值的提升,使民主发展陷入某种困境。借鉴社团主义模式的“合理内核”,制订相关的法律法规,从而构建政府与商会的制度化合作机制,是促进民间商会健康发展的理性选择。

一、 引言:非政府公共组织与民主

    改革开放以来,随着市场经济的发展壮大,国家有意识地从私人领域逐渐退出,为公民自主性和社会领域的自治提供了前所未有的空间,各种自治性的社会组织和团体大量涌现。其中,行业性组织的发展尤为迅速,甚至出现了体制上的突破。特别是在我国东南沿海民营经济发达地区,如浙江省的温州、台州等地,最近十多年来出现了一个引人注目的现象,那就是民间商会和行业协会的兴起和蓬勃发展。包括民间商会在内的非政府公共组织的兴起,已经或可能会对我国的社会经济格局和政治格局带来的影响,是政治学界关注的一个热点问题。

    有关非政府公共组织与民主的关系,一向是个颇具争议的话题①。从洛克、伯克、托克维尔到达尔和帕特南,西方政治学界的一些主流政治思想家,大多认为非政府公共组织是民主的必要前提和重要支柱,发达的非政府公共组织群落有助于促进社会的民主化结构。例如,托克维尔写道,“如果一个民主国家的政府到处都代替社团,那么,这个国家的道德和知识方面出现的危险将不会低于它在工商业方面发生的危机”②。“在民主国家,结社的学问是一门主要学科,其余一切学问的进展,都取决于这门学科的发展。在规制人类社会的一切法则中,有一条法似乎是最为正确和明晰的,这便是要是人类打算文明下去或走向文明,那就要使结社的艺术随身份平等的扩大而正比例地发展和完善。”③罗伯特·奈斯比特认为,中介组织是自由民主的真正源泉,因为中介组织在个人和社会宏观制度之间起着非常重要的沟通作用。中介组织为对抗国家非正当干预个人生活提供了缓冲区。④从这些思想家的言论中不难发现,非政府公共组织对于民主的发展具有积极的意义。

    但是,西方政治学家对非政府公共组织的民主价值的积极肯定,是建立在其法治健全、民主制度完备、政治参与体制健全以及良好的公民文化等一系列制度前提之上的。托克维尔在对美国与欧洲(尤其是法国)的状况进行比较之后,得出了一个结论:结社是民主政治所必需的,但它在民主政治实践中功能如何,取决于特定的民情、特定的法律、政党政治的状况以及社团组织是否是自由和开放的。这对于我国非政府公共组织和民主政治的发展具有很大的启发意义。当我们对我国近年来民间商会、行业协会、慈善团体等各类非政府公共组织的兴起给予正面评价时,更应对这一组织现象在发展进程中的制度困境及其对民主的负面影响予以充分的重视,深入探索如何逐渐积累良好的“民情”,如何使非政府公共组织的发展能够有利于民主而不是破坏民主的发展。本文对于温州民间商会与地方民主之关系的探讨,就是基于这样一种认识。

二、民间商会的兴起:民主的实践与价值

    与其他地区的大部分经由体制内途径、由政府组建的行业协会不同,浙江温州的民间商会是从体制外途径产生,由当地工商领域各个行业的民营企业家自发自愿组建而成的,以非营利性、自律性和服务性为宗旨的行业管理组织。自1988年第一批民间商会———温州市三资企业联合商会、食品工商企业同业公会、百货业同业商会成立以来,温州的民间商会在短短十多年间迅速发展壮大。截至2002年8月21日,温州市本级已建立了各类民间商会和经济性行业协会104家,其中,以市经贸委为主管单位的有31家,由市工商联负责业务主管的有22家,其他政府部门主管的有51家。加上所属各县、市、区级的民间商会和行业协会,全市共有各类民间商会和行业协会321家,拥有会员企业42624家,其中绝大多数都是具有一定规模和档次的民营企业,基本上覆盖了温州地区所有的工商行业⑤。这些彼此间相互独立的非政府公共组织,开始有意识地尝试把民主的思想运用到组织和团体内部事务的管理。我们认为,在中国社会从传统向现代过渡的转型期,民营经济发达地区新兴非政府公共组织的崛起及其民主实践,将有助于国家与社会之间关系的重新确定,从而促进市民社会领域从萌生、发育走向成熟。同时,对中国民主化进程向纵深的推进,也将起到积极和重要的作用。从温州的情况看,民间商会的民主实践和价值主要体现在以下几点:

  (一) 网络结构与互惠规范。

    温州的民间商会作为一种非营利的行业性社团组织,绝大多数是由那些对促进自己的利益表示关切的民营企业家,经由体制外的途径“自下而上”地组建起来的。民营企业家们在一种原初平等地位上订立契约(商会章程)或接受已有的商会章程,自愿入会、自愿退出;按照一般商会章程的说法,“会员不论其企业规模大小,一律平等,享有同等的权力和义务。”因此,温州民间商会组织的联结纽带是一种互惠与合作的横向关系,而不是传统中国社会各种组织所常见的那种等级与依附的垂直型关系。在这里,结合是商会成员最自愿的行为,商会组织的权威是平等的成员自愿授予的产物,每个会员企业即共同体的成员自愿把管理行业的权力赋予商会的领导层,以便能够共同行动以维护会员企业和行业的权益。商会领导人接受会员企业的委托和授权,按照商会章程和民主的精神管理商会的内部事务和规划行业发展的事务。 

    建立在平等基础之上的横向关系型社会组织在中国乡土社会出现并得到发展,对于中国社会的未来走向具有深远的意义。众所周知,传统中国的社会结构是一种专制的、等级制的垂直型结构,费孝通教授称之为“差序格局”。在这个“差序格局”中,人与人之间、个体与群体(家庭、宗族)之间、上级与下级之间通行的关系模式,是一种依附与被依附者的关系,一种建立在等级制基础上的上下从属关系。正如许多社会学家指出的,传统中国社会以家族为本位的 “差序格局”,决定了非亲属的公共组织难以在这种乡土社会中萌生和发展⑥。而在温州市场经济发展进程中应运而生的民间商会,引入一种迥然有别于乡土社会传统的现代组织关系模式,即组织理论家称为“水平结构”的横向关系模式。这种横向的联合形式,把具有相同地位和权利的行为者联系在一起,其绩效是传统的垂直型的等级和依附关系无法比拟的。在温州的民间商会组织中,为了同行业企业的共同利益而自愿联合起来的民营企业家们,以一种全新的面貌积极参与到商会事务中。每一个会员都是平等的、有尊严的、政治上独立的个体,参与商会和行业的民主自治。这种平等关系促进了参与者的交流,构成了一个相互交流、协调、合作的网络结构,促进跨县市、跨地区的联系,这种互惠规范的形成将会逐渐培育起现代民主所需的公民文化。

  (二)领导人的民主选举与组织的民主治理。

    温州的民间商会和行业协会的领导人均由民营企业家出任,每个商会和行业协会的领导成员,一般都是根据协会章程由会员民主选举产生。温州市政府以及协会业务主管单位(尤其是工商联)对协会领导机构产生的程序、条件等作了制度上的规定。2000年4月,温州市工商联颁布的《关于加强和规范行业商会工作的通知》中,对行业商会的换届程序、理事会成员的任职条件、理事会产生程序等都作了明确规定。其中要求实行选举制、任期制,由会员大会选举产生理事,由理事会议选举会长、副会长,并且规定商会会长一般只能连任两届,每届3到5年不等。需要指出的是,目前中国绝大部分地区的行业协会,领导机构均由政府部门任命,由在职或退居二线的政府官员担任,像温州民间商会这样由企业家通过民主的方法,从本阶层的成员中自主地选举产生领导机构的做法,在中国其他地方特别是东南沿海以外地区,确实非同寻常。

    目前在温州,一批民间商会和行业协会的会长人选已经开始实行差额选举,民营企业家参与竞选商会领导职位的热情和参加选举投票的积极性都很高。以温州服装商会2000年举行的第三届换届选举为例,除了在任会长希望竞选连任之外,另有2位民营企业家出马竞争会长,还有一批民营企业家竞争副会长。总商会经与各方协商,最后确定会长、副会长均采用差额选举方式产生。选举之日,候选人之间的竞争极为精彩激烈。经会员推荐的3名会长候选人,在选举大会上分别登台发表竞选演说,然后由全体会员通过无记名投票,从中选出其中1人为会长。同时,从18个候选人中通过无记名投票选出11名副会长。随着企业家民主和参与意识的增强,采用差额选举办法选举商会领导人的做法受到了越来越多会员们的欢迎。近年来,在一些民间商会中还出现了要求实行“海选”的呼声。

    此外,温州民间商会组织建设的制度化、规范化程度比较高。会员大会、理事会、常务理事会、各专业委员会、会长办公会议和秘书处等组织机构之间权力界限清晰、职责明确。同时,经过几年的发展,大多数商会都建立了各种行规行约和自律制度,如会长办公会议制度、理事(常务理事)办公会议制度、秘书处工作制度、财务管理制度以及人才、质检、商标、公益基金等管理办法,并且制度的出台都是经过理事会成员和全体会员的充分协商、讨论而制定出来的,代表了会员企业的共同诉求。因此,组织建设的制度化、规范化奠定了商会民主治理的制度基础。

  (三)利益聚合、利益表达和政治参与。

    民间商会作为行业利益组织化的载体,能将个体企业在公共问题上分散的、模糊不清的个人意志转化为明确的、一致的组织意志,从而形成可以向政府决策者输入的明确的利益信息,这是组织所具有的独特的优势。同时,我国现行的社团管理体制和统战体制也为民间商会的政治参与提供了准制度化的途径。需要重点指出的是,温州市政府为促进和规范行业协会或商会的发展,于1999年在全国率先推出了《温州市行业协会管理办法》,促使民间商会组织的民主朝着更加制度化和规范化的方向发展。

    在这样一种准制度性的安排中,民间商会和行业协会在温州的政治、经济和社会领域扮演了多重角色。作为民营企业家阶层的利益代表,其作用实际上有点类似于西方国家特别是欧洲法团主义(corporatism)架构中的利益团体,它一方面要承担起集中并传达民营企业主阶层成员的利益的任务;同时,由于它与政府部门的紧密联系,以及它所奉行的“为企业服务,为政府服务”的双重职能,在某种程度上又扮演了政策执行者的角色。

    首先,民间商会和行业协会通过对本行业企业发展现状的调查研究,参与制订有关行业发展的规划,并向人大、政协和政府提出有关行业发展方面的政策性建议,参政议政,以颇具中国特色的方式,参与到地方公共政策的制定过程之中。例如,温州市服装商会自1994年成立后,在规范服装行业经营秩序、提高温州服装质量的同时,积极向政府建言献策,提出“穿在温州”、打响温州服装品牌的政策建议,被市政府予以采纳。

    民间商会还通过人大、政协等途径参政议政,向政府部门反映会员企业的利益诉求。如温州市煤炭商会在1998年针对温州煤炭市场存在的私人煤码头多、船只进港逃税严重,市场管理不严、港务监督有漏洞、业主不正当竞争情况严重等问题,通过实地调查,撰写并向市政协提交了《煤炭市场混乱状况亟待整顿》、《关于整顿我市重要生产资料市场的提案》等5项提案,受到市政府的高度重视。由市政府牵头,成立了温州市煤炭市场管理领导小组,对此事进行了妥善处理。

    其次,民间商会、行业协会通过在政府和地方企业之间建立起直接的联系,及时向政府有关部门反映会员企业的利益要求,协调和沟通企业与政府的关系、企业与社会的关系,把企业存在的问题、困难和要求及时反映到政府有关部门,促使政府重视、支持和解决企业的困难。例如,在1997年和2001年先后发生了多起托运业商会会员企业的车辆在安徽、江苏境内被无理扣留的事件,在此过程中,温州市托运业商会一方面及时向温州市政府反映情况,另一方面主动出面与事发地政府联系,以行业代表的身份与公路“三乱”现象作斗争,维护会员企业的合法权益。与此同时,民间商会在“上呈”企业主阶层的利益诉求的同时,还承担起政府政策法规的“下达”功能,把政府的政策法规及时传达到企业,采取各种形式进行宣传教育,督促会员企业自觉遵行、守法经营。同样是温州市托运业商会,针对当地托运业存在的“跑、冒、滴、漏”等逃税现象,专门成立了协税护税委员会,配合税务部门工作,有效遏止了该行业的逃税现象。

    可见,温州民间商会和行业协会作为一种社会中介组织,通过与地方政府之间的准制度化联系,向政府及时反映民营企业家阶层的经济和政治诉求,直接或间接地参与制定地方政府的公共政策(主要是行业发展政策),主导或影响了地方工业发展的方向。这就以一种相对有序的方式将私营企业主阶层的利益组织、集中和传达到地方政府的决策体制中,从而促进了政府和社会某种程度上的制度化合作。

三、民主发展的困境

    尽管温州民间商会作为一种新兴的制度安排,其表现出来的民主绩效,让我们有足够的理由对中国民主的未来满怀憧憬。但是,当前民间商会组织法律地位不明、政治参与体制的不完整性和制度化不足、社会组织发展的不平衡以及商会运作的过度“精英化”等问题制约着其民主价值的进一步提升。根据我们的观察,民间商会与民主发展过程中的问题有以下几个方面:

  (一)专门性法律的缺失与民间商会法律地位不明。

    市场经济是法治经济,作为在市场经济发展过程中崛起的民间商会和行业协会,其发展和完善也必然离不开相应的法律法规。近些年来,市场经济的快速发展和加入世贸组织的需要,使各级政府都深刻认识到民间商会和行业协会在市场经济发展中的重要意义。1997年,国家经贸委印发了《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》,对试点行业协会的性质和地位、行业协会的职能以及来源作了规定。1999年又印发了《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》(试行),对建立“三跨”性质的更大范围内的工商领域协会的性质及其培育发展的原则和职能作了更为明确的表述。这两个法规性文件奠定了未来有关行业协会或商会专门性法律的基础,但它们毕竟不是法律、法规,缺乏应有的权威性,还不能从法律的高度保证行业协会或商会的性质和地位。而且,这两个文件还存在着明显的缺陷:对已有的脱胎于传统部门的全国性行业协会与地方性行业协会是总分关系或是会员关系,没有明确规定;侧重强调的是行业协会为政府提供辅助作用的功能,对自治性行业协会的集体协调功能重视不足;政府过多地转让其原有的合理或不合理的管制功能等⑦。

    目前能够为行业协会和民间商会提供法律依据的,似乎只有1998年修订后通过的《社会团体登记管理条例》,它将行业协会和民间商会在内的各种第三部门组织都纳入了同一个法律框架之中。内部组织的多样性是第三部门组织的一个显著特征,不同类型的组织在活动性质、组织结构、运作方式等方面存在着巨大的差异。而当前社团立法中“一法统揽”和单行法缺失的现象,使得行业协会和商会的许多问题无法可依。而且,社团立法现状中,还存在着立法权威的缺失、实体法的缺失和立法内容的缺失等问题⑧。温州市政府颁布的《温州市行业协会管理办法》,正式确立了民间商会的社会团体法人地位,并对民间商会的办会宗旨、原则和方针,设立条件和程序、组织机构和职能,会员权利和义务,行业组织的监管体制等,都作出了具体而明确的规定;同时赋予民间商会和行业协会16项职能,从而为其自主治理提供了法律依据,在一定程度上使温州地区民间商会的发展纳入了有法可依的轨道。但作为一个地方性的行政规章,它仍然受制于国务院颁布的《社会团体登记管理条例》以及其他一系列法规,而且由于政府职能转换的滞后和现行体制的制约,《温州市行业协会管理办法》所规定的16条职能,许多都未能有效的落实到位。因此,它无法为温州民间商会功能的充分发挥提供法律保障,民间商会要进一步发展必须有赖于全国性的《行会法》或《商会法》的出台。

  (二)现行政治参与体制的不完整性。

    政治学家塞缪尔·亨廷顿认为,一种政治体系要成功地适应现代化,必须首先能够革新政策,也就是说,必须首先能够通过国家行动促进社会和经济的改革。第二个必要条件是能够把那些产生于现代化并因现代化而达到新的社会觉悟的社会力量成功地吸收在这一体系中。亨廷顿指出,稳定的政治秩序是任何一个政治系统推进体制改革、实现自我更新的重要保证。随着现代化、市场化进程的推进,普通民众的政治参与欲望迅速高涨,当人们对政府的要求无法通过合法渠道得到表达并在政治系统内得到缓解和集中时,就将严重地危及政治秩序的稳定,甚至产生动乱。20世纪50年代以来许多亚、非、拉发展中国家出现的国内政局持续动荡,就是由这些发展中国家的政治参与和政治制度化水平之间的差距造成的。⑨

    改革开放20多年来,随着民营经济的快速发展,私营企业主群体逐渐成为一个新兴的社会阶层。(温州作为我国民营经济最为发达的地区之一,私营企业主更是成为当地一个举足轻重的社会阶层。)为了扩大该阶层的政治参与,党和国家出台了一系列的政策,诸如允许符合条件的私营企业主入党,推举更多的民营企业家担任各级人大代表和政协委员等,党的十六大以后,更是将一批优秀的民营企业家推举为地方的重要领导,如浙江传化集团董事长徐冠巨当选为浙江省政协副主席、重庆力帆实业集团董事长尹明善当选为重庆市政协副主席等,这些都是试图把随着市场经济而崛起,即由现代化动员起来的新兴企业主阶层的参政要求吸纳到现行政治秩序的轨道。但是,我们必须看到,建立在统战体制基础上的政治秩序,在很多方面已经难以适应现代化发展的需要。从温州民间商会和民营企业家阶层的政治参与实践看,温州市委、市政府出于发展地方经济的现实需要,固然为民营企业家开辟了一条吸纳他们政治参与的通道,即通过工商联的渠道安排民间商会的领导人出任政协委员参政议政,但由于受制于现行的统战体制,这样一种制度安排没有将大多数不是以工商联为主管单位的行业协会领导人吸收进来,这就引发了民营企业家阶层在政治系统内的代表的全面性和完整性问题。虽然他们还可以通过人大和其他民主党派的渠道参政议政,但制度上的缺陷已经显而易见。同时,即使是工商联系统的这些商会,其进入政治系统参政议政的通道至今也还没有法律和法规方面的依据,属于非制度化的安排。

  (三)政治参与的非制度化与权力腐败。

    温州民间商会的兴起以及积极而有效的政治参与,从表面上看似乎显示了达尔所说的“多元主义民主”的基本面相,但是我们不能忽视的是,西方的多元民主建立在完善的民主制度基础之上,而温州民间商会的政治参与,由于现行体制的局限,政治参与的非制度化和非规范化现象大量存在。

    政治参与的非制度化引发的一个严重的问题是,各级政府从发展经济而不是政治民主的角度对待民营企业家阶层的利益诉求和政治参与,再加上改革开放以来我国地方官员的政绩与地方经济发展状况紧密挂钩,而经济的发展往往取决于民营企业,⑩这就促使地方官员在面对各种利益诉求时,更容易向企业主阶层一方倾斜,从而使地方政府的公正性受到损害,甚至导致“官商勾结”的严重后果。尤其是现阶段,由于政府职能转换的滞后,政府与民间商会、行业协会的职能界定的模糊性,更使得民间商会大量的政治参与属于体制外的非正常参与,增大了政府官员权力腐败的可能性。在温州,政府官员与企业主关系密切已经是一个公开的事实。相关研究表明,当地官商结合、权钱交易的现象已经相当严重,具体表现在:其一,政府部门利用职权的各类创收活动非常普遍,尤其是土地等稀缺资源的管制带来了巨大的“租金”。1992年以来,土地出让金成了大部分乡镇政府财政收入的主要来源。政府部门依仗权力乱收费现象相当严重,近年来有帐可查的收费每年多达30亿元,大致与税收总额持平。其二,公务员设租、寻租现象很普遍,尤以土地管理和税务部门为甚,出现了部分乡镇官员“吃地皮”暴富现象。其三,权力参股、权力干预市场竞争的行为相当突出,如一些公安人员参股娱乐业,土地和规划官员参股地产业等等{11}。

    我们注意到,温州民间商会和行业协会领导人与政府官员不仅关系密切,商会的秘书长等专职工作人员也多聘任退休的或即将退休的政府官员出任,而且,绝大多数商会聘任重要的政府官员为商会的名誉会长、高级顾问等职。与政府部门和官员的良好的社会关系已经成为了温州民间商会功能实现所必不可少的资源。而在官商勾结、权钱交易、公权与私权之间围绕着市场机制的合谋成为普遍的现象的情况下,民间商会和行业协会与政府官员的密切关系,在很大程度上将会进一步强化政治权力与私人资本之间的结合从而成为一种新的利益共同体,这显然应当归因于政治体制改革滞后于经济改革所带来的负面效应。

  (四)非政府公共组织与利益代表机制的不平衡。

    与民营企业家阶层政治参与热情高涨、参政议政通道相对畅通形成鲜明对比,在温州民营企业打工的上百万工人(习惯上被称为“农民工”)的政治参与要求、利益诉求和阶级代表性问题,却没有受到地方政府的重视。据报道,温州1.3万家私营企业中独立建立工会的只有1/4,许多私营企业的打工者,在极其恶劣的劳动环境中从事高强度甚至是有生命危险的工作,但他们的基本权利,包括工资待遇和最起码的生活条件等都缺乏应有的保障,已经成为名副其实的弱势群体。继民营企业家组建商会之后,温州的外来打工者也曾尝试组建自己的自治组织,例如在温州瑞安市塘下镇陈宅旺村,1450多位外来打工者曾于2002年4月成立了“外来人口协会”,希望通过自己的自治组织实现自我管理、自我服务,借助组织的力量实现外来打工者的利益诉求,能够以一种相对平等的地位与资方对话,在法律的范围内协商处理劳资纠纷,维护自己的合法权益。在当地政府的支持下,瑞安的外来打工者甚至一度召开会员代表大会,组建了瑞安市外来人口协会。{12}温州人敢为天下先的精神在打工者自治组织这一敏感问题上再次得到了体现。令人遗憾的是,外来打工者组建自治组织的努力虽然得到了地方民政部门的同意,却没有得到更高层的官方的认可。据我们了解,在《南方周末》等报刊和网站报道此事后,打工者自治组织最后在有关方面的“劝说”下宣布自行解散。

    众所周知,民主的健康发展有赖于社会各阶层的利益均衡,否则组织良好的社会阶层就会通过民主程序寻求以自己的偏好取代公共偏好,进而损害其他社会各阶层的利益。温州民间商会相对于工会组织以及其他非政府公共组织的过快发展,使得劳资双方的力量对比极不平衡。组织良好的民营企业家阶层相对于人数众多的打工者群体具有更强的组织集体行动和资源动员的能力,进而使打工者群体在利益博弈中处于极为不利的地位,这就弱化了社会整合结构,削弱了民主控制,从而可能出现以狭隘的少数派控制取代多数控制的局面。而在西方发达国家,工会组织是独立于政府和资方的利益集团,他们的积极行动为保护工人的合法权利起到了重要的作用,如八小时工作制的确立就是由于工人阶级及其工会组织积极争取,最终获得了议会立法的通过。因此,在以国营企业工人为主体的官方工会影响力日衰的情况下,如何解决新一代工人的代表安排,如何建构这个新兴阶层的利益代表机制和利益表达通道,是包括温州市政府在内的我国各级政府必须正视并尽快加以解决的一个问题。

  (五)商会运作的精英化与民主发展的可持续性。

    像其他非营利机构一样,温州的民间商会是在并不十分有利的制度背景和外部环境中生成、发展的。在这样的环境中,要组建一个民间商会,所要克服的制度和意识形态障碍是难以想象的,普通人既没有能力也没有动力去提供组织成立所需要的资源。这时,精英人物的奉献精神和创新精神在成立“体制外”的行业协会中起到了举足轻重的作用。Anton Steen 曾经说过,“在一个制度缺乏或制度化程度低的社会里,精英之间所形成的非正式的权力网络对于民主化来说就特别重要”{13}。在温州,绝大多数的民间商会都是由该行业中骨干企业的负责人发起成立的,这些行业内的精英分子对本行业发展现状与趋势的深刻把握和社会责任感在协会的筹建过程中发挥了决定性的作用。他们庞大的资金力量、较高的的社会地位、与政府正式的或非正式的关系以及企业家式的创新精神克服了中小企业的无能为力和普遍存在的“搭便车”行为,以精英人物的奉献精神的方式解决了集体行动的困境。具体表现在:其一,精英人物的积极赞助为商会工作的开展提供了资金上的有力支持。民间商会由于其自治性和非营利性,商会资金来源除了有限的会费之外,主要就依靠协会的正副会长、理事的自愿捐助。其二,精英人物的有效活动,赢得了商会的社会合法性。商会成立以后,其领导人在规范行业秩序、维护会员企业合法权益、为会员排忧解难、解决实际困难以及提升企业形象等方面所进行的卓有成效的努力,提高了商会的社会知名度。其三,精英人物的个人能量往往是商会拓展制度空间的关键。他们在体制内外的巨大影响力为商会各项活动的开展扫清制度障碍,并获得有利于商会发展的“体制内”资源。

    与此同时,我们必须看到,民间商会对于行业精英的过分依赖使得民主的内部治理机制面临着“寡头化”的危险。我们在温州的调查中深刻感受到,一个具有巨大的个人能量并且热心商会事业、具有无私奉献精神的领导人对于商会良好运作的重要意义,而正因为领导人对民间商会不可或缺的重要地位,使部分商会的各种工作制度无法真正实施,个人的意志和利益偏好经常凌驾于公共利益之上,致使制度化的内部监督制约机制无法有效地运转起来。因此,我们认为,如何有效地解决好商会运作资源来源的多渠道性,减少对行业精英的过度依赖现象,同时,建立起民主的内部权力约束机制是温州民间商会的民主可持续发展的重要的前提。

四、制度化合作:社团主义模式的思考

    温州民间商会是在市场经济快速发展过程中所涌现出来的社会经济组织。从民营企业家到温州地方政府,迄今为止实际上都还是从经济的角度来看待民间商会的组建和发展。从政治学的角度来审视这一新兴的组织创新,我们认为,民间商会最主要的意义也许不在于提供公共产品本身,而是在于形成了对公共产品供应和民主发展大有作为的公民规范和职业伦理,塑造了契合现代民主体制的公民文化。它通过这样一种地方性民间组织的民主治理实践,让民营企业家阶层能够直接参与到地方自治和社会组织的民主治理,让企业家阶层接受了民主管理、政治参与方法的训练,通过参与学会参与,从民主中学习民主,渐进培养和熏陶民营企业家阶层的参与意识和民主精神。

    同时,在肯定温州民间商会对于民主发展的价值的同时,我们更应该看到现阶段我国非政府公共组织与民主发展的制度困境,应该积极探索其进一步发展的出路。我们认为,在民间商会等非政府公共组织逐渐兴起的沿海经济发达地区,如何与时俱进地进行治理模式的转型,如何应对公共权力配置和运作中的权力分化与整合问题,从而合理界定好政府与社会组织的制度化关系,已经是摆在我国政府面前一项十分重要的课题。在这个问题上,多元主义和社团主义这两大阐述国家与社会关系的西方政治学理论思潮是我们必须予以充分重视的。多元主义强调竞争,主张在结构分化基础上对权力进行多元配置,使国家成为一个合约,反映社会多元要求,社会团体通过政治市场上的多元竞争,有效防止国家权力对个人和社会权利的侵犯,以达到社会的自动平衡。多元竞争所产生的政治结果是竞争性均衡。{14}社团主义强调合作,主张对分化的权力进行制度化的整合,强调国家和社会团体的制度化合作,国家和利益团体的关系是互动合作、相互支持的。政府对社会的介入是适当性选择,它能够起到强制的平衡作用,其政治结果是达到整合性均衡。即通过国家主导下的国家与社会的合作达到社会的相对均衡、有序和协调。事实上,社团主义主要是以社会整合的面目出现的,十分强调合作,所以社团主义又经常被译为“合作主义”、“统合主义”或“法团主义”。 

    鉴于我国当前的制度架构和民间商会等非政府公共组织在特定领域治理中的不可或缺作用,我们认为,社团主义的分析框架和价值取向具有更多的“合理内核”。一方面,中国的传统和现实共同确立了国家或政府的主导地位,行政权力支配社会是根深蒂固的社会存在。而且作为一个“后现代化国家”,未来的中国也需要发挥政府的主导作用以获取赶超过程中的后发优势。政府对社会团体的全面控制是未来国家与社会关系演变的初始发展条件。由于路径依赖效应的存在,在近中期内建立一个具有高度竞争性的国家与社会关系几乎是不可能的。{15}另一方面,在现代社会中,社会系统因利益的多元而产生结构分化,政府与企业在特定政策的制定与实施中具有冲突的可能。行业协会和民间商会在政府与私人组织之间成为沟通媒介,有助于政府和企业的双向交流与信息的传递和反馈,协调彼此之间的关系。可见,政府和民间商会等社会组织之间都存在着利益沟通和有序整合的必要。而这样的制度化合作机制正是社团主义模式的核心价值之所在。

    因此,社团主义作为制度安排的价值理念,有助于中国治理模式的平稳转型。如果说多元主义强调多元分化和竞争的话,社团主义则特别重视在利益分化和权力多元化基础上的有机整合、相对均衡、有序和协调一致。特别是社团主义强调制度性整合,主张政府权威和社会团体进行制度性合作,达到双方受益:“一方面,社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来,有序地参与到政策形成的过程中去;另一方面,从这种制度化参与机制中,国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权。”{16}当然,我们借鉴社团主义,并不是要否定多元主义理论的积极意义,多元主义理论所强调的竞争,是建立在强化公民社会、防范国家权力扩张和无节制运用国家权力基础上的竞争,这一点对于现阶段的中国也是有积极的理论价值和实践意义。

    基于社团主义模式下政府与民间商会等非政府公共组织制度化合作的需求,一方面,国家应当尽快出台一部能够有效促进民间商会或行业协会组织建设和发展的法律法规,为民间商会的发展提供法律依据,从制度上厘清政府与民间商会及其他非政府组织的关系,从根本上清除官商结合、权力寻租的土壤,避免和防止公权力和私人资本在市场机制下的同流合污,从而将民营企业家阶层的政治参与纳入到现行的政治体制之中,保障其参与的有序化、制度化。另一方面,民间商会和行业协会必须完善组织内部的民主治理机制,使其真正成为民主治理的自治性组织,提高自身的利益聚合和利益表达的能力,从而增强自身政治参与的有效性。此外,在建构、规范和完善民营企业家阶层利益表达和政治参与通道的同时,同样有必要尽快制定和建构相应的法律和制度,积极促进和扶持其他社会自治组织和公益性组织的发展,建构一个适合中国国情的、能够基本达致社会各阶层之间的利益平衡的、民主的、多元的利益代表机制和表达机制,从而使每一个阶层、每一个公民的民主参与的基本权利,都拥有制度层面和法律层面的保障。


【注释】

① 当今主要的政治学流派,如多元主义、市民社会理论、法团主义等都肯定了非政府公共组织对于民主发展的积极作用(本文也持这一观点),但有些流派如雅各宾主义、反多元主义、民粹主义等认为非政府公共组织是民主发展的严重障碍;此外,也有学者如美国政治学家西奥多·洛威(Theodore Lowi)和萨拉蒙(Lester M. Salmon)等认为两者不相关。毛寿龙教授曾对该问题做过一个初步的梳理,参见《政治社会学》(中国社会科学出版社,1999年)的第七章第四节。 ② 托克维尔:《论美国的民主》(下卷),董良果译,商务印书馆,1988年,第638页。 ③ 托克维尔:《论美国的民主》(下卷),董良果译,商务印书馆,1988年,第640页。 ④ Robert Nisbet, Community and Power, New York: Oxford University Press, 1962. ⑤ 温州市经济贸易委员会:《温州市行业协会(商会)发展现状及思考》(内部资料),2002年8月6日;浙江大学比较政治与公共管理研究所“温州商会调查研究”课题组对温州市民政局的调查记录,2002年8月21日。 ⑥ [美]许烺光:《美国人与中国人———两种生活方式比较》(中译本),华夏出版社,1989年,第340—345页。 ⑦ 余晖:“寻找自我:转型期自治性行业协会的生发机制”,网址:www.unirule.org.cn。 ⑧《社会团体登记管理条例》和《基金会管理办法》等社团法规都属于程序性的行政法规而非国家立法,立法层次不高,权威性不强,而且并没有对各类社团的性质、地位和职能等作出明确规定。参阅周志忍、陈庆云著:《自律与他律:第三部门监督机制的个案研究》,浙江人民出版社,1999年,第78—80页。 ⑨ 参阅塞缪尔·亨廷顿:《变动社会中的政治秩序》(中译本),华夏出版社,1988年。 ⑩ 尤其是在温州,非公有制经济占主导地位的经济格局使得地方经济发展与民营企业的关系极为密切。 {11}史晋川、周星宏等:《制度变迁与经济发展:温州模式研究》,浙江大学出版社,2002年,第277—278页。 {12}“外来打工仔自治组织初现浙江瑞安”,载《南方周末》2002年7月4日。 {13}Anton Steen, 1997. Between Past and Future: Zlites, Democracy and the State in Post -Communist ……A Comparisons of Estonia, Lativia and Lithuania,Ashgate Publishing Ltd., p.16. {14}[英]戴维·赫尔德:《民主的模式》,北京:中央编译出版社,1998年,第261页。 {15}康晓光:《权力的转移———转型时期中国权力格局的变迁》,浙江人民出版社,1998年,第195页。 {16}张静:《法团主义》,北京:中国社会科学出版社,1998年,第7页。

责任编辑: 吴 铭