政商关系研究的视角转换：基于政党中心的思考*

一、引言  

  改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世公认的巨大成就，据国家统计局公布的数据，2024年国内生产总值近135万亿元，继续稳居世界第二。我国国内生产总值从1978年的世界第11位到2010年的世界第二位，只用了短短三十余年时间，这一成就何以可能，也成为“中国研究”的根本性问题和当代“中国学”的重要议题。在西方经典理论的框架中，我国改革开放以来的诸多治理实践常被描述为“黑白混搭的灰色世界”。①学界以西方国家尤其是美国的发展历程为参照，提出了“共识”“模式”等系列解释概念以及“移植论”“特色论”“超越论”等不同的认知流派，但这些概念、流派囿于西方现代化模式“万能论”“优势论”等学术与政治羁绊而难以“有效察觉到中国情境中的现代化模式话语建构的复杂性以及多维性”②，未能正确揭示中国崛起的内在机理及背后的根本原因，因而并不具有充足的说服力，甚至容易造成对中国现代化模式和发展道路的学术误读。到底应如何理解中国改革开放以来取得的巨大成就？在任何国家的经济发展过程中，企业是无可争议的主角，如果要深入探讨中国的企业以及市场如何发挥其在生产和资源配置中的优势从而缔造了中国经济发展的奇迹，政商关系是一个无法绕开的议题。学者们要么直接以政商关系为研究主题，要么在其他概念之下论述政商关系。如果说致力于中国研究的西方学者创建了系列“混乱”概念来解释中国国家能力的不寻常品质，③那么这一混乱也存在于西方学者对于中国政商关系的研究中。相对而言，中国学者的相关研究则是混用或并行使用政商关系、政企关系和官商关系。2016年3月4日，习近平看望出席全国政协十二届四次会议民建、工商联界委员并参加联组讨论时，首次提出构建亲清新型政商关系。④由此，国内学者对政商关系给予了更多的关注。

  党的十九大以来，构建亲清政商关系成为党中央治国理政的重要内容和目标。党的十九大报告以及之后的十九届四中、五中、六中全会的相关决定、建议和决议均明确提出构建亲清政商关系的要求。这些要求转化为具体举措体现在党和政府的各项文件政策和法规之中，如2016年—2023年连续八年的政府工作报告，2019年《优化营商环境条例》，以及2020年《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，等等。党的二十大和二十届三中全会提出要“全面构建亲清政商关系”，新增的“全面”二字意味着构建亲清政商关系既要系统，更要落地。2023年，中共中央、国务院印发《关于促进民营经济发展壮大的意见》，指出“民营经济是推动中国式现代化的生力军”，要“把构建亲清政商关系落到实处”。⑤

  如何将全面构建亲清政商关系落到实处？如何做到政商关系“亲”与“清”的有机统一？党的二十大报告明确提出坚持和加强党的全面领导，二十届三中全会提出进一步深化全面改革，必须“坚持党的全面领导……把党的领导贯穿改革各方面全过程”。⑥循着党领导中国革命和建设取得重大成就的历史经验和现实道路，国内学者提出了政党中心主义的观点。政党中心主义在中国的兴起与发展，不仅摆脱了对西方经验的依赖，而且用自己的语言“重现发现”历史，并通过实践优势和理论优势的展现，贡献于全世界。⑦相较于来自西方语境的国家中心主义或社会中心主义，政党中心主义对中国之治具有很强的解释力。但是，综观政商关系的研究，对于党的地位和作用的讨论并不是很充分。党在全面构建亲清政商关系过程中到底扮演何种角色，如何发挥作用，需要有明确的理论定位和学术回应。本文立足于政党中心视角，一方面对政商关系研究做简单梳理，另一方面探讨政商关系研究的视角转换及可能的范式转变。

二、政商关系研究的核心议题

  国内政商关系研究主要聚焦三个层面的议题：在理论层面上，聚焦概念、内涵及外延，从个体、组织、制度、领域等不同维度、层次揭示政商关系是什么，并总结了其中的不同类型及发展阶段；在价值层面上，探讨政商关系的社会效应，重点研究政商关系对不同领域的积极影响和消极影响，回答了政商关系为什么重要，彰显了构建亲清新型政商关系的时代意义；在实践层面上，着眼于政商关系如何构建，总结梳理现阶段我国政商关系存在的问题，并从不同维度提出了构建新型政商关系的原则、路径及措施等。

  （一）是什么：政商关系的概念、内涵及类型

  政商关系是一种内涵丰富、多层次的复合结构⑧，既包括宏观层面政府与市场的边界，也包括微观层面政府与企业、政府官员与企业家之间的互动⑨，本质上是权力与资本、国家与社会、政府与市场、官员与企业家等诸多因素相互影响和相互作用的产物⑩。综观国内研究，有的将政商关系等同于政企关系，侧重制度化的关系，有的将政商关系界定为官员和商人之间的关系，突出个人化的互动。11本文认为，从历史角度看，政商关系是一个更为广泛的概念，在民族国家和现代企业产生之前更多表现为个体层面的官商关系，但随着现代企业制度的逐渐形成，政企关系成为政商关系的重要构成，是政商关系发展的主轴，相关研究也主要围绕政企关系展开。因此，在后文论述中尊重历史事实和传统研究，部分地方仍沿用官商关系、政企关系概念。

  作为一种特殊的社会关系，在不同的历史时期和社会中，政商关系呈现出不同的历史形态和类型。历史上，我国政商关系的本质是官主商辅，即一种控制-依附型政商关系12。新中国成立后，改革开放前的政商关系主要表现为以高度行政化为主的“政企合一”，改革开放后先后经历了非公有制经济逐步萌芽、政商关系逐步复苏的摸索阶段，非公有制经济快速发展但“企业依附政府的整体格局并没有本质改变”的稳定阶段，以及以构建亲清政商关系为目标的新一轮“政府主导”的阶段。13

  部分学者对我国政商关系的类型进行了开创性的研究。周黎安认为，官场和市场两个维度的竞争程度决定了政企关系的类型，政府与非国有企业在地区层面形成了制度化和人格化混搭的关系，是一种多面向、多层次、多维度的地区增长联盟和政商综合体。14聂辉华从政府对企业是否干预以及如何干预两个维度，将世界各国或地区的政企关系分为四种类型：政企合作、政企合谋、政企分治和政企伤害。15

  （二）为什么：政商关系的价值与意义

  作为客观的社会关系，政商关系是多层次、多维度、多面向的因素相互影响和作用的产物，是国家与社会、政府与市场、权力与资本的关系结构和政府与企业、官员与商人的行动场域，因而成为经济、政治、文化发展的重要影响力量。

  政商关系对经济发展具有双重影响。从消极角度看，不良的政商关系是导致结构性产能过剩的重要原因，财政分权通过政商关系渠道引致中国企业“低端技术锁定”并形成“投资潮涌”。16从积极角度看，良好的政企关系是发展中国家或地区经济崛起的重要因素，是创造经济奇迹的关键所在，是助力后发地区实现经济跨越式发展的重要制度保障。17具体而言，政商关系在安全生产18、环境保护19、金融与投资20、绿色创新与并购21等不同领域更多的是发挥积极作用。

  作为经济发展的主体，企业的发展毫无疑问会受政商关系的直接影响，学者们对此进行了更为微观的研究。如果将政商关系看作企业发展的政治资源，那么政商关系对企业发展到底是“诅咒”还是“福利”？研究表明，作为“福利”，政商关系能够为企业带来政府补贴、贷款优惠、税收优惠等各方面的资源。22良好的政商关系能够增强企业技术创新绩效23，有效弥补企业研发的不足24。作为“诅咒”，政治资源所带来的创新可能只是一种策略性创新而非实质性创新。25辩证地看，资源诅咒论只看到了政商关系的黑暗面，未能全面展示政商关系的丰富性，资源福利论则更偏重于资源分配阶段而忽略了政商关系的动态过程对企业的影响。26

  政商关系对政治、社会、文化等各个方面也会产生重要影响。在政治层面，构建新型政商关系是政府治理能力的重要体现，是提高治理能力现代化水平的迫切需要。27在社会层面，新型政商关系对企业参与社会治理的意愿和行为均具有显著正向影响，28能够推动民营企业积极履行社会责任，提升社会责任绩效29。亲清政商关系不仅对经济发展具有重要意义，对营造崇德向善的良好社会风气，建设和谐文明民主法治的社会主义国家同样意义重大。30

  （三）怎么办：政商关系存在的问题及解决之道

  从各国的发展情况来看，不同历史阶段的政商关系都存在各式各样的问题。国内学者针对我国现阶段政商关系存在的问题试图探讨新时代如何构建新型政商关系。问题层面，学者们从政府与市场、政府与企业、官员与商人、政商关系建设、亲清维度等角度对此进行了系统性总结，并分析了产生这些问题的原因。总体来看，目前关于政商关系存在问题的分析多属于定性描述，部分学者通过构建亲清政商关系评价指标来测度政商关系发展水平，以此来管窥不同地方政商关系的差异。31实证测度显示，我国地区间的政商关系在“亲”“清”方面存在明显的差异和不均衡性。32

  新时代如何构建新型政商关系？相关研究全方位、系统地提出了重塑政商关系的理念、原则、维度、思维、工作机制、任务框架33、沟通平台34以及有效的实践载体35。一定程度上，我国政商关系存在的问题是处于关系两端的政府和企业之间难以形成有效互动，对此越来越多的研究从组织嵌入36和组织参与37的角度探讨新型政商关系形成的实践机制。当然，政企之间良性互动的可持续性有赖于政商关系制度化机制的形成。政商关系制度化的实质是一种普遍主义精神，制度化政商关系的形成有赖于地区增长联盟的维系和地方科层体系精神气质的革新。38

  互联网时代政商关系更加公开化，亲清政商关系意味着政商双方会在互联网的公共空间里进行公开的合作互动。39借由数字技术，增加政府与企业互动的透明度，减少信息不对称，促进监管的多元化等，会显著提高地区政商关系亲清指数，达到整体优化。40但是，数字技术在有效降低制度性交易成本、压缩权力寻租空间的同时，也增加了技术嵌入危机和信息安全风险。41

三、政党中心：政商关系研究的新质空间

  政商关系研究在内涵层次、发展阶段、关系类型、解释机制、构建路径等方面进行了大量探索，不乏原创性成果，在分析传统政商关系时具有很强的解释力。但是，政商关系尤其是新型政商关系研究要想获得突破，需要走进历史深处，扎根中国现实，转变理论视角，从而获得发展的新质空间。

  （一）走进历史深处：探寻新型政商关系的生成机制

  政商关系，作为经济社会发展的中间变量或调节变量，具有其独特的生成逻辑和作用机制。现有研究更多地聚焦某一时期（主要是改革开放以来）的政商关系，关注其形态特征及影响，而缺少对其动态演变过程、规律和机制的研究42。从历史发展的纵向角度看，这是一种静态的截面研究，难以将新型政商关系与传统政商关系区分开来。

  正如很多研究所指出的，传统政商关系多是“亲而不清”，当前的政商关系又存在“清而不亲”的情况，43人们对“亲而不清”深恶痛绝，但对“清而不亲”又办法不多。“亲”与“清”为什么总是处于对立状态？其有机联结在哪里？“亲”和“清”的根源在哪里？现有研究更倾向于描述问题而缺乏对亲清政商关系生成逻辑、内在机制、支撑条件、构建路径的深入揭示。44作为新时代国家治理体系和治理能力构建的重要内容，亲清政商关系的构建相对于传统政商关系是一种彻底的范式转变，关键在于要确立中国共产党在政商关系构建中的中心地位。进一步而言，只有从中国共产党在新中国革命和建设的过程中不断确立起中心领导地位的历史出发，才能探寻到“亲清”之所以可能的根源及生成机制。

  （二）强化现实根基：紧扣中国情境中的核心因素

  “理解当代中国，必须从理解中国共产党开始”45，中国共产党作为执政党，是我国各项事业的领导核心，但“并没有成为中国国家治理研究的中心内容”46。反映在政商关系研究上，表现为多数研究将政商关系中的“政”简单或笼统地等同于政府或国家，“将政党默认为政府的一个组成因素，运用政府功能的行为假设涵盖政党的角色和作用，这不仅不是理论逻辑的合理抽象，而且是对客观世界的严重歪曲”。47

  政党并不是现代政府的附属物48，在当代中国的治理实践中，中国共产党始终处于总体性支配或制度变迁的中心地位，具有政党治理和政府治理的双重属性，扮演着决定性和创造性的角色。因此，新型政商关系的研究，必须“将政党带进来”49，扎根中国的历史与现实在政党中心视域中探究构建新型政商关系的内在机理及外部条件。中国共产党在政治经济生活中的中心地位，是理解我国经济社会发展包括政商关系发展的制度背景和时代背景。

  （三）转变理论视角：跳出国家-社会二元对立的分析框架

  总体来看，国内研究将作为“政”的国家、政府和官员与作为“商”的市场、企业和企业家置于关系的两端，这些研究可归为国家中心主义或社会中心主义的视角。社会中心主义主张个人权利至上，强调市场和社会力量的自生自发，以英美经验为现实典型。国家中心主义主张国家自主性的秩序建构，强调政府对市场和社会的干预，主要以德、日等国家为代表。

  就政商关系的构建而言，在国家-社会二元对立的分析框架中所能得到的结论无外乎是要么强调国家和政府的主导性，坚持制度的优先性，要么强调社会和市场的自主性，反对干预，主张自由。来自西方的经验支持了对国家主导性的理论批评，并将问题的根源指向权力，主张限制政府与控制权力，而对社会自主性不容置疑的理论共识则将未来出路寄托于资本的独立，进而主张政治分权和民主参与。部分研究为了调和二者的对立，试图在国家与社会的交界处寻找弥合的力量，第三部门、非政府组织、社会组织、社会志愿者、公民社会成为研究的重点，问题是这种多元力量竞争、对抗、合作、渗透的互动机制究竟如何形成并未得到充分讨论，目前的分析仍未摆脱国家与社会二分框架的限制。50

  国家中心主义和社会中心主义是反映“西方国家现代化的‘地方性经验’”的相互对立和排斥的理论。51这两种理论在解读中国政商关系时只是将中国作为其理论运用的背景和场域，将西方等同为世界进而来观察和解析中国，从理论出发裁剪现实而印证理论，52忽略了中国自身发展所蕴含的理论生长空间及可能的普适性意义。因此，看似价值无涉的国家或社会的视角难以对中国政商关系的历史与发展给出正面的评价，当然，更无法对中国现代化道路给出令人信服的解释。

  （四）坚持政党中心：建构政商关系研究的新质空间

  到底应如何理解中国的治理经验？杨光斌运用比较制度分析方法，认为“不同于英国—美国的商人阶层主导式现代化、法国—德国—日本的官僚体系主导式现代化，俄国—中国以及很多后发国家走了一条政党组织主导的现代化模式”，进而提出了“政党中心主义”的概念。53相对而言，人们更愿意接受基于英美经验产生的社会中心主义，不愿意接受基于德国经验产生的国家中心主义，而基于俄国和中国的经验产生的政党中心主义则被西方流派众多的政治哲学所构成的“社会科学群集”所遮蔽54，甚至排斥和大加挞伐。作为对20世纪80年代“将国家带回来”和“将政党带回来”的回应，根植于中国发展的历史与现实，景跃进提出了“将政党带进来”的明确主张，实现了国家-社会二分法向政党-政府-社会三分法的转换。55从概念的提出到分析框架的确立，政党中心主义成为与国家中心主义、社会中心主义相并列的解释框架。

  政党中心主义解释框架的提出与确立，赋予了政商关系研究尤其是亲清政商关系研究更贴近历史与现实并有着光明前景的新质空间。新型政商关系，新在哪里？亲清政商关系的时代依据是什么？这需要将政商关系放置于历史长河中进行动态分析，而非局限于对现状的刻画和解剖，尤其是要深入挖掘中国共产党在商业发展、兴办企业、经济管理方面的历史，例如在根据地时期的党商关系，以及“苏南模式”“温州模式”“中关村模式”等模式中党如何发挥作用，进而探寻亲清政商关系的逻辑前提和生成机制。政党中心是政商关系之“新”的源头，亦是“亲”“清”赖以实现的根本保证。

  亲清政商关系作为新时代政商关系的理想类型和现实目标，其现实依据和支撑条件是什么？还存在哪些根本性的问题？如何处理二十大以来党和国家机构改革中所呈现的“党的领导权和治理权的关系”56？这需要超越视政商关系为权力与资本相互作用的产物的本质界定，分层分类探讨党的领导化解传统政商关系症结的路径机制，绝不能将公权力干预、私人资本围猎这些表象误认为政商关系的本质，进而将“党”混入“政”中，而与“商”对立起来。事实上，将政商关系看成权力和资本的角逐场这一观点，正是国家与社会二分框架推论的结果。在这一框架中，无论政党放在哪一端，都会和另一端发生不可调和的矛盾。

  从未来的趋势来看，政党中心是“以‘中国’作为方法论”57的逻辑结果，但这并不排斥对欧洲、非洲等其他地方经验性知识的研究，构建政商关系研究的一般性知识体系既要吸收和借鉴外域经验，也要系统总结中国共产党在处理国家与市场、政府与企业、官员与商人关系上的经验和规律，提炼中国之治的学术体系和话语体系，形成“北京共识”或“中国模式”的科学版。58只有将政商关系放置于历史、现实与未来的维度，才能为政商关系研究建构出新质空间。

四、政党中心：政商关系研究的视角转换 

  以政党中心为视角来思考政商关系，将对政商关系的概念、内涵及构建机制产生重要影响，并推动政商关系研究的视角转换。

  （一）概念变化：明确政党的中心位置

  概念是知识体系的基础，厘清概念是“建构中国自主学科体系的核心任务”59之一。与政商关系相联系的概念主要有官商关系、政企关系，本文认为，政商关系是涵盖官商关系、政企关系的上位概念，官商关系、政企关系则是政商关系在不同历史阶段的表现。任何人类社会生产实践的产物，其概念既是一个历史范畴，也是一个总体范畴，60政商关系也不例外。就其历史性而言，政商关系具有鲜明的时代烙印，在不同历史时期有不同的表现形式和内涵。就其总体性而言，政商关系不仅区别于其他社会关系而具有类的总体意义，同时作为具体关系也是多重现实构成的总体，“足以反映出某一社会历史时期的社会结构特征、市场经济水平、政治生态状况、社会文化思潮等方面的具体样态”61。政商关系的历史性表明其在人类社会发展过程中不断更替的模式演进，其总体性表明政商关系在现代化进程中具有不同的地域、国别、民族等特征，这体现了政商关系的多样化，具体表现为纵向层面的历史分殊和横向层面的分层分类。

  政商关系首先呈现出纵向的历史分殊。恩格斯指出：“由于商品交换的发展，出现了一个不再从事生产只从事产品交换的商人阶级……由于有了阶级对立，于是产生了国家”62，正是在人类第三次社会大分工的过程中，政商关系开始逐渐形成并发展。但是，近代工业革命以前，“物质生产的社会关系以及建立在这种生产基础上的生活领域”，总体上“都是以人身依附为特征的”。63也就是说，传统社会是以人的相互依赖为基础的社会，人对人的依赖成为社会结构的根基，尽管存在商业活动及相应的商业组织，但并没有发展出“羽翼丰满的公司形态”64，这一阶段的“政”与“商”均未分化为现代意义上的独立领域，领域的互动具有强烈的人格化特征。因此，传统农业社会中的政商关系是以官员和商人交往为主的官商关系。65

  工业革命推动的现代社会开启以来，社会剩余产品极大丰富，物（商品）的流动改变了传统社会的内部结构和经济运行方式，以交换为核心环节的市场经济体系逐步确立。“工业社会需要独立的、与众不同的、拥有一定地位和职能的机构”66亦即企业，尤其是以有限责任、独立法人、募股集资等为特征的公司，在组织层面获得了与传统社会中商号、合伙企业等不同的形式与内涵，成为市场体系中的主导力量。与此同时，“工业化带来了社会领域的分化，出现了公共领域与私人领域”，领域分化的结果是市民社会逐渐从绝对国家中走出，“以一种政治社会的形式与绝对国家划清界限，并一步步地走向把绝对国家改造成现代国家并与国家相分离的方向”，67于是国家与社会逐渐成为分析现代国家发展的两个基础概念。与国家相分离后的市民社会，“必须包括私有财产权（它是个体在市场中所交易的东西）和公司（个体创建公司是为了降低交换与生产的交易成本）”，“市场的成功运行要求市场参与者之间的相互信任、要求对私有财产和法律规则的尊重”，68市场对个体的尊重、对私有财产的保护向国家提出了社会治理的要求，那就是摆脱过去“人对人的依附”中的统治与依附，在“人对物的依赖”中获得形式上的自由和平等，这意味着个人从依附走向独立，也彻底改变了政商互动的主体形式，企业或公司以“组织”69的形式代替个人成为政商关系的行动者。不仅如此，政企关系因循组织的身份加持进入正式的制度层面，官商关系则被理解为个体层面的非正式互动，政商关系发展被描述为“单线演化”70进程。结果是，原本共在的政商关系有了正式与非正式之分、特殊主义与普遍主义之别，正式关系以制度之名（结构、组织、科层等）反对非正式关系的侵入，而非正式关系以个体之实（情感、伦理、文化等）拒绝制度的单一和僵化。

  政企关系是政商关系在现代社会中的主要表现形式，其相关研究被放置到国家与社会的框架中，政商关系中的“政”自然就是指作为现代国家代表的政府了。在西方国家，政党自始与政商关系甚少关联。现代意义上的政党，最早出现于19世纪30年代的英美资产阶级革命，首先产生于议会内部，随后逐渐由立法机关内部斗争向外进行扩展，成为不同利益集团和社会群体为进入议会进而执掌国家最主要的途径。从词源上看，西方语境中的“政党”源于“部分”，作为政治用语，政党被看作“在某些联合统一体中与另一部分因素相互对立，彼此各不相让”，政党意味着“在一个政治实体中的分裂、冲突和对立”。71因此，尽管成为公众参与政治的工具、沟通政府与民众的桥梁、选民控制政府的手段，但西方的政党只是政府的过客，只是作为议会体制的补充力量而非“填补制度真空的力量”72，不能代表政府更不能代表国家，自然在理论上就被排除在政商关系内涵之外。在我国，20世纪80年代以来，在党政分开、政事分开、政企分开的改革潮流中，政企关系成为这一时期政商关系研究的主题。这一时期政企关系中的“政”是指“各级政府管理商业的职能部门”，“企”是指“商品经营的直接承担者”，73更多是指国有或国营企业，民营经济、民营企业和民营企业经营者则被排除在政企关系之外74。无论对“企”做何理解，政党都在政商关系的内涵中被剥离或被掩盖，这虽然既满足了国家-社会中心框架对政企关系的界定，也在表象上符合当时党政分开的改革潮流，但与中国共产党居于国家和社会中心的深层事实严重不符，因而研究结论也总是陷入“单一维度”75而难以跳出西方学界反复论及的权力与资本、制度与个人非此即彼的悖论式选择论断。

  事实上，单从公司的发展历史来看，公司本身就是政治的产物，“公司不光是技术创新的自然结果，还是政治角力下的产物”。76公司作为“人”的特权地位是由国家或政府所赋予的，因而不同国家的公司组织会随着本身政治理念和结构差异而呈现出不同的内涵。相对于西方国家的企业对政府始终保持着距离77，新中国成立以来的企业自始就接受党和政府的调控与指导，无论是短期的照搬苏联的“一长制”，还是党委集体领导下的厂长负责制或党委领导下的职工代表大会制78，以及社会主义市场经济体制建立和完善的过程，中国共产党都在其中发挥了核心领导作用。

  党的十八大以来，一方面，中央政府持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，不断向社会和企业赋权赋能，释放市场机制在资源配置中的决定性作用，另一方面，中国共产党不断推动自我革命，坚持和完善党的全面领导，正是在这一背景下习近平提出了构建亲清新型政商关系的目标。相对于传统政商关系，新型政商关系之新的根本不在于提出了“亲清”的目标，而在于要实现“亲清”这一目标必须坚持党的全面领导。将政党带进政商关系研究中，这既是理论上克服国家-社会中心框架难以调和正式关系与非正式关系之弊端的出路所在，又是对中国政商关系发展的真实反映，还是传统政商关系与新型政商关系的本质区别所在。

  （二）内涵重构：以政党为中心确立战略性的制度关系

  如上所述，官商关系和政企关系是政商关系在人类社会不同发展阶段的主要形态，然而这种历史分殊在近代以来被纳入国家-社会中心的分析框架，进而形成了个体与制度、正式与非正式、特殊主义与普遍主义的对立。事实是，新中国成立以来，前述二元存在并非完全对立而更多的是融合，新中国成立后建立的科层制推动社会快速向普遍主义转变，而先在的以非正式关系为特征的社会关系模式又深刻地影响着社会结构与社会组织的构建。79在傅高义看来，二元互构背后的根本原因正是中国共产党领导所形成的具有强烈意识形态的公共伦理打破了私人生活领域的伦理，并渗透到私人领域，从而改变了中国的社会形态。80紧扣中国情境，将政党带进政商关系研究并坚持政党的中心地位，这不仅会带来政商关系的概念变化，协调个体与制度、正式与非正式之间的矛盾，将个体层面与制度层面的政商关系、正式关系与非正式关系纳入完整的概念之中，还会进一步重构政商关系的内涵，主要包括四个维度：政党与政府、政府与企业、政党与企业、官员与商人81。

  其中，政党与企业、政党与政府的关系在传统政商关系研究中常被涵盖在政府与市场、政府与企业的关系中，这种涵盖或被遮蔽既有历史的原因（改革开放以来不断推进的党政分开、政企分开确定了传统政商关系研究的基本主题），也有深刻的理论根源（国家-社会二元分析框架确立了传统政商关系研究的基本视角）。然而，政党与政府是两个完全不同的概念，即便是在我国，中国共产党作为唯一的执政党，和政府在很多方面高度统一，但是两者在制度安排、组织架构、功能设置及运行等很多方面也是不一样的，政党和政府的组织逻辑是不同的，并“以一种特有的方式”“整合在一起，自我生成了一种新的逻辑”82，本质上是党的领导权支配一切的逻辑83。中西方政商关系的根本性差异就在于作为上层建筑的政党制度的差异，政党制度既是政商关系的基础性制度背景，又是政商关系发展的关键性约束条件84。因此，我国政商关系研究“不能像研究其他国家那样，直接用国家与社会的二分法”85，不能忽视政党，更不能将其简单等同或默认在政府或国家的概念中。回顾中国共产党的百年历史，党关于自身与企业以及更宏观的商业、经济之间关系的认识成为政商关系发展的制度性背景。

  在革命战争年代，“党对工商业及其从业者、商会组织等的认识经历了曲折变化”86，“对私营工商业者的定位经历了从敌人到同盟者的转换”，总体上采取的是“策略性保护”87的发展策略。这一时期，中国共产党主要采取直接成立党的经济组织、党主导成立合作社和党组织嵌入三种方式88直接或间接参与到商业活动中。从中央苏区的发展历史来看，党以直接或间接方式对商业进行策略性地保护发展，不仅是突破封锁、摆脱“左”倾政策危害的重要途径，而且通过对商人群体与社会空间的整合，使商业成为农村地区接受现代文明的重要渠道。89

  新中国成立以后，新生政权的巩固成为党和政府的首要目标和任务，中国共产党“用完成革命的力量来非程序性地、权威式地组织和领导社会生活”。90这一宏观背景反映到商业和经济领域中就是以阶级动员而非经济、法律等方式实现生产资料所有制的社会主义改造。总体来说，新中国成立到改革开放期间，党对工商业、私营经济的总体定位是限制、利用和改造，目标是确立国营经济的领导地位91，而“个体私营经济形式几乎消失殆尽”92。因此，这一时期的政商关系直接体现为党和政府与国营企业之间的关系，而商人群体以及城市小手工业者、个体经营者等几乎可以从政商关系中忽略掉。

  改革开放以来，中国共产党与企业、商业及经济的关系仍然如革命战争和政权巩固时期一样，始终具有战略性的先导意义。首先是如何定位个体经济和民营经济等非公有制经济，这是政企关系向新型政商关系转变必须确定的制度性前提。1981年，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确指出：“国营经济和集体经济是我国基本的经济形式，一定范围的劳动者个体经济是公有制经济的必要补充。”93随后，党的十二大到十五大，先后明确了劳动者个体经济、私营经济等非公有制经济是公有制经济必要和有益的补充，是社会主义市场经济的重要组成部分，这一系列战略性的定位为非公有制经济的发展包括政商关系的发展奠定了体制性基础。进入21世纪后，个体经济和民营经济发展驶入快车道，首先得益于党对个体经济和民营经济的统筹规划和大力支持。从党的十六大开始，直到二十大，每一届党的代表大会都旗帜鲜明地提出毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，不仅明确写入“两个毫不动摇”，同时提出公有制经济和非公有制经济的财产权同样不可侵犯。2016年，习近平在看望出席全国政协十二届四次会议民建、工商联界委员并参加联组讨论时明确提出“三个没有变”（非公有制经济在我国经济社会发展中的地位和作用没有变，我们鼓励、支持、引导非公有制经济发展的方针政策没有变，我们致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策没有变）。94这是新时代执政党为非公有制经济发展做出的庄严承诺。

  其次是如何定位个体、民营企业家等人士的身份地位，这是新型政商关系区别于官商关系、政企关系的关键所在，也是政商关系从官商关系、政企关系的片面发展向新型政商关系全面发展的主体性前提。在早期的官商关系阶段，商人是政权统治的对象，依附于统治阶层，形成了依附性的政商关系。在政企关系阶段，工商业从业者、个体劳动者、民营企业家等被排除在组织层面的政商关系外，在个体层面被归入非正式关系结构中。无论是在官商关系还是政企关系阶段，这些群体被视为与“政”相对立的社会群体，甚至一度被视为“敌人”。改革开放以来，民营企业家不断得到肯定和重视。1989年，中共中央统战部印发《关于开展私营企业统战工作的几点意见》。此后，以私营企业主为代表的非公有制经济人士成为统战工作的重要对象。952000年，时任中共中央总书记江泽民在广东考察时首次提出“三个代表”重要思想，并在2001年7月1日庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中指出，改革开放以来，包括私营企业主、民营科技企业创业人员在内的新社会阶层人士，“为发展社会主义社会的生产力和其他事业作出了贡献……他们也是有中国特色社会主义事业的建设者”，“应该把承认党的纲领和章程、自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的社会其他方面的优秀分子吸收到党内来”96。这为私营企业主、民营企业家等新兴群体加入中国共产党破除了制度壁垒。2018年11月，习近平在民营企业座谈会上强调：“民营企业和民营企业家是我们自己人。”972023年全国两会期间，习近平再次明确党始终把民营企业和民营企业家当作自己人。从统战对象到建设者再到自己人，从普通群众到可吸收入党，民营企业家等新兴群体真正成为政商关系中的主体。

  再次，党对企业家精神的倡导为政商关系的发展注入了新时代的精神内涵，也为新时代民营企业家在政商关系中发挥主体作用提出了行动指南。2017年9月，中共中央和国务院发布《关于营造企业家健康成长环境 弘扬优秀企业家精神 更好发挥企业家作用的意见》，“企业家精神”这一概念在党的文件中首次出现。2018年11月、2025年2月党中央专门召开民营企业座谈会，习近平在两次座谈会上均鼓励民营企业家弘扬优秀企业家精神。98

  总而言之，中国政商关系的发展始终伴随着执政党对工商业和经济发展规律的认识和观念的转变，党的方针政策指引着非公有制经济的发展，其中关于个体经济、民营经济等非公有制经济的性质定位，企业家的身份和功能定位以及相应的制度安排从根本上奠定了新型政商关系的制度性背景。

  （三）吸纳和嵌入：充分发挥政党的引领作用

  传统政商关系和新型政商关系的本质差异在于政党如何发挥作用，政商关系内涵从传统到新型的变化，首先体现在政党在这一关系结构中居于中心位置。与此同时，当非公有制经济获得了与公有制经济同等重要的地位时，“非公有制经济由体制外进入体制内”99，在制度上二者再没有体制之别，这意味着政商关系中的企业既包括国有企业，也包括以民营企业为主的非公有制企业。以政党为中心扩展了政商关系的维度，而政商关系的现实构建也必须围绕政党展开。

  政商关系的四个维度是相互联系、互为建构的，无论是党与国有企业的关系，还是党与民营企业的关系，都离不开政党与政府、政府与企业、官员与商人之间的关系调整，而政党与政府的关系本质上是国家层面的权力安排，在政商关系构建中是一种正式的制度安排，与政党和企业关系一起成为政府与企业、官员与商人关系的前提和基础。因此，在讨论新型政商关系的具体构建时，首先必须从政党与政府的关系入手。

  改革开放初期，随着中国共产党对自身职能的不断认识和重新定位，党委领导下的厂长负责制向职工代表大会领导下的厂长制转变，党企分开成为党政分开、政企分开的先导。但是，随着改革的推进，机构改革成为党政分开、党企分开、政企分开的代名词。纵观十八大之前的机构改革，改革逻辑是“党政分开”，“只有先党政分开，解决权力的不确定和不清晰问题，政府才能去厘定它与社会和企业（当初是国有企业，比如下放企业的人事管理权，在1992年后发展成市场）的边界问题……然后才是政府自身的改革，解决政府自身的问题”。100然而，党政分开逻辑下的机构改革并未有效化解政府职能转变的困境，“党政分开的提法在党的十四大以后的政治报告中完全消失了……究其原因，以党政分开逻辑为主导来处理党的领导权与国家治理权的关系，蕴含一个深刻的结构性矛盾，即党政分开逻辑与党的领导权逻辑是无法兼容的”。101十八大以后的机构改革没再延续党政分开的逻辑，而是“在党的推动下提出了国家治理体系与治理能力现代化……形成‘党领导的组织变革’”102，即在党的统一谋划、推动下形成以党为核心的机构改革，“从曾经的党政分开走向党的全面领导”103。当然，以党委为核心的机构改革设计并不是要重新回到党政不分的阶段，而是通过体系化的设计，进一步理顺党政关系，“不使党的领导徒有虚名”104，同时优化党和政府的治理结构，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，赋能企业发展，提升党的宏观经济治理能力，最终实现国家治理体系和治理能力的现代化。

  在机构改革的主旋律中，政企关系成为这一时期政商关系的主要议题。党政分开的逻辑没有很好地处理党的领导权和治理权的关系，这不仅导致机构改革的效能未能完全释放，也在社会层面一定程度上影响了执政党的执政效能，回到政商关系的议题就是影响了党企关系的调整。一方面，国有企业中党建作用被削弱，存在一些问题105；另一方面，私营企业、民营企业等非公有制企业中党建缺位或者被边缘化106。无论是国有企业中党建作用的弱化，还是民营企业中党建的缺位，一定程度上都削弱了党执政的社会基础。21世纪以来，中国共产党加强了对国家政权和政府治理的全方位领导，并以特定方式参与企业治理的全过程。尤其是党的十八大以来，党建融入企业治理已成为新时代中国企业制度的重要内容。相对于国有企业党建的传统体制优势107，非公有制企业中的党建成为新型政商关系构建的中国特色，这主要体现为组织嵌入和个体吸纳两种方式108。

  组织嵌入是指执政党自上而下以设立组织的方式进入企业。109通过对新中国成立以来党的七大至二十大党章中关于基层党组织的规定的文本分析发现，除了十二大、十三大的党章外，其余党章均规定了在企业中成立基层组织。其中，七大至十一大党章关于企业中成立党组织的规定针对的是国营企业。110党的十四大后，以民营企业和个体工商户为主的非公有制企业迅速发展，成为市场中数量占比最多的企业，因此非公有制企业加强党的建设刻不容缓。1993年，中共中央组织部发布《关于在外商投资企业中加强党的建设的意见》，首次针对非公有制企业推行党的建设。2000年，中共中央组织部发布《关于在个体和私营等非公有制经济组织中加强党的建设工作的意见（试行）》，第一次提出在个体和私营企业中建立党组织，加强党的建设。2012年，中共中央办公厅印发《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》，进一步明确了非公有制企业党组织的功能定位、领导体制、工作机制、队伍建设等内容。

  除了组织层面的嵌入外，个体层面的政治吸纳111也是发挥党对非公有制企业引领作用的重要方式。根据我国的政治体制，政治吸纳是针对社会中非党员人士的政治联系和政治安排，既包括直接吸收入党和当选为党代表，也包括政治安排112为人大代表、政协委员，或在工商联、青联、妇联等组织中担任职务，以及以个人身份成为基层党组织或村（居）委会成员。113相对而言，组织层面的嵌入是一种内向组织变革型的政治纽带，通过组织资源和力量从外部为企业谋取信息和资源，而个体层面的政治吸纳是一种外向个体谋取型的政治纽带，以正式的政治身份或非正式的关系网络，从外部为企业谋取信息、资源和产权保护等。114对于执政党而言，政治吸纳不仅具有体制维持的功能，还能有效激发被吸纳对象的主动性和积极性，115从而带来更高的执政效能。政治吸纳不仅是从个体层面对企业家的认可，更是从制度层面明确企业家是人民群众的重要构成，从而将政商关系发展从体制内外有别的双轨制转到统一的发展道路上来。中国共产党通过“组织嵌入和人事嵌入减弱了被嵌入组织的不确定性，在政党组织和被嵌入组织中形成一种信任关系”116，不仅推动了企业自身的发展，同时还调动了被嵌入的企业参与公共事务和社会治理的积极性，也实现了党对自身价值的追求。

  2024年6月11日，中央全面深化改革委员会审议通过的《关于完善中国特色现代企业制度的意见》明确指出，既要加强党对国有企业的全面领导，也要鼓励有条件的民营企业建立现代企业制度，注重发挥党建引领作用，提升内部管理水平。新时代的政商关系，必须坚持国有企业和民营企业两手抓，充分发挥党的引领作用，确保政府、企业及各类组织始终相向而行，始终与国家和人民的利益同频共振，这种战略层面的制度安排是新型政商关系的支柱性制度。在具体构建层面，当前的组织嵌入和政治吸纳具有更多的行政色彩，今后非公有制企业党建工作的重要议题是在企业经营中发挥党的政治和治理优势，即在嵌入和吸纳基础上，进一步理顺党、政府和企业的关系，完善组织结构和工作机制，发挥党的政治和组织功能，将党的群众路线、批评与自我批评等优良传统融入企业治理之中，挖掘党自我建设的现代性价值，继而增强党自身建设和企业经营发展的融合性和联动性，从而实现党的结构、机制和文化的全方位嵌入。总而言之，无论是从根本上的制度设计与安排，还是具体构建中组织层面的嵌入和个体层面的吸纳，无不体现了中国共产党在政商关系构建中的中心地位。

五、构建以政党为中心的政商关系研究新范式 

  建构中国自主的知识体系，既要吸收借鉴世界已有的人类文明成果，学会与世界对话，又要立足于中国发展的历史与现实，在对话中保持自身的独立与个性，从而在对话中获得话语权。中国之治成功地将政党中心证成为民族国家现代化的另一种道路，中国共产党在政治、经济、文化等各个领域的中心地位是当前中国最大的政治现实，“党的领导是建构中国自主知识体系的根本保障”117。因此，扎根中国大地，政商关系研究必须坚持政党中心视角，构建以政党为中心的政商关系研究新范式。首先，本体论层面需要从概念上明确政党的核心地位，厘清“政”“商”“关系”各自的本源含义，围绕政党中心重构政商关系的内涵维度。其次，认识论层面需要准确把握政商关系构建中的内在矛盾和演进规律，从中国共产党如何发挥领导权和治理权出发，重新审视国家与社会、政府与市场、政府与企业、权力与资本、政府官员与企业家之间关系的本质，探索如何充分发挥政党的中心统领作用，调和前述多重二元关系的对立。再次，强调政党中心是“以中国作为方法论”的应有之义，政党中心是政商关系研究最根本的方法论，要聚焦执政党与商业、商人之间关系发展的历史与现实，探索“政”与“商”关系发展的内在规律，从而为如何处理政府与企业、官员与商人等其他维度的关系确定思路和具体举措，进而提升党的宏观经济治理能力。概言之，坚持政党中心将带来政商关系研究从概念、内涵到构建路径的视角转换，构建以政党为中心的政商关系研究新范式，是建构中国自主知识体系的使命与必然要求。

  *本文系北京理工大学科技创新计划“北理智库”推进计划资助项目“政党中心主义视角下新型政商关系构建研究”（项目编号：2023CX13007）的阶段性成果。