制度化执政党如何引领国家建构？ *

一、引言

  在一段时期内，人们更多关注政府形式或政权类型，认为阻碍人类福祉提升的主要障碍在于非民主的统治方式，乐观地以为建立起以竞争性选举为标志的西式民主制度便能够提高治理水平。在此背景下，学术领域的“转型范式”成为显学，深刻影响了现实政治，民主转型浪潮席卷而来，不少国家推翻专制统治，开放政党竞争并建立选举民主制度，人民力量革命、东欧剧变、“阿拉伯之春”等政治运动极大地冲击了多国政局。

  然而，许多国家的治理并未随着竞争性选举制度的建立而改善，国家机构的软弱无力使其难以有效完成治理任务。曾宣称西方民主制度取得最终胜利的弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）也不禁叩问：“为什么民主表现得如此之差？” ①他给出的解释是许多后发展国家的国家能力建设未能跟上民主化需求，进而导致政治失序。在目睹了许多新兴民主国家治理不善甚至民主政体崩溃后，福山修正了以政体形式为核心变量的治理理论，形成国家建构、法治、责任制政府三足鼎立的新理论体系。②国家能力对于善治的重要性愈发受到重视，国家理论逐渐取代转型范式，成为新的学术增长点。③

  在此背景下，一个兼具理论与现实意义的问题浮现出来：后发展国家应该如何推进国家建构？所谓国家建构，是指政治领导人通过制度建设等措施增强国家能力的过程。④后发展国家是指相对于发达工业国家而言，发展阶段较为滞后的欠发达国家。国家建构的经典理论大多以欧洲历史为参照系，比如财政-军事模型关注国家间的军事竞争促使国家能力提升的作用，但在后殖民时代，它对后发展国家的解释效度和借鉴价值十分有限。与以往发达国家的国家建构经验不同，后发展国家面临着国际格局相对稳定、国内制度化水平较低的情况，从而决定了后发展国家既不能像发达国家在发展之初那样通过军事竞争增强国家能力，也不能像发达国家在达到一定发展水平后依靠制度自我实施（self-enforcement）增强国家能力。

  本文认为制度化执政党有助于克服国家建构中的关键问题，进而推动国家建构。萨缪尔·P·亨廷顿（Samuel P. Huntington）将“制度化”界定为“组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”，适应性、复杂性、自治性和内部协调性是评价制度化的重要标准。⑤政党制度化主要描述政党的组织运作和价值输入趋于稳定的现象，制度化执政党则是具有稳定程序、价值传播深入的执政党。本文提出一个“同心圆模型”分析框架，将国家建构理解为由内向外逐步强化组织凝聚力并提升组织延伸度的动态过程。国家建构需要处理好精英内部关系、中央-地方关系以及国家-社会关系，在每个维度分别解决集体行动困境、委托-代理难题、可信承诺问题。本文选择新加坡与马来西亚作为相似案例进行比较，聚焦两国自1965年分离以来的发展轨迹，展示政党制度化水平的不同如何导致国家能力的差异。

二、文献回顾：国家建构的主要理论视角

  尽管后发展国家在国家建构过程中面临困难，但仍有部分国家成功挣脱泥沼，在地区内脱颖而出，比如东南亚的新加坡、拉丁美洲的智利、非洲的博茨瓦纳等。如何解释后发展国家内部的差异？影响国家建构的因素众多，⑥本文从中选择与后发展国家较为相关或基于后发展国家经验提出的理论解释进行讨论，大体有以下几种视角。

  第一种视角着眼于外部威胁。财政-军事模型以及由其衍生出的一系列研究强调外部威胁对促进国家向内汲取更多资源、强化官僚体系的重要影响。基于西欧民族国家形成和发展的历史，查尔斯·蒂利（Charles Tilly）发展出财政-军事模型，指出频繁的对外战争迫使国家为了加强资源汲取，建立官僚机构，进而催生出民族国家。⑦后续研究者在此基础上进一步指出，除战争之外，其他类型的外部威胁会产生相近影响，比如安全威胁和资源稀缺引发的系统性脆弱（systemic vulnerability），能够提升制度能力，最终催生出韩国、新加坡等发展型国家。⑧此外，有学者发现国际竞争对手对国家汲取能力的提升具有积极作用。⑨由此可推论：外部威胁的缺失，在一定程度上阻碍了许多后发展国家的崛起。然而，显然人们既无法，也不应该通过凭空制造外部威胁来刺激国家发展。

  第二种视角着眼于历史传统。一是国家历史。悠久的历史会对国家能力产生积极影响，⑩中国因此被视为最早建立中央集权体系和现代国家模式的典型案例。11二是殖民遗产。不同宗主国带来的殖民影响存在系统性差异，有研究指出，相较于法国和葡萄牙，前英国殖民地在独立后通常具有较高质量的治理结构。12在实行间接统治的地区，宗主国依赖本土势力实施治理，难以对社会进行深度渗透，往往会留下松散的官僚体系，出现社会控制碎片化的格局。然而，在实行直接统治的地区，宗主国能够将自身相对成熟的官僚体制和治理模式移植至殖民地，并通过培训当地官员参与治理，更有可能遗留具有凝聚力的国家组织。13此外，如果殖民者建构的是包容性而非攫取性的制度，也会对殖民地后续国家的发展产生深远的积极影响。14

  第三种研究视角关注精英与精英之间的关系。国家是“不同精英角力、争夺资源和权力的场域”，15国家能力往往是权力精英过去对制度进行投资的产物。16一方面，国家建构本质上是一个集体行动过程，需要统治精英内部达成共识。17与国家建构相关的改革会产生利益受损者和受益者，精英间广泛的亲缘网络18、对受损者的利益补偿等机制19都有助于破解集体行动困境，推进改革的进行。另一方面，政治精英与经济精英的冲突20、地主贵族和产业精英的冲突21为扩大再分配、开征所得税创造了条件，进而促进国家建构的进程。

  第四种视角侧重外部经济的影响。经济全球化为国家间交流提供了便利条件，外部援助、跨国贸易和国际投资等外部因素都对后发展国家产生影响。研究发现中国援助项目22、外资来源国多元化23、对石油进口的依赖24对发展中国家的国家能力的建构具有积极影响。此外，有研究表明外部援助与非洲国家的治理水平呈负相关关系，因为援助资金的管理和使用过程中存在腐败的空间，后发展国家通常缺乏有效使用援助资金的意愿和能力，导致援助资金被滥用、挪用等，未能起到促进国家建构的作用。25国内政治精英之间的冲突、分裂也是国际干预失败的常见原因。26因此，在重视外部经济影响的同时，培育和强化国家建构的内生动力仍十分关键。

  总的来说，对国家能力和国家建构的差异已有较多解释，但还存在推进空间。一是对政党的作用重视不足，尤其是未系统地论证执政党的制度化特征如何有助于推进国家建构，对此有必要“把政党找回来”；二是大多是针对特定案例、特定因素的分析，缺乏系统的分析框架将国家建构过程整合起来。27本文希望从政党中心视角出发，28论证执政党制度化如何有助于帮助国家跳出低能力陷阱，并通过追踪不同国家的建构过程，展示执政党制度化水平的差异如何在一定程度上导致国家能力出现强弱之分。

三、理论分析：执政党制度化与国家建构 

  执政党制度化何以有助于促进国家建构？政党制度化的核心体现为价值输入（value infusion）和行为常规化（behavioral routinization）两个维度，前者是指成员以发展和增强所属政党为目标，而非将政党视为实现个人利益的工具；后者则是指组织的规则和运作模式常规化并被固定下来。29总体而言，一个制度化的政党不仅在组织运转层面呈现稳定性特征，而且确立了相对稳定的价值理念。

  国家建构是由内向外强化组织凝聚力并提升组织延伸度的动态过程，需要依次处理三组关系：一是政治精英内部关系，二是中央政权与地方官僚的关系，三是国家与社会的关系。由这三组关系构成的国家建构过程与同心圆相似，因此可被称为国家建构的同心圆模型（图1）。

  后发展国家在每组关系维度上存在不同的困境，这对其能力建构构成挑战，制度化的执政党则有助于破解这些难题（见图2）。首先是在精英内部关系维度上，国家建构面临集体行动难题，制度化执政党为协调精英利益诉求提供了平台。国家建构议程的开启表现为强化由政治精英构成的小规模组织的过程。如果政治精英缺乏建设强国家的意愿，将个人短期利益置于国家利益之上，或者精英内部严重分裂，便难以制定出加强官僚体系的政策。制度化执政党通过明确的层级结构和分工机制，协调精英之间的利益与行动，减少冲突并促进合作。政党还可以借助意识形态、政策目标以及职位晋升等激励机制，增强精英的集体认同感，鼓励其积极参与集体行动。同时，政党内部的规章制度和监督机制能够有效约束精英行为，减少“搭便车”现象，并通过冲突调解机制化解矛盾，确保集体行动的稳定性。

  其次是在中央-地方关系的维度上，国家建构面临委托-代理难题，制度化执政党通过党内制度强化中央对地方的管控。国家结构的聚合是国家能力的重要产生机制。30后发展国家需要加强政治上的中央集权，以克服地方离心倾向。在这个阶段，国家建构的重点，已从精英构成的小规模组织扩展至官僚组织，因此需要处理中央政权与辐射性制度安排，以及官僚代理人之间的关系。许多后发展国家还面临地方分离主义、委托-代理困境等问题，中央对地方的控制力较弱，威胁着作为整体的国家合法性。政党制度化一方面能够依托政党内部的规则和科层体系，加强上级对下级的控制，另一方面可以构建包含政党和政府在内的双重科层制复合结构，建立起政党与官僚机构之间的协同联系，从而克服委托-代理难题，使国家能力建设成为可能。31

  最后是在国家-社会关系的维度上，国家建构面临可信承诺问题，制度化执政党通过价值输入和资源动员引导公民支持国家建构议程。在弱国家中，公民对政府的信任程度通常较低，往往依靠政治家或特定政党的庇护主义转移支付获得利益。国家能力的提升有赖于税收汲取能力的强化，这意味着公民需要提前承担成本。尽管国家能力增强后可通过公共品供给和经济发展使民众受益，但对政府持有怀疑态度的理性公民未必愿意进行跨期转移支付，因为如果政府征税后仅将之用于补贴少数利益群体，那么他们对国家机构的“投资”便是有去无回。32因此，在弱政府的环境下，建立公民对国家的信任至关重要。制度化的执政党具有较强的价值引导能力，使党员和公民形成较长远的视野，为国家长远发展规划提供支持。同时，制度化政党能够通过其分支机构加强资源动员，在国家机构尚未增强以前优化公共品供给，通过服务机制增强党的社会回馈功能，33缩短民众投资与获得回报之间的时间间隔，向民众作出强化国家能力并回报民众的可信承诺。34

  任何社会科学理论都有其适用范围，设定恰当的范围条件（scope condition）有助于增强案例研究的可信度。35本文构建的执政党制度化-国家建构分析框架，主要适用于那些陷入“低能力陷阱”，且缺乏足够内外部力量突破国家能力低水平均衡格局的后发展国家。当然，并非所有后发展国家的国家建构都是由政治精英团体由上至下、由内至外逐步推动展开的，由下至上的社会革命、由外至内的外部干预也可能打破国内政治均衡。然而，对于缺乏这两种动力源的国家而言，由政治精英发起并推动国家建构议程的路径是可行的，同心圆模型在此类国家中应该具有较强解释力。后殖民时代为检验该理论提供了良好的情境（context），一方面因为获得独立的新生国家具有类似的发展起点，另一方面则因为这些国家较少发生重大政治变迁，国家能力常常处于低水平均衡之中，在此背景下，制度化政党对于凝聚精英共识、开启国家建构议程便十分重要。

四、案例分析

  为了检验前述理论逻辑，笔者选取位于东南亚的马来西亚和新加坡作为相似案例，对它们国家建构的过程和结果进行简要分析。这两个国家均位于马来半岛，曾长期处于英国殖民统治之下，在民族独立之初曾短暂（1963年至1965年）同属于一国（马来西亚联邦），在文化传统、自然条件等方面具有高度相似性，学者经常将他们作为相似案例进行比较研究。36

  重要的是，共同的殖民历史使马来西亚和新加坡在独立之初有着相近的起点。英国不仅为两国都留下了威斯敏斯特议会制度，而且通过重组强力机构、建设文官制度、征收个人和企业所得税以加强资源汲取能力，遗留了强国家的架构和能力。37从民族解放和独立建国到后殖民时代的发展进程中，执政党一直发挥着重要作用，因此这两个国家都是政党主导型政体（party-based regime），38这为比较两国政党在国家发展中发挥作用提供了良好基础。略有不同的是，新加坡政坛长期由人民行动党一党主导，而马来西亚政治由马来民族统一机构（The United Malays National Organization， UMNO，简称“巫统”）通过政党联盟联合其他政党实施治理。39然而，在政党联盟中巫统长期占据主导地位，掌握内阁中的主要职位，2018年以前的历任政府总理都由巫统主席担任，40因此巫统在马来西亚的影响力与人民行动党在新加坡的影响力具有可比性。作为两个霸权型政党，通往“霸权”之路也颇为相似，最初都是通过选举民主程序上台执政，在执政后利用强大的国家机器以及制定规则的优势，压缩反对派的政治空间，从而实现长期执政，建构起“选举式威权”政体。41

  然而，起点相近、曾同属一国的这两个国家在经历数十年的发展后，国家能力的差距已大幅拉开。作为多维度的概念，国家能力有着多种测量指标，本文选用一个基于多种指标汇总而来的综合指标，对新加坡和马来西亚的国家能力作概览式描述。这有利于避免因选取特定指标、侧重特定维度而造成偏差。42该指标数值越高表明国家的综合能力越强。如图3所示，新加坡与马来西亚在1965年分离之前的国家能力差距很小。独立之初，新加坡面临与马来西亚相似的国家建构难题。英国在殖民时期将华裔、马来裔和印度裔隔离在不同社区居住，导致新加坡独立后，不同族群之间存在深刻的断裂和分化，族群冲突不断。除此之外，新加坡还面临经济增长乏力、失业率居高不下的困境，存在医疗、教育、住房等公共服务严重短缺等问题。43然而，自从与马来西亚分离之后，新加坡的国家能力持续提升，至1985年前后进入稳定发展阶段。反观马来西亚，尽管在同一时期其国家能力也呈上升趋势，但是增长率明显低于新加坡，并且有着较为剧烈的波动，尤其是在20世纪80年代后期和90年代后期，其国家能力均出现大幅下滑现象。如何解释这两个国家在后殖民时期国家能力出现差异化的演变趋势？

  新加坡和马来西亚的比较有助于得到因果推论。首先，两国满足相似案例的标准。在分离之前，两个国家执政党的制度化和国家能力的水平与发展趋势比较相近；自分离和新加坡建国开始，两国则出现明显的差距，正如王赓武所说：“1961—1965年，以一个新的、更大的马来西亚联邦（The Federation of Malaysia）统一马来亚联合邦及新加坡殖民地的努力失败后，这两个国家的政党制度不可避免地走上了不同的发展道路”。44其二，新加坡的独立对于人民行动党的发展而言是相对外生的因素，因为这主要是人民行动党被迫接受的决定，在此外生冲击下，作为执政党的人民行动党产生了极强的生存压力，大力推进制度化建设，由此与巫统在制度化水平方面拉开差距。

  （一）政党制度化水平的差异

  本文聚焦于两国分离初期的演变，从程序稳定和价值输入的深入化两个维度理解政党制度化，在此基础上对人民行动党和巫统进行比较。

  1.程序稳定维度

  人民行动党于1954年成立，1959年赢得选举开始执政，到1965年新加坡独立时，该党成立仅11年，其中执政6年。在此期间，人民行动党并非稳定成型的政党，而是经历了内部分裂和路线转变。该党最初的定位是欧洲式的左翼社会民主党，至1961年党内发生温和派与激进左翼的分裂，后者分离出去单独成立社会主义阵线，自此李光耀等该党领导人逐渐右倾，政党的意识形态调整为中间偏右。

  独立初期，人民行动党在政党制度化方面做出一系列关键安排，使其能够在多元社会中长期维持主导地位。首先，在组织建设上，人民行动党通过加强干部党员制度限制党内拥有投票权的党员范围，仅有经中央领导批准的少数干部党员能够参与党内选举，确保领导层能高度控制候选人提名与领导更替，防止党内再次因派系发生分裂。45这种设计使人民行动党从大众型政党转型为精英政党，强化了组织的纪律性和稳定性，避免了大规模党员动员可能引发的不确定性，同时通过巩固权力结构应对由越南战争、共产主义运动造成的外部政治压力。46其次，人民行动党构建了广泛的基层网络，强化了支部建设。它通过设立基层分部、社区联络所和居民委员会，把党员活动深入到选区与社区日常生活之中。这一制度化的基层动员机制，使人民行动党能够在选举中保持与群众的紧密联系，同时削弱反对党在地方层面的基础与影响力。

  到20世纪80年代，为了应对代际更替和外部环境变化，人民行动党进一步推动政党制度化建设。1981年，该党启动人才自我更新计划，吴庆瑞、杜进才等一批元老相继引退，为党内权力的平稳代际转移创造条件；1984年，在议会中引入非选区议员制度，之后陆续建立集选区制度和官委议员制度。471990年，李光耀卸任总理职务，将权力交给吴作栋，本人转任国务资政。这一系列措施不仅实现了党内权力交接的规范化和制度化，也将党际竞争规则确定下来，推动了新加坡政党体系的制度化发展。

  成立于1946年的巫统是马来西亚政党联盟国民阵线的创始者及最大党派。自1957年马来亚联合邦脱离英国殖民统治后，连续六任总理都出自巫统，直到2018年巫统所属政治联盟才失去执政地位。巫统在马来西亚社会中同样具备较强的基层组织基础，在州以下设置了区部（division）和支部（branch），区部的领导由支部领导选举产生，不同层级之间的权力关系明确。

  然而，由于马来西亚政治中存在突出的族群问题，其选举政治以政党联盟为主要单位，巫统将更多精力用在维系与其他政党的关系上，而非加强自身组织建设。在族群分歧（cleavage）明确的情况下，巫统依靠族群身份便可以动员民众，客观上削弱了建立强组织机构以及加强渗透基层社会的紧迫性。48与具有鲜明干部党（cadre party）特色的人民行动党相比，巫统的党员规模庞大，地方分部拥有较高自主权，导致党内竞争激烈、派系林立。49

  巫统的运行规则变化频繁，领导人的个人色彩比较浓厚。1960年以来，巫统的党纲经历了多次修改，权力愈发集中于最高委员会尤其是政党首脑手中。这种变化一方面体现了党组织程序的相对不稳定性：虽然巫统已在全国范围内建立起分支与代表大会等常规制度，但精英关系的协调主要依赖非正式协商与派系平衡，而不是一套长期稳定的制度化规则；另一方面，党纲的多次修改也强化了高层的主导地位，特别是东姑·阿都拉曼（Tunku Abdul Rahman）及其继任者通过人事任免和资源分配来维系对党内不同派系的控制。这使得党组织逐渐呈现向中心集权的趋势。因此，20世纪60年代的巫统，虽在形式上逐步制度化，但其运行逻辑仍然深受派系主义和个人领导风格的影响。

  2.价值输入维度

  1965年新加坡独立后，人民行动党进一步加强了吸收群众入党和动员群众的工作。这最初是出于选举需求的策略考虑，吸收大量党员有助于在选举活动中争取经费和选票。随着人民行动党的选举地位逐步稳固，出于意识形态考虑需要动员和吸收群众入党。独立后，人民行动党迫切需要一套统一的意识形态将群众团结起来，为多元族群、多元语言和文化的社会提供黏合剂，以确保国家生存与发展。为了吸收尽可能多的选民，人民行动党的意识形态定位从最初的左翼逐渐右倾，尽管仍然以民主社会主义为执政目标，但为了拓展群众基础，其所追求的社会主义路线更为温和、包容，该路线的内涵被概括为： 

  我们应该交换经验，甚至可以相互批评，但我们不能强加于人，对于那些不同于我们的道路去追求社会主义的人，只要他们不违反社会主义基本纲领，就不能作为异端分子加以攻击，这些基本纲领是：追求经济上和社会上的公正；追求公开社团中的信仰；追求通过自由选举而定期审查政府的人民权利；以及拒绝那种执迷于通过种族、宗教和语言上的团结一致来求取国际和平、繁荣和公正的粗俗教条。50

  人民行动党注重根据时代变迁调整意识形态的内容，以更好地实现价值输入。该党在20世纪70年代，即建国初期，以生存危机的概念团结党员与群众；80年代，提出儒家价值观，获得党内外认同；90年代，吸收西方文化元素，综合性地提出具有新加坡特色的“共同价值观”，将其作为社会统一规范和治国纲领。51总之，凭借实用主义哲学，人民行动党根据实际形势和发展需求选择意识形态倾向，突出在思想层面的引领作用。

  相比之下，巫统党内权力运作高度依赖国家资源分配，组织纪律或意识形态一致性较弱。马来族群内的精英关系以派系分布为主，不同州属、王室背景和宗族利益在党内均有代表，党的领袖更多依靠个人威望和庇护关系实现利益整合，而非依托制度化的党内程序。巫统精英间的合作往往基于国家资源（土地、教育、职位等）的分配，精英对党的忠诚较大程度取决于其能否通过巫统获取利益，这使得党组织更像利益分配联盟而非纪律严密的干部党。52

  巫统的政党理念长期与种族密切关联。巫统在民族解放运动期间致力于动员马来民族主义情感，此后逐步发展为代表马来人利益的政党，甚至于巫统的统治被视为基于“族群霸权”（ethnic hegemony）的政治领导。531971年，政府提出官方意识形态的三个核心要素：国家文化应该建立在原住民（马来人）的基础上，伊斯兰教是国家文化的重要因素，以及其他适宜的文化要素也可以被接受。这种官方意识形态还被简化为“种族、宗教、国家”（Bangsa，Agama，Negara）的政治口号。巫统的价值输入体现在以这样的官方意识形态激发马来族群的自我认同感，但这种价值认同更多服务于精英整合和族群动员，而非激发党员对党本身的制度性忠诚。54在解放斗争和民族对立初期，这种意识形态对于激发民族主义情绪发挥了重要作用，但随着城市化和经济发展，族群之间的界限逐渐弱化——尤其是在青年人和中产阶级中，以马来民族主义为基础的意识形态逐渐式微。

  巫统除了依靠对马来族群的利益再分配吸引选票支持，还通过调动基层民众的“社区恐惧”（communal fear）心理来获取选民对威权统治方式的支持，这种社区恐惧在族群对抗、经济危机等特殊时期尤其有效，能够抑制马来族群内部以及巫统精英之间的矛盾，促使其一致对外。55但是，基于族群的动员策略加剧了族群之间的分歧，埋下了族群冲突的隐患，并最终在1969年爆发了“五一三”族群骚乱。

  综上，从马来西亚联邦中分离后，独立建国的生存压力和左翼威胁迫使人民行动党加强制度建设，巫统则缺乏这种冲击，制度化水平相对较为稳定。这一差异产生了深远的政治影响，马来西亚逐步形成复合化的制度安排，而新加坡持续依靠制度化水平的提高推动政治发展。56

  （二）影响机制

  结合本文的分析框架，人民行动党和巫统的制度化水平差异通过以下三种机制影响了两国的国家能力建设。

  1.能否克服集体行动困境：精英凝聚与精英分裂

  人民行动党的制度化精英培养路径和权力交接机制使精英更加团结。人民行动党采用制度化吸纳的方式，通过提供优厚待遇，广泛延揽人才、吸收社会精英，几乎最大限度地在全社会范围内建立发展共识。57为了适应选举波动和人口年轻化的趋势，人民行动党设计了较为完善的精英培养和权力交接路径。从精英的招募和选拔，到训练和上岗，人民行动党构建了涵盖全流程的人才培养体系。在晋升中弱化资历、强调效率和能力，以确定性规则增强党员发展预期。58在高层，为权力交接提供固定模式，对于最高领导人的选拔，最初采用内阁决定的方式，而后转变为党内民主方式，总理卸任后担任内阁资政，通过对继任总理“传帮带”，确保交班过程顺利无虞以及团队成员凝聚团结。

  巫统权力精英之间的关系则显得较为紧张，多次发生公开的精英分裂。1981年，激进马来民族主义者马哈蒂尔·穆罕默德（Mahathir Mohamad）出任总理，其激进作风遭到巫统其他精英反对，政党出现分化。马哈蒂尔凭借专制的执政风格，以打击政治对手为名，在职位安排等资源分配中任人唯亲。59由于巫统在1987年召开的代表大会上承认了三十多个未登记的支部，1988年高等法院判决巫统为非法组织。60这导致巫统分裂，马哈蒂尔在原巫统的基础上成立新巫统，之后反对势力成立四六精神党（Semangat 46）。

  在马哈蒂尔 1988 年至 2003 年担任总理期间，新巫统始终笼罩在高层精英派系分裂的阴影之下。比如1997年在金融危机冲击下，围绕着是否接受国际货币基金组织的纾困条件产生分歧，时任副总理兼财政部长安瓦尔·易卜拉欣（Anwar bin Ibrahim）对该计划的支持态度和马哈蒂尔的反对态度形成冲突，1998年，安瓦尔被革除公职并开除党籍，随后被控贪腐等多项罪名而入狱。由于安瓦尔长期被视为马哈蒂尔的接班人，对他的政治打击也削弱了巫统在精英权力移交上的制度化成果。

  2.能否克服委托-代理难题：抑制腐败与腐败蔓延

  腐败是官僚体系陷入委托-代理难题的重要表现。61反腐制度是制度化政党建设的重要方面，反腐的成效也有赖于制度化水平的提高。首先，人民行动党内部的高度集中化和干部制结构，使党组织能够对成员进行严格筛选与监督，减少了腐败在党内滋生的土壤。这种组织纪律性与精英控制力为官员财产申报制度和《防止贪污法》的实施提供了政治基础。其次，反贪腐的法律能够得到执行离不开人民行动党对政治的统摄。人民行动党与国家行政体系深度融合，党的各级干部对应政府特定层级的官员。62比如，党的秘书长担任政府总理，主席则担任副总理，支部委员同时任基层组织管委会委员。这种党政对应关系使国家的官僚系统呈现高效凝聚的特征，党的纪律可以渗透到对官员的监督体系中，党的政策也能够得到有效落实，因此政党的制度化特征得以影响国家机器的运作质量。63第三，政党制度化带来的价值观输入，使廉洁成为政党认同与政治文化的一部分。党员和公务员逐渐将清廉视为维护党-国执政体系稳定的必要条件。64制度化政党在政策执行上的一致性和可预期性，使反腐制度能避免因派系化或个人化而被选择性运用，从而提升了反腐机构的独立性和长期效能。

  巫统的党内派系主义和庇护网络在精英关系中占据主导，使得党组织难以通过稳定规则约束成员。在这种背景下，反腐制度建设缺乏坚实的政治基础。首先，政党未能形成严格的组织纪律，使反腐规则在实际运作中往往受到派系和地方势力的干扰。腐败调查容易沦为派系斗争的工具，而非普遍适用的制度安排。65其次，巫统对党员和支持者的动员主要依靠物质性分配与族群庇护，这种价值观输入削弱了对廉洁政治的制度性认同，也使反腐措施缺乏社会的广泛支持。最后，执政联盟结构的多元妥协进一步限制了反腐机构的独立性，因为任何触动资源分配格局的措施都可能引发党际和族群间的政治张力。

  因此，巫统有限的制度化水平不仅削弱了反腐制度的执行力，也使反腐实践在很大程度上受制于精英博弈。这种差异在很大程度上解释了两国在长期治理绩效与政治清廉程度上的显著分化。根据国际组织“透明国际”推出的腐败感知指数（Corruption Perceptions Index），新加坡的清廉程度长期居世界前五、亚洲第一，而马来西亚总体居于中上游。

  3.能否克服可信承诺难题：公共品供给与庇护主义

  在分配政治理论中，程序化（programmatic）和特殊主义（particularistic）是公共资源分配的两种逻辑。前者是提供普惠性质的公共品，将资源公平合理地分配；后者则向特定人群输送利益，是依附主义的重要标志。新加坡和马来西亚在资源分配中分别体现了这两种逻辑。

  20世纪60年代，为了解决住房短缺和贫民窟问题，李光耀提出“居者有其屋”的口号，通过新加坡建屋发展局实行组屋政策，为约九成人口提供稳定住所。住房分配实行配额制度，不同族群、不同收入阶层的人口混合居住，促进了跨族群和跨阶层融合。此外，在公共住房区域为每个家庭构建步行生活圈，按照“毗邻原则”规划生活配套设施，包括“食阁”（food court）、市场、学校、医院、图书馆等，完善的公共设施对于提升居民的生活幸福感发挥了重要作用。66住房作为面向社会绝大多数人的普惠公共物品，既不是针对特定族群的转移支付，也不是救济贫弱群体的福利设计，而是以促进机会公平为出发点，确保不同初始条件的公民都能够获得相近的奋斗起点。

  这种将住房作为公共品的政策思路对国家建构有着重要作用。其一，使人们将公共品与国民身份联系起来，塑造了“新加坡人”的身份认知，从而濡化对民族国家的认同。其二，使人们适应不同族群共同生活的环境，有助于化解族群矛盾和阶层矛盾，避免社会被族群、阶层等社会裂痕撕裂，凝聚社会共识。

  在马来西亚，巫统秉持“马来人至上”的价值理念，资源分配以族群身份为基础。1969年“五一三”种族骚乱事件发生后，巫统政府提高马来人社会经济地位的意愿日益强烈，在1971年实行新经济政策，大力推动农村地区开发，经济上处于弱势地位的马来人成为主要受益者，大量贫困人口被迁往新开发地区并予以安置，经济地位显著提升，1970年马来人家庭的平均月收入仅占华人和印度人家庭的44%和56%，至1987年分别提高至61%和80%。67

  1990年，新经济政策被种族色彩有所淡化的“国家发展政策”和“2020年宏愿”规划替代。尽管政策上强调社会融合和公平，马来西亚在公共品提供方面仍面临以下问题：一方面是公共品总量不足，在教育、医疗、基础设施等公共服务领域的投入相对有限，导致公共品的总量无法满足日益增长的人口需求；另一方面，公共品分配不均现象仍然严重，虽然政策强调公平，但在实际操作中，公共资源的分配仍存在地区和种族差异，例如东马地区（如沙巴和砂拉越）的基础设施建设相对滞后，教育和医疗资源的分配也存在不均衡现象。

  民主多样性（V-Dem）数据库为公共品分配提供了基于多位专家评估形成的综合指标，本文选取较为相关的两个指标：公共品分配平等指数（社会经济群体维度）和公共品指数，前者评估不同社会经济群体使用公共服务的机会是否平等，数值越高表明分配越平等，后者评价公共支出是基于庇护关系还是实际需要，数值越高表明支出的公共品属性越强，反之表明利益被输送至特定群体。图4可以看出，新加坡的两个指标都显著高于马来西亚，尤其是公共品分配平等指数，新加坡与马来西亚的差距持续扩大。这表明新加坡更加注重将资源投放给实际有需要的人群和地区，而马来西亚仍在遭受公共品分配不公的困扰。

  （三）结果差异：国家能力的分化

  王绍光将国家能力分为三大类：第一类是近代国家基本能力，分为强制、汲取、濡化三个具体维度；第二类是现代国家基本能力，分为认证、规管、统领、再分配能力；第三类是民主国家基本能力，即吸纳和整合能力。68在此框架下，上述三种机制各有侧重地影响了不同维度的国家能力。

  首先，精英关系凝聚与否直接影响国家的吸纳整合能力。所谓吸纳整合能力，要求政府能够“将所有政治化的社会势力纳入制度化的参与渠道”，并且能够通过制度“对不同的群体表达出来的各种政策偏好加以整合”。69人民行动党在党内建立了制度化的精英培养、晋升体系，广泛吸纳社会精英，使不同行业的精英都有机会参与治国理政，降低了人民行动党在党外受到严峻挑战的可能性，较好实现了多方利益的吸纳整合，有助于“超越各种利己性的社会力量，承担起整合各种社会力量，推进国家意识形成的历史任务”。70相比之下，巫统较为缺乏精英培养与权力交接的制度化安排，尤其20世纪80年代马哈蒂尔执政以来，党内权力高度集中于党首，个人主义的运作方式和基于恩庇主义的资源分配逻辑，使党内的权力竞争较为激烈。

  其次，通过组织渗透缓解科层体系的委托-代理难题，有助于提升国家的统领能力。人民行动党凭借高度制度化的组织渗透，能够对国家官僚体系进行有效监督与协调。党政之间的制度化关系，有助于形成自上而下的监督链条，构建高效的激励机制，从而有效缓解了行政系统中的信息不对称问题，减少了代理人寻租问题，使新加坡长期保持高效和廉洁的官僚体系。对于巫统而言，官僚任命往往与政治忠诚、派系支持相关，这种非制度化的政党-官僚关系反而放大了委托-代理问题，使得官僚倾向于对派系和个人利益（而非国家政策目标）负责。这导致马来西亚的腐败现象较为严重，政策执行常常被地方利益集团和官僚寻租所扭曲，削弱了国家整体的行政能力。

  最后，公共品供给作为国家与社会之间的一道桥梁，有助于获得民众对于国民身份的认同，这是国家濡化能力的重要体现。在新加坡，以制度化方式制定并执行一系列普惠性的公共品分配政策。例如，公共住房不仅解决了住房短缺问题，还通过族群配额制度避免了种族隔离，增加了国民共同生活的经验。将教育、医疗等核心公共服务普遍化，强调以国家为中心的公平供给，不仅提升了民众对政府的满意度，也强化了人们对“新加坡人”国民身份的认同。巫统长期依赖马来民族主义作为政治动员的基础，其公共资源分配政策明显偏向马来人，这种基于族群的公共品供给方式，加剧了马来人与华裔、印度裔等群体之间的不平等感与不信任感。公共政策不仅未能消解族群矛盾，反而强化了族群身份的政治化，民众更倾向于对自身族群保持忠诚，而国家作为统一共同体的认同被削弱，结果是国家濡化能力不足，制度难以有效整合多元族群，尽管经济和政治领域的现代化取得一定成就，但宗教和族群矛盾仍是重要的风险源。71

五、结论

  本文提出一个系统理论框架，用三组关系机制——精英内部关系、中央-地方关系、国家-社会关系——将国家建构的过程串联起来，重点分析了制度化执政党推进国家能力建设的作用机制。文章选择东南亚两个具有相似起点的政党主导型国家——新加坡和马来西亚——作为案例，对该理论进行初步检验。

  本研究为后发展国家的国家建构以及未来研究提供了两点启发。一是政党制度化及其塑造的政治精英共识是推进国家建构至关重要的因素。在同心圆模型中，一个具有凝聚力且有着政治远见的政治精英组织构成强国家的内核。现实中，后发展国家要摆脱低能力陷阱，首要任务便是在政治精英内部达成共识。与此相关的一个研究议题是政治精英如何能够建立国家建构的共识，既有研究提出外部威胁72、亲缘网络73、利益补偿74等机制，然而这些机制在当代后发展国家的实践中是否有效以及作用条件还有待进一步研究。

  二是亟需从比较政治学的角度挖掘中国治理经验并将其学理化。中国是制度化执政党成功引领现代国家建设的重要案例，本文尝试将该经验学理化并置于其他后发展情境中进行检验。未来研究可进一步挖掘中国式国家建构的实践经验，将其理论化，这既有助于反哺比较政治学通则理论，也能为全球南方现代化提供中国经验与启示。

  *江苏省社会科学基金年度青年项目“东南亚民粹主义兴起背景下江苏维护海外利益路径研究”（项目编号：25ZHC030）。