过渡时期的社队企业经济及其管理局系统（1976—1984）

一、社队企业概念的界定与管理局线索的缺失

  1958年中共中央提出“农村工业”概念，①次年毛泽东在读苏联《政治经济学教科书》的笔记中，阐述了他对农村工业化的理论思考：  

  每个公社将来都要有经济中心，要按照统一计划，大办工业，使农民就地成为工人。②  

  这一论述明确将农村工业化作为人民公社的核心职能之一。其时，毛泽东利用人民公社作为全国基层政权与生产管理组织所具有的动员优势，“上”“下”一齐操办农村工业，③认为“我们伟大的、光明灿烂的希望也就在这里”。④

  地方省份随即作出更明确的要求，例如山西省提出：“在工业方面，每个公社必须首先举办五项工业。”⑤农村社队企业在“大跃进”期间开始呈指数级增长。⑥此后，受“大跃进”失败，“农业六十条”（1962年）、“五七指示”（1966年）、“农业机械化”（1970年）等政策变化以及农民谋生需求等影响，社队企业几经被叫起或喊停，规模不复伊始。⑦然而，它像是一种极耐旱的作物，终于等到了改革开放的春水。

  社队企业／乡镇企业⑧的发展史，在中国改革开放经济史上有着重要且特殊的地位。它本属于农村改革的一部分，却极大鼓舞了中国进行城市乃至总体经济改革的信心。在我国改革开放的进程中，社队企业／乡镇企业的发展与影响，一度超出国家高层领导人的意料。

  1987年，邓小平的一句叹称：“农村改革中，我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来，异军突起”⑨，令乡镇企业吸引了更多研究者关注。然而，这些研究对华国锋上台主政至1984年社队企业更名为乡镇企业这段时期的社队企业发展历史，着墨不多。事实上，这一时期华国锋对社队企业的发展愈加重视。起始，他希望推进农村副业和社队企业的发展，大幅提升这两方面收入所占社队总收入的比重。之后，他认为社队企业的发展可以增强支农力量，促进机械化，助益工农差别、城乡差别的逐步消灭。更关键的是，华国锋推崇将社队企业作为大的战略任务来抓，批示各方面支援社队企业，主张建设符合经济规律的小城镇。⑩当时，胡耀邦曾因有些领导干部不了解基层社队企业情况未推广此先进经验而深感失望。11李先念对社队企业的评述则沿循毛泽东，重视其管理工作。121981年11月，陆定一曾专门去信胡耀邦，言陈社队工业在农村中的“极大作用”。13邓小平则认为“农业文章很多，我们还没有破题”，鼓励农村经济的多种经营。14可见，在这一段时期社队企业的发展与管理工作是备受重视的。15

  目前，已有的社队企业研究，数量明显偏少，且基本沿循社队企业自身发展与政策耦合的主线。由于社队企业傍依本地资源发展而带有明显的地域色彩，因此，已有研究大部分是基于地理位置或者不同程度的经济开发区的地理区位研究。16另有通过一地叙述，分析社队企业全局的发展走向——以1984年社队企业更名为乡镇企业为时间节点，作节点前后的发展史研究。17此外，还有当时召开社队企业／乡镇企业研讨会形成的论文集，关注核心是农工商综合经营问题，社队企业是其中重要的实业形式代表，更偏重史料性质。18

  长期以来，学界及社会层面多将社队企业的兴起视为农民自主发起和演进的产物，并普遍认为其发展过程中缺乏外部系统性的组织与干预，是基层主体“自下而上”独立孕育的结果。但实际上，这一认知需要修正：在社队企业迅速发展的同期，专门的管理机构已同步设立，其核心职能，正在于对这类企业进行系统化的扶持与管理。这意味着社队企业的发展并非纯粹的自主演进，而是伴随外部管理机制的同步介入。

  综上，已有的社队企业研究存在两方面的缺憾：一是农村社队企业管理局的历史脉络未见展现；二是未从企业的发展与管理角度观察经济改革的实践效益，并由此获得对地区经济发展差异与基层经济改革节奏的认知，这一点也是基于前一个缺憾产生的。

  因此，社队企业管理局系统在历史叙述中的缺失，也不利于完整展开社队企业研究，这形成了本研究的动因。从资源大省山西来看，事关社队企业／乡镇企业的大小建议决策，皆由山西省农村社队企业管理局（1984年后更名为山西省乡镇企业管理局）统筹。该管理局创立伊始，便是省属一级局。在此，本文先描述一省之地社队企业管理机构的设置历史与职能演变。在这一过程中，除对经验进行总结，将更注重说明政府如此管理社队企业经济的原因与意图。

  以往研究未指出的一点是，从社队企业的管理角度来讲，社队企业的概念界定其实发生了一定改变。20世纪70年代后期，管理者对社队企业概念的认识仍较模糊，其核心标准被明确为行政层级划分。所谓“企业”，特指由人民公社、生产大队两级集体组织直接创办和管理的经济实体，无论规模大小，均纳入企业范畴；生产队（即更低一级的农村集体单位）所经营的各类经济活动，则统一称为副业，不视为正式企业。19这一划分严格以公社、大队的行政隶属关系为依据，与经营内容、资产规模无关。

  80年代以后，管理者对以上界定有所突破。在1982年为培训社队企业管理干部而编写的教材中，社队企业被定义为我国农村的综合性经济组织。具体来说，它是公社或大队举办的，从事生产、流通或服务的营利性的经济组织，并需具有一定生产条件和经营规模。20随其发展，社队企业囊括的行业越来越多，主要包括种植业、养殖业、工业、交通运输业、建筑业、商业和服务业。其中社队工业又主要包括煤炭、电力、石油化工、冶金、建筑材料、森林、机械、食品、纺织、皮革、造纸等12个工业部门。21

  具体来说，其突破之处在于，管理者对社队企业内的工业企业的认定增列了以下四个基本条件：第一，有固定的生产厂房、场地和生产设备；第二，有基本固定的职工；第三，有财务制度和经济核算制度（设立单独项目，能够单独计算收入、支出、盈亏等）；第四，要常年生产或每年坚持季节性生产在三个月以上。不具备上述条件的，则列为生产大队或生产队副业。

  总而言之，社队企业的基本任务是在国家计划的指导下，生产价廉物美的产品，以满足社会需要（首要是农业需要），同时为国家和企业自身创造更大的经济收益，为集体和社员增加收入。22这是社队企业的基本任务，也是社队企业全部生产经营活动和各项管理工作的主要目的。也正是在这样的目标下，社队企业／乡镇企业取得了影响更为深远的发展成就。

二、山西省农村社队企业管理局的成立  

  1977年3月，日本《经理》杂志译介美国《幸福》杂志主编桑福德·罗斯所作的《威胁钢铁王国日本的海绵铁革命》一文。23彼时，海绵铁冶炼技术即将成为钢铁工业的主角。24同一时期在中国山西，有三市三县的计划委员会领导与山西省农村社队企业管理局（以下简称“山西省社队局”）负责人正准备开一场连续七天的海绵铁试验厂现场座谈会，总结经验，交流学习，因为山西省在绛县、沁水、洪洞三县于1976年新建的三个海绵铁炼钢试验厂，取得研究突破，形势大好。25

  相关材料显示，从投资计划安排、建设物资调配、科研经费划拨乃至计划生产的审查，山西省社队局在方方面面为海绵铁炼钢试验厂的发展铺路搭桥。26甚至，因工作成绩突出，一年后接管了山西省海绵铁办公室。27那么，山西省社队局究竟是一个怎样的机构？

  1975年11月5日（即第一次全国农业学大寨会议以后），山西省社队局设立，作为山西省革命委员会（1979年12月改为山西省人民政府）常设工作机构开展工作，归口山西省计划委员会。同时，中共山西省社队局党组一并成立。28相应的中央机构，建立则晚一些，农林部于1975年11月向国务院建议成立农村人民公社企业管理局。1976年2月经国务院批准，于4月正式成立人民公社企业管理总局（以下简称“农林部公社企业局”），29归口国务院农林部。30社队企业管理机构大体有三种设置形式：第一种是公社企业局，或称社队企业局，作为省属一级局设立；第二种是社队企业领导组下设办公室；第三种是在农业部门设立相应的机构。从全国工作开展情况来看，前两种形式在各省较为普遍。31社队企业管理体系的建立，整体上呈现出国家意志自上而下的贯彻逻辑。中央试图将日益庞大的“五小工业”（小钢铁、小煤矿、小机械、小水泥、小化肥）纳入有序的国民经济计划体系，避免其在“文革”后期的无序生长。32

  基层对山西省社队局有一个形象的评价：“长期以来社队企业没有人管，这几年刚刚有了个系统，变成‘有娘的孩了’，所以发展就快些就健康些。”33“变成‘有娘的孩了’”这个比喻很生动，一方面透露出社队企业虽早有历史，但在时人眼中是一个“新生事物”且发展尚浅，另一方面也说明山西省社队局对社队企业事务的管理颇有成效。实际情况亦是如此。此外，从全国来看，多地基层社队企业管理机构的工作都要快于省和中央，这也是一个重要特点。34

  各地社队企业管理机构的设立，源于基层企业规模的膨胀。在举国大办农村社队企业的积极性上，有几点值得注意。其一，毛泽东素来有在农村办厂的指示，认为社队企业是“我们伟大的光明灿烂的希望”。35其二，“文革”时期，地方基层将发展社队企业当作“反击右倾翻案风”的“伟大斗争”。36其三，是受到1970年中央所提出的保证在1980年基本上实现农业机械化的目标37的影响。最后，在国家财政无力全额负担庞大的农田水利建设投入的情况下，社队企业创造的利润成为支撑“农业学大寨”运动和农田基建会战的关键资金来源。正因如此，尽管面临体制上的种种限制和意识形态上的争议，1977年的社队企业依然有了实质性扩张。据当年12月农林部的报告统计，社队企业收入已占到农村三级经济总收入的23%。38这一数据确凿地证明，社队企业已从国民经济的“尾巴”成长为“三分天下有其一”的重要支柱。

  尤其对山西省而言，在“普及大寨县”运动中，主要的社队企业经验的产生地——大寨，就位于该省昔阳县。山西省委把发展社队企业作为“农业学大寨”、“普及大寨县”运动的一个重要组成部分来抓。39值得一提的是，“文革”对农村社队企业获得城市工厂技术力量有推助作用。40从社队企业本身来讲，它具有“投资少收款快”“点多面广”的特点，41是农民快速致富、吸纳农村剩余劳动力42、疏解知青返城压力的可靠经济路径。可见，发展社队企业，中央和地方都有很高的积极性。

  截至1975年年底，据山西省11个地、市的不完全统计，1877个人民公社中有工业企业的公社达1445个，26700个大队中有工业企业的大队达6407个。43山西省委进一步下力督办此事，帮助社队企业开快车。1976年7月，山西省社队局预备向省委经济领导组进行汇报的提纲中有一组数据：“半年以来全省各地市县分别召开有两万多人参加的二百七十多次会议，党委直接解决各级干部对发展社队企业的认识问题和方向道路问题。忻县地委七月十日左右，将召开七百多人参加的县、社书记会议，专门讨论社队企业的大发展。在党委重视下，全省除两个县区以外，各地市县都建立了社队企业管理局；百分之八十多的公社也建立了机耕和配备人员，专抓这项工作”。44

  山西省社队局系统由此建成，社队企业这个“新生孩”，从此有了“娘”。

三、早期社队企业发展特征与企业队办向社办的过渡

  山西省社队局系统的建成还有另一个原因，即社队企业由队办向社办过渡，使得管理条件趋于成熟。

  在山西省社队局成立之前的几年（1971年至1975年），该省的农村社队企业由队办向社办的过渡已在进行，一些典型公社也有了较好的过渡办法。进行过渡，是因为随着基层采矿工业的发展，各大队的穷富差别日益扩大。45较富的大队人均年收入可达110元，而较穷的大队只有57元。46说到底，社队企业初期的发展终究是倚靠地利的。

  （一）早期社队企业发展的三类形态及其影响

  以李家庄公社为例。1976年该公社的社队企业发展呈现出对资源依赖的显著分化。15个大队在小工业发展中形成的三类典型形态，折射出过渡时期经济体制下农村工业化进程中农人、资源、技术与政策环境间的复杂互动关系。

  第一类大队以铺沟、王家庄等9个大队为代表，凭借矿藏丰富、交通方便、技术熟练三重优势，成为社队企业的先发群体。这些区域依托山西煤炭资源富集的地理优势，利用靠近交通干线的便利条件，迅速将传统手工业经验转化为采矿工业产能。例如南、北渡海大队依托汾河沿岸的运输优势，将煤炭开采规模从副业生产升级为专业化工业部门，形成“以矿养队”的发展模式。这类大队的工业化路径具有明显的资源驱动特征，其成功依赖于自然禀赋与人力条件的耦合，成为当时农村工业的先行示范标杆。

  然而，这类大队的发展模式也带来了一个问题：“越干劲越大，把大批劳力抽到采矿工业上，农业不顾了，吃粮都靠买了”。47有的大队书记，人称“煤窑书记”。对工业化的着迷引发了农业生产体系的变化，这些区域农业劳动力占比从1975年的72%骤降至1976年的48%，粮食播种面积缩减15%。铺沟大队的案例显示，1976年其粮食亩产量从上年的320斤降至260斤，而工业收入占比提升至68%，形成“工兴农衰”的倒挂局面。48这种劳动力的单向度转移打破了旧有的工农业生产平衡，迫使公社不得不从其他大队调运粮食，造成“工业大队吃商品粮、农业大队补粮食缺口”49的跨区域负担转移现象。

  第二类大队以石寨沟、黄龙山大队为代表，有零星矿藏，但开采成本高，交通闭塞加剧了技术转化难度，传统农业思维亦导致了工业管理经验匮乏。这些大队的资源条件介于有与无之间，无法像第一类形成规模效益，但不甘落后的心理又使其陷入低效模仿的泥潭。石寨沟大队曾尝试土法开采耐火黏土，却因运输成本占比超过六成，缺乏焙烧技术，导致产品合格率不足四成，最终陷入“投入-亏损-再投入”的恶性循环。50黄龙山大队，尽管缺乏必要条件，仍抽调部分劳动力组建采矿队，导致农田维护劳力不足，加之天灾，粮食减产直接导致社员口粮标准日均减少三成多。51盲目跟进，加剧了资源错配。

  第三类大队则完全受制于资源匮乏，在“无矿可办”的绝境中被迫寻求非常规路径。这些大队既无矿产资源，又缺乏交通区位优势，传统农业剩余劳动力无法通过正规工业途径消化，大队“没有办法，只好找歪门邪道”。52如某大队将农业机械维修站转化为来料加工点，私自承接城市工厂淘汰的零部件加工，甚至出现利用粮票差价进行跨区域物资倒卖的现象，这类违规的边缘经济行为，客观上反映了资源贫瘠地区在制度约束下的生存算计。53

  此类大队的边缘经济行为对集体经济管理体制形成了隐性冲击，正规经济渠道堵塞，非正规经济网络悄然发育。某大队利用毗邻铁路的便利，组织社员收集列车废弃物资进行加工，搞小型作坊式生产，其产值虽未纳入统计，却通过实物交换满足了部分生活需求。54这种体制外经济的存在，本身即显示着基层经济主体的市场敏感性与适应性调整，它们的发生也隐晦地说明了计划经济体制的松动。

  综合来看，这是早期社队企业基于矿产资源与地理条件的发展分野，其本质是计划经济体制下资源配置行政化与地方发展自主性冲突的产物。一方面，国家通过“五小工业”政策鼓励社队自办工业，赋予基层一定的资源配置权；另一方面，资源禀赋差异导致的起点不公平，在缺乏统筹规划的情况下被放大。李家庄公社的情况显示，公社善于“另起炉灶”：当第一类大队凭借资源优势积累工业资本时，公社层面未能在伊始阶段建立有效的调节机制——既没有引导工业反哺农业，也未对第二类大队提供技术支持，更不曾为第三类大队开辟替代性就业渠道，有的是坐等其败坏后的控诉与叫停，再另建属于公社控制的企业。55

  此外，技术能力的代际传承差异也是重要因素。第一类大队多分布在传统手工业的活跃区域，如东、西李家庄历史上有冶铁传统，工匠在劳动力中占据一定比例，技术积淀使他们能够迅速掌握现代采矿技术；56第二类大队长期处于纯农业状态，技术人才储备为零，在“社队企业要为农业服务”的政策导向下，缺乏技术支撑使其陷入两难境地。这种人力资本的区域差异，与自然资源禀赋形成叠加效应，共同塑造了发展路径的分野。

  历史的因应之处在于，这种失衡发展反而为后来的改革提供了经验参照。以李家庄公社为代表的案例表明，在集体经济体制下，乡村工业化的初始动力高度依赖自然资源禀赋，若缺乏制度性的平衡机制与技术扩散体系，必然导致发展失衡。区域经济政策的制定需充分考量资源禀赋差异，建立有效的补偿机制与能力建设体系，方能实现包容性发展。可以说，正是基层社队企业的发展催生出了管理需求，社队企业管理局的建立因此有了历史因果，这是历史的实践逻辑所在。而健康的管理愈早介入，农村工业发展的痛处也会愈早被解决，甚至提前规避（后文辅以例证）。

  （二）社队企业由队管向社管的过渡及其影响

  根据李家庄公社的经验，大队企业向公社过渡，应该坚持“富不吃亏，穷有增加”的原则，一般应先经过社队合办（即公社投资，大队出劳力，收益分成），再转社办。57其切实效果是，基层群众“再也不会说公社夺了大队的‘金饭碗’了，而是兴高采烈地称颂大队‘共’了公社的‘产’了”。58比如较富裕的东李家庄大队和较贫穷的山掌大队，在小工业过渡三年后，东李家庄大队人均收入增加了8%，山掌大队人均收入增加了30%。之前，后者比前者的人均收入低43%，现在差距缩小至18%。又如全公社每个劳动日的分红，在小工业过渡之前，高的一元一角五分，低的六角七分。小工业过渡三年后，高的一元三角，低的八角三分，差别也明显缩小了。由于公社同时采取了给大队基本建设工程投资，给大队垫支生产费用，对大队劳动日分配兑现实行社会保险（不能保证分配五角钱的，由公社补足）等办法，大队从公社提取的现金收入总额也逐年增加，1974年达87元，各大队从公社企业中收回的现金收入，一般占到大队总收入的20%左右，有的达到27%。59

  需要进一步审视的是，这种由队办向社办的过渡，其本质究竟是基于规模效率的经济抉择，还是便于管理的行政强制？历史地看，这一过程呈现出行政逻辑与经济理性的复杂纠葛。毫无疑问，“队转社”带有鲜明的行政主导色彩，它通过自上而下的政治动员将生产大队的资产上收，但这并非“大跃进”时期“一平二调”的历史重演。从资料来看，山西省尤其大寨所在的昔阳县，受陈永贵、李先念等中央领导人关注，社队企业经营中“平调”的问题较少发生。而在其他“学大寨”的省外地区，“平调”问题比较多发，且随社队企业的创收增加，问题逐年严重。60

  李家庄公社树立了一个榜样，它在过渡中严格执行“作价归社、逐年偿还”的资产赎买政策，并坚持“富不吃亏，穷有增加”的分配原则。这种带有补偿性质的产权变更，在很大程度上规避了对基层集体利益的无偿剥夺，从而换取了基层对体制调整的拥护（即“‘共’了公社的‘产’”）。从驱动力来看，这种行政干预主要是基于对规模效率的追求。面对早期社队工业因资源禀赋差异而形成的贫富悬殊与无序竞争（如前述资源型大队与无矿大队的发展分野），公社层面的统筹能够打破大队间的资源壁垒，实现资本与劳动力的优化配置。

  不可否认，这种过渡使社队企业在获得规模效益的同时，也部分让渡了微观经营的自主权，且被进一步嵌入“政社合一”的行政体制。这种行政化的集中，虽然在一定程度上抑制了企业早期的市场自发性，却为随后社队企业管理局系统的建立与介入提供了必要的组织基础。

  因此，企业队办转社办同时孕育着一个企业队管转社管的结果，如若没有后续社队局管理系统的建立，这一变化其实没有经济管理系统化方面的意义，但若有了一套管理系统，基于共和国“队”的庞大数量，那么，队管转社管之于管理系统而言是呈指数级的优化。正因为企业由队管变为社管，数量庞大且分散的农村工业才得以纳入省、地各级管理局“产、供、销”的计划网络，从而实现了从“无人管”到“有娘的孩”的系统性转变 。简言之，企业队管转社管，这一历史过程其实很大程度上方便了后来各级社队局的管理。由此，本文认为，社队企业队管转社管是对社队企业进行系统管理工作的起点。继而，各级社队企业管理机构相继成立。

四、社队局系统的机构设置、工作方法与职能争取  

  山西省社队局在开展工作半年后曾赴京向农林部公社企业局汇报工作，后者负责人对其工作评价颇高：“山西省社队局成立时间不长，做了大量工作……不少地、市社队企业局印发了大量学习资料和经验汇编，大力宣传发展社队企业的重要性和必要性，这样做很好嘛！……整个社队企业战线出现了大学习、大批判、大宣传、大发展的大好局面”。61那么，具体而言这一机构是如何运作的？

  （一）山西省社队局的领导架构、部门设置与人员编制

  正式设立并开展工作的头半年，山西省社队局近四十名职工，挤在一间仅20平方米的房子里，除了办公的桌椅板凳，还堆放着办公用具、汽车备件、劳动工具与卫生用品。“由于众小物件多，堆的水泄不通，窗户被遮的见不到阳光，大白天也得拉灯，过上停电还得点蜡。就在这样一个房子里，安排着供销、财务、工业企业、农业企业和办公室等处室，甚至连最近成立的局属供销公司也挤在这个房子里。”62这段话点出了初期的拮据，也概括了早期的部门设置。

  初期，山西省社队局由张步英任党组书记、局长，张天槐任副书记、副局长。63设有六个处室：办公室、政治处、计划处、财务处、工业处和农业处。641976年春，为支援农业春耕生产，急需向各地调拨材料设备，该局向山西省计委与省革委会紧急请示成立山西省农村社队企业管理局供销公司以组织物资供应。山西省社队局对生产事宜很敏感，早前为应对春耕就已向上级作过请示，迟迟未得批复。65同年3月6日，非金属矿业公司（1973年10月成立）更名为山西省矿业公司，纳入山西省社队局。该局由此形成六处室、两公司的初期基本架构。66新建办公楼已是来不及，省革委会就把原山西省交通厅的办公楼拿来给省社队局使用。67

  1976年年底，山西全省的社队企业已经发展到58493个。68在全省铺开的社队局系统最急切的便是了解基层情况。

  人少事繁。山西省社队局1975年年底组建时，山西省委给其配套编制120人。69新局设立，少有干部愿被抽调来此任职。选调了几十名干部，但副处级以上的干部仍然缺乏（选调的11名副处级以上干部，实际报到的只有5人）。这使该局的中层干部一开始就存在结构薄弱的问题。70

  为缓解运转压力，山西省社队局着手解决经费问题，针对先前各地收缴管理费的办法、标准与执行时间不一，进行了统一规定：第一，凡属农村社队企业管理局的所有社队企业，应按照企业对外销售产品和对外加工收入总额的1.5%上缴管理费；第二，凡属大种大养和从事小农具修造等自产自用的社队企业免交管理费；第三，管理费的分配办法是，县社两级留1%，由县社队局统一掌握使用。剩余的0.5%由县社队局上缴地区（市）社队局0.4%，上缴省社队局0.1%；第四，管理费的提取，每季进行一次，由县社队局收齐后，于下季首月15日前，按分配办法分别上缴。与此同时，顺便对税金做了说明：直接为农业服务的，如化肥、磷肥、农药、兽药、小农具修造等社队企业免征税款，其余均按纯收入800元以上征收20%的所得税的办法缴纳税金。71

  （二）山西省社队局产、供、销、运的职能建构

  虽然人手不够，但山西省社队局的干部工作勤恳。他们先后请教了农业、林业、畜牧、水利、商业、财贸、食品等十余个部门，了解目前和其有关系的企业情况，了解这些部门对发展企业的指导思想以及供销途径等问题。其间，派出3名调查人员历时45天，深入雁北、忻县、晋中三地的9个县，走访了30个公社和大队，与基层企业领导、工人和农民进行交流。72

  几番下来，基于对1976年社队企业发展形势的研判，山西省社队局对既有管理工作与待纳入范围的统筹，已渐成思路。但这并不意味着社队局的管理范围可以随意划定：一方面，其管理边界无法在设立之初便一锤定音；另一方面，职能扩张亦受既有部门格局的制约，若试图介入农业领域，必然会与原有的农业主管部门产生职能冲突。因此，山西省社队局在产、供、销、运各个环节的职能建构，是在既有计划经济条块分割的格局中进行“分权”与“争权”。

  1976 年是“五五”计划的开局之年，山西省将完成年度计划视作支撑农业生产、推进农业机械化的核心任务。73鉴于社队企业的支农定位，省里专门制定了铁制小农具生产计划，并明确将其划归省社队局管理。

  同年 3 月至 4 月，山西省社队局先后与省供销合作社、省手工业管理局联合发布两份文件，以“归口管理”为核心原则，构建起覆盖原材料分配、生产计划与产销衔接的全链条行政调控体系，以提升生产效率。74这种对效率的追求，实际表现为一种利用新部门的协同便宜，尝试切割资源去面对市场的努力。

  第一份文件聚焦产、供、销的闭环管理：钢材分配指标与产量计划同步下达，省供销合作社需签订包销合同，落实“专材专用、按质按量”的生产纪律，典型体现了计划经济“以销定产、以产定供”的管理逻辑。针对社队企业与手工业系统在铁制农具生产上的职能交叉，行政主导的统筹权成为厘清权责的关键抓手。1976 年起，原由手工业部门承担的小农具生产任务改由省社队局统筹安排。这一调整不仅标志着生产管理权的划转，更折射出社队企业在农村工业体系中地位的提升，以及地方层面的改革取向。

  第二份文件则明确了废次钢材边角料的分配权属：面向轻工市场的产品用钢材仍由省手工业管理局统筹，而铁制中小农具生产用钢材则划归省社队局，形成了“专业部门管专业产品”的分工格局。这一过渡性安排，既兼顾了手工业系统的传统优势，也为新兴的社队企业开辟了稳定的资源获取渠道，折射出两类经济主体在资源博弈中的制度性平衡。

  铁制中小农具作为农业生产的核心工具，其产量与质量直接关乎粮食生产，而废次钢材的高效利用，则是缓解计划分配中钢材总量不足的关键途径。因此，两份文件反复强调“优先保障农具生产”“专材不得挪用”，鲜明体现了“以工补农”的政策取向。而社队企业在实际生产中展现出的材料利用效率，也成为推动铁制中小农具用钢材统筹权向省社队局划转的重要因素。

  然而，这种高度行政化的资源配置方式也存在着内在矛盾。一方面，部门归口管理导致信息传递链条拉长，如省手工业管理局与省社队局需“协商解决”跨系统钢材调配，滋生了协调成本；另一方面，省供销合作社的“包销”机制虽保障了销路，却削弱了生产单位的市场敏感性，形成以销定产的被动局面。所以，产、供、销的独立在彼时社队企业的经济局面中显得尤为重要。

  综观全国，各省都在探索不同的社队企业管理模式：河北省成立省委社队企业领导组，下设办公室统筹政策方向，明确以“阶级斗争为纲、规划制定、经验推广、产供销协调、信息简报”五项任务为核心；湖南省由省委第二把手兼任公社企业局局长，赋予“检查督促”各部门的权力；江苏省在计委下设社队企业办公室，要求商业、财政、银行等系统设立对口机构（如社队企业处／科），形成归口管理网络。75如后来李先念所说：“从中央到地方都要加强对社队企业的领导，在资金、原料上给以必要的支持，把他们的产供销纳入各级的统一规划，帮助他们改善经营管理，搞好生产。”76以社队企业产、供、销三个环节的管理来讲，山西省社队局自然是希望能够独立掌握每个环节的全部管理权。关涉核心的管理权，另外两个部门也显然不会轻易让出。因此，1976年整个铁制小农具产品生产的相关管理安排，是以省社队局为主轴统筹，省手工业管理局和省供销合作社在关键环节进行配合的形式，整体推行的。而在废次钢材这一稀缺资源的分配上，省社队局通过与省手工业管理局、省供销合作社的联合发文，确立了“产品归口”原则，成功将一部分原本属于手工业管理系统的资源调配权收入囊中。这种“协商解决”与“联合通知”的背后，是省社队局作为一级新设职能部门的主体性彰显。它不仅要向山西省计委争取指标，还要在上述两个老牌强势部门的夹缝中，为社队企业争夺自主空间。省社队局通过建立独立的物资供销公司，申请独立的运输专用章，逐步构建起一个相对封闭但运转高效的系统。77这既是部门利益的扩张，客观上也为社队企业在计划体制边缘撑起了一把保护伞，使其免受传统体制的挤压。

  山西省社队局显然有掌控社队企业产、供、销、运全部环节的“野心”，或者说，在谋求全权管理的“正当的独立性”。78产、供、销、运管理一体化，会赋予省社队局更大的自由空间去推动社队企业的发展。这个“更大的自由空间”指的就是尚未充分发育的市场。79

五、社队企业的筹建逻辑与制度性“需要”

  产生可预计的“需要”，是管理走上正轨的表现之一。社队企业有了主管部门，山西省计委亦成为其重要的后盾。随着社队企业的迅速发展，山西省社队局甚至可依据预估数据，在具体用料统计尚未明晰前，直接向省计委申请调拨物资，由局方统筹分配。80

  1976年5月22日，和顺县农村社队企业管理局收到李阳公社企业领导组的来信，请求筹建一座小铁厂。81该局随即向晋中地区及省社队局请示。这一发生于太行山麓的社队企业筹建事件，既是地方依托本土资源禀赋，弥补生产缺口的主动谋划，亦是基层微观经济诉求向制度层面转化，并引致制度自身调适的过程。

  小铁厂的筹建，肇因于区域工业生态的内在矛盾。据公社呈请信函所述，彼时全县社办铸造单位由4个增至10个，年需铁量逾3000吨，而县营铁厂的供给能力严重不足，供需缺口日益扩大，筹建小铁厂成为破解困境的必然选择。公社对自身发展优势的认知具有鲜明的在地化特征：铁矿与焦煤资源“就地可取”，矿区距拟选厂址仅2000公尺，现有采矿队与潜在群采小组可构成稳定原料的供给链，甚至预设了未来高线运输的升级空间。这种依托地理邻近性的资源整合策略，彰显了社队企业扎根本土资源网络的务实性，亦与同期李家庄公社因资源禀赋差异形成的发展分野相印证，凸显出资源富集区发展工业的冲动更易转化为具体的建厂实践。

  在计划经济体制的框架下，社队企业的筹建本质上是“地方需要”向“制度需要”转化的审批博弈过程。公社呈请信函中，“需要”的内涵呈现双重指向：其一为建厂所需的物质要素，包括6吨钢材、10平方公尺铁板及30万元资金等；其二为将企业纳入国家计划体系，获得制度合法性的诉求，信函中强调的“一边动工，一边设计”“已在稷山县完成人员培训”等表述，既是对“自力更生”这一国家政策导向的呼应，亦是基层以实际筹备进展倒逼上级部门提供资源支持的策略性表达。和顺县社队局的请示文件，则巧妙兼顾了政治话语与技术论证：开篇融入“批邓、反击右倾翻案风”的时代政治语境，将建厂计划与“以粮为纲，全面发展”的最高指示相衔接，同时详细论证当地资源禀赋、人力基础及经济合理性，力求在政治正确性与经济可行性之间实现平衡。

  尽管公社在呈请中宣称可自行解决用工问题，但企业筹建所需的关键生产资料仍高度依赖上级行政调配。钢材、深井泵、运输车辆等均属国家计划分配物资，30万元资金亦需纳入国家低利贷款指标体系。和顺县社队局在请示中着重凸显当地为“最优区域之一”，厂址为“条件最优选址”，本质上是通过强化比较优势，争取在有限的计划资源中获得份额，而省政府相关部门的态度，直接决定了基层的“需要”能否转化为实际的物资审批许可，这也进一步凸显了山西省社队局作为省级管理机构的关键作用。

  该案例亦隐含着计划经济体制下“预期管理”的制度性进步。公社能够清晰测算出年产2000吨生铁的产能，明确1800个工的用工量，并规划高线运输的长远布局，这表明社队企业的管理模式正从模糊的政治动员，逐步转向精细化的技术经济核算。这种“可预计的需要”的产生，源于计划经济体制对基层单位“纳入规划”的必然要求，进而推动地方在项目设计中引入理性化的测算框架。尽管小铁厂筹建过程仍笼罩在时代政治话语之下，但技术参数的详细罗列，已然标志着农村工业管理向专业化、规范化方向迈进。

  在高度集中的资源配置体系下，基层工业诉求的实现，经过了需求表达、政治包装、技术论证与资源申领的过程。以自身条件契合国家发展政策导向，彰显出基层利用政策导向谋求发展的实践智慧。这一模式强化了基层对行政分配体系的路径依赖，也印证了省级社队企业管理机构作为行政衔接枢纽的价值。

  那么，省地社队局的态度是什么呢？早在1976年5月14日，根据山西省委指示，省社队局与中国人民银行山西省分行主持操办，从1976年财政支持人民公社的资金中拿出500万元，从地方机动财力中拿出200万元，从银行现存地方放款的专项资金中拿出700万元，共计1400万元，用低息贷款的方式，支持社队企业的发展。不过，这笔资金主要是用于资助建立农机具修造厂和小化肥厂（包括小磷肥厂），且一个公社的社办企业的贷款最多不超过3万元。当时的1400万元，省社队局留了200万作为机动资金（未做分配），其余1200万皆已分配到各地。和顺县李阳公社铁厂不在此次资助范围内，但其属于原材料厂，明显引起了晋中地区社队局与省社队局重视。1976年9月20日，省社队局与中国人民银行山西省分行决定，从1976年省农村社队企业管理局待分配的贷款指标中拨出135万元低息贷款。晋中地区社队局分配到20万元，随即拨给和顺县李阳公社铁厂低息贷款10万元。就这样，在社队局系统内部，省敦促地，地敦促县：“鉴于今年还有四个月的时间，希各有关单位在批邓、反击右倾翻案风斗争的推动下，按照分配指标，迅速办理拨付手续，各建设单位要采取积极有效措施，抓紧炼铁厂建设，力争年底建成投产。建设所需部分材料和设备，希各级有关部门给予大力支持”。82加之放宽的税金政策，83小厂得以筹建。

  1976年和顺县李阳公社筹建小铁厂的过程，呈现了计划经济体制下基层工业单位从需求萌发到制度嵌入的轨迹，体现出“需要”在计划经济体系中的双重建构——源于真实的产业配套需求，但更依赖行政体系对“合理性”的认证。随着地方发展工业的冲动不断被经济体制承认，市场有关的过渡因素（如供需的节奏渐趋“下”移）也同时注入了体制之中。

  此外，这一事件中有几个细节值得注意。第一，社队局系统内部信息传达效率高；第二，公社与县社队局之间不存在或者几乎不存在上下审核的难关，地（市）社队局与省社队局之间情况类似；第三，省社队局会根据个别小厂反映的问题，考虑照顾到类似问题在各地区的解决；第四，省社队局在省一级众多机关部门里的“纵横捭阖”，滋养了社队企业。

六、余论：由“管理”而“改革” 

  到1956年年底，随着社会主义改造基本完成，中国经济体制由计划与市场并重逐步转向以行政管理为特征的计划经济，将市场机制逐渐从经济运行中排斥出去。84其间的中共八大，本是一个对工农业影响深远的会议。因为国家领导人开始重新思考农业、轻工业与重工业，以及积累与消费等关系，并开始反思和探索国家的经济体制。但是，中共八大的思想并未实际执行下去。时至改革开放前后，社队企业的发展与管理实践，呈现出鲜明的体制过渡性特征。计划经济体制为农具生产提供了制度保障，但社队企业在资源约束下完成了自我调适与体制突围。社队企业管理局体系的建置更是实现了山西省社队企业的统合，有效促进了社队企业的稳定发展。

  综观改革开放前后的历史进程，创办社队企业的驱动力始终不是单一维度的，而是呈现出鲜明的分层特征。居于顶层的中央政府，其驱动力在于宏观战略的考量——从毛泽东关于“光明灿烂的希望”的政治期许，到实现农业机械化的现实目标，社队企业被视为消灭“三大差别”、巩固集体经济的政治任务。处于中间层的省、地社队企业管理局及地方政府，其动力则兼具行政管理与财政汲取的双重逻辑。他们既需要通过规范化管理来遏制基层的“资本主义倾向”，又急需通过企业发展来填补地方财政缺口，这种“严管”与“厚爱”交织的态度，使其成为企业发展最直接的行政推手。对于最底层的农民与基层大队而言，办企业的逻辑则更为质朴——基于生存理性的呐喊。人地矛盾的尖锐化，农业增产不增收的困境，迫使农民必须在有限的土地之外寻找出路。无论是李家庄公社依托煤炭资源的“暴富”，还是贫困大队被迫搞起的“歪门邪道”，其本质都是农民在贫困压迫下，利用一切可及的资源（从矿产到废旧物资）进行的生存突围。这种来自底层的原始生命力，才是社队企业历经政策反复却野火烧不尽的根本原因。

  农民作为社队企业发展的核心主体，其生产积极性是决定社队企业发展上限的关键因素。彼时我国农业、轻工业、重工业的产业比例严重失衡，农村虽集聚全国 80% 的劳动力资源，但粮、棉、油、生猪等主要农产品人均产出水平偏低，农村社会剩余产品极度匮乏。即便历经数年经济恢复，农户平均收入仍难以覆盖基本生活支出，谋求副业及其他增收渠道成为农民的现实需求，且农民对副业生产等增收形式具备天然的经验基础。后续粮食产量逐步提升，为社队工业发展奠定了物质基础。然而，农村人多地少的结构性矛盾日益凸显，20世纪60年代后期农村剩余劳动力持续增加，人口稠密地区这一问题更为突出。85有限的耕地无法承载过量的劳动力，加之农产品价格偏低，制约了农业集约化经营的推进，粮食生产领域甚至出现增产不增收、增产反亏损的反常现象。上述现实困境，倒逼农民探索新的生产路径，进而选择兴办社队工业。86这提醒我们，关注社队企业除了梳理中央的政策命令，还必须要切实看到共和国农业的发展状况，体谅农民的贫穷，关注到具体的工作着的人（如“能人”87）的问题。

  山西省社队局的早期工作，竭力建构与分化出社队局系统独立的产、供、销、运等功能。这种对于管理一体化的“正当的独立性”的谋求，是基于社队企业的快速发展。这恰恰表明，社队局充分了解社队企业，对自身如何发展、如何管理，心中有数。从三本纯手写的大部头《1976年社队企业统计资料年鉴底稿》88，就可以窥见他们进行调查研究的苦功。

  以1984年社队企业向乡镇企业转型的关键节点为坐标来回望，社队企业管理局的历史角色，始终内嵌于计划与市场交织的改革脉络。作为计划体制向基层延伸的行政工具，它以自上而下的方式将分散的农村社队企业纳入体制轨道，带有鲜明的计划干预特征。也正是这一行政力量的介入，为社队企业争取到了计划内的生产要素与市场渠道，更在改革初期意识形态尚未定型的特殊时期，为其提供了不可或缺的政治保护。可以说，社队局以一种行政运作的方式，通过产、供、销、运一体化管理，意外地培育了最初的市场基因。当1984年之后市场化改革全面铺开，这些曾经的管理者或转型为服务者，或直接“下海”，而他们苦心经营的这套系统，最终成为中国乡镇企业“异军突起”的制度温床。种种管理做法的确增强了社队企业对社队局系统的粘性，那么，时过境迁，更名后的乡镇企业管理局又能否以及如何“放手”，让乡镇企业去拥抱市场？改革开放的新时代，中共突出的组织能力，起码在经济领域，要换一种面貌出现了。这种由行政护育向市场竞争的平滑过渡，或许正是中国渐进式改革在基层的生动注脚。

  总而言之，对中国改革开放前后社队企业管理局历史的考察，展现出了中国乡村工业在计划经济体制内部通过“管理”的调试达成“改革”突破的过程，亦说明了当“政治问题”转为“管理问题”时，“改革”的契机也随之到来。所谓“改革”，在这一特定的历史时段内，并非表现为某种激进的制度断裂或一步到位的顶层设计，而是管理体制在不同层级上的持续摩擦、调适与重构。这种在不触动根本政治框架的前提下允许底层试错的改革策略，有效兼顾了发展与稳定。具有时代意义的历史实践往往蕴含超越时代的价值，如何梳理共和国史相关发展脉络，深化对区域经济差异与整体改革格局的认识，仍需学界展开更多细致的研究。