乡村何以德治？ *

一、问题的提出

  乡村治理是国家治理的重要部分，也是推进国家治理的基础。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标。①党的十九大提出实施乡村振兴战略，包括“治理有效”的内容。②良好的乡村治理面貌除了依靠政策支持和遵循法律制度之外，还要发挥农民的主体作用。农民以什么样的形态参与乡村工作，直接决定乡村治理面貌和国家政策在基层的实施成效。

  国家在推进治理体系和治理能力现代化的过程中越来越重视对群众力量的发挥。党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出：“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”③；党的二十大报告要求“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”④；党的二十届四中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，要求“完善共建共治共享的社会治理制度，推进社会治理现代化”⑤。

  一系列改革措施表明，推进国家治理现代化除了要更好地完善政府的管理和服务职能之外，还要释放社会活力和引导公众参与，实现国家力量与社会力量的融合。在乡村领域，打造共建共治共享社会治理格局的关键是构建自治、法治与德治相结合的“三治”体系。⑥在乡村“三治”体系中，法治代表国家力量和正式制度，国家治理现代化必然会推动乡村工作法制化和规范化；在基层群众自治方面，已经建立了规范的村级制度，包括党的领导、村委会选举制度、“4＋2”工作法（“四议两公开”）等。强化乡村德治，构成新时代乡村治理改革的基本维度。

  乡村德治，本质是人民群众在基层公共事务中发挥作用和强化主体地位。近年来，国家大幅调整与农民的关系，持续实施惠农政策，乡村获得了越来越多的资源投入和政策支持。一方面，农民的生产生活条件得到了明显改善，农民切实分享了现代化建设成果，基层法治水平显著提高，农民的权益得到了更好的保障；另一方面，农民对于基层公共事务的参与度不高，比如，在开展村庄基础设施建设过程中出现了“政府动而农民不动”的现象。最典型的是，一些农村公共基础设施在建成之后，由于缺乏管护，农民也不珍惜，很快被损毁。在一些领域，甚至还出现了农民不合作的现象，政府开展村庄公共基础设施建设，少数农民却试图向政府索要高额补偿或提出不合理要求，成为阻碍公共建设的“钉子户”。⑦有研究指出，部分农民由于自我意识的片面化发展而变为“无公德个人”，“无论是在公共领域还是在私人领域，他们对群体和其他个人的义务与责任感也就日渐消亡”。⑧农民走向自我中心主义这一乡村变迁趋势，深刻地影响了基层治理实践。

  传统时期国家能力有限，自发的农民合作是基层公共品供给的基本形式。在资源匮乏的条件下，农民具备一定的集体行动能力。然而，在国家向农村投入大量惠农资源，千方百计为农民办好事的情况下，农民的参与度和配合度并没有明显提高，甚至出现了一些反向行为，村庄中的“无公德个人”仅关心自身利益而忽视公共利益，导致“好事不好办”以及“好事办不好”。为何会出现这样的实践“悖论”？如何从理论上解释这类现象？在实践中如何解决这类矛盾？

  本文认为，上述问题可纳入对乡村德治的讨论。国家在政策上明确了乡村德治的发展方向，各地也将乡风文明建设纳为乡村振兴的重要任务。但是，乡村德治在理论上到底是什么含义，还需要深入讨论。在实践上，如何破解“无公德个人”对基层公共秩序的破坏，也需要找到有效办法。

  现有研究主要是从应然层面讨论什么是乡村德治和如何开展乡村德治。在梳理既有研究思路的基础上，本文尝试提出一个新的理解角度：从影响农民行为逻辑的社会性机制上分析乡村德治的达成。即，不是将农民看作抽象的道德主体，而是从农民所处的社会环境和制度条件理解其行动逻辑。本文尝试解释农民在什么样的社会结构和制度条件下更可能做出促成公共利益的集体行动，在什么样的现实环境中更趋于“无公德个人”，并探讨如何利用现实条件开展乡村德治。

二、乡村德治的社会学分析

  德治，顾名思义是在治理过程中发挥道德的导引和规制力量，即通过提高治理者和被治理者的道德素养来改善治理面貌。在打造共建共治共享社会治理格局的过程中，德治是必不可少的因素。在法治和自治两类因素不变的情况下，参与公共事务的人的道德素质越高，思想观念越先进，就越容易形成良好的社会格局。如果只依靠法治，可能出现制度越来越复杂、治理成本越来越高的问题，“法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了”。⑨通过自治来解决社会事务，通常在小范围内有效，超过一定的群体规模，群众自我组织成本会变得很高。德治依靠的是内在力量和人的自我约束，道德规范可减少人与人之间的猜忌，增加社会资本，减少外部监督要求。德治构成法治的润滑剂和自治的黏合剂，是社会善治的根基。

  在打造共建共治共享社会治理格局的语境下，每个人的道德意识汇聚起来，构成了群体的道德素养水平，个体的思想观念汇聚成为群体意识，群体的道德素养对于公共行动能否达成和公共利益能否实现至关重要。如果每个参与者的道德素养提高一分，则整个社会治理效果就会提高十分、百分。在集体行动中，如果越来越多的人向着增加公共利益的方向用力，则社会和谐局面更容易形成。

  问题在于，每个人参与社会治理时所处位置不同，利益诉求不同，如何确保利益诉求千差万别的人具有同等的道德意识和相似的行为动机呢？进一步看，德治虽然是善治的必要条件，但它同时也是社会善治所要达到的结果。也就是说，不是先有了农民道德素质的普遍提高，才有乡村“三治”结合面貌。很多时候，只有通过切实有效的乡村治理活动，才能解决农民所表现出来的思想觉悟参差不齐的问题。

  由此来看，仅仅从个体或群体的思想道德素质上来讨论乡村德治是不够的。不能假设广大农民甚至全社会的人，通过某种方式实现思想平齐并消除分歧之后，再来开展以德治为基础的社会治理活动。

  所谓的德治，表面上看与参与者的道德素养有关，而从根本上看，个体的道德素养并不是决定公共治理的本质因素。这是因为，包括农民在内的任何群体，在任何时候和任何地方都存在认识上的不同、利益诉求的不同和行为出发点的不同。在一个群体中，所有人利益诉求和思想观念天然同一的情形极为罕见。

  关于乡村德治这一命题，不应将广大农民思想意识齐平和利益先天统一当作认识假设和实践起点。除此以外，还要避开另外两个误区。

  第一， 将人性假说与现实相混淆。包括哲学、伦理学和经济学在内，为了进行理论分析，通常会作出人性假设，认定人类具有自利性或利他性，并基于不同的预设形成不同的理论流派和思想观点。如新古典经济学通常认为人是理性的，即在价值标准确定的情况下，人类普遍会做出趋利避害的行动，受自身利益最大化动机支配的个体参与社会活动。⑩理性人存在局限性，关注自身利益最大化的个体尽量逃避成本，在公共活动中选择“搭便车”，导致群体无序，公共利益不能达成，最终又让每个人受损。个体的利益很多时候要通过一致行动来实现，但个体理性有可能诱发集体非理性状态，陷入“集体行动困境”。11社会治理以实现公共利益为要旨，开展公共治理活动从根本上说，是在具体条件下找到超越个体理性和破解集体行动困境的办法。

  在实践中，集体行动困境并非铁律。比如，在革命年代，前赴后继的仁人志士为追求民族解放而付出生命；在突发重大灾难的时刻，不少人为了保障大多数人的生命财产安全而负重前行。理论家提出的人性假说属于“纯粹类型”，是对社会现象的局部概括或抽象理解，不能涵盖事物的全貌。12在现实生活中，人具有复杂的面向，有的人符合自利性描述，还有些人更具有公益心，同一个人在某些场合会做出自利选择，换一个场合可能做出牺牲自己而照亮他人的行为。站在社会学的角度看，人的具体性、现实性和历史性决定了社会秩序，人的行为逻辑源自社会塑造。

  第二， 陷入农民道德水准的规范之争。如果一个群体中有更多的人具有公益取向，以及群体平均道德素养更高，当然更有利于公共活动的开展。不过，不能从群体活动开展状态来反推群体道德意识，更不能用集体行动能否达成的现实结果来评判参与者的道德水准。中国人的性格特征和行为取向一直是一个重要的研究议题，本土心理学围绕中国人是否更具有集体取向而进行了持久的讨论。13通常认为，中国人在家族文化熏陶和紧密社会结构的塑造下，形成了与欧美国家人群不同的人格特征，后者在松散社会结构下崇尚个体主义，而中国人的集体主义行为取向更有利于达成合作。然而，现实又提供了很多相反的证据和判断，如费孝通观察旧时期苏州城水道脏乱差的面貌后，提出了中国人“以己为中心”的判断，他说中国农民“为自己可以牺牲家，为家可以牺牲族”。14一些经验研究也表明，农民在实际生活中有很多自私自利的行为，导致公共利益难以达成，进而得出了“农民善分不善合”的判断。15

  诸多既可以从正面理解，也可以从反面解读的现实经验说明，不能简单得出中国人相比西方人是更具备或是更缺乏合作精神的结论。无论用“善合”或是“善分”来概括中国农民，都可以在基层实践中找到诸多反例。中国人不能用“善合”或“善分”一概而论，更不能将“善合”或“善分”视作道德评价。

  以上关于乡村德治的两种认识角度，都存在过度抽象化的问题，即将人视为具有同一性格、道德意识或标准化行为逻辑的抽象主体，忽视了人的现实性和复杂性。社会学一般认为，道德属于具备现实基础的社会事实而非先验规范，人们做出何种行为选择，受其所处的环境和条件的影响。集体行动能否达成，不能从抽象的道德假设作出判断，不由群体所具有的天然道德意识决定，而由行动过程决定。这就意味着，在社会学的视野下，乡村德治是个实践问题，集体行动结果由每一次不可重复的实践过程决定。

  从能动性和实践过程看，要承认公共活动参与者具有各式各样的道德意识和差异化的利益诉求，每个人都会基于自身价值标准做出行为选择。在利益多元、价值多元和选择多样的社会环境下，集体行动要解决众多主体从行动分散到行动统一的问题。在利益分化的众多个体中，一部分人具有更强的公共意识，他们目光长远，不仅关注现实收益，而且重视预期目标，愿意承担更多的公共成本，是集体行动中的积极分子。一部分人属于消极分子，他们不仅关注自身的利益份额，而且还觊觎他人的利益份额，尝试转嫁成本甚至逃避责任，是集体行动中的“搭便车”者。还有一部分人属于从流者，他们关注自身利益，也关注长远利益，愿意通过公共行动获得长远利益，基本能够承担分内责任，但是缺乏组织能力或组织意愿，属于中间群体。

  公共利益能否达成，取决于上述三类人在群体中所占比例以及他们的互动。具体来说，在自然状态下，群体中有长远眼光和愿意承担公共成本的积极分子属于少数，多数参与者处于随大流状态，还有一部分人过于“精明”或者私心太重，希望在集体活动中少付出或不付出，逃避责任而出现“搭便车”行为。

  集体行动存在以下两种情形。

  第一种情形是，在一个群体中，不仅具有一定数量的目光长远、主动承担责任的积极分子，而且这些积极分子还能够将占多数的中间人群团结起来，通过协商达成公共利益方案。在积极分子的领导下，开展组织动员活动，将占多数的中间分子变成其支持者，制定公共规则，对少数的“搭便车”行为形成制裁。当积极分子完成对中间分子的动员，将多数人支持的方案变成主流意见且执行下去，让“搭便车”行为消失或是减少到不影响总体局面的状态，集体行动就可以实现，公共治理活动就可以达成。

  第二种情形是，在一个群体中，积极分子很少，甚至没有承担公共责任的积极分子，这些人由于遭遇一家一户办不好和不好办的事情而聚在一起后，缺乏引导和动员，无法组织起来形成公共方案，也缺乏执行方案的能力，使得少数“搭便车”者主导了行动方向。少数“搭便车”行为得不到制裁，造成越来越多的中间分子都效仿消极分子，占便宜的人越来越多，公共利益被侵占，最后导致公共治理失败。当集体行动失败之后，公共利益被掠夺完毕，每个人都回到“关门过日子”的状态，并承担事情无法解决所带来的高昂成本。

  由此观之，一群人能否突破集体行动困境主要由群体结构决定，而非取决于群体的平均道德意识水平。突破集体行动困境，要遵循以下机制。

  第一， 让积极分子在公共治理活动中发挥主导作用。一个群体中是否存在目光长远、意志坚定和敢于担当的积极分子，构成集体行动成败的关键力量。在大部分情形中，积极分子占比不高，他们属于“关键少数”。

  第二， 公共治理活动必须依靠广大参与者。占群体多数的中间人群朝着哪个方向行动，就塑造了集体行动的基本格局。如果积极分子能够团结和引导群体中占多数的随大流者，公共治理就变成群体力量的汇聚。反之，如果消极行为和“搭便车”者变成主流，那么越来越多的随大流者就会变成消极群体，无法形成有效的集体行动。

  第三， 遏制“搭便车”行为。个体有趋利避害的行为动机，在缺乏有效监管和明确惩罚机制的公共治理活动中，难免会出现“搭便车”行为。在开展公共活动时，“搭便车”行为和消极分子存在两种状态。其一，少数“搭便车”行为虽然无法杜绝，但被群体唾弃，或者被惩罚，如村民当面指责，使得占便宜的人觉得不够光明正大，“搭便车”行为得以遏制，其他人也受到了教育，集体规范得到强化。这种被边缘化的“搭便车”行为，不影响集体行动的达成，甚至促进中间分子向积极分子靠拢。其二，如果少数消极分子做出“搭便车”行为之后，没有获得直接或间接的制裁，没有人站出来说公道话，那些占便宜的人甚至“得了便宜还卖乖”，到处说风凉话，就会直接侵害公共利益，还会突破公共规则，造成“搭便车”行为的“传染”，即一个人“搭便车”获益，会导致越来越多的人效仿，结果消极分子越来越多，公共利益无法维护，集体行动失败，公共治理变得荒漠化。

三、 乡村德治的社会机制

  乡村德治是基于现实条件的实践活动。在乡村治理实践中，每个人都是具体的，农民的思想动机和行为逻辑会随着实践场景的变化而调整。因此，要结合乡村治理的具体结构来讨论德治问题。

  德治作为一种治理方式，彰显道德规范的导引和约束，与法治存在很大差别。法治主要依赖成文的规范制度，而德治更多依赖参与者的主体行动，法治针对的是外部行为，而德治注重内在动机调节。法治依靠外部制度和正式机构，具有治理成本高的特点。在任何社会场景下，成文的法律和规章制度只能对有限的活动做出约束，发挥德治作用可减少法律运用，降低社会治理成本。

  总的来说，现代社会越来越依赖成文规则来构建秩序，这使得法治在社会治理中变得越来越重要。首先，人类活动变得更加复杂，大范围社会活动使得成文的规则制度成为必要；其次，现代国家拥有大量资源，有能力承担法治成本。

  我国作为一个“制度早熟”的国家，很早就构建了完备的国家政权。在传统时期，国家管理了庞大的人口和广阔的地域，一方面，国家建立制度化的政权体系来维持秩序，另一方面，在基层领域广泛发挥德治功能，形成了正式制度与非正式体系的融合，实现了“集权的简约治理”。16

  在传统时期，德治不仅在基层发挥作用，而且融入正式制度，统治者要发挥道德垂范作用，德治是国家治理的底色。仅从基层治理来看，在“皇权不下县”的传统治理结构下，乡村治理高度依赖德治体系，在国家正式制度不及的领域运用道德规则来维护秩序。

  数量庞大的基层民众如何组织起来解决矛盾，化解纠纷，提供公共品？这需要从农民的行动逻辑开始分析。

  与“制度早熟”相对应，传统时期的国家治理所面对的是“理性早熟”的农民。我国四季分明，光热条件适中，在这种自然环境下，很早就孕育出先进的农业种植体系，发育出农耕文明。发达的种植技术支撑了人口繁衍，与土地紧密结合，发育出“乡土”文化。

  精耕细作的农业生产方式，塑造了思维方式，包括精细控制生产过程的理性计算能力，与适度利用和改造自然所匹配的系统思维，在长期定居中所形成的群体意识等。总的来说，“理性早熟”的小农不仅熟知自己的生活状态，而且善于根据周边环境做出行为选择，农民熟知自己目的和达成目的的手段，也熟知在何种情况下做出何种行为才能够从他人那里得到正向反馈。

  在稠密的人口局面下，土地占有总体较为均平，单个农户的规模有限。这种以利用自家劳动力为主的耕作方式，赋予了人们独立意识和公平意识，也让每个人清晰地知晓自身的利益，并激励每个人积极维护自身利益。“理性早熟”的小农由于自身的独立性和自给自足特征，内在地形成了“以己为中心”的行为逻辑，即每个小农都是自己的主人，在相对自给自足的生活体系中构建和维护自身的独立地位。

  小农生产方式让农民具有了独立自主意识，然而，小农生产还存在先天缺陷，即小规模的农业生产面临着水利无法修建、道路无法维护、安全无法守护等公共品供给难题。这种先天缺陷使得小农户不可能完全“关门过日子”，必须寻求与他人合作，通过参与公共治理活动来满足基本需求。

  小农生产的先天缺陷使得农民必须走出家门并参与合作，合作是小农实现基本生存的必需。如果说自耕农生产方式锻造了农民的独立自主性和“私”的意识，小规模生产倒逼出来的互助合作则锻造了小农理性的另外一个面向：突破自我和走向联合的本能。从某种意义上讲，小农越是自主，就越是需要超越自我；小农越是以私为中心，就越是要突破自私的限制。基于特定农业生产方式所形成的小农理性具有辩证性：既具有高度的自我意识，也具有突破自我的能动性，既是私的，又具有克服私的能力。

  农民行为逻辑具有两面性：一方面表现为对自身利益的敏感和维护，另一方面又表现为通过集体行动来达成公共利益的能力。传统时期，在国家能力不及的乡村领域，农民通过德治力量的发挥，形成了基层自发秩序。分散的小农之所以能够突破集体行动困境，是因为在农民之间形成了基于道德规范的组织化体系。最典型的是，在一家一户之上形成了以村庄为代表的基层社会组织。具有熟人社会性质的村庄构成了传统时期乡村德治的组织载体。

  在村庄内部，农民出现了分化，其中一部分人成为村庄公共事务的担当者，如房头长、村庄精英等，他们不仅关心自家事务，还关心公共事务，不仅考虑个人利益，还考虑公众利益，组织村民开展集体行动，看见有人损害公共利益时，能够“黑着脸说直话”，团结大多数普通农民，阻止“搭便车”行为的扩散。

  乡村德治属于民间自治行为，依赖多数人的同意。不过，通过协商机制形成公众意见之后，公共治理方案在执行过程中依然会碰到阻力，能否解决“搭便车”问题和治理“钉子户”，影响集体行动结果。传统时期，在村庄内部，道德不仅内化为个体意识，而且还外化为社会制度。违背社区道德规范的人，重则受到村规民约制裁，轻则受到舆论压制。无论如何，村庄组织背后的社区道德规则，是每个人的行为准则，越轨者会受到压力。村庄生活让“搭便车”行为受到抑制，倾向于“搭便车”的人会变成边缘人，他们在受到制裁的同时教育了其他人，“搭便车”不构成社会潮流。

  集体行动一旦达成，就会带来社会福利增加。通过集体行动，小农户破解了自身困境，在不改变其独立自主性的前提下，收获了一家一户无法单独实现的额外收益。相对于采取集体行动之前，每个村民甚至包括倾向于“搭便车”的人，都实现了自身利益的增加。而对于那些公共活动担当者而言，他们不仅收获了现实的福利改进，也实现了其道德追求，即在带领农民办好事的过程中收获了无形价值，包括群众的赞誉，以及自我实现。对于组织集体行动的乡村精英来说，道德激励属于真实利益，他们带着公心组织群众，愿意“黑着脸说直话”，不怕得罪消极分子，甚至让渡一部分个人利益，他们认为是值得的。

  积极分子被激励，中间农民被正向引导，消极分子被边缘化，这就是传统时期基于村庄组织所实现的集体行动。小农理性具有两面性，村庄组织让农民突破个体局限，使公共治理变得有效。村庄熟人社会是一种建立在小农生产方式基础上并超越小农私利的公共结构。

  传统时期，基层公共治理依赖实体性的村庄组织。新中国成立之后，国家重建政权体系，在广大农村建立了党领导下的基层组织，建立了“三级所有，队为基础”的人民公社组织。到改革开放前，农民在大队、小队等集体组织下生产生活，新的村社集体不仅实现了农业生产的统一化，而且提供了传统村庄所不具备的公共保障功能，如社会救助、合作医疗和民办教育等，在新的治理体系下，农民的生产生活处境得到了巨大改善。历经教育和社会革命，农民的思想意识发生变化，小农走向了超越，被组织起来的农民释放出巨大力量。

  其一，党组织是新时期基层公共治理的担当。党员、干部是村庄公共治理的牵头人、组织者，他们将党的纲领和国家政策转化为农民的行动指引，发动群众开展生产和建设活动。

  其二，广大农民在党和基层组织的引领下，转变思想观念，参与集体行动，越来越多的普通群众变成积极分子。

  其三，集体组织基于内部管理规则，抑制“搭便车”行为，并且通过反复做群众工作，教育普通群众。

  党领导下的基层组织克服了小农局限性，新时期基层治理遵循的是党和国家构建的价值体系和制度规范，践行的是以社会主义核心价值观为根基的德治。17

  改革开放后，乡村治理结构又发生了新的变化。人民公社解体之后，国家在乡村推行村民自治体系，成立基层群众自治组织，鼓励农民自我管理、自我服务。村民自治的基本组织载体是村委会，村委会在基层党组织的领导下开展村庄工作，农村公共事务按照村民自治方式解决。

  村民自治依然遵循集体行动规则，即村民自治能否成功，在于村庄内部的集体行动能否达成。开展村民自治，同样面临着积极分子、中间农民与消极农民的分化。在具体实践中，谁占主导以及消极行为能否被抑制，是村民自治成败的关键。通过村民自治开展基层治理，依然是要克服小农的短处，使其走向合作并实现公共利益。

  对比来看，不同时期农民走向集体行动的组织方式存在差异。传统时期以村庄和民间规范为本，人民公社时期的集体组织不具备“退出权”18，改革开放后的村民自治组织，在遵循国家制度的前提下释放社会活力，强调“统分结合”。乡村德治的本质，是具备个体理性的小农通过特定的组织机制和组织形式，在村庄事务中克服“以己为中心”，达成集体行动并实现公共治理目标。不同时期国家治理方式、国家与社会关系、农民生产生活状况存在差异，这些为农民集体行动提供了不同的外在条件和制度环境，塑造出不同的农民组织方式和集体行动形态，造成了乡村德治的实践差异。

四、“无公德个人”缘何兴起？ 

  改革开放以来，乡村治理发生了两个层面的变化。

  第一， 国家治理转型。改革开放以来，乡村治理随着综合国力的提升而逐步进入强国家时代。19具体来说，随着综合国力提升及其向国家治理能力的转化，国家越来越深地直接介入基层工作，乡村治理受国家政策的影响越来越明显，基层事务非制度化解决的空间被压缩，乡村工作的地方性弱化。在政策统一化和政策精准执行的背景下，基层工作的自主性弱化，乡村治理的国家化程度提高。20以农村公共品为例，取消农业税之前农民筹工筹劳进行村庄基本公共品供给，取消农业税之后，政府公共财政向农村覆盖，国家承担了农村公共品供给的主要责任。取消农业税之后，大部分的农村公共品由政府统一供给，少部分小微公共品采取“一事一议”的办法解决，农民在公共品供给中的责任越来越小。

  第二， 社会基础变化。改革开放以来，社会放活，在城镇化和市场化的推动下，乡村走向开放。尤其是进入21世纪之后，农民参与城乡流动大潮，乡村生产生活方式发生根本性变化。在以城镇化和市场化为代表的现代性力量作用下，农民、农业和村庄都开始远离传统形态，乡村治理所要面临的问题，以及乡村治理对象都发生了变化。以农民的生产合作为例，改革开放以来，户户务农局面被打破，农户与土地和农业生产的关系发生分化，农民在农业上的利益诉求各不一样，这些改变了农民进行农业生产合作的基础。城镇化是现代化的必然过程，随着新型城镇化继续推进，村庄还将进一步开放，乡村人口还会持续流动，农民分化进一步加剧，乡村公共治理的社会基础还处在急剧变化之中。

  改革开放以来的国家治理转型以及涉农政策调整，改变了乡村治理的制度条件，惠农资源投入和惠农政策实施缓解了“三农”问题。不过，在乡村治理中也出现了负面问题，最典型的是在农村公共治理活动中出现了“个人只强调自己的权利，无视对公众或他人的义务与责任”的“无公德个人”。21

  2023年我们在北方某村调研，了解到近年来当地级政府向该村投入大量建设资金，农民在各个方面受惠，村庄基础设施得到改善，驻村干部深入村庄解决实际问题。脱贫攻坚政策结束之后，该村被确定为重点打造的乡村振兴示范村。让基层干部感到困惑的是，大量财政资金和建设项目投入之后，村庄的内生治理能力不仅没有得到提升，反而下降了。例如，每当夏季暴雨过后，村中若有房屋出现裂痕或渗水迹象，村民第一反应是找政府解决问题，认为修缮房屋是政府的责任。乡村干部若回应不及时，或是没有提供令人满意的解决方案，农民就拨打12345热线投诉或是上访。某年冬季，当地下了一场大雪，正逢春节，积雪深厚，村干部号召各家将门前道路清扫，以方便拜年时车辆和路人通行。村民不为所动，等待政府来清扫积雪。村干部感叹：“过去是各家自扫门前雪，现在连门前雪都不扫了。”这种“不扫门前雪”的现象背后折射出农民行为逻辑的变化。以上例子所反映的问题，在不少村庄存在。

  任何时候，在公共活动中都有可能出现“搭便车”行为。但是，本文借用“无公德个人”这个概念所描述的不是偶然现象，而是关于农民一般行为逻辑的概括。它具体是指，在惠农资源投入越来越多，国家对“三农”问题高度重视的政策背景下，农民在村庄公共治理中的参与度却下降了，越来越多的农民不关心公共利益。在乡村治理实践中，“无公德个人”兴起有诸多表现：其一，由于越来越多的农民不关心公共利益，使得村庄组织起来自我供给公共品的难度越来越大；其二，政府为农民提供公共品，被少数人阻拦，造成公共品供给失败；其三，越来越多的农民不参与公共事务，“政府干、农民看”困扰基层。

  “无公德个人”越多，村庄中达成集体行动的难度越大。不过，“无公德个人”不应被视为农民道德水准问题，它不是对农民行为的规范性评价，而是对农民行为特征（自我与他人关系、个人参与公共事务动力）的事实性陈述。“无公德个人”兴起作为一种“社会事实”，可结合乡村治理逻辑变化来理解。

  第一，随着改革开放以来国家治理转型和国家与农民关系的调整，尤其是取消农业税之后惠农政策的大力实施，国家承担了农村公共品供给责任，外生的公共品供给机制替代了村庄内生的公共品供给。在政策力度越来越大的趋势下，一些农民预期国家会最终满足全部的村庄公共需求，农民组织起来自主解决村庄公共事务的激励降低，“等靠要”思想萌生。

  第二，除了农民自我组织起来的内在动力下降之外，更关键的是农民的自我组织能力下降。改革开放以来，村庄日趋走向开放和流动，社会连接机制弱化，村落文化传统及组织形式进一步淡化，农民之间的日常交往较少，农民之间利益分化明显，农民活动越来越多地发生在村庄之外，很多人外出买房定居，其公共需求可从市场购买或者从政府那里获得，民间互助合作体系开始瓦解。开放的社会体系替代了传统的村庄功能，农民直接与市场连接，他们之间的相互依赖程度降低，农民的个体化、原子化程度越来越高，“以己为中心”的行为逻辑被放大。在新的时代条件下，村庄内生规则无法约束个体行为，村庄的实体性越来越弱，农民可自由退出村庄。随着乡村转型为“无主体熟人社会”，个体行为由于缺乏社会规则约束而变得十分放任。22

  第三，村民自治和农村集体经济组织的统筹能力下降。改革开放之前，在总体性社会结构下，“政社合一”的农村基层组织覆盖了个体绝大部分生活，集体组织强且有力。改革开放之后，村民自治组织在基层公共治理领域发挥作用，不介入农民个体生活。在实施家庭联产承包责任制之后，农村集体经济组织退出日常经营活动，只是在一家一户“办不好和不好办”的公共生产环节发挥统筹作用。乡村组织的功能边界收缩，整合能力弱化；各项农村制度以强化农民个体权利为宗旨，经过制度调整，村民自治组织逐步转变为以提供服务为中心，村庄内部的再分配能力降低。当前，全国大部分村庄面临集体经济薄弱问题，政府财政转移支付以戴帽资金为主，村级缺乏支配权。

  当下的农民处在个体权利受保护、文化传统越来越弱、市场选择越来越多的社会结构下。在面对国家和面对市场时，农民不需要中间组织，不再依附于强有力的村庄或基层组织。农民之间走向分散化，这反过来影响了基层公共治理。一方面，国家能力越来越强，国家治理力量下沉越多，另一方面，农民的自我组织化程度降低。两方面结合起来，形成了强国家治理与弱村庄社会结构的互动格局。支农惠农政策和治理资源进入乡村时，面对的不是自我组织起来的农民，而是分散化的农民。国家政策追求普遍性，而农民需求千差万别，并且国家政策下达到村庄要经历多个层级，国家为了实现惠农政策有效实施和农村公共品精准供给，就产生了极高的制度成本。

  以惠农资金下乡为例，为了确保规模越来越大的惠农资金顺利抵达基层，国家逐步采用了项目化的资金管理办法23，按照公共品门类和资金用途对涉农资金进行分配拨付，项目化的资金管理办法塑造了国家治理和基层治理过程。24惠农资金项目化管理打通了资金下乡的行政通道，不过资金使用效率不只是取决于前端的资金管理环节，而且取决于最终实施状况。每一类涉农项目资金在初始设计时，考虑的是全国共通性，无法照顾地方的特殊性。实际上，不同地区和不同农民的需求存在巨大差异，这使得惠农资金在进村入户的“最后一公里”环节必然出现问题。

  通常来说，惠农项目资金管理越严、标准化程度越高，落地时产生偏差的可能性越大。具体到公共品供给本身来看，惠农项目资金下拨到县乡政府之后，由业务主管部门负责，工程建设向第三方招标，农民不参与工程实施，工程验收之后，再移交相关单位。这属于政府为农民提供公共品，而不是农民自己组织起来进行公共品供给，农民成了客体。

  由政府主导的农村公共品供给，没有转化为对农民的组织动员。在项目规划和实施过程中，政府面对的是数量众多的分散农民，而不是有机组织的农民，任何一项政策落地和每一个治理细节，都需要与数量众多的个体农民对接。农民面对的是代表普遍正义的政府，每一个从自身利益出发的农民都有可能做出消极行为。对于政府来说，与分散的农民打交道的成本无比高昂。

  回到农民行动逻辑本身来看，在国家承担村庄公共品供给责任之前，农民采取内生公共品供给，村庄是个整体。公共品供给依赖自发的集体行动。村庄在完成筹资筹劳之前就进行了公共品供给方案的协商，在公共品供给过程中，如果个别农户阻挠，就是对之前全体村民协商结果的推翻，这相当于违背其本人曾做出的承诺。如果公共品供给可能因为个别人阻挠而失败，村庄中的其他人会通过各种渠道来动员这些阻挠的人。在工程建设上，公共品资金来自公众筹集，每个受益人都关注工程质量，公共品供给过程无需复杂的外部监督。

  在内生的公共品供给方式下，每一次公共品供给都是村庄内部的深度动员，每一次成功的公共品供给，就不只是产生了物质成果，还强化了村庄的团结和组织程度，形成村庄公共规则，达成了共识，凝聚了人心，提高了组织者的威望，说服教育了潜在的“搭便车”者，提高了中间分子的公共意识。村庄内生规则在办实事的过程中获得了积累。通过每一次公共品供给所形成的村庄公共性，为下一次公共品供给和解决其他问题积累规范性资源，村民意识在持续的行动中被塑造，村庄集体行动能力得以强化，人心越来越齐，正气越来越多，公共利益越来越容易实现，这就是乡村德治。

  反之，在外生的公共品供给方式下，农民虽然是受益主体，却没有参与公共品供给过程。在项目进村和工程落地环节，政府和工程建设主体面对分散的农民，会遇到各种各样的特殊利益诉求，政府一旦因特殊理由“开口子”，就会诱发其他村民也提出特殊诉求。政策一旦开了口子，就很难收得住。每一次“开口子”都削弱政策严肃性和基层政府权威。看到那些“搭便车”者得到额外利益，其他村民不是站出来“说直话”，而是效仿他们的行为，最终形成了公共治理中的反向动员：消极行为从政府或工程施工方那里得到额外补偿，村庄中积极分子的热情下降，站在中间立场的多数群众效仿消极分子的做法，“搭便车”变得越来越多，集体行动能力下降，“无公德个人”兴起。

五、锻造乡村德治  

  “无公德个人”虽然降低了基层公共治理能力，但是“无公德个人”现象不能从农民性格或道德素养上理解。实际上，改革开放以来，随着经济社会发展，农民生活方式和行为习惯的文明程度不断提升，农民的法治意识、规则意识都在改进，“无公德个人”现象并不反映个人的道德水平。困扰乡村治理的“无公德个人”现象是社会变迁和政策实践的产物。破解乡村治理困境，不是抽象地改变农民的道德意识，而是要构建一套有利于农民突破自我中心主义的行动方案。

  惠农政策要适应地方千差万别的情况。在强国家治理的背景下，在提高政策的规范性和强化国家治理能力穿透性的同时，还要保持乡村治理的自主性，在涉及千家万户的村庄事务上，要践行群众路线，组织农民参与乡村治理过程。

  前文对项目化公共品供给方式的分析表明，强国家治理能力直接对接分散的农民时，会产生极高的制度成本，且发生对农民的反向动员，造成村庄集体行动能力降低。从提升德治的角度看，改进乡村治理的关键在于重构国家与农民的连接机制。

  取消农业税之后，项目管理制度被广泛运用于惠农资源下乡，这背后反映的是国家尝试构建起一套直接对接到农民的资源通道和治理方式。对于普惠性、标准化的公共品，如农村电网改造，由于不存在地方性差异和农民诉求的分化，项目管理制度的效率很高。在标准化的公共品之外，农村还存在大量细小琐碎的公共事务需要处理。在这些非标准化领域，需要发动群众来参与问题解决。对于一些工程技术标准低的农村小微公共品建设，可优化资金管理和使用方式，采取“以奖代补”的建设方式，实现国家支持与农民参与的同步。

  一些地方采取的做法是，基层政府（通常是县一级）根据当地乡村振兴规划和发展重点，建立涉农建设项目库。这些项目库所包含的建设内容，由乡镇和各村层层上报，经过筛选后入库。上级涉农资金拨付下来后，地方政府和涉农部门启动立项工作，鼓励各村按照之前申报的项目开展建设。与传统的项目管理制度不同，政府不直接作为工程建设的“业主”单位，而是要求村庄作为主体，组织农民开展建设，验收后再给予资金奖补。

  在这种“以奖代补”的农村公共品供给方式下，农民和村庄是主体，建设成果属于“民有”（集体所有），而不是政府所有；工程或是由农民聘请第三方代建，或是村庄成立工程队自我开展建设；工程质量由农民监督，而不是由政府聘请第三方监理。采取这个方式建设农村小型工程，省去了程序性支出，激发了群众参与。这些“民办”和“民有”的公共品是农民和村庄决定并承担建设的，因此一定是农民迫切需要的。农民和村庄在这些公共品上投入了成本，因而会尽可能地减少资金浪费。这些工程建设是农民真金白银投入和心血凝聚的成果，建成后使用时，农民更愿意悉心维护。

  观察发现，“以奖代补”的优势不仅体现在节省资金和有效监管工程质量上，更关键的是形成了村庄内部动员。农民具备改善生产生活条件的内在需求，国家惠农资金投入为农民改善生产生活条件提供外部支持。相较于以政府为主体的项目化建设方式，农村小微公共品采用“以奖代补”方式建设，是将公共品建设过程交给村庄和农民，在政府与农民关系中，农民从客体变成了主体，改变了乡村治理的责任逻辑。

  采用“以奖代补”之后，政府的补贴资金和农民的真实需求实现对接，农民的主体意识被激活。在具体操作中，农民或多或少存在利益分歧，每个村庄都可能出现“搭便车”者。但是，只要绝大多数人被奖补资金激活，那些少数的“搭便车”者就会受到内部压力，逐步改变行为逻辑，进而形成村庄正向动员局面：积极分子越来越多，中间农民向积极分子靠拢，消极行为越来越少，通过一次一次的治理实践破除乡村治理所面临的“无公德个人”困境。

  与政府主导的项目化村庄公共品供给相比，“以奖代补”重建了农民形态。第一，农民从被动变主动，成为主体；第二，解决农民分化问题；第三，抑制“搭便车”行为。在“以奖代补”的公共品供给方式下，国家和政府面对的不是分散的“以己为中心”的个体，而是组织起来的具有集体行动能力的农民，实现了由强国家治理能力向强乡村治理能力的转化。25

  透过农村公共品供给方式，可提炼乡村德治的一般机制：第一，乡村德治可通过特定的工作方法实现；第二，具有自我组织动员能力的村庄，可降低国家治理成本，提升国家惠农政策落地效率；第三，当前大量投入的惠农资源，构成新时代组织农民和动员农民的有利条件，新时代的乡村德治大有可为。

六、结语

  乡村德治的核心是将关心自我利益的分散农民组织起来，使其成为乡村公共治理的主体。德治虽然以道德因素为底色，但不是抽象的规范问题，而是对人的主体性发挥。

  在社会学的视野中，人具有能动性，人群的道德素养和行为逻辑不是被先天赋予的，也不是被自然的心理结构所决定的，而是社会实践的产物。在不同场景中，人的行为逻辑会发生巨大变化。其中，人们所生活的群体结构，深刻地塑造了其价值标准和行为特征。

  我国基于农耕文明所形成的生产生活方式，塑造了“早熟”的小农理性。农民具有很强的自我意识，且善于实现自己的利益。小规模农业生产存在先天不足，因而在一家一户之上产生了发达的社会组织，形成了乡土文化和村庄熟人社会，实现了对小规模农业生产方式的自发超越。小农的“理性早熟”具有内在的辩证性：既自我，又崇尚利他；既自我满足，又相互合作；既私，又公。

  传统时期，国家消极无为，农民通过自发合作形成的村庄组织来超越个体的有限性。这种包含两面的小农理性，支撑起“既家又国”的社会结构，实现了从农民分散状态向中央集权国家的过渡，形成了庞大而简约的国家治理体系和社会组织形态。

  进入现代社会之后，伦理本位的基层组织体系变得不能适应，国家治理和社会体系开始崩塌，小农文化传统和组织方式无法抵御外来冲击，社会一度陷入“积贫积弱”。外部的冲击，让内部矛盾激化，外忧与内患交织在一起。

  严重的社会矛盾使得农民力量以反抗形式爆发。20世纪之后，中国共产党成立并提出了革命纲领，将农民变成中国革命的主体，完成反帝反封建任务，建立了社会主义新政权。新中国成立后，在中国共产党的领导下，农民成为迈向现代化的主体力量。今天中国经济社会建设所取得的巨大成就，离不开农民的主体能力发挥。

  回到乡村治理上看，新中国成立之后，国家重建基层体系，用新的组织方式破解农民的分散困境，形成了以农民为主体的乡村治理模式。当前，乡村治理倡导在党的领导下推进自治、法治和德治相结合，依然是在坚持农民的主体地位。

  法治代表国家的规范性力量，自治代表基层公共事务的处理模式。罗伯特·帕特南研究发现，一个地区的社会资本状况影响了民主制度运行状态26；埃莉诺·奥斯特罗姆分析公共事务治理之道，也揭示了社会结构、群体形态对于合作达成的重要性27。德治不仅是一种治理手段，而且是支撑法治自治运行的深层基础。

  本文的分析表明，德治不单纯是个体道德意识问题，而是在一定条件下，农民参与公共治理活动时所做出的普遍化的行为选择。德治越是彰显，公共利益就越容易实现，社会正气张扬，不当得利行为就会自觉减少。

  人是能动的主体，德治是个实践问题。中国共产党组织群众和领导群众的工作方法，包含对人的社会性和能动性的正确认识。共产党人从来不相信“神仙皇帝”，而是坚持唯物辩证法，认为人民群众才是自身命运的主宰。在革命与社会建设的任何时期，人民都是主体。群众是历史的创造者，广大人民唯有发挥“愚公移山”的精神，才能改变命运。

  历史由人民创造，发挥人民力量需要正确的工作方法。在小的领域，如乡村工作中，要靠积极分子来团结一般群众，在一次一次的实践中教育和提高群众思想觉悟。在整个国家治理体系中，坚持党的领导和做到党员带头是做好一切工作的根本。社会主义现代化事业迈向成功的奥秘在于，通过党的领导和党员带头，将亿万群众组织动员起来，朝着正确的方向奋斗前进。中国共产党所践行的德治，不是抽象的道德之治，也不是单向的道德说教，而是以党的先进性引领人民并坚持群众主体地位的一整套工作方式。

  *本文系国家社会科学基金项目“数字技术融入乡村‘三治’体系研究”（项目批准号：22BSH146）的阶段性成果。