组织经营与非农集体经济增长*

一、现象与问题

  2024年7月，笔者及所在研究团队在苏南地区调研，发现自2015年开始，苏南农村非农集体经济实现了大幅增长。以笔者重点关注的麦镇为例①，经统计，其财政收入从2019年的7.6亿元下降至2023年的5.8亿元，降幅达23.7%，但麦镇辖属9个行政村集体经济年收入从2015年的0.259亿元，增长至2019年的0.51亿元以及2023年的1.224亿元，增长3.7倍。2019年以来，尽管受国际、国内多种因素影响，经济下行压力增大，苏南经济发展赖以生存的外向型经济受到较大冲击，但该地的非农集体经济增长态势并未被阻断，反而呈现与宏观和区域经济相反的高速增长甚至激进增长态势。这启发笔者以麦镇为经验样本，思考农村非农集体经济增长的内在机制及其学理意义②。

  依主要形态进行分类，农村集体经济大致可分为农业集体经济、工业集体经济与后工业型集体经济三种类型。其中，由于乡镇企业改制以及土地制度改革，工业集体经济已然衰微甚至消散。后工业型集体经济是以工商服务业为主导的集体经济，特指以集体土地及物业为主要资本而获得租金收益的集体经济，又称租赁型集体经济（蓝宇蕴，2017）。后工业型集体经济又被视作非农集体经济，与农业集体经济一并构成当前农村集体发展的两大主要形态。农村集体经济发展得到社会科学研究者的广泛关注。经济学者强调农村集体经济增长和改革路径依循一般意义上的经济规律，遵循市场经济理性的基本原则。政治学者侧重从规范性方面强调农村集体经济增长在契合国家治理需求等方面的价值与改革路径。当农村集体经济增长表现出与经济规律和国家制度要求不相符的发展态势时，经济学和政治学侧重于改造而非解释。从农村集体经济尤其是非农集体经济增长过程和机理出发，理解经济“不合理性”背后的社会“合理性”，是社会学研究者关注的重要议题。

  非农集体经济以物业租赁经济为主导，倾向于较低的市场风险、相对简单的经营管理方式和具有相对低下的劳动力吸纳能力，因而表现为与市场经济理性难以并存的“守护型经济”，为“都市村社共同体”存续提供了基础（蓝宇蕴，2005：178）。“守护型经济”是一种注重稳健甚至保守发展以及强调为城市化进程中农民群体提供多重保护的经济发展模式。这种发展模式有其必要的社会基础和产权基础。一方面，从社会基础层面看，非农集体经济与村落单位制存在强关联，集体经济的分红和福利是“村落‘单位化’的物质基础”，村集体对村庄生活的全面负责以及村集体收益分配的排他性，使得村民对村落单位产生强依赖（李培林，2014：36）。“守护型经济”运行又强化了其社会基础。非农集体经济以“村集体”为内核和由其主导的股份合作制组织为载体，而经济的开放性突出了村庄的整体利益，能够提升村庄凝聚力，助力“超级村庄”在村庄经济边界开放和社会边界封闭的冲突与共生中实现发展（折晓叶，1996）。另一方面，从产权性质上看，农村集体产权并不是市场合约性产权，而是一种社会合约性产权。社会合约性产权是在村庄“带头人”的人力资本和社区内社会资本基础之上，实现村民的广泛动员并转化为不可分割的“非农就业权和集体福利分享权”（折晓叶、陈婴婴，2005）。后续研究尽管关注的侧重点存在差异，但大都延续了上述研究风格，重视揭示非农集体经济运行的“社会逻辑”（张曙光等，2012；钟秀梅等，2012；周大鸣、周博，2021；田毅鹏、张笑菡，2021）。

  上述研究揭示了在外部市场转型与村庄内部社会结构积极适应和调整的过程中，非农集体经济增长的社会机理。从中可以看到，非农集体经济增长深嵌于村庄内部社会关系和社会结构中，自身产权的有限性、村庄社区生活的强依赖、村庄社会的广泛参与和动员，使得非农集体经济增长呈现发展的保守性和注重福利庇护的双重特征。一方面，增长决策和增长过程受到村庄社区的积极监管，增长以风险最小化为首要原则；另一方面，增长成果着力于提升社区福利水平而非扩大再生产，以缓和社区变迁中的矛盾张力。如果说既有研究揭示了非农集体经济增长与经济理性原则不兼容的保守和庇护的面向，那么作为与经济理性原则不兼容的激进增长的面向，却难以得到解释。此外，既有研究多以珠三角地区村庄为经验底板，而对于其他地区，尤其是同样以租赁经济为主导的苏南地区农村非农集体经济的增长关注不足。珠三角地区和苏南地区农村集体所有制表现出不同的产权秩序（桂华，2019），但上述研究侧重于讨论集体经济组织内部的运行机制，而非集体经济增长。近年来，苏南地区农村集体经济进入新一轮高速增长期，其表现出的增长冲动已非原有“守护型经济”所能涵盖。本文审视非农农村集体经济增长的内在机理与学理价值，以回应前述研究的未尽议题。

二、从社会经营到组织经营：分析视角与研究框架

  从增长方式上看，既有研究不仅关注村组干部，即“带头人”在非农集体经济增长中发挥的作用，而且更关注由血缘、地缘等传统要素凝结而成的村庄社会力量在其中扮演的重要角色，且村庄社会力量影响甚至决定了村组干部的行为方式（蓝宇蕴，2005；李培林，2014）。质言之，在既有研究中，非农集体经济增长表现出社会经营的显著特征：首先，改革开放之后，珠三角地区大量引进“三来一补”企业，该地农村以提供土地要素的方式参与工业化进程。外来投资推动了珠三角农村的土地升值，集体土地开发与非农集体经济发展相同步（桂华，2019），因而经济增长在村庄内部得以实现，村庄社会在一定程度上主导了非农集体经济增长。其次，村组两级主导的土地经营权重新集中（蒋省三、刘守英，2003），村民的广泛动员和村庄社会的密切参与（折晓叶、陈婴婴，2005），成为集体经济增长的重要基础。再次，立足于村庄自身需要引入外资，获得租赁收益并满足村民诉求的福利分配，成为影响非农集体经济增长绩效的关键要素。

  与珠三角地区发展模式不同，苏南地区非农集体经济发展是在镇村两级主导下完成的。20世纪80年代，苏南地区的乡镇企业迅猛发展、迅速崛起。在此过程中，一方面，乡镇政府和村级组织掌握土地、厂房等集体资产的控制权；另一方面，因逆向软预算约束（周雪光，2005）的存在，在乡镇企业发展过程中，乡镇政府介入企业经营的情况成为常态。20世纪90年代后期乡镇企业改制以后，尽管政企关系发生变化，但集体资产的掌控权并未发生实质性改变。非农集体经济发展不仅关系到村民福祉，还关系到镇村两级权力意志的实现。有学者甚至认为，苏南地区农村集体资产本身靠行政管理而存在，而集体资产收益也主要用于行政管理（陈家建，2019）。相较于珠三角地区，苏南地区农村发展过程中乡镇政府的作用发挥，也可在村级治理行政化和村干部职业化（董磊明、欧阳杜菲，2023）等方面得到验证。

  也因此，理解苏南地区非农集体经济发展就不再是村落“带头人”、社会联结与村民动员的问题，而是需要从乡镇政府、村级组织、村庄社会和村民关系中展开分析，并尤其需要重视包括乡镇政府和村级组织在内的政权组织发挥的关键作用。在农村基层，治理是乡村社会中各参与主体通过持续互动、博弈，从而实现秩序达成的过程。在学界，治理既是专门的研究议题，又是一种分析视角或分析工具，即从多元主体互动和秩序达成的角度，思考国家某项政策推进和组织运行的内在机制与后果（李祖佩、钟涨宝，2022）。具体而言，笔者从基层各参与主体行动过程和秩序达成的角度出发，理解苏南地区非农集体经济发展的过程、动力以及内在机理。

  从治理视角看，非农集体经济增长亦具有嵌入性特点，但与既有研究揭示的嵌入村社组织和村社关系不同（李培林，2004），本研究所指的是非农集体经济增长嵌入基层政府及村级组织主导的基层治理实践过程中。基层治理实践过程既为集体经济增长提供动力和路径，也为审视集体经济增长模式提供了可能。由此，本研究设置“国家-基层政权组织-农民”三维分析框架。具体来看，国家是作为集体产权制度的设计者和经济建设相关政策的顶层设计者；基层政权组织包括乡镇政府和村级组织，两者既是国家政策执行者，又能在政策执行和地方经济发展中加入自身意志，构成非农集体经济增长的经营主体；农民作为集体收益的福利分配对象参与非农集体经济增长过程。

  从治理视角出发并结合田野调查经验，苏南地区农村非农集体经济增长呈现组织经营的特点。具体而言：首先，基层政权组织是非农集体经济经营的行动主体。其中，村级组织是非农集体经济经营的具体实施者。乡镇政府虽然不直接介入具体经营过程，却通过诸种行政手段调动村级组织经营的积极性，明确设置村级组织经营过程中租赁标准、分配原则等相关制度规范。其次，组织经营是建立在既有集体资产控制权基础上的，且借助集体土地和资产的产权优势与金融手段，基层政权组织助推集体资产的扩张，资产范围突破村域界限向镇域甚至县域扩展。再次，从经营动力看，组织经营受政治、行政和社会等多元动力驱动，且多元动力机制最终通过特定基层治理结构和治理机制释放出来。最后，从经营效果看，现有治理结构和经营冲动相互强化，导致非农集体经济增长不可逆以及其他始料未及的后果，而这又进一步强化了原有基层治理结构。

  需要说明的是，组织经营中的“组织”并不单指乡镇政府或村级组织，而是两者的统称。由此，一方面，与依靠乡镇政府和村级组织单一主体经营不同，组织经营这一概念既内含乡镇政府的行政力量，又涵盖在行政力量影响下村级组织的经营自主性；另一方面，在经营过程中，乡镇政府与村级组织扮演不同角色，两者的关系结构为非农集体经济增长提供了动力来源和路径标识。而正是前述的组织经营的概念内涵，为后文以治理视角解析非农集体经济增长的过程、动力与机制提供了空间。后文结合麦镇调查经验，呈现前述的组织经营的诸种层面，进而围绕既有学术议题展开分析，以期推进对相关问题的讨论。

三、组织经营与非农集体经济增长过程  

  如前文所述，非农集体经济收入以资产租赁为主要收入来源。在收入来源不变的情况下，非农集体经济增长集中表现为集体掌握的不动产资源规模、体量和商业价值的增加，并以此获得更高的租赁收入。该部分以麦镇为例，呈现苏南非农集体经济增长的经验过程。

  20世纪90年代后期，乡镇企业普遍改制，从集体所有改变为个体所有。而与全国其他地方不同的是，苏南镇村两级掌握着部分集体资产的控制权。改制后，这部分集体资产被租出去，获取的租金成为部分村庄集体经济发展的“第一桶金”。进入21世纪后，随着区域经济持续发展，集体资产的商业价值不断攀升，倒逼村级组织在本村内盖房、建厂，促使集体不动产规模扩大。起初，因土地管理政策相对宽松，部分村占用农业用地建厂房。2005年后，随着土地管理政策逐步收紧，在基本农田上建设厂房的行为被遏制，但仍有部分村采用先建设后审批等“打擦边球”方式，将基本农田以外的农用地转化为集体建设用地。2015年左右，村内可利用土地和空间基本都被占用，加之严格的土地管理政策的持续实施，非农集体经济增长进入新的阶段。

  20世纪90年代后期至2015年，麦镇各村非农集体经济均实现一定程度的增长，但比较来看，各村增长参差不齐。这既与各村原本掌握的集体资产数量不同有关，又与以下两个方面有关。一方面，因不同村庄区位特点、交通便利程度等不同，同样的资产可能具备不同商业价值。例如，丰享村地处麦镇东北角，附近没有工业载体，原有5000平方米的厂房出租价格相较于同等建筑条件和规模的麦镇向东村少了近60%。另一方面，不同村庄村级组织，尤其是村干部的工作能力和魄力有所不同。这一点在土地管理政策逐渐收紧之后尤其明显。村干部工作能力越强，魄力越大，就越有可能突破政策限制，扩大不动产规模。2006年，麦镇联结村村干部在本村自留地上建成2万平方米的厂房，并将土地性质调整为集体建设用地，借此该村每年新增300余万元的集体收入，成为麦镇群众口中“先富起来”的典型。截至2015年，麦镇非农集体经济增长以本村内部资产开发为主，增长幅度与各村资源禀赋条件相一致。亦因此，这一阶段非农集体经济增长处于依托自身资源禀赋的“自然增长”阶段。

  2015年以后，非农集体经济进入快速增长的新阶段。以向东村为例，该村2017年村集体收入为180万元，2023年村集体收入达590万元，增加了410万元。集体经济增长主要来自以下途径。

  第一，单独收购房产或厂房。本村和其他村有经营不善或者不符合环保政策要求的私人厂房，村集体收购后转包出去。21世纪初部分乡镇企业倒闭后，镇政府在原来集体用地上建设住房租给私人使用。村集体与镇政府协商议价，收购住房使用权。截至2023年，向东村单独收购130套住房、2处厂房共计2500平方米，每年租金收入为320万元。

  第二，联合其他村收购厂房。当收购所需资金超出单个村的支付能力时，几个村抱团收购成为可能的选择。抱团收购的方式又可细分为三种：其一，根据厂房价格和村集体支付能力，确定抱团对象，即在厂房收购价格确定的基础上，收购发起者根据前期预判的其他村支付水平寻找合适的抱团对象。其二，如果厂房规模较大，收购价格较高，收购发起者往往会“游说”一到两个集体经济实力较强的村庄加入，以获取更高的银行抵押贷款许可额度和收购成功率。其三，当厂房规模和收购价格进一步提高，集体经济实力强劲者往往作为抱团收购的发起者，通过强强联合或者以强为主联合几个相对弱村的方式，形成抱团收购的基本格局。2021年至2023年，向东村作为发起者或参与者抱团收购6处厂房，每年分红收益达140万元。

  第三，以股份合作社或公司名义直接参与房产经营。按照现有政策规定，村集体经济组织并非完整意义上的市场主体，不具备完整的市场经营资质。由此，麦镇各村以村集体为法人成立经济合作社或公司参与房产经营。具体的经营方式可细化为两类：一是单个村或多个村抱团投资。随着城镇化水平逐步提升，镇域内商品房开发力度持续加大。通过单独或抱团投资的方式收购门面房和商业用房，成为村集体经济增长的来源之一。2021年至2023年，向东村单独收购3个门面房，抱团收购2处商业用房，年租金收益达130万元。二是与镇属平台公司合作开发。2022年，乡镇平台公司与包括向东村在内的辖属8个村投资2.4亿元，其中向东村以公司名义投资1200万元（自有资金300万元，其余为银行贷款），兴建某商业综合体。截至2024年7月，该商业综合体主体结构已经建成。

  与每年租金收益增长相同步的是，村集体背负银行贷款的增加。2017年至2023年，向东村总投资为3200万元，其中自有资金为850万元（700万元为2016年政府增减挂钩政策奖励资金，150万元为村集体结余资金），2350万元为银行贷款。按照每年4%的利率计算，向东村每年支付的利息为94万元。需要说明的是，与其他村做法类似，向东村不是一次性贷款，而是随着不动产规模的扩大分批进行抵押借贷，即将当年新增不动产抵押，不动产规模越大，向银行贷款的规模也就越大。为防止出现资不抵债等问题，麦镇村集体可支配的不动产租赁收益率一般维持在6%—8%（有时更高），即投资1000万元，每年租金收益至少在60万元至80万元之间。只有这样，扣除每年4%左右的贷款利息，才能确保有资金结余。表1为麦镇各村非农集体经济收支情况一览表。

  结合前述分析，可归纳出组织经营过程中非农集体经济增长的基本特点：第一，增长并没有改变原有以租赁为核心的来源渠道，而集中表现为集体掌握的不动产规模和数量的扩张；第二，2015年以后，非农集体经济增长并未延续原有“自然增长”的状态，而是进入主动扩张的新阶段。在这一阶段，村集体掌握的不动产不再限于本村范围内，而是向镇域拓展，租赁收入从原有村均288万元上涨至2023年的1360万元。第三，经营手段不断多元化。抱团收购、以公司或合作社名义直接投资、与政府平台公司合作等方式，不仅显著增强了非农集体经济增长的动能，而且不断塑造着基层利益分配格局。第四，银行金融资本的引入使得当前非农集体经济增长议题复杂化。一方面，银行金融资本在助力村集体扩大不动产规模的同时推高了刚性支出，利息偿还成为各村不得不面对的支出项目；另一方面，按照10年贷款期限计算，集体经济并不具备贷款本金的偿还能力③。

  不具备偿还能力但又通过不断增加银行贷款以实现固定资产规模的扩大，使得非农集体经济增长中的组织经营与其他建立在经济理性基础上的市场主体经营区分开来。进一步看，这既与现代市场经济理性不兼容，又与“守护型经济”性质不匹配。一方面，“守护型经济”在面对市场竞争时往往采取谨慎保守的姿态，如麦镇经验所示，非农集体经济表现出积极扩张的增长态势；另一方面，“守护型经济”的产生与发展路径是由集体经济“社会性”的基本性质决定的，即存在于集体经济系统中，但并不直接产生经济效益，而是与集体成员的生存保障、群体归属等直接相关的机制或因素，其核心是“集体性”或“集体合作性”（蓝宇蕴，2017）。而从前文分析看，村庄公共品供给是非农集体经济开支的主要方面之一，但从行为过程看，组织经营以村级组织为主导者，以不动产规模和租赁收益增长为目标，村庄社会和村社成员内部合作不构成其中的关键要素。

四、组织经营的动力与治理机制

  在学术界，非农集体经济增长的动力更多来自村社成员对于福利获取和利益分配的集体共识（折晓叶，1997；李培林，2014）。这种观点难以解释村级组织主导非农集体经济激进增长的动力机制。从前述增长过程看，村庄公共品供给和福利分配是麦镇集体支出的重要方面，但难以将此作为非农集体经济激进增长的充分条件。毕竟村庄公共品需求和福利分配诉求不可能在短期内出现大幅度增加。2015年以来，麦镇所属玉县将村均集体经营性收入作为“农业农村重点工作”考核事项之一，即按照村均经营性收入年增幅10%作为乡镇考核达标的依据来计分。村均集体经营性收入考核达标计40分，占“农业农村重点工作”考核总分值的8%④。例如，麦镇2023年村均集体经营性收入为1360万元，2024年考核达标的要求就为1496万元。此类考核方式在苏南其他市县也较为普遍。由此，非农集体经济增长带有明显的行政化考核导向，但行政压力要想传导至村庄，需要以特定的治理结构和治理机制为必要载体。

  从一般意义来看，农村集体经济发展的动力来源于政治、行政和社会等多个层面。从宏观政治层面看，国家的政策方针要求农村集体经济在完善农村基本经营制度和基层治理体系，实现小农户与现代农业发展有机衔接和城乡融合发展等方面要发挥关键作用，因此必须大力发展农村集体经济（高鸣、芦千文，2019）。从中观行政层面看，农村集体经济在促进区域内经济发展，提升农村基层治理能力和维护社会稳定等方面（桂华，2017）起着重要作用，促进农村集体经济发展成为地方各级政府的重要工作内容。从微观社区层面看，农村集体经济在促进农户增收，改善村社生产、生活条件，实现村社共同富裕等方面扮演重要角色，因此成为村庄经济发展的主体力量。然而一方面，农村集体经济在经济业态、经营方式和发展路径等方面存在显著差异（杜鹏，2020），一般意义上的讨论难以解释非农集体经济增长方式的差异化现实；另一方面，一般意义上的动力来源需要结合基层具体的实践载体才能发挥出实际作用。综合上述分析，笔者结合麦镇经验，从治理视角出发解析非农集体经济高速增长的动力机制。

  （一）乡村治理结构与非农集体经济增长

  基层治理结构又称基层权力结构，是乡村权力资源的分配模式、来源渠道、运行规范、权力强度或影响力等结构因素的有机组合，是乡村政治的基础以及乡村社会结构的重要组成部分（郭正林，2005：45）。具体到本研究，基层治理结构指围绕非农集体经济增长，乡镇政府、村级组织和村民三者形塑的权力分配模式。如前所述，在非农集体经济增长过程中，村民并非主导者，只是公共品供给和福利配给的享有者。亦因此，基层治理结构关注的内容重点是乡镇政府和村级组织之间的权力分配模式。结合麦镇经验，乡镇政府掌握村级组织的人事调控权、规则制定权和绩效评定权，形塑出匹配非农集体经济增长目标的治理结构。

  首先是人事调控权。党的十八大以来，随着“五位一体”总体布局的提出，越来越多的农村发展事务被纳入乡镇政府绩效考核范围内（李祖佩、钟涨宝，2020）。一方面农村公共事务被纳入政府行政事务（周庆智，2015：32）的趋势愈发明显，另一方面乡镇政府不得不采取诸种策略确保村级组织配合行政意志的贯彻。而在实施村民自治制度的背景下，由于社会结构、阶层分化、资源禀赋差异等复杂因素的影响，村“两委”选举结果并不总能契合乡镇政府的行政意志。正因此，自21世纪初开始，在麦镇，镇政府不断强化对辖区内村级干部选用的干预力度，以确保切合自身需求的成员当选。2015年以后，麦镇开始实施村干部交流任职制度，即一方面某个村的村干部交流到另一个村任职，另一方面乡镇政府选派工作人员下村担任党支部书记或作为候选人竞选村委会主任，选派人员经过筛选且在政府干预下基本能够成功竞选。同时，村干部尤其是村主职干部的工资待遇远超本地务工收入。由此，通过掌控人事权，乡镇政府眼中“能按照政府要求做事”，“有头脑、经济发展能力强”的村干部成为村级组织的主导者，村干部职业化和稳定性处于较高水平。

  其次是规则制定权。一般来看，村级组织行为受正式和非正式两种规则体系影响，前者即国家和基层政府制度和政策，后者是村庄社会中的舆论、乡土规范和行为伦理等。两种规则体系并不总是保持一致，村级组织侧重于遵守非正式规则甚至会弱化正式制度规则的实际约束力和影响力（狄金华、钟涨宝，2014），而组织成员的身份定位是规则实施的基础。具体到非农集体经济，其涉及的正式规则主要包括以下方面：一是增长率和增长规模的目标设置。从2015年开始，麦镇除明确各村集体经济每年10%的增长幅度外，还规定截至2024年，全镇辖属所有村的集体经营性收入达到1000万元。二是租赁价格和期限的设置。麦镇镇政府规定居住房屋租金不低于每年180元／平方米，标准厂房不低于每年140元／平方米，土地租金不低于每年1.5万元／亩，集体资产一次租赁的期限不超过3年。三是集体收入开支比例的设置。例如，镇政府规定福利分配资金不超过村集体年收入的15%，公共品供给支出不超过村集体年收入的35%。镇政府掌握人事调控权是正式规则发挥作用的前提，村干部职业化水平的提升为政府正式规则的实施与发挥作用提供了保障。正因此，表1中集体经济收入未到达1000万元的向东村和丰享村在2024年加快了资产收购、投资和银行借贷的步伐。截至2024年7月，向东村收购3处资产，丰享村收购4处资产，租金收益相较于2023年分别增长了230万元和280万元。

  最后是绩效评估权。在村级治理中，乡镇政府和村庄社会对治理效能进行评估，前者以乡镇政府的目标管理责任制为主要工具，后者以村庄社会面子、舆论等社会评价为主要手段（董磊明、郭俊霞，2017）。乡镇政府绩效评估的效力较大，村级组织侧重于向政府负责。反之，村级组织则向村庄社会负责。而乡镇政府掌握村级人事调控权与规则制定权，无疑提升了乡镇政府在村级治理效能评估中的重要性，村庄社会则退居次要位置。在此基础上，乡镇政府对村的目标管理考核指标体系，尽管囊括了农村社会发展的诸方面，但是一方面，相较于社会治理等指标，经济发展指标尤其是村集体经济增长指标因可量化和可操作化而成为村级竞争的“硬指标”；另一方面，村集体经济增长为其他指标的达成提供必要的经济基础，且其他非经济指标又能通过“包装”等策略依附于经济增长来实现。由此，对于村级组织而言，非农集体经济增长成为村与村之间绩效竞争的关键。

  结合前述分析，乡镇政府通过掌握人事调控权、规则制定权和绩效评估权，确保村级组织贯彻自身实现非农集体经济增长的目标。由此，非农集体经济增长的动力不仅来自村庄社会的普遍关切，更来自乡镇政府的行政意志。在前述治理结构下，促进非农集体经济增长成为村级组织行为的优先选择。

  （二）激励控制与非农集体经济增长

  借助前述治理结构，村级组织将集体经济增长作为首要工作内容，并按照乡镇政府设定的规则行事。在此过程中，乡镇政府并不直接介入组织经营过程。这一方面有助于乡镇政府从辖属多个村庄复杂的集体经济增长实践中抽身出来；另一方面以村级组织作为实际代理人，又有助于乡镇政府降低直面经营风险的可能。当然，除治理结构之外，村级组织主导集体经济快速增长还需辅之以必要的激励手段。

  激励问题是组织内部或组织间契约关系的重要考虑因素之一（周雪光，2015）。而当某项行为与组织及其内部成员激励存在强相关关系，这项行为就成为组织及其内部成员的优选项。2000年以来，为调动村干部的积极性，加之区域经济发展带来较高财政收入，麦镇镇政府通过劳务补贴等形式，确保村干部的待遇水平高于务工收入。2015年以前，村干部的待遇标准根据村庄人口规模和当年治理任务工作量确定，与非农集体经济增长并不直接挂钩。换言之，这一阶段村干部待遇由基础收入和绩效收入两部分组成，基础收入依村庄户籍人口和辖区规模确定，绩效收入则依行政事务完成质量确定。这一阶段麦镇辖区内各村主职干部年收入为5万元—7万元。2015年以后，非农集体经济增长状况与村干部待遇水平直接挂钩。这一阶段村干部基础收入未发生变化，但绩效收入计算方法发生了调整。村干部绩效收入发放基数的计算公式是：考核得分／总分×奖金基数＝ 本村干部绩效发放基数。其中，奖金基数是镇政府根据村集体经济年收入和年度增长幅度计算而来，村集体经济年收入及其增长幅度越高，奖金基数就越大。在此基础上，村主职干部与副职干部按照不同系数计算绩效收入发放基数⑤。以此计算，随着非农集体经济增长，村干部收入得到普遍提升。然而，因村集体经济收入及其增长幅度不同，不同村庄之间村干部的收入差距也在同步扩大。

  从这一计算方式看，村干部待遇动态调整，且与考核绩效和非农集体经济收入水平呈正比。一方面，经济发展指标在村级组织绩效考核体系中占比为60%，且非农集体经济收入及其增长是经济发展指标的重要组成部分，其他非经济指标以经济收入为基础并能通过整合进经济增长中进行“包装”。换言之，较高的非农集体经济收入为绩效考核保持在高位水平提供了保障。另一方面，即便考核得数相同，非农集体经济增长水平越高，村干部待遇水平也就越高。由此，非农集体经济收入及其增长水平在确定村干部待遇方面起到决定性作用。表1中，2023年集体经济收入最高的联结村村主职干部的工资为25万元／年，集体经济收入最低的丰享村主职干部的工资为15万元／年，二者相差近10万元。需要强调的是，延续市级政府对乡镇考核的要求，银行借贷和集体负债情况并不在村级组织绩效考核范围内。由此，非农集体经济增长成为村干部工作的重中之重，用麦镇村干部的话来说就是，“集体经济就是一切”（王某，麦镇党委副书记，2024年7月10日），“集体经济增长多少是衡量工作好坏的重中之重”（王某，麦镇党委副书记，2024年7月19日）。

  （三）流动资金与镇村利益共同体

  以镇村关系为主导的基层治理结构和乡镇政府的激励控制策略，构成村级组织致力于集体经济增长的动力机制。进一步看，村级组织以超出偿付能力的银行借贷手段助推实现非农集体经济增长，还与其对资金流量的重视以及由此形成的镇村利益共同体等因素相关。

  具体来说，一方面，每年只有在扣除贷款利息后可支配的流动资金能够不断增加，才能确保村干部自身收入不降低。既有研究发现，地方政府开发小城镇可能不是为了扩大政府财政收入，也不是为了政绩，而是为了获取将农民存款和贷款变成流动资金的来源所可能产生出来的巨额“定额租”（贺雪峰，2011）。麦镇的村干部发展非农集体经济的行为与上述行为有类似之处，即村干部的直接动力并不是为了集体经济长远、健康的发展，也不是为了回应镇政府的政绩追求，而是为了获得个人收益（定额租）的增长。两者的不同之处在于，相较于地方政府与地方势力联合获得制度外的“定额租”，麦镇的村干部在集体经济增长中获取的利益是由镇政府的激励控制策略决定的，属于制度内行为。另一方面，麦镇村干部的待遇、农村公共品供给和福利分配等支出事项属于村集体刚性支出，且不仅村干部的待遇不断提高，村民对公共品供给和福利获取也出现日益提升的客观趋势。以村庄福利分配为例，如果当年村民所得低于去年水平，村民可能会在市县“满意度调查”中投反对票以表达自身不满，而满意度调查又是乡镇政府和村级组织考核的一项内容。换言之，刚性支出的逐年提高，也构成组织经营获取的可支配流动资金数额不断攀升的内在动力。

  流动资金增长满足了乡镇政府、村级组织和村民的实际需要。对于乡镇政府而言，集体经济支出满足了村干部待遇、村庄公共品供给、福利分配等村级治理事务的需要，减轻了自身财政压力，并回应了上级政府的相关考核要求。对于村级组织而言，流动资金增长满足了村干部提升待遇的诉求，同时借助福利分配和公共品供给维系自身权威。对于村民而言，非农集体经济增长确保了其增量利益和增量需求得到满足。由此，围绕非农集体经济增长，镇村两级形成利益共同体。与农业税费时期乡镇政府和村级组织基于税费征收形成的分利逻辑不同，围绕非农集体经济增长形成的镇村利益共同体是建立在满足各方利益主体不同诉求的基础上的，是各方利益主体在各取所需基础上达成的共识。

五、组织经营的特点及其后果

  综合前述分析可见，相较于既有非农集体经济增长的社会经营，尽管组织经营仍是以不动产租赁为主要收益来源，但也表现出自身特点。具体地，从动力看，组织经营嵌入基层治理结构、治理策略之中，是前述特定镇村关系和激励控制的结果；从手段看，组织经营以跨村或区域内资产收购和联合收购为主要方式，且借助银行金融资本实现资产规模扩张；从发展趋势看，组织经营注重金融手段、公司化运作以及市场投资等的统合使用，以实现资产规模的持续快速扩张和对地方资源的占有；从目标看，组织经营注重短期内可支配流动资金的增长，而非纯利润的积累和结余累加。两种经营方式之比较可归纳为表2。

  虽然组织经营带来集体资产的快速扩张和可支配流动资金的快速增长，但非农集体经济增长产生了基层治理成本高、增长不可逆以及组织成员卸责等意外后果。对这些意外后果的分析，有助于理解非农集体经济增长的复杂面向。

  第一，村级治理高成本与资源依赖。结合表1可见，2023年麦镇辖属各村集体经济收入平均为1360万元，用于保证村级治理运转的经费（又称“刚性支出”，含村“两委”干部待遇、利息支付、公共品供给和福利分配等）为1221万元，占可支配流动资金的89.78%。一方面，相较于中西部农业型村庄，麦镇村庄在人口规模、社会关系的复杂性、村庄内部治理事务等方面并无实质差别，换言之，从村庄内部看，村级治理事务体量并不大；另一方面，在发展主义话语主导下，麦镇镇政府发展农村的行政意志远高于中西部地区乡镇政府。与此同时，21世纪以来在权利分配话语和“为顾客服务”的市场服务理念（欧阳静、王骏，2024）的影响下，乡镇政府设置越来越多的服务事项。而乡镇政府无论是发展农村还是服务农村，均需要相应的政府财政和集体经济实力作为支撑。由此，村级组织以非农集体经济收入为基础，承接了大量外部行政事务和治理事务，推高了村民的福利预期，导致村级治理高成本。结合表1，麦镇辖属村庄2023年用于公共品供给和福利发放的资金平均分别为359万元和232万元，分别占年度可支配资金的26.4%和17.1%，其中公共品供给主要包括交通、水利设施维护以及人居环境整治等。福利发放涵盖全体村民基本医疗保险费用代缴、60岁以上老年人生活慰问金、升学学生奖学金和助学金、困难村民临时救助、退伍军人慰问金等。进一步看，无论是镇政府的发展诉求还是村民的福利预期，均存在持续攀升的过程。与西方高福利陷阱类似，治理高成本并不会在达到一定水平后维持平稳，而是持续保持动态增长的态势。而这又促使村集体通过组织经营实现非农集体经济增长，以此缓解治理压力。如果说中西部地区村级治理依靠不断输入项目来解决已有项目引发的问题即形成对政府专项转移支付资金的“资源依赖”（周飞舟，2019），以麦镇为代表的苏南地区村级治理亦出现另一种“资源依赖”，即依赖非农集体经济的持续增长来缓解日趋攀升的治理成本。这用当地村干部的表述即为“只有（集体经济）保持一定增长率，才能保证村级正常运转”（杨某，向乐村党支部书记，2024年7月11日），“要想乡镇政府和老百姓都满意，只有拼命增加村集体经济收入”（谭某，丰收村党支部书记，2024年7月22日）。

  第二，资源依赖与集体经济增长不可逆。一方面，在基层治理结构、激励策略和镇村共同体等因素的影响下，乡镇政府的行政意志、村干部的收益预期以及村民的福利诉求，为非农集体经济持续增长提供了动力；另一方面，银行借贷本金偿还压力，也成为集体资产扩张的内在动力。随着村集体固定资产规模的增加，村集体每年都要应对银行贷款的还款压力。在麦镇，当被问及村集体债务负担时，镇村干部无不讳莫如深，不肯主动回应。然而，结合表1所示的相关数据，假设现有银行贷款为2023年当年发生的且此后不再贷款，以及后续集体经济年度收支和结余额度保持不变，那么，按照2023年各村的银行贷款规模和银行结余计算，5年和10年后各村债务负担估算结果可见表3。

  尽管各村银行贷款金额不同，但在现有收支保持稳定的前提下，各村集体结余资金均无法偿还银行本金，进而形成相当规模的村集体债务。而在结余资金无力偿还贷款本金的背景下，“以贷养贷”成为缓解本金偿还压力的策略选择。具体做法是，村级组织将前一年新增固定资产进行抵押，以获得新增银行贷款，并拿出部分甚至全部贷款偿还到期贷款的本金。麦镇联结村于2024年上半年获得3000万元银行贷款，其中2300余万元用以偿还2019年向银行借贷的贷款本金。而“以贷养贷”成功的关键是固定资产规模不断扩大。亦因此，在当前形势下，无论村干部如何更替，扩大集体不动产规模实现集体经济增长，都是村集体不得不做的首要工作，非农集体经济增长出现“不可逆”的趋势。

  第三，经营风险与组织成员卸责。经过组织经营，村集体掌握的不动产规模持续扩张，且每年村级组织可支配流动资金亦在不断增加，但这绝不意味着不存在经营风险。当区域经济发展受限或者无力偿还银行借贷本金时，经营风险便显现。事实上，自2022年下半年开始，受国际市场环境影响，麦镇辖属各村厂房出现不同程度的退租或者租赁停滞（新增集体资产没有市场主体租赁）现象，如永辉村2024年已有2000余平方米厂房租赁停滞。而退租或者租赁停滞，直接影响村集体收入甚至银行借贷的利息偿还能力。根据《土地管理法》等相关法律规定，村民委员会和农村集体经济组织同属集体土地所有权的行使主体。但“农民集体”这一概念找不到对应的载体，村民委员会一般会代替农村集体经济组织从事相关经营和管护工作（国务院发展研究中心农村经济研究部，2022：90-91）。在现实中，村民委员会的经营和管护工作由村干部具体承担。对于村干部而言，银行借贷属于组织行为而非个人行为，贷款本金偿还最终由集体资产抵押兜底。而年度可支配资金中有相当一部分用于干部待遇开支，只有保证资金流量增加，才能确保村干部待遇不受损失。在此过程中，只要不出现非法贪占等行为，村干部个人就不用承担组织经营风险。正如麦镇村干部所言，“我们（村干部）相当于职业经理人，只要不违法犯罪，根据政府要求发展经济，经营风险不用承担”（张某，联结村村委会副主任，2024年7月16日），而一旦出现经营风险，“最大的惩罚是免去村干部职务，但不用承担法律责任”（李某，姜心村党支部书记，2024年7月20日访谈），甚至认为“无力偿还银行借贷不能算作经营风险，因为银行和村集体都是公家（政府）的事”（王某，丰乐村党支部书记，2024年7月22日）。

六、组织经营与相关议题的讨论

  行文至此，笔者结合苏南麦镇的田野经验，呈现了非农集体经济增长中组织经营的实践过程和动力机制。基于此，本部分试图参与既有研究的讨论，以进一步凸显组织经营的学理价值，推进围绕非农集体经济增长相关议题的讨论。

  （一）共有抑或公有与基层集体产权秩序构建

  《宪法》规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。从宏观层面看，集体产权遵循《宪法》明确的基本经营制度。然而在基层微观层面上，因改革基础、经济发展方式和水平等存在差异，基层产权秩序运行的基本逻辑又存在差异。这其中，学界关注到“共有”和“公有”两种产权秩序。

  共有产权是珠三角农村的一种产权秩序，是一个以村集体所有权为核心，个人财产所有权、集体财产所有权、社区财产所有权、社会财产所有权等多种所有权混合的一种产权结构。共有产权的共有性体现在多元产权主体共同占有生产资料，强调社区内各方主体“共有共管”和责权利的“共有共担”（折晓叶，1997：142-144）。共有产权构成笔者言及非农集体经济社会经营的产权基础。共有产权在激发社会积极性、强化社区团结和财富共享的同时，也带来因社区凝聚力过强，造成国家政策实施和基层政府城镇化建设受阻等意外后果，甚至有学者将其描述为国家（政府）面对一个又一个强大的“土围子”（贺雪峰，2017）。换言之，共有产权秩序在实现社会经营和社区财富累积的同时，国家（政府）与农民的关系出现始料未及的失衡状态。

  公有产权秩序是学者在苏南农村观察到的产权秩序。在公有产权中，作为公有制财产实施主体的“团体”组织，即基层政权组织具有实体性，公有财产不能化约、还原为个体性财产，公有制是对个体性私有财产的超越。在经营管理上，集体资产表现为团体控制状态，甚至在集体土地上打破土地承包经营权制度，完成从“分”到“统”的重新“集体化”过程（桂华，2019）。公有产权构成本研究组织经营的产权基础。这种产权秩序强调基层政权组织，即团体的资产统合能力、经营能力和利益分配能力，注重集体经济发展中团体或者组织意志的贯彻以及对个体利益表达的引导与控制。建立在公有产权基础上的集体经济的发展为基层政府和村级组织意志的贯彻提供了必要条件，但也造成村级治理的高成本、镇村利益共同体的出现、集体经济发展中村庄社会的缺位和村民参与渠道受限等意外后果。换言之，公有产权实践为强化基层政权组织意志提供了必要条件，却弱化了社区应有功能的发挥。相较于共有产权，公有产权形塑了国家（政府）与农民关系新的失衡。

  因此，要平衡国家（政府）与农民的关系，就需要摒弃理念先行的做法，以基层实践经验为分析载体，统合共有和公有两种产权秩序的实践优势，建立更具综合性和可操作性的产权秩序，在集体经济发展中既要有效贯彻基层政府意志又要保障村庄、社会有序表达自身诉求。

  （二）集体经济增长与村级治理能力提升

  在学术界，学者将集体经济增长与村级治理能力提升联系起来。诚然，村集体经济发展是激活村民自治组织运转和村级治理相关制度实施的物质基础（李祖佩、钟涨宝，2022）。然而，村集体经济发展构成村级治理能力提升的必要条件而非充分条件。换言之，集体经济收入水平的提高并不一定意味着村级治理能力的提升。在麦镇，尽管各村集体掌握的流动资金每年都在不断增加，但村庄治理仍普遍存在着公共事务“干部干、群众看”的问题，村级治理最难的问题仍是“面对群众”“做群众工作”。质言之，麦镇村级治理能力并未因集体经济增长而得到相应提升。

  一般而言，村级治理能力的提升是村干部权威塑造、干群关系密切以及社区凝聚力提升等方面共同作用的结果。而集体经济增长在上述方面并不能发挥出正向功能，以至于出现集体经济增长与村级治理能力的提升不一致的问题。具体来看，一方面，在组织经营过程中，集体经济增长迅速，村干部被村民贴上了“有能力”“会搞钱”的标签。然而，这些标签并不意味着村干部因此树立起权威，因为在集体经济增长过程中，村干部获得了远高于一般村民务工收入的待遇。而且，由于整个经营过程由村“两委”，尤其是村主职干部主导，加之经营决策需要迅速做出并付诸实施，为降低组织成本，村民并不被允许参与其中，集体经济增长更多是一种经营过程而非干群之间互动协商的过程。另一方面，在集体经济增长过程中，由社区内部协商形成的公共意志难以形成并发挥作用，且由经济增长而形成的福利分配是在村级组织和村民个体之间完成的，并没有被纳入村庄政治过程中。对于村民而言，只要满足平均分配以及分红收益不降低的原则，就没有积极性关注组织经营过程。由此，由组织经营引致的集体经济增长过程未能在强化村民之间横向联结关系方面提供助力，集体经济增长与社区凝聚力提升并非同向而行。

  根据《农村集体经济组织法》之规定，“农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行以家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织”。巩固完善农村集体经济组织制度及运行机制与发展壮大农村集体经济不是同一层面的问题。前者涉及成员权确认、民主决策实施和制度监管等一系列组织过程，而且这一组织过程与村级民主治理实践存在相当程度的耦合性。而后者仅侧重于总量增加和收入结构优化等经济范畴。然而在基层实践层面，发展壮大农村集体经济成为基层实践中的主流话语，而农村集体经济组织建设被忽略甚至无视。这在组织经营过程中得到较充分体现。注重短期内资产规模扩张和流动资金增长成为基层政府和村级组织关注的重点，集体经济增长满足了各主体的利益诉求，却无助于提升村级治理能力。

  因此，要实现集体经济增长与村级治理能力的提升相协同，不仅需要调整围绕短期目标的激进增长态势，还需要将关注重点从集体经济增长转移到农村集体经济组织建设上来，即通过借助基层民主政治制度优化集体组织内部治理结构和治理机制，将集体经济增长与村级民主政治实践相结合。由此，农村集体经济才能从量的积累转变为质的提升，实现从增长向发展的转型。

七、总结

  结合田野调查，本文从治理视角出发解析了以组织经营为主导形式的非农集体经济增长的过程以及内在机制。组织经营的动力机制和行为选择取决于特定的基层治理结构、激励策略以及镇村利益共同体需求。非农集体经济增长具体表现为不动产规模的扩张和短期内流动资金的增加。然而，组织经营过程中出现的村级治理高成本、“资源依赖”以及组织成员卸责空间，又强化了现有的非农集体经济增长方式，非农集体经济增长出现“不可逆”趋势。由此，本研究为在经济下行压力下非农集体经济增长提供了解释路径，并将分析引入关于集体产权秩序和村级治理能力的讨论中，以求进一步彰显研究的学理价值。

  非农集体经济增长不仅涉及区域经济发展水平、资源配置、要素供需关系等经济学议题，还涉及地方社会结构、社会转型与变迁等社会学议题。相较于社会学者将分析视域聚焦于村庄社会关系塑造、社会团结与社会共同体等社会性要素，本研究从基层各相关利益主体关系出发，即以治理视角分析了非农集体经济增长的动力机制、内在机理以及复杂后果，以期拓展该议题的社会学解释域。换言之，尽管本研究选取的案例与已有研究关注的案例存在客观差异，却在学术研究的一般层次具有研究价值。

  进一步看，21世纪以来，中国乡村治理因农业税费改革和城乡资源配置关系逆转而发生历史性变革，国家（政府）权力以项目制、加强农村基层党建和干部队伍建设等多种方式全面进入乡村社会（景跃进，2018）。在此过程中，国家（政府）权力和政策意志越来越多地主导着农村各领域的发展。在此背景下，农村集体经济增长亦越来越受到来自国家（政府）权力和发展诉求的影响，农村社会自身意志退居次要位置。换言之，农村集体经济增长方式越来越深地嵌入由基层政府和村级组织主导的治理结构和治理机制中。亦因此，以治理视角解析集体经济增长以及组织经营方式，可对理解中西部欠发达地区农村集体经济发展实践给予启发。受经济发展水平、文化习俗、社会结构等方面的差异影响，农村基层治理结构和治理形态亦有不同。将集体经济增长置于中国农村基层差异化的治理结构和治理生态中审视，有助于学术界理解当前形势下农村集体经济增长的不同方式与路径。限于篇幅，这有待后续研究推进。

   *本研究系“湖北省优秀青年社科人才”专项调研课题“共同富裕背景下湖北省农村集体经济高质量发展路径研究”的阶段性研究成果。

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