构建国际公共政策的知识体系

  国际公共政策（international public policy）并不是一个新概念和新现象。历史地看，在18—19世纪甚至更早就有了国际治理行动。例如，一些欧洲国家在14世纪建立了隔离检疫制度以应对黑死病的冲击，而在19世纪上半叶之前逐渐形成的停船检疫监督体制，就是为预防传染病而建立的国家间卫生合作体制。然而，当今全球化背景下的全球治理，其复杂性和难度已远超这些早期的跨国治理。随着跨国性公共问题的激增，国际社会应对跨国问题的公共政策在数量规模、类型和结构等方面已经达到了十分复杂的程度，需要有相应的理论和知识体系对公共政策的体系性、行动的协调性、运作的有效性作出解释。

  知识生产和知识体系的现状是：一方面，多个学科对跨国公共政策作出了自己的解释，但任何单一学科的知识体系已经无法满足解释全球化时代治理跨国问题的需要，作为整合了多元学科知识的国际公共政策理论便应运而生，它肩负着为跨国问题治理提供综合解决方案的重任；另一方面，国际公共政策的知识体系还不成熟和完整，虽然它的研究内容与多个学科存在着高度的关联和交叉而具有跨学科性质，但如何在多学科知识的基础上实现跨学科的对话和整合，从而形成新的知识体系，依然是一个迫在眉睫的任务。多学科和跨学科的特征，既为国际公共政策形成自身的知识体系提供了学术资源，也给它界定学科边界和建构分析框架带来了困惑和挑战。本文基于跨学科和交叉学科发展的视角，就构建国际公共政策知识体系发表一些浅见，希望能引起学界的关注和讨论。

一、意义：为理解世界及其治理过程提供一个有益视角 

  阐释国际公共政策的研究意义，关涉其学科或研究领域的合法性证明。国际公共政策的概念体系为认识全球治理过程提供了一个有益的解释视角。

  （一）理解全球化

  全球化和全球治理是国际公共政策的重要研究对象和研究背景。人类社会所面临的危机和挑战基本上是由全球化所带来的，同时全球化也带来了很多机会，它推动着边界、技术手段、时空观念等方面的变化，从而促使相互依赖和合作行动的产生。国际公共政策正是因应于日益增多的跨国性公共事务而产生的，全球化进程则为形成跨国性的公共政策、解决国际公共问题提供了契机和条件。

  这就提出了一个重要问题：国际公共政策作为一个发展中的学科或学术领域，它的位置或焦点在哪里？位置是指该学科领域设置在哪里，焦点则指该学科领域专门研究什么。传统上，最初在美国产生并得到发展的公共政策理论，研究的是地方-州-国家的三头政治（local-state-national triumvirate）。国际公共政策涉及的是那些跨国性政策问题的治理，其政策过程与国内政策过程有着较大区别。全球化意味着人类政治活动的空间含义和意义发生了巨大变化，这就需要为国际公共政策研究设定或找到恰当的位置。

  从全球治理实践来看，国际公共政策的位置既不在国家内部，又离不开国家。在全球化背景下，国家基本上是在国际化了的政策环境下来制定政策的，因此国际公共政策理论在探究跨国政策问题的治理之道时，不能也不会简单地把国内政策排斥在外。在这里，国际公共政策至少应该在两个维度上去研究国家的政策。一个是外部因素如何影响国内政策。国际关系理论的建构主义分析框架强调国家的决策越来越受到国际关系、国际体系、国际组织和国际制度等外部因素的影响。①公共政策理论关于政策扩散或政策迁移的洞见也为这个视角提供了支持，外生性（exogeneity）水平的高低被视为衡量一个国家的政策制定受外部因素和外来知识影响程度大小的一个指标。②另一个是国内政策的国际影响。跨国外部性概念意味着，如何放大国家政策过程的跨国正外部性，减少其跨国负外部性，正是全球治理政策所关注的重要问题。

  国际公共政策的学科位置，既在公共政策理论和国际关系理论之中，又不尽在这两个学科理论之中。建构国际公共政策的知识体系，显然需要公共政策和国际关系等理论提供相应的知识支撑，但又无法指望这些既有理论能直接提供有效的解释框架。传统的公共政策理论较少关注跨国性政策行动，国际关系理论又不擅长借鉴政策分析的方法。描绘和分析国际无政府状态下国家范围之外的全球治理的结构和过程③，国际公共政策无疑是一种合适的语言工具，它可以恰当地描述和分析跨越国家的规则制订、政治协调和问题解决的复杂系统是如何形成的，又具有什么样的特质。因此，国际公共政策不只是一个描述性的概念，它还构建了一系列分析方法，以阐释全球化条件下的政治生活的核心问题。

  （二）重新解释国家的角色

  由此，国家的角色到底发生了什么样的变化，是全球化背景下的国际公共政策需要去认真思考的问题。各种全球治理理论在勾画全球治理的画卷时，都解释和回答了一个共同的问题：民族国家以何种方式被列入国际体制和国际组织的方阵。④一般认为，建构国际体制和国际组织的目的，在于对所有领域的跨国活动（既在政治边界之内也在政治边界之间的跨国性的政策议题）采取集体行动，实施有效的政治管制。这是否意味着国家已经从国际公共政策的舞台中“消失”？

  一些全球治理理论认为，全球治理的理论框架聚焦规则体系，以便治理那些国家不想管的事务。⑤一个极端的观点认为，国家因此可以“退场”了。诚然，作为一种分析方法的国际公共政策，其主要分析单元是制定与执行权威性规则的全球的、区域的或跨国的体系，因而我们不能再单纯采用和使用有关世界政治和世界秩序那种以国家为中心（state-led/state-centrism）的传统概念。在国际公共政策的视域里，国家的权力和权威必须在全球化的背景下经历重大的改造，跨国事务的治理已经成为一个更加复杂、多边的过程。为实现国内政治目标，推行重大的政策纲领，解决国内危机，各国越来越需要坐到谈判桌上，与公共的和私人的、国内的和国外的各种组织进行磋商。⑥国家消失论或退场论与国际公共政策和全球治理的事实不符，无政府国际社会的性质和结构决定了国家依然是全球化和全球治理的主要推动力量，正式的、具有约束力的国际公共政策，主要是由国家制定和实施的，只有国家可以赋予国际规则的合法性。

  既如此，国际公共政策理论研究要为国家找到恰当的位置。作为一个分析工具的治理概念意味着，在国内政治-政策过程中，国家起的是一种战略性的作用⑦，在国际公共政策过程中，国家则扮演了核心的主导作用。国际公共政策理论研究需要去回答和解释的是，国家应如何继续有效地为公民提供良好的公共服务，如何实现国家利益与国际公共利益的协调，如何强化国家执行国际公共政策的意愿与能力，等等。

  （三）关注国际社会的价值

  研究国际公共政策的另一个目的在于更好地认识国际公共产品（international public goods）的供给和管理问题。国际公共产品的概念为理解国际公共政策的价值取向及本质提供了新的解释视角。国际社会对国际公共产品的需求越来越强烈⑧，但国际公共产品的有效供给和管理受到了国际社会无政府状态的制约。

  我们把国际公共政策作为一个全球治理的概念工具来使用，分析国际社会的行为体如何为实现公共目标进行社会协调。借用欧伊（Kenneth Oye）等人对国际政治的理解，国际无政府状态应被视为国际公共政策的中心条件和基本前提。⑨一些结构现实主义理论的支持者也承认 “无政府状态是现代国际法存在的一个必要前提”。⑩然而，直到现在，如何在国际无政府状态下更好地为人类社会提供所需的国际公共产品，实践中仍旧存在太多的问题。类似日本政府向海洋排放福岛核污染水这样的国际公共劣品（international public bads），不只是个案，这表明国际公共政策在管制和治理公共劣品上存在很多局限。11从经验和规范意义上来说，倡导通过国际制度和国际合作来实现国际公共产品的有效和公平供给12，应该成为国际公共政策追求国际公共利益，并提高其管制能力的一个重要方向。国际公共政策理论研究需为国际公共利益的实现路径及制度变革提供解释。

  （四）阐释中国经验的世界意义

  国际公共政策的理论研究应该阐释的一个重要问题是，中国在国际公共政策过程中扮演越来越重要的角色对全球治理意味着什么。中国是全球治理积极的参与者、建设者和变革者。13中国在全球治理的诸多领域提出了为国际社会所重视的方案和建议，“人类命运共同体”的理念为确立国际公共政策的价值和方向贡献了中国智慧，中国倡导的国际关系民主化主张、共建共治共享的合作理念，正是设计国际公共政策所必须遵循的原则。中国式现代化的不断推进及取得的成就，既是中国人民的福祉，也会外溢而有利于国际社会。例如，中国在减贫和减排等方面的成就，对世界的贡献是有目共睹的。全球公共产品是“全球化了的国家公共产品”（globalized national public goods）或国家公共产品加上国际合作的总和。14

  对中国角色及贡献的研究，有助于我们对全球治理和国际公共政策的“西方中心主义”逻辑做出必要的反思。一些西方学者很早就认识到全球化和全球治理对公共政策和公共行政带来的挑战和影响，但大多数比较公共行政和比较公共政策的研究者，不仅认为发展中国家的公共行政和政策在面对全球化的挑战时缺乏回应能力，而且他们往往是从发达国家的公共行政和政策范式来观照非西方国家的行政和政策过程。15即使像那些把全球化与比较公共行政结合起来的理论正确地提出了要通过协商和协作来做出决策的观点16，也依然存在这一局限。西方中心主义的叙事逻辑对建构国际公共政策知识体系构成了制约，而对中国角色和经验的分析有助于打破这种叙事逻辑。

二、寻找公共政策与国际关系对话的桥梁  

  在公共政策和国际关系两个学科领域之间存在亟需弥补的空白，而国际公共政策正是处于这种空白地带。如何在这两个学科领域之间架起桥梁？

  （一）公共政策理论的“盲区”

  自20世纪50年代产生公共政策学科以来，公共政策的概念、研究范式、知识和方法已经比较成熟。然而，主流公共政策理论的教科书里所定义的“公共政策”，实际上就是传统意义上的“国内政策”。在方法论上，一方面，与许多社会和政治理论一样，20世纪以来的公共政策理论把民族国家之外的世界视为既定不变的世界，较少去考察这个外在于民族国家的世界是如何影响甚至塑造国家的公共政策的；另一方面，公共政策理论家把政策过程视为国内政治结构之产物，例如，社会和政治变迁理论的一个主流观点认为，社会转型主要是根源于社会内部的过程，即通过内在于某种特定社会结构并主导其发展的种种机制而发生17。

  作为一个全球治理的新现实，越来越多的政策决策是由全球而非单个国家做出的。在一个跨国性、区域性和全球性紧密联系的世界里，存在着越来越多有关国家决策体制自身与他国相互联系、相互依赖和互尽义务的问题。全球化进程使国内政治与国际政治交织在一起，国内政治通常必须在国际政治的背景下得以理解，而国内政治又往往会成为很多国际政治问题的根源。这种国内-国际互动的认知性范式早已成为国际关系理论的一个重要方法，但往往为公共政策理论家所忽视。公共政策的理论家和分析家没能看到两个重要的事实。一是国内事务越来越“国际化”。18国家“镶嵌”在国际体系之中，很多国内事务的决策是在国际框架下做出来的。主权和地域范围内的决策者所作决策的范围和性质在一定程度上发生了改变。19二是处理跨国问题的国际机制和国际组织在数量上巨增，国际政治决策日益成为全球治理的一个重要变量。大多数国家日益形成了某种一致性的愿望，希望形成某种形式的国际治理和管理来应对大量跨国性活动和国际社会集体政策问题。20

  （二）国际关系理论的“疏忽”

  国际公共政策成为主流公共政策理论的一个盲区，或许是因为公共政策理论家把国际无政府状态下的跨域公共问题，有意无意地留给了国际关系理论的研究者。然而，国际关系理论并没有很好地承接这个任务，理论家对国家间关系的兴趣，要远远大于对国际层面的政策及其过程的关注。

  早期的国际关系现实主义理论基于无政府状态的现实，对国际法和国际制度漠不关心，他们以权力、外交家等名义，将法律、制度、规则和政策排斥在国际政治的理论考察之外。在他们看来，在无政府状态下，国际公共政策是多余的，或是没有用处的。但全球治理的经验表明，没有有效的国际公共政策，连正常的国际关系和国际秩序也将不可能存在。为此，一些现实主义者试图修正漠视国际公共政策的现象，通过从摩根索的现实主义前提中引申出国际制度理论来修正华尔兹的结构现实主义，用“国际体制”（international regimes）一词来替代国际法，并把它定义为在某一既定问题领域国际关系的各个角色不同的期望得以集中体现的一系列原则、标准、规则和决策程序。21另外一些现实主义者则试图用“国际治理”（international governance）概念——它被定义为“协调各集团之间的活动以便引导公共事务……与国家主权相一致”22——来改进无政府状态的假设。

  尽管有了这些变化和发展，迄今为止的国际关系理论总体上依然没有把自己当作一门政策分析的学问。《治理全球化》（Governing Globalization）一书的编者称，这些全球治理研究者都是国际公共政策的理论家和分析者，但是他们并没有界定何谓国际（全球）公共政策，且所使用的语言工具都是全球治理而非全球公共政策。《全球公共政策：没有政府的治理》（Global Public Policy： Governing without Government）敏锐地看到更加广泛的行为体参与到全球公共政策的过程中来，但作者没有对治理中的一个经典问题——面对这种情况，国际社会是如何以及应该如何做出合法的决策——做出学理上的阐释。23这些类似的文献都使用了“治理”“全球治理”“没有政府的治理”等话语工具，几乎没有采用公共政策理论的概念、术语和分析方法。

  （三）是空白，但不是鸿沟

  于是，在公共政策理论和国际关系理论两个学科领域之间产生了研究空白。公共政策理论侧重于分析国家内部的政策过程，不大关注旨在解决跨国问题的政策设计；国际关系理论家不注重借用政策分析的理论和方法来分析全球治理和国际政治过程。

  国际公共政策可以在这两大学科领域之间架起沟通的桥梁。通过深入和系统分析跨国性公共事务的政策安排及治理过程，可望开发出一套关于理解、阐释全球治理的知识框架。一些国际关系理论家很早就意识到要将国内政治和国际政治连接起来加以研究，其中最具代表性的一种传统方法是层次分析法。24遗憾的是，这一方法将国家看作一个整体的理性行为体，它所分析的只是国际体系的结构和动因如何影响国家行为25，而不是通过这种连接来进一步分析国际公共政策。佩尔（Anthony Perl）呼吁通过公共政策理论和国际关系理论之间的积极对话，跨越两个学科和学术领域的鸿沟，以发展出关于全球化与公共政策之间互动的概念化工具。26不过，佩尔讨论的落脚点，依然不在国际公共政策，只是强调国家的公共政策应考虑全球化、国际关系和国际体制等这些外生性力量的影响并加以重塑。

  全球化和全球治理可以理解为把政策知识和政策制定纳入扩散的相互依赖的空间中进行重新定位的过程。这一过程见证了通过国际协作和协调，以及相互依存的治理系统来制定政策的方法的优势27，部分原因在于管理全球问题的复杂性和所需资源已经超越任何单一国家政府的能力，部分原因则在于政策有效性依赖于跨边界的协调与合作28。因此，把公共政策理论和国际关系理论连接起来分析全球治理过程，可望发展出关于国际公共政策的理论框架。过去二三十年来，欧美一些国家的高校设置了国际公共政策专业或项目，中国也有高校设立了相关研究机构或专业。这为发展国际公共政策的知识体系创造了条件，但有几个问题仍有待解决：其一，这些专业或项目的主干课程，都是根据公共政策理论和国际关系理论两个模块单独设计的；其二，欧美的国际公共政策研究带有深深的西方中心论烙印；其三，业已建立起来的知识体系依然是多学科的，而非跨学科整合的。因此，所谓的“空白”，是就跨学科对话和建构完整知识体系还有一段长路而言的。

三、知识体系的构建：从概念定义起步  

  （一）规范性定义的困难性

  构建国际公共政策知识体系，首先遇到的一个难题是如何定义国际公共政策。公共政策教科书对公共政策的定义是五花八门，甚至相互冲突的。政治学家戴伊（Thomas R. Dye）曾抱怨，定义公共政策是一种既琐碎又令人恼怒的文字游戏，他干脆放弃进行“适当”定义的努力，简练地将它界定为“政府选择作为（to do）和不作为（not to do）的事项”。29可见，在学科和知识体系尚算比较成熟的公共政策理论中，定义也依然还是一个问题。

  现在，公共政策加上了“国际的”前缀，定义的难度再次上升。这个前缀的意思本来是简洁明了的，即国际性等于跨国性。某些问题或事务只要不再只是国家性的，而具有跨国性，便是国际问题；由此，相关的应对行动也就不再只是一种国内政治意义上的国家行为，而是具有国际集体行动性质的国际行为。自从全球治理研究者发明了“全球的”这个时髦术语之后，“国际的”概念反而不清晰了。那些全球主义文献认定“国际”概念已经过时，认为“国际政治”这个旧有概念框架无法解释由全球化所引致的全球体系及结构。30实际上，“国际的”和“全球的”两个术语都可以被用来解释全球化条件下的跨国性互动，国际政治、世界政治或全球政治之间的差别，更多体现的是研究者概念使用的偏好差异。

  我们将国际公共政策定义为一门研究跨国性政策现象、行为及过程的学问。基于习惯和理解上的方便，跨国性公共政策可以划分为三个基本层面：一是国家内部那些全球化了的或国际化了的公共政策（globalized/internationalized national public policy）；二是区域公共政策（regional public policy），即区域主义理论框架下应对跨国性问题的制度安排；三是全球公共政策（global public policy），即旨在解决全球性问题而形成的政策、制度和机制，是超越国家间双边关系、区域内多边关系的制度安排。

  （二）二分法思维的制约

  二分法（或二元论）思维方法对定义国际公共政策的努力构成了制约。作为一种传统的思维方法，二分法一直存在于社会学、政治学和法学等学科领域。例如，社会学家把国内社会和国际社会视为两种不同的社会形态，政治科学家则把政治分为国内政治与国际政治两个空间领域，而在法学家看来，国内法与国际法存在着显而易见的差异。

  把国内公共政策和国际公共政策视为两套不同的政策体系，是可以接受的，因为国家和国内社会与国际关系和国际社会，其建构原则和路径的确存在差异。国家的公共政策体系具有显著的层级性或等级性，中央、地方和基层的政策之间存在着一定的节制关系。国际公共政策的三个层面（国家的-区域的-全球的）则不是一个层级节制体系，三个层面之间的区别主要是根据政策所要解决的问题之范围、问题之性质以及问题的解决之道等方面的差异来确定的。从比较研究的目的来说，二分法作为一种简约方法还是有一定效用的，它提醒人们国际公共政策有其自身的知识体系，不能想当然地把现有公共政策理论的概念和方法简单地直接运用到国际公共政策的分析中来。

  但极端的二元论思维严重制约了人类认识世界的方法和能力。极端的二元对立思维的一般逻辑是，在国际治理中不存在制定政策的中央权威机构，也没有像国内社会那样行使强制力的行政执行机构，因此国际社会不存在公共政策，即便存在也得不到有效执行。国际公共政策不是公共政策的论点，与“国际法不是法”的认识逻辑一样，都是一种形式主义谬误。很多国际法学家认为，从国内法与国际法的区别中推论出只有国内法是法律，国际法不是法律的结论，是一种错误的认识逻辑。31国际社会存在着人类普遍认同的共同利益，国际社会也有着强大的信念，认为国际公共政策对于实现和维护国际公共利益至关重要。公共政策总是与国家和政府联系在一起的，由国家主权建构的国际无政府状态，并不意味着国家和政府在跨国事务的治理上没有行动的空间和能力，恰恰相反，国家依然是国际公共政策的最重要也是最有能力的一个主体。如果固守二分法的极端思维，那么，要为国际公共政策概念给出规范性定义，现有的政治学和公共政策理论的知识体系和方法反而会成为障碍。

  （三）要素解构：操作性定义的可能性

  作为规范性定义的一个替代办法，为数不多的既有研究文献对国际公共政策的概念做出操作性的理解。“问题取向的定义途径”（problem-oriented approach）认为，国际公共政策是国际社会为应对“国际公害”而做出的“制度性安排”，这种安排通过各国之间权责分配来实现治理目标，从而促进人类福祉。32这种定义方法强调了国际公害的应对和解决是国际公共政策的逻辑起点。任何公共政策都是以发现和界定问题开始的，但“国际公害”的表述把政策问题的类型窄化了。作为一种对窄化的补救，有研究者使用了“国际公共问题”术语，突出强调人类应对行动的目的和价值，从而把国际公共政策的目的定为“解决国际公共问题，回应国际共同需求，提升国际公共福祉”。33这种定义方法侧重于强调目的或目标的实现，我们把它概括为“目标取向的定义途径”（goal-oriented approach）。上述两种定义途径各有千秋，但基本上属于解释性或操作性的理解。我们通过解构公共政策的基本要素来定义国际公共政策，在整合上述两个定义途径的同时，还强调了“过程取向的定义途径”（process-oriented approach）的重要性。

  1. 政策主体：谁的行为或行动？

  公共政策总是与相应的主体、行为体或力量相关联，不同的行为体参与政策过程的一个或多个方面，他们或制定规则，或实施规则，或影响规则的制定与实施。在国际公共政策领域，国家作为最重要的行为体，经过某些舞台、程序和过程，来形成或建构应对国际公共事务的制度、规则和策略，然后交由国家、国家间的政府组织（intergovernmental organizations， IGOs）或者由国家授权的相关组织来实施或执行。此外，在跨国公共政策过程中，还有大量的国际非政府组织（international non-governmental organizations， INGOs）也以自己的方式参与到这一过程中来，它们提出引起决策者和跨国公司关注的法则和价值，有时还扮演着监督全球治理中有关规则实施的角色。总之，国际公共政策过程中的众多行为体，在特定的舞台、空间、程序和制度情景中展开博弈或互动，从而形成某些类型的政策或规则。解构性定义应当强调：什么样的主体，基于什么考虑，通过什么样的行动策略来制定或实施国际公共政策。

  2. 政策客体：什么样的问题？

  公共政策都是以问题为导向的，以界定“政策客体”为起点。国际公共政策需要回答的基本问题是：一个什么样的问题，经过什么样的过程而被确定为需要由国际社会来共同采取行动的公共问题？公共政策理论把问题定义或议程设置视为注意力分配的过程，它试图通过把注意力、公共舆论和政策变迁等结合起来，以分析国家或政府的决策过程。甄别与界定公共事务的“跨国性”特征有较大的难度，例如环境政策问题，并非每一个环境问题都有可能上升为国际环境政策议题，除非符合三个“客观”条件：一是影响范围广泛，即某个国内环境问题产生了跨国外部性；二是危害程度深，即急迫性，若不尽快应对便无以制止这种危害的加深；三是非得经由国际合作才能应对和解决，即已经超出单一国家的解决能力范围。但迄今为止，国际公共政策的理论研究还没有形成自己政策议程理论。

  3. 政策形式：何种行为准则？

  社会秩序的维持，不仅需要有一个关于建立秩序或避免无秩序状态的共同利益观念，还需要有规定秩序行为的规则。34国际社会从它“是一个社会” “需要和存在秩序”上来说，与国内社会其实是没有实质性区别。国际社会的秩序是由各种国际规则形成、提供和维持的，国际公共政策正是这样一种制度或规则体系，它是国际社会相关行为体就跨国性公共事务的治理所制定的共同行为准则。规则的形式具有多样性，包括国际法（比如国际公约）、习惯（或习惯国际法）、议定书、倡议和一些特定的操作性程序（operating procedures）。通过从规则维度来解构国际公共政策的解释性定义，需要重新对政策和法律、国际法和国际公共政策的边界和连结点作出解释，从而明了作为制度和规则的国际公共政策的体系、结构、功能及变迁，否则很难构建国际公共政策的知识体系。

  4. 政策价值：目的和意义何在？

  价值是任何政策的一个构成要素，但公共政策价值的概念到目前为还未得到既有公共政策理论的明确关注。35国际关系的现实是由公正、道德、法、平等、正义等规范所产生的，规范的力量影响着国际关系36，但国际公共政策的价值到底是什么争议性很大，例如，“何为（国际）正义”的争论由来已久且持续至今。国际关系学者一般把国际政治看作一个国际社会公共利益和价值的分配过程。由此，“国际公共利益”“国际公共产品”等概念可以描述和解释国际公共政策的价值，这些概念都内在地包含着公平、平等和正义问题。我们可以把解构所形成的国际公共政策定义为增进、实现和维护国际公共利益的价值分配过程。价值为特定的国际公共政策行动是否具有合法性和有效性提供了评估的方法。

  5. 政策过程：政策的本质是什么？

  我们的解构性定义突出了过程取向的方法论特点。这一方法把国际公共政策的本质解释为政治上的过程。政策问题的界定、议程设置、方案规划、政策落实等工作从来“不是纯粹的技术实践”37，而是关于“政治的”政策分析（a “political” policy analysis）。在政策过程中，由于参与其中的各方利益相关者都有自己的观念、假设和利益，因此他们对政策问题和政策本身的看法并非总是相容的。国际公共政策所面对的是一个以权力和财富分配不平等为基础的等级制的国际体系。在这个体系中，所有参与价值分配过程的行为体，从国家到政府间国际组织，从非政府组织到国内社会的集团和个人，都具有各自不对等的价值分配能力和权力。所谓的国际公共利益，也只是国际体系中不平等的价值分配结构的产物。这是国际政治和国际公共政策的现实。

  6. 操作性定义

  基于前述的要素结构路径，我们提出了一个较为简练的操作性定义：所谓国际公共政策，是国际社会中的众多行为体基于应对和解决跨国公共问题，旨在实现国际公共利益而在各种复杂的政治过程中所形成的一系列规则和制度安排。这一操作性定义把问题取向、目标取向和过程取向有机地结合起来。

四、谨慎界定学科边界：国际公共政策的学术资源  

  国际公共政策是一个跨学科或交叉学科的领域，这不等于它的研究范畴无所不包。要形成国际公共政策自己的知识体系，就要确定它的研究范围在哪里。定义解释了“是什么”的问题，研究范围则涉及学科边界与重点研究议题的设定问题。研究范围的边界可以通过与相邻或相近学科之间的比较而得以确定。国际公共政策是一个相对独立的研究领域，但这些“近亲”学科可以成为它的学术资源。

  （一）国际公共政策与公共政策理论

  公共政策理论是二战后伴随着政治学家寻求对政府和公民之间的关系的重新理解而在北美和欧洲诞生的。经过几十年的发展，公共政策已经在很大程度上自成一个学科，它有一套自己的概念、词汇、术语和关注点。38这套知识体系的主要特点有三个方面。第一，以国家或政府为主要分析对象，对政府活动（或行为）的原因与结果作出解释。39公共政策理论并不涉及国际公共政策中的政府行为。第二，研究社会问题的本质。在政策科学家的意识中存在着这样一个假设：社会公共问题的解决，需要由政府来做出回应。在政府回应说中，政府做出回应的那些问题在性质上是国家性的，是国内社会的公共问题。第三，国家或政府是公共利益的代表。经由民主原则和政治程序而产生的政府，得到了法律的授权，可以制定和实施有助于公共问题解决的公共政策，藉此可望实现社会公共利益。

  现有的公共政策理论可能无法为“跨国性的”政策现象提供足够的解释力。首先，国际公共政策试图解决的是那些跨越国家边界的公共问题。虽然国内政治与国际政治不可能截然分裂，它们之间在相互渗透40，但传统的公共政策理论没有对跨国公共问题的产生及治理作出解释。其次，国际公共政策框架没有也不可能预设一个居于权威中心的，为人类共同事务进行立法的全球公共机构（例如，世界政府）。公共政策是政府回应公众需求的产物的这个假设，在这里失去了解释力。国际公共政策作为一种分析方法，它的主要关注点是，在寻求认识共同目标或解决共同问题的公共部门（国家和国家间的政府组织）与私人机构之间进行政治协调的体系（正式的和非正式的）是如何演进的。41再次，国内公共政策所追求的公共利益，与国际公共政策过程中的国际公共利益存在几个关键的区别。在形成路径上，国内公共利益是从公众开始自下而上形成的，而国际公共利益却是从国家尤其是国际体系中的大国开始自上而下形成的。在代表问题上，前者可以声称由国家或政府来代表，而后者没有一个行为体或机构可以声称来代表。在利益构成上，前者是国内所有相关利益主体之间的最大公约数，而后者至少到目前为止主要还是国家之间博弈的产物。

  因此，除非公共政策理论能在研究的视角、范围、方法和范式上做出相应的修正和发展，否则人们很难把国际公共政策纳入公共政策理论体系之中。或许，让国际公共政策成为一个相对独立的学科研究领域，具有更重要的学科意义。如果我们能够围绕国际公共政策这个核心概念，开发出一套用来解释跨国性公共事务治理的知识和方法，反而能更好地丰富公共政策理论体系。这是因为国际公共政策的研究者具有更大的动力和勇气跳出国家和政府框架下的政策思维，在借鉴和修正一些有价值的公共政策理论知识的基础上，形成自己的旨在解释跨国政策行动的理论知识。

  （二）国际公共政策与全球治理理论

  根据我国的学科设置，全球治理目前已经成为二级交叉学科，从研究对象来说，它与国际公共政策存在着较大的重叠。国际公共政策的研究者把全球治理作为分析对象，而全球治理的研究者试图以全球公共政策为视角来阐释全球治理的制度与过程。如此，国际公共政策研究和全球治理研究之间似乎没有学科上的边界。不过，事实并非如此。

  首先，从历史的角度来说，全球治理无法涵盖国际公共政策。据文献考证，全球治理概念是1991年由社会党国际前主席、国际发展委员会主席勃兰特（Willy Brandt）提出的，一个由28位国际知名人士发起的名为“全球治理委员会”（Commission on Global Governance）的组织在次年才成立。该委员会1995年发表的一份报告开始引发国际社会对全球治理的关注和研究兴趣。42我们虽然要把国际公共政策的教学和研究置于全球化和全球治理的背景之下，但国际公共政策并不是这一背景下的一个新概念和新现象。全球化作为一个“相互依赖程度不断加强”的过程43，它对国际公共政策的影响包括两个重要的方面：一是推动环境、卫生健康等政策问题的跨界化；二是改变政策过程，制定规则与执行行为，将因国家间关系的相互依存和政策问题的跨界化而改变。

  其次，当前全球治理的实践和理论都存在碎片化的现象。全球治理实践涉及的问题十分广泛，除了联合国致力于解决的和平、发展和人权这三大议题，环境污染、气候变化、物种保全、资源开发、疾病防治、交通通讯、知识产权、贸易投资、教育、腐败、人工智能等等，也都是全球治理的对象或关注点。目前，这些议题领域的全球共治还普遍存在“各自为政”的现象，例如，解决气候变化的制度框架与解决生物多样性损失的制度框架，它们之间就有冲突。44就理论研究和知识生产的碎片化而言，目前虽然产生了诸多全球治理的理论框架，比如，“没有政府的治理”、世界主义（cosmopolitanism）、功能主义（functionalism），但它们都还不够成熟，且存在争议和分歧。各个议题领域所形成的全球治理体系，是国际社会的集体行动形成的，希望能在不同情景中实现相应治理功能的制度安排。每一种治理体系的核心要素都是集合了权利、规则和决策过程的社会制度，正是这些制度引发了社会实践，为社会实践中的参与者设定角色，并引导不同角色的参与者进行互动。45遗憾的是，上述这些全球治理理论框架，并没有把国际／全球公共政策置于分析的中心，没能很好地解释国际／全球治理政策的性质、功能、起源和发展。

  通过聚焦国际公共政策，可望解决全球治理理论和实践的碎片化问题。一方面，作为一种集体行动，全球治理需要一系列规则和政策手段才能达到目的。大凡涉及跨国性的公共事务，都依赖于能体现国际社会共识的、有效的国际公共政策。全球治理应该更多地聚焦国际公共政策，从政策体系、结构与过程的角度，来整合碎片化的全球治理行动，提升治理质量和绩效。另一方面，有关全球化和全球治理汗牛充栋的文献，已经导致研究的“过剩”。如果全球治理理论不关注和研究国际公共政策，不研究政策的制定和实施过程，全球治理理论就会缺乏生命力。理论研究要把主要的分析单元设定在制定和执行权威性规则上，探讨如何形成有机协调的全球的、区域的或跨国的政策体系。通过将规则体系置于全球治理理论框架的“中心位置”，人们“就可以跟踪并判断治理的过程会在哪里发生”，聚焦规则体系，有助于“探讨全球治理的问题和过程”。46正是在这个意义上，今后的全球治理理论研究可以被视为国际公共政策研究的一个最新进展。

  （三）国际公共政策与国际法理论

  在现有的学科体系中，法律科学的学生与政治科学的学生不断被灌输如何区分法律（包括国际法）与政治（或政策），甚至认为两者的性质、效力和实施的方式都是不同的。实际上，法律（包括国际法）与政治（或政策）之间的区隔与界分，是学科分化的产物。知识传统里它们之间的区别只是部分符合全球治理的现实，这是因为在宽泛的意义上，法律就是政治和政策。国际公共政策的解构性定义把国际法归入国际公共政策的研究范畴之中，是一个可行且合理的定义途径。

  首先，从性质和功能上来说，政策和法律属于同一范畴，它们都是用来确定行为和关系的规则、规范和制度。法律所确定的一些基本原则，是公共政策的制定者和实施者必须遵循的。在国际层面上，国际法也形成了一系列的基本原则，国际社会的行为体一般都会根据这些原则来展开相应的公共政策行动。

  其次，法律是政治和政策的产物。亨金（Louis Henkin）认为，法律是由政治活动者通过政治程序，为了政治目的而制定的，法律无不是政治理论的结果，法律对国家行为的影响也取决于政治力量，因此国际法也一样，它是国际政治的规范表述，反映了国家间体系的政治主张。47如此，国际公共政策的理论研究不可能把国际法排除在外。例如，讨论和研究国际环境治理政策和气候变化政策，必然需要探讨《联合国气候变化框架公约》《生物多样性国际公约》等国际法律文书的形成过程，以及它们所包含的政策内容和治理效果，这些国际法律文书本身是国际公共政策过程的产物，是对某些国际政治价值的反映。

  当然，在尊重现有的学科分化和学科设置的基础上，国际公共政策的教学与研究，不必也不能与国际法的教材体系和研究方法完全重合。例如，国际公共政策研究不必完全借鉴法学教学中的法条解释方法来审视国际公约的内容，而应该把重点放在国际决策过程和制度结构如何影响到国际法律制度安排，并对法律的有效运作产生影响。虽然法律、国际法相较于公共政策而言具有相当的稳定性和保守性，但国际公共政策研究者若采用法教义学的方法来描述和分析有关的国际法，则会妨碍研究者对国际公共政策的动态变迁做出合理的分析。国际公共政策研究强调问题导向，既不必坚信业已形成的实在法秩序和政策体系的合理性和正当性，也不必总是相信它们对于现实问题的有解性。从历史和变迁的角度视之，国际法的每一个缓慢的发展都蕴含着丰富的政策含义和政治意义，正是在国际社会共识的形成、国际政治的结构变化和国际社会集体行动的努力下，推动了国际法的发展。

五、设置重点研究议题：基于政策过程的尝试 

  确定好研究位置之后，国际公共政策理论研究需要确定其焦点是什么，即界定重点研究议题。跨国性的和全球性的政策议题是如此之多，且每一个议题领域又形成了数量庞大的政策，以至于要梳理清楚国际公共政策体系的脉络和结构十分困难。因此，寻找和设定重点研究议题，是对这个复杂工作的简化。

  （一）聚焦政策过程的必要性

  公共政策过程阶段论思想48被后人称为“教科书式”的政策分析范式49。虽然该框架存在着一些重大的缺陷，并受到很多人的严厉批评，但它提醒人们关注和探究政策过程的重要性。

  公共政策都有一个生命周期（policy life cycle），会经历从产生到发展再到终结的阶段性变迁。在政策变迁的每一个阶段，都涉及对行为体、行动、目标、制度、结果与效果等方面的因果关系或变量关系的分析。传统公共政策理论对跨国政策问题的研究旨趣不大，而既有的国际关系理论、国际法理论，甚至以全球公共政策为研究对象的全球治理理论又不擅长政策分析，因此这些学科并没有系统考察国际公共政策的过程及变迁。虽然我们不能简单地套用政策理论的阶段论框架，但通过聚焦政策变迁过程，可以更好地呈现全球公共问题治理的完整画卷，同时，通过在一些重点议题上寻求突破，可望逐步形成关于国际公共政策过程的解释框架，使上述这些学科知识得以有效整合。

  （二）焦点1：国际公共政策的制定与形成过程

  国际社会没有国家体制那样的集中权威和政府组织，因此政策过程理论第一个重要的研究议题，是要探究无政府状态下国际公共政策到底是如何形成的。研究的切入点可以包括下面几点。

  1. 背景和情景

  任何政策的制定和形成都有着特定的背景和情景并受其制约。1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议（United Nations Conference on the Human Environment，UNCHE）召开及最终通过四大动议，其中一个背景就是来自非政府组织的压力和推动。此后发展利益和环境利益在很长时间里处于分离的状态，以至世界环境与发展委员会（World Commission on Environment and Development， WCED）呼吁采取一种可持续发展的新方法，这构成了1992年里约热内卢联合国环境与发展会议（United Nations Conference on Environment and Development， UNCED）的最重要背景。

  2. 行为体和议程

  国际公共政策主要由国家和政府间组织来制定，各种网络、联盟和非正式的安排也影响了政策制定。我们需要考察在各个特定的政策领域里，这些行为体如何在互动中定义政策问题，建构相应的政策议程，并最终形成某些制度安排。回答国际公共政策是如何制定出来的，比回答被制定出来的国际公共政策是什么，可能更为重要。

  3. 行动舞台

  一般而言，国际公共政策的制定者和参与者是在国际舞台上制定政策或影响政策制定，但“双层次博弈模型”对决策舞台的多维性及其转换的解释50，意味着需要从国内政治-国际政治的互动视角来分析国际公共政策的形成过程。

  4. 规范

  用什么样的规范性原则来指导国际公共政策的设计，是一个令人困惑且充满争论的问题。其中的主要原因，一是无政府状态下的国际决策存在着“民主赤字”问题，这反映了国际公共利益的代表性缺位51；二是存在着全球不公正52，这反映了全球治理体系的“扭曲”53。

  5. 领导力

  霸权稳定论的核心假设是，霸权的存在是国际社会形成有效的制度性安排和公共政策的一个必要条件。然而，从这一范式中得出的主要推论是否经得起经验的检验，是存疑的。54另一个关于领导力的典型研究聚焦国际组织的行为和领导能力，认为国际组织具有的自主性和权力使得它能为全球治理制定规则。55还有一种典型研究聚焦国际制度谈判中的领导人之间的互动，认为只有在制度建设的讨价还价进程中不同类型的领导进行适当的互动，才会实现制度和政策的成功构建。56

  （三）焦点2：国际公共政策的执行与国家的角色

  国际公共政策的执行是一个争议最多，也最容易引起人们悲观情绪的政策过程环节，这或许是因为人们经常看到有太多的国际法和政策没有得到很好执行的案例。针对这个议题，以下几个方面需要特别注意。

  1. 谁是执行者

  国际无政府状态下没有政府体制，没有行政机构，但法律和政策通常是得到遵守的，只是没有像国内政治那样来实施。建立世界政府不可能是强化国际公共政策执行的可靠建议。国家是国际公共政策最主要的执行者，从经验和趋势来说，政府间的国际组织不仅监督国家履约，而且越来越呈现出执行者的角色。

  2. 国家的执行意愿与能力

  作为最重要的执行主体，国家需要通过转化国际公共政策，才能在国内把这些政策贯彻下去。研究的重点，一是国家履约或不履约的动机是什么，它是否与其他条件（比如能力）相关；二是国家对国际条约和国际公共政策的遵守和执行的程度如何，而履约率是国家执行国际公共政策的一个主要衡量指标；三是国际组织作为国家执行国际公共政策的一个监督者，它是如何在与国家的互动中进行监督的。

  3. 违约及其后果

  政治学家和国际法学家事先承认一个假设，即国家倾向于遵守协定，不遵约行为是一种特有的而非故意的行为。在此前提下，讨论便被聚焦到两个问题上。第一，是否要强化强制执行？面对国家违约或不履约，有人建议是要强化强制执行57，但反对的观点认为，强制执行机制在国际协议中并不是很重要58。第二，如何惩罚违约行为？直到今天，国际治理针对国家违约的责任问题仍然存在较大的分歧。其中一个长期争论不休的议题，是国家责任属于纯粹的结果责任（即无过错责任）还是过错责任。59一般来说，只有在国家未尽到应有的勤勉义务，从而未能避免违背国际法的前提下，才承担国家责任。

  （四）焦点3：有效性评估

  国际公共政策的评估是一个特别复杂的问题，已有的全球治理和国际体制等理论研究，基本上把问题聚焦在国际体制的有效性上来讨论。体制有效性研究包括执行、管理、资金、遵守、执行评估、争端的解决，以及在处理不同任务时哪些因素对体制的有效性很重要。

  然而，评估国际公共政策的有效性，要注意以下两个问题。

  第一，有效性有多重含义。例如，评估国际环境治理政策的有效性，并没有一个单一的答案，一切要视具体情境而定。60它可以意味着解决建立该机制所要解决的问题，也可以指实现基本政策文件所设定的目标，同时有效性可以从改变行为模式的程度来衡量，它还可能意味着强化各国对国际协议的遵守。因此，某一个维度或指标不达标，不能否定政策整体的有效性。特别是，用严格的遵约标准去判断协定的作用是不恰当的。

  第二，事实与价值的结合。政策评估的实证主义原则强调要在评估中把事实和价值严格分开，即“事实-价值”二分法。61这是不恰当的，因为任何社会行动本身都有好坏标准，而不可能价值无涉。国际公共政策领域大量充斥着价值和规范问题，因此对公共政策的有效性评估需要采用后逻辑实证主义方法62，把价值和事实结合起来。实际上，很多领域的国际公共政策之有效性，不一定要以某个问题的解决程度来衡量，有时候可能是在倡导某种主张或宣扬某种价值，比如，卫生健康政策领域中的“健康入万策”（Health in All Polices，HiAP）理念。政策选择的过程已经越来越不像解决问题的一种实践，而成为认识复杂世界的一种尝试。63

  （五）焦点4：政策变迁过程

  在已有的公共政策理论中，政策过程的研究某种程度上就是关于政策变迁的研究。间断-平衡理论解释了政策变迁间断的现象64，倡议联盟分析框架通过关注支持联盟之间的互动来分析引发政策变迁的影响因素65。

  研究国际公共政策的变迁，基础性的工作是要叙述好相关问题领域的政策是如何发生演变的。这个研究的工作量巨大，因为每个问题领域已经形成了大量的政策规范。国际环境政策是最典型的一个例子。从1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议以来，国际社会每隔十年到二十年就会有一次重大的国际会议召开，每次会议形成了一些公约、议定书、宣言和其他类型的政策。这给研究者分析政策变迁带来了极大的困难。为此，研究者需要做简约化处理，不妨聚焦三个维度进行归纳和比较：一是会议，主要观察议题和决策过程，包括各方行为体是如何互动和博弈的；二是机构，侧重于观察和描述国际机构在其中的角色；三是条约，叙述每次会议最终通过的包括条约在内的各种政策。

  在叙述的基础上，政策变迁研究最终是要建构相应的解释性分析框架。目前几乎很少有人去关注这个研究议题。但凡涉及政策变迁，分析框架至少应包括三个维度：一是动力学，即什么样的力量在推动或抵制政策的设计和变革；二是类型学，即政策变迁在路径、方式和模式上的特点，一般而言，国际公共政策是在实现稳定性和变革性的张力平衡过程中发生变迁的；三是结构学，国际公共政策体系在其不同的演变阶段会形成特定的结构，从而同时呈现出政策体系的历时性结构和共时性结构。

六、结语 

  构建国际公共政策的知识体系是一个意义重大但充满挑战的任务。从研究现状来看，目前学术界对国际公共政策的定义是模糊的，其内涵与外延尚未得到广泛认可的清晰界定。同时，由于横跨多个学科，国际公共政策与其他学科之间的学科边界也存在着模糊性，不仅研究内容存在重叠，在研究方法上也尚未能形成独特且专属的方法体系。正是由于这两个重要原因，目前国际公共政策的知识体系呈现出碎片化的状态，不同学科针对同一政策议题所形成的研究成果虽然量大，却十分零散，缺乏系统性整合，尚未能构建起完整的有机的知识体系。

  本文认为，通过在多学科中实现跨学科突围，明确核心概念、界定学科边界、整合相关学科的知识体系，并设定重要的教学研究议题，有望逐步完善这一新兴领域的知识架构。基于多个学科对国际公共政策的理解，本文解构和提炼了该概念的核心要素，尝试提出了一个操作性的定义，认为国际公共政策是国家和国家间国际组织等行为体，基于国际公共利益的考量，以国际法和国际规范为遵循，通过互动协调来制定并实施的一系列旨在解决跨国性公共问题的政策总和。从概念定义出发，本文进一步界定了国际公共政策与其他相关学科的关系及边界，目的在于为梳理学科交叉点、打破学科壁垒、整合多学科知识提供指导。在这样的基础上，本文提出要聚焦政策过程来搭建国际公共政策的知识框架，认为国际公共政策过程能够成为该学科的专属研究范畴，这一聚焦有助于把多学科的知识有机地整合起来。国际公共政策的最终目标是为全球治理实践提供有效指导。这一领域的跨学科建设使得理论研究能够充分吸收各学科在实践领域的经验与成果，提升理论对现实的解释力和指导力。未来需要更多研究者投身于这一研究领域，通过持续深入的跨学科探索，不断丰富和发展国际公共政策知识体系。