广义政府的制度逻辑*

一、问题的提出

  进一步全面深化改革，推进中国式现代化，是中国在当下历史发展阶段面临的重要任务。“强国家-弱社会”的传统，使得国家在经济社会发展中扮演着关键角色。因此，准确认识中国国家体制，理顺公共权力结构及其运行机制，才能正确把握全面深化改革的方向，因势利导，保证权力造福社会。考察公权力意义上的国家（state），起码要解决以下三个问题：国家的主体是什么，国家赖以存在的现实基础是什么，国家运行遵循怎样的基本逻辑。近代以来，以欧美为代表的西方国家在现代化进程中的崛起，似乎给出了答案——现代国家是统治机器的总和，建立在资产阶级政治民主化和资本主义私有制之上，并且遵循立法权、行政权和司法权分立制衡的制度逻辑。然而，将西方国家建构理论移植于非西方国家的实践中，未必行之有效。对于世界上其他国家（特别是第三世界国家）来说，要实现西方式的现代化是非常困难的，一些国家缺少适当的体制框架，自由化会让其陷入比没有自由化还要糟糕的境地。①原因在于，脱离本土实践的理论无法指导国家变革。

  实际上，在社会科学理论中，实践构成了人类和自然、社会和物质、主体和结构、意识和现实的融汇与统一。②如果理论与实践相分离就无法把握经验的整体性，即使经过严密精确的逻辑推演也难以形成对现实世界的准确认识。简单套用西方理论却无法实现欧美式现代化转型的原因正在于此。换言之，没有立足本国国情且未经实践检验的理论很难推动正向变革。在中国建设现代化的历程中，关于实践是检验真理的唯一标准的思想解放大讨论，掀起了改革开放的序幕，实践论指导着中国的经济体制和行政体制改革，以适应社会发展。可以说，中国改革的起点是实践。当改革进一步深化，中国式现代化的讨论被提上议程时，有必要结合中国的历史与现实，阐释经中国实践检验的科学理论。

  改革开放以来，中国社会科学有“补课”之说，③尽管从西方相关学科舶来了包括国家、政府和政党在内的大量概念，中国政府的实践却未必如理论所阐释的那样发展。欧美式的理想政府及其权力分立理论，并没有与中国实践结合起来，应用于现实世界，而仅停留于学术观念，用它们来理解中国也往往会出现理论与实践脱节的“两层皮”现象。因此，现行国家理论存在主体认识不清，阐释国家运行的制度逻辑不客观等情况，更无法指导深化改革的实践。正因如此，有必要从实践出发，回归基础理论，找到底层逻辑，重新探讨中国的国家问题——中国真实的国家是怎样的，它生长于怎样的经济社会基础，塑造出了什么样的政府形态，这种政府形态遵循何种制度逻辑，以上问题必须被重新审视。   

二、中国的“国家”：政党形态国家与宪法形态国家的有机统一

  国家，这一古老的政治概念长期以来便是社会科学研究的中心议题。它富于基础性的理论意涵，国家机构、政党政治等相关研究都围绕国家的角色与功能展开，它又是公共管理的重要实践场域和基本行动单位，其影响几乎遍及一切人类活动。早在古典时期，以柏拉图、亚里士多德、西塞罗为代表的政治思想家，都曾构建过国家概念，认为国家（城邦）的长成是出于“人类生活的发展”，其实际的存在是为了“优良的生活”，④是“人民的事业”。⑤此时，国家建构便与良政善治紧密联系起来了。今天我们熟悉的现代国家奠基于欧洲启蒙运动时期。16世纪至17世纪资本主义工商业进一步发展，新兴资产阶级诉诸强大国家的保护，松散的城邦开始转向统一的民族国家，神权至上被国家权力至上的理念所取代，进而出现民族、领土、主权等概念。建立一个怎样的国家，其权力如何分配？基于资产阶级兴起的时代背景，卢梭等人提出社会契约理论，以权力让渡解释国家合法性，承认国家拥有公认的至高权力，是“维护和保障每个结合者人身和财产的结合形式”，⑥同时也强调“社会始终保留权力，以保卫自己不受任何团体的攻击和谋算”⑦。思想家们意识到实现良政善治、经济繁荣要依靠强大的国家，同时对国家之“恶”也要始终保有警醒，因此，从洛克的立法权、执行权、对外权到孟德斯鸠的立法权、行政权、司法权的分立无不围绕国家权力的制衡而展开。具有开创性历史意义的是，18世纪美国独立及签署1787年宪法使三权分立学说得以践行——行使立法权的国会、行使行政权的总统、行使监督权的联邦法院构成国家。作为“古老”的现代国家，美国虽有别于欧陆民族国家，却成为西方社会科学的重要关注对象，其内涵、结构、制度、运作方式俨然被视为现代国家建构的范本。

  然而，西方主流国家理论所界定的许多基本概念在中国语境下充满着矛盾。比如，何为国家？韦伯从功能上定义国家——以暴力维持对一定领土及其居民的有序支配，⑧即国家合法垄断暴力。马克思主义者则认为“国家是维护一个阶级对另一个阶级的统治的机器”，⑨拥有凌驾社会之上的权力以缓和矛盾冲突，保持秩序，⑩这说明国家的一个关键特征在于它是至高无上的。质言之，国家最本质的特征是拥有至高权力及合法垄断暴力。从组织角度来看，西方在最广义上将国家界定为政府机器，它由对社会存在的集体组织负有责任，并且得到公共财政支持的各种政府机构组成，包括官僚组织、军队、警察、法院以及社会安全体系等。11不难发现，西方政治学中的国家即法律意义上的各类国家机构之和，这些机构基本上把持着至高权力和暴力机器。那么，我国具有权力至高性并合法垄断暴力的组织是什么呢？《宪法》第一条第二款规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”；《中国共产党章程》总纲中也写道：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，“中国共产党坚持对人民解放军和其他人民武装力量的绝对领导”。可见，中国的客观事实是最高领导权掌握在中国共产党手中，以军队为代表的暴力机器服从党的领导，中国共产党显然具有国家属性。因此，探讨中国真实的国家、真实的政府，认识中国公权力体系的运行逻辑，不能脱离对中国共产党的讨论。基于实践论，对比中西方传统国家的历史类型，能够更清晰地认识当代中国的国家面貌。

  （一）民族-民主国家与“大一统”王朝：中西方传统国家的历史类型

  国家是人类文明发展的产物，在人类历史进程中因时代变迁、地域差异而不断被赋予变化性、差异性的角色、使命与意义。1100年到1600年在欧洲出现的国家被视为现代国家的起源，这些国家足够强大，有足够的力量保护商业、贸易和公民私人财产，正如美国中世纪史研究权威约瑟夫·R·斯特雷耶所言，在现代世界，最可怕的莫过失去国家。12陈军亚等也指出，根据西方相关理论，在现代化进程中产生的国家，基本特征在于构建了一个集中统一的国家政权。13英国、法国、德国等西欧国家建立政权，垄断权力，与资本主义初期王权兴起、重商主义和海外贸易等背景具有强相关性，西欧崛起也标志着主权民族国家的诞生。在始于17世纪的启蒙运动中，洛克、卢梭、孟德斯鸠等启蒙思想家将自由主义和理性精神注入国家，使其承载起自由、民主、平等、公正等政治价值，这当然主要反映了资产阶级的诉求。因此，西方国家既是合法垄断暴力、拥有主权的民族国家，又是讲究分权、注重制衡的民主国家。前者强调统合性，传递了封建制的分散化权力向主权国家转变的一族一国的历史经验，14国家集中表现为人口、领土、政权、主权的统一体；后者强调制衡性，要求政治权力最终归于民主化，使国家与市场、社会的关系有机化，推进国家对社会经济变化和利益要求的有效回应，15主张国家建构要与权力分立制度、代议制、选举制、多党制等民主制度相结合。实际上，西方民族-民主国家力图在一个统一民族的引领下，建构国家与社会、市场之间，各国家机构间分权制衡的政权形式。

  古代中国国家的建构逻辑、历史演进、文化传统等与西方不同。中国是典型的“大一统”国家形式，有别于西方的城邦林立。早在西周时期，先民便存在“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的意识。秦始皇统一六国后，废分封，行郡县，“车同轨、书同文、行同伦”，统一度量衡，从政治、经济、文化、社会等各个方面建立起“大一统”的中央集权国家，“百代都行秦政法”生动地描绘出“大一统”体制对中国的深远影响。汉武帝时期，以董仲舒为代表的儒生推动“罢黜百家，独尊儒术”，再次夯实了“大一统”体制的思想基础。自秦汉始，以皇权为核心的“大一统”体制，不仅是现实的政治制度，也是一种文化观念、生活方式，还是中华文明绵延不绝的维系点，即便古代游牧民族在中原建立了政权也不免融合其中。经过多次民族大融合，至清代，“大一统”业已成为以汉族、满族、回族、蒙古族、藏族等为代表的多民族国家完整存续的粘合剂。近代以来，面对西方文明的冲击，中国的“大一统”曾一度中断，有志之士虽学习西方器物、制度与思想，却无法使中国由此走向独立富强。中国共产党深刻认识到，实现独立必须将国家重新组织起来，将城市和农村结合起来，将社会各阶级结合起来，最终缔造军队，建立政权，重塑国家。中国共产党在“大一统”的框架下重建中国，集中统一的原则延续了“大一统”国家的传统，16它使中国这个统一的多民族国家重新粘连起来，实现了独立，以新的一统体制造就了新中国。中国共产党成为中国国家的领导核心、社会的组织核心。17因此，认识当下中国的国家结构是无法绕开中国共产党这一关键主体的。

  一直以来，国内学术界与国家相关的理论研究受西方社会科学的影响颇深，特别是采用西方自由主义政治学、社会中心论、新制度主义等视角将国家理论与政治系统、官僚体制、社会互动作用、微观因果机制等结合，产生了丰硕的研究成果。上述范式的大部分研究对具体事实和案例的关注明显多于对国家概念本身的探索，尤其缺乏中国语境下的对宏观意义上的“国家”的相关分析。徐勇曾提出，没有一个现代国家，现代公民社会也难以建构。18随着近年来世界范围内公共事务复杂程度的剧增，国内学者也越来越重视以国家为中心的论述视角，如任剑涛认为在全球治理中，国家的主权重构无法避免，因而国家概念可能在全球舞台实现“凯旋”，19王丽萍着重探讨了“寻找国家性”的重要规范性价值和方法论意义。20理论层面的“国家复归”越来越成为一种学术研究趋势，但联系到中国的现实，不难发现中国和西方产生的国家源自不同的历史传统，西方意义上的国家概念似乎并不能完全涵盖中国的国家，与中国的客观实际也难以完全契合，西方的经典国家定义与中国的至高领导权、暴力垄断权归属问题间的矛盾亟需被解释。回答何为中国真实的国家（即回答何为中国现实的国家主体），是“找回国家”所必须回答的理论命题。

  （二）广义政府：对中国现实政权体系的客观描述

  如今中国建构的“国家”，属于世界现代化运动所诞生的国家中的一类，它承继了古代“大一统”王朝铸就的文化特征，但又不同于欧美的民族-民主国家和传统中国的皇权国家。当代中国是中国共产党领导下建构的现代国家，探讨国家不能脱离政党，严格来说，中国政权意义上的国家是由国家机构与政党结合而成的，是一种复合形式的国家。有学者曾指出夏、商、西周等中国上古时期的国家由“内服”王室及“外服”诸侯邦国构成的结构状态，是一种“复合国家”。21复合制在政治学领域内含联邦制和邦联制两种国家形式，用于描述由若干国家或政治实体通过协议而组成的联合体。22当今中国的国家形态，仍是复合式的——宪法形态国家与政党形态国家组合而成的政权体系，但这种复合式与前两者不同。西方政治学理论认为，国家由立法、行政和司法等国家机构组成，我国宪法规定国家机构包括全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、监察委员会、人民法院和人民检察院，可将宪法规定的国家机构称之为“宪法形态国家”。

  从我国当代的政治活动实践来看，中国共产党缔造国家，掌握军队，维系国家统一，这是不容忽视的客观事实。中国共产党不仅是西方意义上的政党，更是国家的一部分。据中共中央组织部统计，截至2023年年底，全国共有517.6万个基层党组织。23根据党组织性质的不同，可以借助“国家-社会”分析框架进行划分，如中共中央及地方各级党委行使公共权力，履行公共职责，承担公共责任，参与公共治理，与国家机关在一起构成一个完整的公权力概念，24这部分党组织可被称为“国家性质党组织”。另一部分党组织则嵌入企事业单位、农村与城市社区中，主要发挥组织和引导社会的作用，此类党组织可被称为“社会性质党组织”。25国家性质党组织一方面是由共产党员组成的政党组织，另一方面是公权力的重要组成部分，是政党形态的国家。26景跃进等学者用“党政体制”概括这一现实，并指出“党政体制”意味着复合结构，即存在双重层级组织——除了政府官僚制之外，执政党本身也是一个巨大的等级体系。27由此可见，党的组织机构与国家公权力机构相互交织，孕育出宪法形态国家与政党形态国家结合而成的复合国家形态。

  当代中国的政党形态国家和宪法形态国家构成的复合国家形态，既是对中国“党政体制”的客观描述，也是对西方国家理论的回应。中国共产党是国家的最高政治领导力量，事实上具有权力至高性；中国共产党领导人民军队，事实上拥有对合法暴力的垄断权。国家性质党组织兼具国家和政党两种性质，是国家不可或缺的关键组成部分。将政党带进国家后，国家性质党组织与国家机构之间的整体性关系更加突出，如大部分公务员都是共产党员，党通过归口管理、委员会、领导小组及党组等形式管理国家机构，党政合署办公治理国家事务等。王立峰将中国共产党与政府之间的结构性嵌入与系统性耦合称为“党政复合体制”，28王浦劬等也认为党通过政治领导，在组织和意识形态层面深刻塑造并融入中国国家体系，形成了集中统一的党政治理结构。29学者们对“党政体制”的敏锐洞察正是政党形态国家和宪法形态国家有机融合的侧面反映。只有从国家层面去认识党政关系，才能弥合西方国家理论经典定义与中国现实国家间的巨大差距，重塑中西方社会科学国家理论的对话体系，避免因概念不一致而产生的分歧。

  明确国家构成后，还需进一步分析以更清楚地认识中国的国家机构，与西方政府理论进行区分。从组织结构来看，“政府”（government）是主要的国家机构。在西方语境下，广义的政府，其正式功能包含立法、行政和司法功能，是国家的权威性表现形式，狭义的政府则指议会多数党组成的内阁制政府，30可视为国家行政机构。具有类似地位的国家机构在中国同样存在，本文称之为“广义政府”（the broad sense government）。广义政府意指宪法与政党复合形态国家中的国家机构，31其概念有不同面向和不同层级。在国家层面上，广义政府由国家性质党组织和宪法规定的国家机构（包括政府、人大、法院、检察院、监察委等）组成，是普遍意义上公权力体系中的政权组织，也可称为“国家意义的广义政府”。在行政层面上，广义政府由国家性质党组织和宪法规定的行政机构（人民政府）组成，是中国国家机构中的行政机关，与西方狭义的政府对应，即国家机关中由行政首长负责的行政支脉，也可称为“行政意义的广义政府”。此外，中国是单一制国家，广义政府因而具有层级性：中共中央与国务院、最高人民法院、最高人民检察院及国家监察委员会等国家机关组成中央层面的广义政府；各地方党委与地方政府、地方审判机关、地方检察机关及地方监察机关等组成地方层面的广义政府。综上，广义政府呈现出立体结构，横向上体现为党政的统合状态，纵向上呈现央地层级差别。至此，透过广义政府体系，大体上完成了对中国国家基本结构的审视。   

三、功能性分权：基于政治分工的分析框架与理论体系

  中国的复合国家形态不同于民族-民主国家，因此，考察中国国家结构及其运行的理论工具也与西方传统理论有所差异。分析西方国家体系最为经典的框架莫过于立法、行政、司法三权分立，三权分立国家学说的主要构建者是洛克、孟德斯鸠等人，美国独立后通过制宪会议将三权分立理论变为现实。1987年4月，邓小平在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时指出，完全照搬照抄搞三权分立在中国行不通，“我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制”。32在学术层面，宪法学、行政法学及政治学领域学者对三权分立学说的适用性问题也多有论述。许崇德、何华辉较早比较三权分立体制与议政合一体制，认为改革中不宜引入西方政治体制，33这是由于西方三权分立体制属于唯心主义哲学体系，在实际运用中不断遭到冲击，发生争论，不适合中国国情。34房宁进一步指出，三权分立体制是资本主义经济关系的反映，中国现处于社会主义初级阶段，社会利益变动频繁而复杂，没有借鉴西方政治体制的必要。35中共二十大提出要建立中国特色社会主义法律体系，2023年2月中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》，再次明确抵制“三权鼎立”等错误观点。易言之，立法、行政、司法三权分立作为一种政治体制在中国遭到坚决抵制，作为一种分析框架又因其敏感性和适用性没有起到应有的阐释作用。对此，中国社会科学工作者须研究这种错误是根本性错误还是适配性错误，既然三权分立学说在中国行不通，那么该用何种框架与理论分析中国国家体系以更清楚地认识中国政府与政治？

  （一）政治分工：分权学说的底层逻辑

  新的分析框架应充分反映中国的客观事实，并具有与西方三权分立学说对话的可能性。为满足以上两个条件，必须重新思考立法、行政和司法三权分立背后的底层逻辑。实际上，三权分立学说在西方已有两千多年的发展史，早在古希腊时期，亚里士多德便将城邦事务分为议事、审判和行政等类型，他认为公民之于城邦正如水手之于船舶，各有职司，36进而城邦中分化出议事员、审判员、行政官、监察员等政治职业，这便是早期的政治分工。亚里士多德的政治分工思想经西方近代启蒙思想家改造后逐步发展为立法、行政、司法三权分立学说。论其本源，三权分立首先是一种政治分工。亚当·斯密在《国富论》中指出，劳动生产力的增进，似乎都是分工的结果。37在社会实践活动中，分工并非经济生活所特有的情况，法国社会学家涂尔干发现，它在大多数社会领域都产生了广泛影响，政治、行政和司法领域的职能也越来越呈现出专业化的趋势。38可见，政治领域的分工是人类社会中的基本现象，西方三权分立体制是政治分工的延伸。同样，中国的复合国家形态作为人类政治活动发展的产物，其权力结构和权力运行也没有脱离政治分工的基本安排。

  尽管中国政治的基本特征表现为党政关系的高度整体性和党对公共权力的高度统合，看起来有很强的集权性，但其政治系统中依然存在政治分工，否则无法维持政权的有效运行。由于分工履责以权力为工具，政治分工也必然产生不同领域的功能性分权。任何组织最基本的分工形态都是基于决策、执行、监督三项活动的分工。公共事务越复杂，对分工的诉求便越强烈。政治体制中决策、执行、监督等基本活动相对应的政治职能，即决策职能、执行职能和监督职能。履行职能必然需要承担相应的责任，决策责任、执行责任、监督责任的主体因而得以明确。权责必须一致，职能履行、责任承担均离不开权力，以此逻辑可以从决策、执行、监督三事分工、三职分定、三责分置推演出决策权、执行权和监督权的三权分立。决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制，就是中国特色的功能性分权。39

  （二）功能性分权：解释广义政府的分析框架与理论体系

  三权分立学说既是西方政治体制的一个解释框架，又是一套政治分析的理论体系。虽然分权制衡理论作为分析框架难以阐释中国的国家体制，但仍为功能性分权提供了理论建构的方向。考虑到与中国政府实践相契合，功能性分权理论应当实现两方面的功能：一是作为分析框架，客观描述中国国家的真实构成以及国家机构间的关系；二是作为理论体系，真实揭示中国政府在公共管理活动中所要寻求的价值诉求与治理效果。

  作为一种分析框架，功能性分权理论是基于我国国家体制分工分权客观实践的理论抽象。依据政治分工逻辑，如果将西方的立法、行政、司法三权分立视为分工的具象化表现，那么，中国的政治分工则具象为决策体系、执行体系和监督体系。换言之，决策权、执行权和监督权在广义政府体系中的归属及三者间所形成的稳定关系，即广义政府的制度逻辑，可归纳为功能性分权。其中，广义政府的决策权由决策机关行使，决策机关由党中央、地方各级党委、全国及地方各级人大组成，决定全国和地方重大问题并做出决议。在国家公共事务的决策结构中，党委享有决策创议权，人大享有决策审议权，通过法定程序将党的主张转化为国家意志，将党组织推荐的人选转化为国家机关领导人员，由此形成“党委创议-人大审议”的决策结构。40广义政府的执行权由各级人民政府行使。客观而言，人民政府不仅是国家行政机关，也是党委的执行机关。作为国家的行政机关，人民政府遵循法理权威，依科层制逻辑行事，强调合理性与合法性；作为党委执行机关，人民政府则围绕党委决策开展工作，依政党逻辑行事，强调政治性，确保党的决议落地并有效执行。广义政府的监督权由监督机关行使，监督机构主要由各级党的纪委与各级监察委员会等纪检监察机关及各级人民法院、各级检察院等系统组成。党的纪律检查机关与国家监察机关合署办公，使得党的监督力量与国家监督力量形成合力，这也是我国监督体系的主要力量。当纪检监察机关完成监督、调查、处置后，再由公检法系统依法完成审查、起诉、审判等工作。

  功能性分权理论首先提供了一个分析框架，运用该框架对中国政治实践进行分析又形成了一套关于权力结构与权力过程的理论体系。与西方三权分立体制以实现制衡诉求为首要目标不同，广义政府的功能性分权首先是一种保障权力效率的运作方式，表现出抽象性、嵌套性和相对性的重要特征，力图使国家在效率和廉洁两种价值中达成平衡。41功能性分权学说的抽象性表现在决策、执行、监督三权划分不完全属于组织主体层面的分权（如美国将立法、行政、司法权固定赋予国会、联邦政府、法院行使），它还可以基于决策、执行、监督管理过程进行划分，根据既定的公共治理目标不断调整决策权、执行权和监督权之间的关系。这意味着同一主体可能会承担多种功能，且在不同的权力运行环节发挥不同的功能。功能性分权的嵌套性，指决策、执行、监督体系内部仍可继续细分决策、执行、监督等环节。如在属于决策事项的立法过程中，依然存在立法审议、法律起草、审查备案等决策、执行和监督的具体环节，政府在执行过程中，同样存在行政决策、行政执行和行政监督等必要分工。功能性分权理论的相对性产生于各国家机关相对位置的差异。依据分工，某机关可能在与其他机关的位置关系中被赋予不同角色。以某市为例，市委相对于省委行使执行权，相对于所属区县则行使决策权；市政府相对于市委行使执行权，在此结构中，市委相对于市政府行使决策权和业务上的监督权。上述三个特点有利于实现既定目标，根据特定政治活动的过程调适权力结构和分工关系，决策权、执行权和监督权的动态变化，并非制约掣肘，这为发挥效率价值提供了灵活运用权力的空间，又平衡了效率和廉洁价值。

  综上所述，中国的国家体制不是按立法、行政和司法三分而建的，套用西方三权分立理论分析中国政治显然过于简单化。诚然，三权分立理论蕴含的权力制约理念具有重要价值，这一理念在中国往往以不同于西方的制度安排得以实现。国内理论界和实务界大多从意识形态、价值评判和社会制度等角度批判三权分立。其实，中国政治体制的独特性在于政党也是国家一部分，并以政党形态国家的方式嵌入公权力体系，因此，中国的复合国家的权力是整体性的、非制衡性的，控权理念因此朝向“集权体制下的权力制约”。42功能性分权建立在分工理论的基础上，分工是普遍的，任何组织都会依目标而分工协作，提高效率，从而演化出具有相互关系的各类体系。从国家整体角度来看，以功能性分权原理搭建思维框架分析中国真实的国家显然比立法、行政、司法三权分立的分析框架更加贴近中国现实；从权力运行的角度来看，国家各组织机构分工协作意味着权力间的协调制约，功能性分权理论也可作为国家机构间分权的根据、控权调试的依规。因此，正如三权分立学说适于观察美国政治体制，功能性分权理论更适于考察中国国家体系中的制度逻辑。

四、公有制与广义政府的效率导向

  以功能性分权理论来分析广义政府有其特定的实践基础。广义政府及功能性分权是在特定的社会经济条件约束下，伴随历史文化发展的产物，同时，又在组织场域中经历塑造和调整。马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中指出，物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活过程。43概言之，经济基础决定上层建筑，它引领着一个国家的政治理念、权力分配和政策导向。历史和现实的实践引导中国选择了广义政府这一复合国家形态，而以公有制为主体的经济制度催生了广义政府的效率诉求。

  （一）公有制与有为政府：广义政府的发展前提

  无论在人类历史的哪一段进程中，生产资料所有制都是重要的经济基础，它能反映社会最基本的生产力情况、经济活动状况。从所有制的角度来看，生产力在其中居于根本地位，对历史进程具有决定性意义，一方面它决定了一个社会所能采取的所有制形式，同时又决定了这种所有制的权力结构。44马克思擘画未来共产主义社会打破生产资料被少数人垄断的图景，革命时期中国共产党以此为引领，凭借彻底的土地革命纲领，领导解放区完成土地改革，推翻了中国几千年来的地主土地所有制，将农民从旧经济组织的束缚中解放出来，使农民真正成为民主革命的主要力量。开展土地革命是中国共产党建政立国的重要举措。尽管，土地政策在革命时期因形势、任务的不同，时有调整，最终还是转向了社会主义公有制。抗日战争胜利前夕，毛泽东在中共七大上作《论联合政府》的政治报告指出：为消灭日本侵略者和建设新中国，必须实行土地制度改革，解放农民；在工业上政府要采取切实步骤使中国由农业国变为工业国。45为集中生产力，迅速建立强大的工业国，改变落后的农业国面貌，新中国成立后很快通过社会主义三大改造，建立起高度集中的计划经济体制。改革开放后，为更好地解放和发展生产力，深入进行了所有制改革，但坚持公有制不动摇仍是国家经济发展的基本原则之一，公有制为主体、多种所有制经济共同发展成为我国的基本经济制度。

  公有制为主体的所有制形式使得大量社会财富、生产资料集中在国家手中，这就决定了广义政府与建立在私有制基础上的西方国家发展模式具有很大差异。在西方发达国家，财富和资源大多分散在市场和社会中，大部分公共产品和服务可以通过市场机制完成，人们反而对国家过度控制资源保持警惕，对公权力持消极态度，期望政府仅扮演有限政府的角色。公有制为主体则意味着公有资产在社会总资产中占主导地位，在带动经济发展中发挥重要作用。土地等公有资产所有者为全体人民，但全民所有之下的全民经营在实践中无法操作，所以，全民经营通常由政府代为行使。这就使得政府的职能定位不仅在于提供公共服务，还在于有效经营公共资产，使其保值增值，进而政府需要积极作为，争取效率，建设“有为政府”。46有为政府相对于西方的有限政府理论，是一种积极权力观引导下的国家理论。如果说有限政府理论强调国家权力与规模有限，重视发挥“看得见的手”——市场在资源配置中的作用，那么有为政府理论则主张在资源配置方面政府发挥更大作用，创造灵活的权力运用空间，以积极政策介入公共资产的运营过程，提高公共资源运营的效率。总之，公有制为主体的经济发展模式必然诉求有为政府，经济制度与有为政府是讨论广义政府权力运作和行动逻辑的前提条件。

  （二）效率导向：广义政府的价值诉求

  新中国成立后，特别是改革开放以来，国家的工作重心转移到经济建设，效率是市场经济逻辑所倡导的首要价值，在经济增长成为国家发展的重要目标的背景下，效率价值随着政治控制传递到国家体系的各个机构，导致政治逻辑和经济逻辑共同影响着广义政府的权力运行。国家高度关注经济，一方面源于改革开放初期人民对富裕生活的高度向往，作为全国人民共同利益的代表，中国共产党必须调整政策，深化经济改革，回应压力，从强调自身的革命合法性转向关注绩效表现的绩效合法性。47另一方面，由于政府支配和管辖着大量资源性资产，如土地、湖泊、矿产、森林等，为确保这些重要生产资源保值增值，国家在经济发展中被要求有所作为，承担更多发展经济的责任。

  以经济建设为中心的国策具体化为以国内生产总值的增长考核和竞争为导向的激励机制，经济效率诉求形塑着国家机构中的权力运行机制和政府行为方式。从1978年的十一届三中全会到“发展是我们党执政兴国的第一要务”被写入党章，经济发展在政治上最终取代了政治运动和阶级斗争的长期主导地位，地方官员树立起“为增长而竞争”的政绩观，探索出一大批行之有效的发展模式。48此后，学术界围绕效率与竞争展开关于国家、政府及官员行为的研究并产生了大量成果，比如，地方官员比拼经济增长速度开展的“晋升锦标赛”，49地方政府为获得“土地财政”而大兴土木扩张城市，50地方政府控制土地要素参与地区竞争等51。政府讲求经济效率的另一层含义是地方政府化身为经营者，将辖区当作一家企业来经营，凭借资源支配权，从整体上控制和经营地区经济，政府机构在地区上呈现集权化趋势。政治集中、经济效率等特征集中反映在开发区、新城、新区、功能区等“第三区域”的开发与建设领域。第三区域开发建设的内在逻辑以效率为导向，表现为党政统合，政企统合，成立大部门制的管委会等再集权化手段，实现关联事权一体化以及重决策执行、轻监督的权力配置关系，以提高决策和执行效率。52可以说，改革开放后中国重视经济增长，追求绩效目标，在以公有制为主体的经济制度和有为政府价值观的引导下，以政府为代表的国家机构表现出高集权化、高掌控性、高效率导向的权力运行方式，这套权力运行方式不但特点鲜明且影响深远，是具有中国特色的广义政府的制度逻辑。

  （三）广义政府的功能性分权逻辑

  广义政府是由国家性质党组织和宪法规定的国家机构组成。在国家“以经济建设为中心”的历史进程中，公有制为主体、效率导向、有为政府观塑造着广义政府的行为特征并使之逐渐强化。广义政府的行为特征可以总结为“效率优先”，中央将国家经济目标不断制度化，并利用中央权威传递到地方，实现权力的释放和地方活力的激发，进而促进经济增长。53其中，从中央到地方的广义政府功能性分权体系，即决策体系、执行体系和监督体系，都以“效率优先”为指导，形成党委集中决策，执行机构“一体两性”，监督机构双重属性下的强监督-弱制约的制度逻辑。

  广义政府决策体系的核心是党委，党委决策具有集中、高效的突出特点。在“党委创议-人大审议”的国家事务决策结构中，党委始终处于决策的中枢和主轴，是决策体制的核心行为主体，这意味着中央政治局及其常务委员会是实际上的中央决策机构，54以此推之，地方党委则是地方决策机构。党中央和地方各级党委在复合国家体制中居于核心地位，执行机关和监督机关很大程度上受其调节，配合其工作。集中决策有利于保证效率：在干部人事决策方面，“党管干部”是首要原则，党委能够推荐、考察、选用忠诚、能干、负责的干部走向领导岗位；在重大事项决策方面，党委拥有这些重大决策的创议权，并通过会议酝酿，讨论决定，最终拍板；在国家法律制定方面，党领导立法，能够通过人大将党的意志转化为国家法律。党掌握人事决策、重大事项敲定及法律制定等领域的权力，保证了组织内部的协调性，整体上提高了顶层决策的效率。

  广义政府的执行主体人民政府，兼具国家行政机关和党委执行机关双重角色，具有国家和政党的双重属性。55实际上，广义政府是“决策-执行”统合的组织机构。面对常规工作时，人民政府是国家的行政机关，政府属性更为凸显，遵循科层制的行动逻辑，依法律法规行事，关注行政原则，通过各职能部门的专业分工完成专业管理活动；面对党委决定的重大事项或中心工作时，人民政府是党委的执行机关，政党属性更加突出，表现为“讲政治”“顾大局”上升为行动准则，强调无保留执行、高效执行，往往会采取运动式治理方式，围绕中心工作展开行动。实际上，党在做出重大决策后，为保证决策高效地落地、执行，会通过领导体制调动，激励各级政府行动起来。具有代表性的是改革开放时期曾有一个阶段，各级党委特别注重经济增长，各级地方政府将经济发展、招商引资作为中心工作，其他工作都围绕中心工作展开，政府上下都会以中心工作为主，党委决策因而得以执行，执行机构人民政府的双重性及其行动逻辑长期在此类实践中得以固化。本质而言，人民政府的政党属性实现了党对政府的领导，也有效保证了政府迅速行动，使决策不偏离党的意志。

  广义政府的监督主体纪检监察机关——党的纪检机关和国家监察机关，具有政党-国家的双重属性。56在长期以经济建设为中心的政治背景下，监督体系形成了强监督-弱制约的控权模式。作为党的纪检机关，监督体系能够监督全体党员；作为国家监察机关，监督体系能够监督全体国家公职人员。党政统合监督将广义政府的全体工作人员纳入监察体系。在政治实践中有两种控权方式，一种是权力委托主体对代理主体加以控制，使之符合委托意图，此为权力监督，一种则通过权力主体间相互钳制，防止任何一方滥用权力，此为权力制约。57与制约模式相比，监督模式下权力主体拥有完整事权，在权力行使过程中一般不会受到掣肘和阻碍，更具效率。经济增长的绩效压力及有为政府的效率诉求需要权力在受控的同时能高效运行，因而形成了强监督-弱制约的控权模式。具体来说，重视上级对下级、中央对地方的权力监控而忽视横向及上下级权力主体之间的权力制约，表现为横向权力结构上权力向党委“一把手”集中，纵向权力结构上权力向上级政府集中。强监督-弱制约的监督模式能够通过调适监督权保证执行活动不受过多干涉，使得决策事项迅速落地，对于滥用权力者往往进行事后惩戒，以此平衡执行效率与控权需要，调整政策过程中决策、执行与监督的关系。

  不难发现，以公有制为主体的经济制度要求中国必须建立有为政府，经济基础与政府形态深刻影响了广义政府内部涉及决策、执行和监督的三大权力体系及其相互关系。广义政府的权力结构及其运行过程遵循功能性分权的制度逻辑。以党委为核心的决策体系以集中的方式达成共识，迅速决策，通过调动执行机构（人民政府）执行落实，调节监督系统减少执行障碍，强化执行控制，进而保证整个体系高效达成目标。决策权是权力运行的起点，权能最强，统辖执行权与监督权。当有必要控制、规范执行权时，决策权会通过调整监督权与执行权的关系，启动监督、问责机制，对违法违规行为进行惩戒和纠正。

五、总结及讨论

  从理论意义上看，广义政府及功能性分权理论是当代中国政府理论对本土化实践的一次探索。20世纪80年代以来，学界通过移植西方的相关概念和理论，大大提升了当代中国政府理论的研究水平。借助西方社会科学理论体系，中国构建了自己的政治学和公共管理理论。不过来自西方的概念和理论往往带有异域基因，无法与中国实际相契合，甚至在理论与事实之间存在巨大的鸿沟。“国家”就是这样一个典型概念。无论历史上还是现在，中国和西方国家在组成结构、日常运行及价值诉求等方面有着很大差异，比如美国三权分立式的国家体制与中国党政统合的国家体制。所以，必须改变将西方教科书中的概念和理论直接运用于中国的做法，完成从西方话语的搬运工向理论建构的探索者的角色转型。58在众多本土化研究的途径中，或许从研究议题或对象的本质，可以透视中国本土概念与西方概念的差异和联系。59对复合国家形态的探讨，更准确地勾勒出了中国的国家特点，即由政党形态国家和宪法形态国家有机整合而成的，从中央到地方层级分明的政权形态。对广义政府特点的总结反映出中国横向间“党政体制”的突出表征及纵向间独具特色的央地关系，相比西方理论中的国家定义更贴合本土政治的实际。当然，广义政府并非个别的、孤立的、零碎的，与其他理论互不关联的概念，其研究视角可以拓展至国家机构的各个领域、国家性质党组织与社会性质党组织的分类及其建设，其分析框架——功能性分权理论则能够从决策、执行和监督等政治活动分工出发，将整体国家进行解构分析，从不同的体系和脉络中透视国家结构、组织机构和权力关系，进而生长出具有中国本土特点的公共管理理论体系。复合国家、广义政府、政党分类和功能性分权理论就是中国国家理论体系中的关键概念和连结其他政治学理论的几个枢纽。

  从实践意义上看，广义政府及功能性分权理论是对当代中国政府与政治的客观概括和事实描述，力图揭示中国政治体制运行的真实逻辑。广义政府体制以党的领导为核心，将决策、执行和监督体系统合在一起，党委集中决策、人民政府的“一体两性”、强监督-弱制约的控权监督模式保证了国家权力围绕中心工作运行。这种国家结构在经济建设过程中以极大的效率推动了经济高速增长。但是，中国创造高经济增长的同时，集中统合体制也容易造成政治发展失衡，引起高廉政风险，导致中国出现高经济增长与高廉政风险并存的“双高”现象。60“双高”现象反映了决策权对执行权和监督权的高度掌控，以效率为导向的功能性分权引起的政党逻辑与国家逻辑、经济发展与法治建设之间的张力。中共二十大提出建设中国式现代化的伟大任务，实际上中国式现代化最主要的特点就是中国共产党领导的现代化、以公有制为基础的现代化。要以此为基点，立足中国的政治与经济发展特点思考如何全面推进现代化建设。一方面，复合国家“决策-执行”统合结构下的人民政府兼具政党属性和国家属性，要实现国家治理体系与治理能力现代化，关键要实现广义政府政党属性与国家属性的均衡，尤其要防止过于强调政党属性而遮蔽政府逻辑，党的建设不仅要遵循政党逻辑，也要遵循政府逻辑。另一方面，要平衡好经济发展与法治建设的张力，坚持全面依法治国，推进法治中国建设，保证任何权力都在法治轨道中运行，充分利用监督和制约两种控权机制，最大限度地防止权力专断和权力滥用。

  实践导向是社会科学的鲜明品质，也是推进当代中国自主知识体系创新不可或缺的核心要素。当代中国政府理论的建构首先要基于实践对政府权力结构与运行机制进行真实客观的描述，准确认识和深入剖析中国独特的国家、政府、政党等组织特征，这是理解当代中国一切政治现象的前提，也是讨论深化改革，推进现代化建设一系列议题的重要基础。

  *本文系国家社会科学基金项目“中国地方政府廉政治理激励机制研究”（项目批准号：21CZZ051）的阶段性成果。