公务员录用政审的历史逻辑与功能变迁

一、引言

  2023年“两会”期间，全国政协委员周世虹建议消除对罪犯子女考公的限制。他认为，一人犯罪受到刑事处罚，就影响其子女、亲属参军、考公、进入重要岗位的规定应予以彻底摒弃，否则会对受影响人员极不公平。①由此，引发公众对公务员录用中“政审”环节对考公资格进行限制这一问题更为广泛的关注和讨论。②在2023年3月9日的《法治日报》专题报道中，多位受访专家基于政审环节对父母犯罪记录的考量目的，提出有必要对政审限制条件进行分类讨论的建议。③

  与此相关联，某市辖区议事协调机构所发布的对涉罪人员近亲属在教育、就业、社保等方面的权利进行限制的通告，被纳入全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会（以下简称“全国人大法工委”）的备案审查范围。全国人大法工委经审查认为：“有关通告对涉罪人员近亲属多项权利进行限制，违背罪责自负原则，不符合宪法第二章关于‘公民的基本权利和义务’规定的原则和精神，也不符合国家有关教育、就业、社保等法律法规的原则和精神”。④这似乎进一步支持了要求废除公务员政审过程中有关对直系亲属犯罪记录考察的主张。然而，需要明确的是全国人大法工委认定不符合宪法原则和精神的，是对涉罪人员近亲属多项基本权利的限制措施，而非公务员录用政审问题。至于政审中是否应当保留相关考察内容，并未做出权威的决断。

  要讨论公务员录用政审中应当或不应当包含某一方面的内容，不能单纯就事论事，而是应当从政审制度的整体功能定位加以理解。面对一项长期在实践中运行的制度，对公务员录用政审的理解和评价还不能仅仅基于抽象原则的推演以及合理逻辑体系的建构，而是要更具体地放在历史语境中深入分析。因此，本文试图通过对中国语境中从干部制度到公务员制度的历史变迁考察来理解党管干部对于现代民族国家的建构和国家治理现代化的意义，在此基础上分析党管干部的功能实现需要怎样的政治性考察，从而从功能主义的视角对政审制度的生成和发展进行分析，明确对其加以完善的路径。

二、为什么会有政审：政治性考察的制度起源  

  在社会实践中，“政审”一词耳熟能详，但其并非严格意义上的法律概念，更多的是一种社会习惯性表述，即“政治审查”，这里的“政治”应置于中国共产党的话语体系中理解。⑤这种习惯表述在规范中更具体表现的概念是“考察”，《公务员法》《公务员录用规定》《公务员录用考察办法（试行）》等规范使用的都是“考察”，这也是现行法律法规、党内法规中最为常用的概念。考察环节中包含的对政治素质的考察，就构成关于政审这一概念的持续性实践，应当通过对这种持续性实践进行历史梳理来理解其如何形成。

  （一）公务员制度的前身：“德才兼备”的干部要求

  理解公务员制度中的政审，首先有必要追溯公务员制度在中国语境中的制度起点。1987年，党的十三大提出，要对干部进行分类管理，建立和推行公务员制度。⑥在此之前通过党的组织系统与政府的人事系统进行运作的干部制度，在分类管理的要求下向公务员制度转型，当下所讨论的公务员制度即由此发源。而这样的渊源也能在现行《公务员法》第二条“公务员是干部队伍的重要组成部分”和第四条公务员制度“坚持党管干部原则”的规定中得以验证。因此，在中国语境中讨论公务员制度，需要注意公务员制度是作为干部制度的组成部分得以建立的，目标是通过公务员制度来完善干部制度，因此就不能局限于公务员制度之内就事论事的有限视角，而是应当将其放到干部队伍建设这一更加完整的历史叙事当中，从干部制度这一更为宏观的视角进行分析和理解。

  “干部”一词在中国经过长期的使用，具有宽泛的内涵。新中国成立之前，承担党务、政务与军事工作，具有一定管理职责的人员被称为干部；新中国成立之后，干部的范围进一步扩大，干部编制与工人编制构成国家职工队伍的两个基本类型，形成由职责向身份的变化。⑦在革命时期，干部队伍在政治路线的执行和具体实践中起决定性作用。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”⑧新中国成立后，干部队伍在各项国家政策的贯彻落实当中发挥着关键性作用。“正确的政治路线要靠正确的组织路线来保证。中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。”⑨干部队伍之所以如此重要，原因在于，无论是革命时期的政治路线，还是新中国成立后的国家政策，都是一些原则性的、概括性的目标，需要干部队伍对这些目标进行正确的接收、规划、转化和执行，才能将这些抽象的目标转化为可操作的具体方案。但是，干部队伍也并非仅仅被动、消极地接收全部国家意志，而是也需要根据实际情况对接收到的国家意志进行能动性和创造性的转化。这凸显了干部队伍在国家治理中发挥的承上启下的中枢作用和在具体实践工作中起到的创造性转化的重要作用。

  与此同时，干部队伍在不同时期所发挥的作用也并不完全相同，而这也影响干部队伍的选拔。在革命时期，“共产党如果没有正确的布尔赛维克的组织，决不会成为群众的力量，决不能尽他在工农革命里的领袖及领导者的历史使命”。⑩而建立“正确的布尔赛维克组织”，就“必须训练工人的新干部，提拔他们到领导的机关，必须将阶级异己分子和不可靠的分子从组织上肃清出去。加强党内的马克思列宁主义的教育与坚强不倦怠的两条战线上的斗争，是保证党能完成自己的伟大任务的保证”。11因此在这一时期，干部队伍的革命性更为重要。干部“是献身于革命目标和革命理想的人，不是把干部当做一种行业和一种职业”。12毛泽东在七届二中全会上提出，党和军队的工作重心必须放在城市，围绕生产建设这一个中心工作，因此，新中国成立后干部队伍就需要围绕着新的中心工作实现角色转变，从革命年代的“战斗队”转向建设年代的“工作队”。与此同时，执政初期治理规模的扩大和治理结构的多层级化就需要选拔更多的干部来参与国家治理。因此，这一时期干部队伍建设的目标就较之于新中国成立前更为丰富，政治素质与工作能力两方面都需要强调。“在提拔干部工作中，必须坚决贯彻党的根据政治品质（德）和业务能力（才）来挑选干部的原则”。13“政治和业务是对立统一的，政治是主要的，是第一位的，一定要反对不问政治的倾向；但是，专搞政治，不懂技术，不懂业务，也不行……我们各行各业的干部都要努力精通技术和业务，使自己成为内行，又红又专”。14而在改革开放时期，以经济建设为中心的要求，为干部队伍的政治素质和工作能力要求赋予了新的内涵：“干革命、搞建设，都要有一批勇于思考、勇于探索、勇于创新的闯将。没有这样一大批闯将，我们就无法摆脱贫穷落后的状况，就无法赶上更谈不到超过国际先进水平。”15因此，在这一时期，干部选拔工作的首要任务就是拓宽选人和用人的渠道，对干部的选拔主要是按照“革命化、年轻化、知识化、专业化”这一干部队伍整体结构要求进行的。

  对于干部的要求，无论是“又红又专”，还是“革命化、年轻化、知识化、专业化”，都始终将政治素质与工作能力两方面要求结合起来，以“德才兼备”加以概括。这里的“德”是政治意义上的，而非单纯的个人生活品德，政治先于业务，但两者都不可或缺。在不同时期，随着党和国家的政策目标的变化，“德才兼备”的内涵也会随之变化，以更具体的方式将对干部队伍的政治素质与工作能力两方面的要求体现出来。由干部制度发展而来的公务员制度，延续“德才兼备”的要求，不是仅仅关注公务员的业务能力，而是将政治素质放在首位。

  （二）如何实现“德才兼备”：干部选拔过程中的考察机制

  “德才兼备”的标准回答了“选什么样的人”这一问题，但是只能作为一个指引性的原则。具体到“怎样选人”这一问题就需要根据具体时期的政治、经济和社会情况确定具体的考察因素，从而赋予“德才兼备”更加具体的时代内涵。通过在具体的社会背景下明确对干部的政治素质与业务能力的要求，并将其转化为相应的信息，就可以借助这些信息选拔干部。

  在建党初期的革命时代，党员的个人出身成为选拔中关注的关键信息。到1928年6月党的六大召开时，全党党员人数已增加到4万多人，其中农民党员占76%，而工人党员仅占10%（而且大多是失业的及小企业的工人）。16工人阶级在干部队伍中的比重较低就对如何保证建立“正确的布尔赛维克组织”在一定程度上带来挑战，因此在干部选拔时就将工人阶级出身作为一个关键因素加以考察。在这一时期，正是通过“积极的在工人之中征求党员，继续引进工人同志的积极分子加入党的指导机关，务使指导机关工人化”等对身份考察因素的侧重，才能够不断“加强自己的战斗力及党的无产阶级化”。17然而，过于强调工人阶级出身的单一选拔标准在实践中造成一些问题。在汲取探索中的教训之后，工人身份不再是干部选拔考察的唯一因素，对干部政治素质的考察形成更全面的标准。党的六届二中全会通过的《关于组织问题草案之决议》，将这一时期干部选拔的考察因素总结为“应该以其政治认识、纪律性及对工人阶级利益的牺牲性为标准。此外，还加上他与广大工农群众的联系，他在这些群众中的威信和影响，指导群众的能力的标准”。18

  新中国成立后，干部选拔以“又红又专”以及要“建设一个有战斗力的、纯洁的布尔什维克式的党”作为指引。191951年1月，中共中央组织部提出以“政治品质”和“业务能力”作为干部考察标准，并建立了干部日常表现的鉴定制度；1953年11月，《中共中央关于审查干部的决定》指出，主要应从政治上对干部进行审查，政治审查主要基于对档案材料的分析研判。20当革命党成为执政党之后，和平环境下档案资料的不断积累以及调查研究条件的极大提高，使得选拔干部时能够获取的信息更为丰富，也可以通过更严格的程序对大量信息进行细致分析，因此在干部选拔过程中，结合档案资料通过全面深入的政治考察来鉴别干部是否具备所要求的政治先进性与纯洁性成为持续实施的制度。对政治素质的全面考察，很自然地从个人扩展到家庭背景，从阶级观念的认知出发，家庭出身对于政治立场与品质的影响被高度强调。“一个人幼年所受的影响，往往在他的思想上、生活作风上长期存在，说话或者写文章，如果不经过很冷静地思考，旧的东西常常会不自觉地流露出来。”21由于可以掌握的信息更为丰富和全面，家庭背景这一信息就被纳入考察范围，形成“家庭问题与本人问题以及情节轻重、罪恶大小等等均须严格加以区别”22的审查要求。“全面地了解干部”以及“多方面地了解和熟悉干部的思想品质、工作才能”23的提出，意味着家庭背景作为全面认识个人的重要因素，被纳入考察。这一时期，干部主要来自家庭出身较好的、对中国共产党忠诚度较高的、有良好政治表现的社会成员。24实证数据显示，在改革开放前，良好的家庭出身在干部选拔中具有显著优势。25

  基于家庭出身和阶级成分的政治素质评价模式在革命时期到新中国成立初期，对选拔政治忠诚的革命干部，巩固执政地位发挥了一定作用，并且操作简便、评价效率高。十一届三中全会后，党的工作重心从“以阶级斗争为纲”转变为“以经济建设为中心”，家庭出身和阶级成分的政治素质评价方法逐步淡出历史舞台，并随着政治的现代化逐步转变为以政治思想与行为表现为基础的评价模式。26随着改革开放时期“革命化、年轻化、知识化、专业化”这一干部队伍整体结构要求的确立，“德才兼备”中的“德”就体现为“有一定的马克思列宁主义、毛泽东思想的理论政策水平，能够坚持社会主义道路……正确地执行党的路线、方针和政策……有强烈的革命事业心和政治责任感……”27“德才兼备”的要求，始终贯彻于对干部选拔的考察过程中。政治性考察的侧重点从家庭出身转向个人表现，改变的只是考察的内容，并未改变干部选拔中政治标准先于业务的一贯要求。28

  （三）干部对于国家建构的意义：政治性考察的基础功能

  从干部队伍建设的整体脉络来看，政治考察工作在干部选拔录用过程中的定位和功能保持相对稳定的状态，即使政策目标的转型赋予政治考察不同的内涵，政治考察始终是干部队伍入口的重要制度。在历史事实背后，更深层的逻辑决定了这些事实为何会产生，我们需要通过历史视角理解制度生成的逻辑。

  在新民主主义革命、社会主义革命与建设的过程中，党需要以一切可能的方式集合各种政治力量，并“加以利益整合，完成一个对于在列强争霸的世界中这个民族的生存、发展和繁荣的最基本的前提，即国家的统一、独立、自主，这就是所谓的‘建国’（constitution of the nation-state），以及在此之后通过国家的力量来推动经济社会政治文化的快速发展”。29然而，在国家构建的过程中，需要一个具有现代性特征的，高度组织化的精英群体来完成对社会中各方面政治力量的利益整合。“共产党国家在建立政治秩序方面的相对成功，在很大程度上就是由于它们自觉地把建立政治组织一事摆在优先地位。”30在从一个传统的文化共同体向现代民族国家转型的过程中，中国共产党通过建立具有远大的政治理想、坚定的组织纪律以及现代组织形态的干部队伍，建立起民族国家治理所需要的国家机构，在中国历史上第一次成功创建了一个在中央统一领导之下将权力充分向下渗透到国家“毛细血管”末端的组织体制，形成“权力集装器”。符合这一要求的干部队伍，首先必须具有政治上的先进性与忠诚度，其次才是要拥有承担具体工作的能力。正是通过政治性考察把好干部队伍的“入口关”，从个人信息中提取出政治内涵，再通过制度化和规范化的方式进行实质性考察，将政治上靠得住的人选拔进入干部队伍，将政治上达不到要求的人排除在干部队伍之外，才能最大限度地保证干部队伍的先进性和纯洁性。

  在干部队伍选拔过程中，通过政治性考察，强化了党与干部之间的联系，更好地把干部队伍凝聚成为一个有机整体，因而不但提升了其内部组织能力，而且为进一步实现党对“当代中国社会各阶层和各种政治力量的一个组织、动员、整合和表达”31奠定了组织与队伍基础。基于此，才能更好地发挥党领导下干部队伍的“排头兵”和“先锋队”的重大作用，才能确保党带领人民取得革命的胜利、建立独立自主的新中国，以及在改革开放时期实现人民更好生活，充分发挥党在革命、建国和改革过程中的宏观领导作用。因此，从政治性考察的功能出发，就自然会发展出相应的制度以确保其得到持续且规范的实施，也就不能简单地将实施政治性考察的政审仅仅当作一种针对特定时期、特定需求的陈规旧习，而是要基于历史视角理解其深层逻辑，从而分析其延续的制度功能。

三、政审的演变与延续：从干部到公务员

  通过对历史脉络的回溯可以发现，政审制度的产生和发展有其深层逻辑，建立这个制度的原因在于党领导下的干部队伍是国家建构中的支撑性主体力量。从这样的视角理解制度形成的基础，就需要注意社会变迁是否已经改变了制度形成的基础，从而要求变迁乃至重构制度。干部制度在改革开放时期的新发展，以及公务员制度的建立，也正是对社会变迁的制度回应。通过对制度变迁的分析，可以进一步理解在公务员选拔过程中，政审具有什么样的功能。

  （一）社会变迁中形成的公务员制度

  1978年，十一届三中全会做出实行改革开放的决策，把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。随着工作重心的转移，对干部队伍也提出了新的要求，“迫切需要大量培养、发现、提拔、使用坚持四项基本原则的、比较年轻的、有专业知识的社会主义现代化建设人才”。32以经济建设为中心对干部队伍的新要求，更侧重从文化与业务素质角度对干部进行考察。为了将满足这些素质需求的人才选拔出来，具体路径之一就是“将来很多职务、职称，只要考试合格，就应当录用或者授予”。33文化和业务素质的考察与考试更自然地结合起来，从而与政治性考察有所区别，并据此对之前的干部选拔制度提出批评：“建国以后很长一段时间，由于缺少考试录用制度，吸收录用干部往往片面强调政治条件而不注意文化、业务素质”。34

  立足于现代化建设需要专业知识这一要求，出于对不同工作职责的业务能力的要求的考量，对于此前范围极为宽泛的干部进行分类，就成为干部制度改革的基本思路。过去的干部制度被总结为“以单一方法包罗复杂众多的管理对象”，因此改革方案也就是“必须在对现有‘国家干部’庞大队伍进行合理分类的基础上，对各类干部实行相应的管理办法”，尤其是以建立国家公务员制度为重点，“改革首先应科学地界定国家公务员范围，将国家公务员从目前‘国家干部’队伍中分离出来，建立国家公务员制度”。35党的十三大报告吸收了这一建议，明确提出：“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。”36

  在党中央形成建立国家公务员制度的政治决策之后，制度建构就逐渐通过立法得以完成。《国家公务员暂行条例》在制定过程中曾使用过“国家工作人员法”“国家行政工作人员法”“国家行政机关工作人员法”，以及“公务员法”等多个名称，终于在历时九年，合计修改二十几稿后，于1993年得以通过。37正式颁布施行的《国家公务员暂行条例》以法制化的方式对公务员的权利义务、职务分类、录用、考核以及奖励等多个方面做出规定，从而建立了我国公务员制度的雏形，改变了“党政不分、政企不分、政事不分的干部管理模式”38，成为我国公务员制度的雏形。然而，随着经济社会的不断发展以及《国家公务员暂行条例》的运行实施，法制化建设相对滞后，如何进一步深化干部人事制度改革以及如何对公务员制度进行完善等问题不断凸显。39为“建立起一套与建设有中国特色社会主义经济、政治、文化相适应的干部人事制度”40，2000年中共中央办公厅印发的《深化干部人事制度改革纲要》提出要尽快制定《国家公务员法》。在其指导下，于2006年正式实施的《公务员法》总结、吸收了前期实践成果，以正式法律的形式对公务员管理工作进行了全方位的规定，标志着我国公务员制度框架的基本形成。随后，以《公务员法》为基本依据，国家先后制定了三十余个配套法规，逐步形成以《公务员法》为核心的公务员制度体系。

  中国特色社会主义进入新时代以来，十八大提出要进一步完善公务员制度，全面提高党的建设科学化水平。41十八届三中全会进一步明确提出要深化公务员分类改革，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度。42基于此，《公务员职务与职级并行规定》《专业技术类公务员管理规定》《行政执法类公务员管理规定》等一系列文件的颁布和实施，不但标志着公务员制度框架的基本确立和完善，还标志着公务员制度已经进入内容、程序、配套和运行更加科学化、规范化、精细化和制度化的新阶段。

  从制度变迁的历史梳理来看公务员制度，可以发现，其自建立之初即被定位为干部人事制度的改革举措与完善路径，而非替代方案。党的十三大报告首次提出建立国家公务员制度时，相关论述就被纳入“改革干部人事制度”这一节。而在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，关于深化公务员分类改革的这部分论述更是被列在第十六节“加强和改善党对全面深化改革的领导”中的第五十九条，首先提出的就是“坚持党管干部原则，深化干部人事制度改革”。43可见，公务员制度的建构与完善，都是为了使干部队伍更适应现代化建设来加强党的领导。

  （二）形式与实质理性相结合的公务员选拔制度

  在公务员制度的建立与完善过程中，作为入口的选拔录用制度当然具有重要性。既然对之前干部制度弊端的批评就强调其没有通过考试进行选拔，考试制度因此特别被作为重点加以建立。党的十三大报告提出：“凡进入业务类公务员队伍，应当通过法定考试，公开竞争”。44为了体现考试的意义，考试从程序上应当公开并具有竞争性，实质上考试内容应与职位有相关性，即试题与职位的职级和工作范围关联，同时测试考试标准具有有效性，即分数和工作能力呈正比例关系。45自1989年起至今，《国家公务员暂行条例》《国家公务员录用暂行规定》《国家公务员录用面试暂行办法》《公务员法》《公务员录用规定（试行）》《公务员录用规定》《公务员录用考察办法（试行）》等一系列规范性文件的制定、实施和修订，使国家公务员考试逐渐规范化、专业化、标准化和精细化。

  从建立公务员制度的初衷来看，正是希望通过考试招录，突出公务员的专业化特性。更加注重对规范化和标准化的选拔机制的探索和完善，能够为高素质、专业化的公务员队伍选拔提供更加规范化的保障，也为公务员队伍的专业化建设提供重要支撑。党的十三大报告提出将公务员分为政务类和业务类，“业务类公务员按照国家公务员法进行管理，实行常任制”。46这实际上表明公务员法律制度所预设的公务员就是承担业务工作的技术官僚，正如韦伯指出的：“职业官僚只不过是个不断运转的机构中的小齿轮，遵照指示循一条（基本上已经）固定的道路前进；他被赋予特定的职责，然而此一机构的运转与否，通常皆取决于最高首脑，而与其无关。”47由干部转为公务员，并且通过专业化的考试加以选拔，不仅仅是提高公务员工作能力的手段，更是正当性建构的路径。官僚制与形式理性法深刻结合在一起。作为技术官僚的公务员，运用专业知识基于形式理性的计算来决定自己应当如何完成职责，对其行为的根本指引则是形式理性的法律。当技术官僚确实被针对其专业能力的形式理性的考试公平地选拔出来，并通过形式理性的考试成绩确定其科层时，形式理性的法治就更充分地得以实现。基于此，能够依据一整套完整的法律规范和行为规范赋予公务员明确的职权，规范地进行选拔，使其履行确定的职责，即通过形式理性的法治，公务员制度的正当性得以建构，进而支持国家治理体系的正当性。

  如果仅就形式理性的法治而言，以公开的竞争性考试作为公务员的选拔制度，关键就在于考试的理性化，这是正当性的基础。如果要对候选人的政治素质加以考察，则很难通过专业化的考试来实现合理的测度与区分，因而缺乏通过形式理性建构的正当性。更重要的是，如果将公务员界定为技术官僚，只通过专业能力来确定其是否胜任，并不对其提出政治性要求，就无需对其进行政治性考察。然而，由于当代中国的公务员制度并非对干部制度的替代，而是干部制度的一个组成部分，因此，干部选拔的政治性考察在当前公务员选拔的实践中得到保留。中共中央组织部2019年修订的《公务员录用规定》、2021年制定的《公务员录用考察办法（试行）》等一系列规范性文件所规定的对公务员报考人员的政治考察要求表明，这些党内法规所设定的公务员形象并非纯粹的技术官僚，而仍然兼具干部的特性。以党内法规而非国家法律来提出相应的要求，更突出党管干部的原则，这不同于20世纪80年代建立公务员制度时所形成的只由国家公务员法律制度来管理业务类公务员的制度想象。党内法规突出其相对于形式理性化的国家法律更为显著的政治决断内容，从而发挥把握政治方向与形成政治决断的功能，而不能笼统地以国家法律作为单一的规范形态作用于党、政两方面。48

  符合形式理性特征的考试选拔，与更突出实质理性的政治考察相结合，共同构成当前公务员选拔制度，基于不同社会背景与功能建立的干部制度与公务员制度的不同原则与逻辑就结合在一起。公务员选拔中的政治性考察是否还应当延续？这就涉及是保持公务员与干部的结合，还是要将两套制度的不同逻辑区分开来形成一种更为纯粹的制度。要回答这个问题，需要从宪法学视角来展开，在此前对两种制度的历史渊源进行分析的基础上理解各自对于国家建构与治理的意义，从而在比较的基础上做出判断。

四、从宪法学视角理解政审：公务员选拔制度的国家建构与治理功能

  公务员制度是从干部制度发展而来，并非另起炉灶，因而保留了选拔制度中的政治性考察在内的相关内容。然而在新时代，这种包含政治性考察的选拔制度究竟是沿袭还是重构，不能单独就这一具体制度进行微观分析，而要从国家建构与治理的功能的视角度进行整体理解，结合历史发展与社会基础，从具体社会条件下的实践需求与制度功能进行分析。正如习近平指出的：“政治制度是用来调节政治关系、建立政治秩序、推动国家发展、维护国家稳定的，不可能脱离特定社会政治条件来抽象评判，不可能千篇一律、归于一尊。”49我国的公务员制度如何发展完善，并非以形式理性的科层官僚制作为唯一模式，而是要立足于我国的历史与现实做出选择。

  （一）通过公务员选拔实现的国家建构与治理

  宪法第一条明确规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”从这一条文的规范性来看，就是要通过保证中国共产党的领导，来实现宪法中所规定的根本制度。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，50作为宪法所规定的中国特色社会主义最本质的特征，党的领导应当全面体现与贯彻在对社会的整合与凝聚中，这既需要通过科层制形成将权力向下渗透到基层的高效组织体系，体现组织的现代化，又需要能够超越形式理性的实质价值判断，始终坚持正确方向的引领。

  党对社会的整合和凝聚，是通过自身的组织来实现的，而组织需要一定数量的精英群体作为其成员才能构成和运转。党的力量来自组织，组织建设是党的建设的重要基础，党的组织路线是指导组织建设的根本方针和准则。51组织路线在制度上的体现就是尽可能从社会中选拔符合组织需要的成员，并将其安排到适合的位置上。如果选拔出来的人员质量和数量达不到相应的要求，组织机构就不能自动运行起来实现其功能与目标。因此，如何选拔组织需要的精英，就是实现党的社会整合与凝聚目标的关键。

  对于中国这样一个大国而言，对精英的选拔自古以来都尤为重要，需要将在全国范围内既具有不同区域或群体的代表性，又能够从“治国平天下”的宏观视角来思考问题，还能够实际做成事情并承担责任的精英选拔出来实现大国的整合与治理，并且这种选拔不能是偶然的而应当是制度性的。52中国共产党之所以能够成功，离不开制度性的精英选拔机制。在革命时期和新中国成立初期，党主要通过政治标准来选拔最符合要求的干部，将其嵌入各条“战线”，将政治认同作为考察干部表现的首要条件。通过这样的选拔，在干部中通过“锦标赛体制”的竞争形成持续的筛选机制，将在工作中表现出更高的政治忠诚度的干部不断选拔出来，不但能够在干部队伍当中形成更加深刻的政治认同，而且有助于党对社会进行高效、统一的管理。53

  进入以经济建设为中心的改革开放时期，由干部制度发展而来的公务员制度，通过考试选拔机制从社会中吸纳更多的技术型人才，但这并未偏离之前的精英选拔功能。公务员制度，仍然要通过选拔遵循政治路线的精英，将符合要求的成员加以组织化嵌入国家治理的方方面面来加强党的领导。考试选拔机制的意义并不局限于提高公务员队伍的知识与能力水平，为经济与社会发展提供专业化的支持，更重要的是扩大政治参与的代表性和精英选拔的范围，在更大范围内选拔与吸纳精英，从而体现国家的建构与治理功能。

  从历史的长时段视角进行考察，公务员选拔与干部选拔在国家的建构与治理功能上的内在一致性就充分地体现出来。而公务员制度仍然是干部制度的一部分，也可以从国家建构视角加以确认。这就可以理解，为什么在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，关于公务员制度改革的内容仍然是安排在“坚持党管干部原则”这一部分。基于中国社会对现代政党的双重特征要求，党的领导通过党管干部首先得以体现出来。54党领导下的干部，既能够通过民主集中制高效组织起来，体现科层制的形式理性，又能够始终坚持自己的使命担当，遵循实质理性的价值判断。正是通过党管干部，这样的双重特性得以体现，国家治理体系中兼具公务员与干部双重身份的行动者得以实现其支撑性功能。因此，公务员制度发展和完善的目标是更好地加强党通过组织进行社会整合的能力，而在公务员制度中坚持党管干部的原则，就成为整体国家建构视角下形成的必然要求。因此，公务员选拔的意义就不能局限于公务员队伍的内部建设，而是应当拓展到党对社会的整合和凝聚上，将其作为一个吸纳精英的渠道来认识，明确这一机制在国家建构过程中的地位与功能。

  （二）公务员选拔中政治性考察的功能实现

  从国家建构的视角理解公务员制度与干部制度之间不可分割的联系，可以认识到公务员队伍具有科层官僚与政治精英双重特征，使之成为党领导下实施国家治理的基本组织力量。因此，党管干部原则仍然是公务员制度的前提，公务员选拔机制的发展完善必须遵循这一要求。公务员选拔并非基于纯粹科层官僚的专业标准，而仍然需要政治标准。

  党管干部原则，意味着公务员首先是干部，必须符合党对干部的政治要求。习近平指出：“我们党作为百年大党，如何永葆先进性和纯洁性、永葆青春活力，如何永远得到人民拥护和支持，如何实现长期执政，是我们必须回答好、解决好的一个根本性问题。”55保持党的先进性与纯洁性，就要求公务员队伍吸纳的社会精英必须符合党的先进性与纯洁性要求。因此，政治标准始终是公务员队伍建设的首要标准，公务员选拔仍然必须遵循党的先进性和纯洁性要求，将符合这样的要求，能够服务于党领导下的国家治理的社会精英吸纳进入组织。同时，将党的先进性和纯洁性作为政治标准的主线，对党领导下的公务员队伍进行“内整合”，以自组织力提升行动绩效。56

  明确了政治标准，还需要形成保证其得以实现的制度。通过制度来选拔符合党的先进性与纯洁性要求的公务员，尤其是通过法治化来保证制度的规范性，就决定了公务员选拔如何实现其国家建构与治理功能。所以，从宪法视角进行分析不仅仅要认识到公务员选拔需要坚持政治标准，更要指向政治标准的实现，通过构建选拔中的具体考察机制来达成目标。

  通过法治化的规范程序来考察政治上是否具有先进性与纯洁性，存在着信息上的难题。因为先进性与纯洁性从本质上说是思想问题，需要将高度一致的意识形态与政治认同加以内化，但思想问题又因无法进入内心予以客观的考察，而只能通过对外化的表现来进行分析。外化的表现虽然能够体现内心的思想，但对其会有多元的理解，并且会受到信息噪声的干扰。“周公恐惧流言日，王莽谦恭未篡时”，就表达出传统中国社会对这种信息噪声的认识。因此，通过哪些渠道获取信息，又如何运用有限的信息进行分析，就成为考察机制在程序和内容方面进行设计与完善的关键。晋升制度中“锦标赛体制”的形成，实际上就是要通过“锦标赛”设定的绩效目标的实现程度，反映地方官员对上级的政治认同与忠诚程度。57相比较有一定时间的工作业绩来考察的晋升“锦标赛”而言，在公务员选拔中通过有限时间对大范围的候选者进行政治标准的考察则更为困难。根据《公务员录用考察办法（试行）》，对考察人选主要从政治素质、道德品行、能力素质、心理素质、学习和工作表现、遵纪守法、廉洁自律七方面进行考察，通过一个相对统一、有效的考察方式，全面地了解考察人选是否符合录用标准。由于这七项内容大多较为抽象和主观，可衡量和可观察的程度较低，能够进行定量分析的内容较少，大多需要进行定性分析。除了受考察“重定量”以及“反向论证”等主观判断影响外，信息不对称也导致“考察难”这一困境的产生。由于这些实质性内容隐藏于内，不容易被观察和评价，就无法直接对其进行考察。这些内容可能只有通过一定的行为表现出来，因此需要借助较多信息进行全面考察，防止出现考察视角不全面的问题，“不但要看干部的一时一事，而且要看干部的全部历史和全部工作，这是识别干部的主要办法”58。

  正如“全部历史和全部工作”这样的表述所内含的，总体上看，面对信息获取与运用的困难，采取的对策是尝试将分散状态下无法体现出意义的信息通过整合转化为可以解读的信息，并加以利用。党领导下的国家机构，通过其渗透到社会方方面面的组织网络，再结合群众路线的工作方法收集信息，将个人在日常生活中形成的各类信息全面且精确地加以观察和记录，并进行整合。59例如，针对需要考察的个人而言，档案是对其信息进行记录与整合的关键载体。60而在这样的书面考察之外，信息获取的渠道和内容也在扩展。通过与考察对象面谈、个别谈话、发放征求意见表、实地走访、查阅工作和学习资料等方式，从多种渠道深入了解被考察对象的具体情况，使组织能够更加全面、准确和客观地了解被考察对象是否符合录用标准。

  （三）对政治性考察的正当性检验

  对公务员制度与干部制度在国家治理功能上进行的延续性分析，凸显出公务员选拔过程中的政治性考察的作用，因此政审仍然有必要保留。既然要对考生进行政治性考察，就需要获取考察人选全面的信息并加以整合，关注行为信息之间的普遍联系，从而通过外显的行为信息来考察其内在的思想意识。通过政治性考察进行公务员选拔，就不可能将个人从其生活背景与经历的具体信息中抽象出来，单纯地根据某一个时间点上考察人选具备的知识和能力做出判断。

  然而，信息整合显然不可能是无限制的，哪些分散的信息应当纳入整合，哪些又应予以排除，成为需要解决的问题。回到引起热议的“罪犯子女考公限制”这一问题，对父母犯罪行为的考虑，是将其纳入可能影响个人政治素质的背景信息进行考察，针对的并非其父母，而是其本人的政治素质是否符合担任公务员的要求。因此，就不能仅仅将其视为一个刑法问题，认为这是对犯罪的附随性制裁。61从宪法学视角出发，批评者以“公职作为一项职业所应体现的职业自由”作为立论基础，将这种考公限制定性为“连带责任”，并由此得出对罪犯子女考公资格限制“存在多重违宪风险”的结论。62这样的批评虽然较为深刻，但忽略了公务员并非单纯一种职业，是对个人进行抽象的原子化理解。应当看到，在从干部制度到公务员制度的变迁过程中，政审考察的因素始终包含了对信息的整合，是将个人及其环境结合起来加以考虑。

  但是，信息的整合是否合理，需要加以正当性的检验。父母的犯罪行为这一信息能否与个人的政治素质之间建立联系，确实存在疑问。家庭背景能够在一定程度上影响个人的政治态度与思想素质，但这种影响因人而异，只能发现相关性，很难形成统一的因果性认定。而现代法治的要求，更需要用因果性来作为对行为进行干预的规范依据。有学者指出，由于“政治素质”的特殊性，政审中存在一种本质上的类推逻辑，这也是政审可以审查报考者之外的人，且其他人的表现会影响报考者最终政审结论的原因，但这种特有的类推逻辑不能不恰当地用在“遵纪守法”上。63类推在法律问题上的不适用，就在于类推并不符合因果性的要求。

  如果政治问题可以类推而法律问题不应类推，就要进一步分析犯罪这一法律行为可能具有的扩展效果。如果从这样的视角继续展开思考，就涉及对“犯罪”与“罪犯”的更深入认识。在“以阶级斗争为纲”的年代，犯罪被普遍视为敌对势力的破坏行为，罪犯因此被归入敌人的范畴。从这样的理解出发，更容易受到“敌人”直接影响的罪犯子女，如果不能有明确的行动传递出其不会受到这种影响的信息，就大概率无法通过政治考察。然而，如果将大部分犯罪归入人民内部矛盾的范畴，那么犯罪行为本身就不足以表明政治上的对立，而不存在对立的父母就不会对子女的政治立场产生影响。对此，或许可以借助刑法学上对犯罪做出的自然犯与法定犯的区分，形成一种更为精细的认识和处理方式，从法定犯的行政违法属性理解，使之与政治影响分离。64绝大多数法定犯并无政治意义，也不具备道德上的归责理由，因此不能体现出对其他人政治素质的可能影响。此外，可以将故意与过失、初犯与累犯，乃至主犯与从犯、独立犯罪与共同犯罪等信息都纳入考虑，这样虽然在政治性考察中仍然纳入直系近亲属的犯罪记录这一信息，但对犯罪的性质进行更细致的区分，基于其对子女的影响程度做出不同处理，仅在极少数情形中考虑直系亲属犯罪记录这一信息可能具有的政治涵义，对大多数情形运用人民内部矛盾的“团结——批评——团结”处理方式。65

五、结语

  “罪犯子女考公限制”这一热议引出本文的讨论，但本文的主要目的并不在于参与这一热点讨论，给出是否应当有这种限制的具体表态，而是从宪法学视角理解公务员选拔中的政审制度所展现的功能。从宪法学视角来看，既不能将公务员选拔的政治性考察中可能存在的对于罪犯子女的限制简单地视为一种刑法上的附随性制裁措施乃至“株连”，也不能将公务员选拔看作一种普通的就业途径将其局限在就业平等、反歧视或职业自由这一层面加以理解，而是需要分析在中国语境中公务员制度具有的国家建构和治理功能与意义，由此来理解选拔中为什么会有政审这种政治性考察。

  以国家建构与治理作为观察视角，通过对公务员制度的演进脉络、理论变迁和功能意义进行分析，可以认识到公务员与干部的双重特性共同存在于中国公务员制度的内涵之中。公务员队伍并非单纯科层官僚，而是同时还作为党领导下的干部队伍发挥功能，既要通过吸纳精英来实现社会整合，也要保证党的政治路线的实质内容在国家治理中得到实现。只有坚持党管干部的原则、保持公务员队伍在政治上的先进性与纯洁性，才能确保其作为人民公仆始终坚持全心全意为人民服务，在国家治理当中充分发挥其功能。因此，将政治性考察纳入公务员选拔过程，是为了更好地选拔符合政治标准的干部，关注的是其政治素质，而非将其作为连带的对象。

  某种概念的历史并不总是，也不全是这个概念的逐步完善的历史。66由“干部”到“公务员”，词语的转换并不意味着制度功能有了根本性的差异，因此不应简单将干部选拔制度中的政治性考察从公务员选拔制度中割裂出去。基于这样的分析，无论政治性考察是否存在以及应该考察哪些内容，都不是基于形式上的“平等”概念或“自由”概念，而是基于中国语境，对更好地实现党的领导与国家治理目标进行思考。如果公务员与干部的内涵与功能的连续性决定了政治性考察仍应当得到坚持，宪法学的回应就应转向更深层次的根本性问题，即如何确定政治性考察应当获取和运用的信息的范围，如何通过这些信息来有效保证公务员符合政治标准，最终要回答中国语境中兼具干部和公务员双重特性的公务员制度应当如何更好地实现其国家建构与治理功能。这样的话，如果通过认定违宪来否定政治性考察中涉及直系亲属犯罪记录的信息，所依据的论证理由首先不应是来自域外的理论，而应当是《关于正确处理人民内部矛盾的问题》这样的中国宪法理论资源。表态不是本文的重点，重点是我们不仅要关心法治理论中的“词”，更要关心法治实践中的“事”，从而完善中国特色社会主义法治体系。