论进城落户农民宅基地自愿有偿退出*

一、问题的提出

　　党的二十大报告指出，“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。”①《土地管理法》于2019年修订时赋予进城落户农民自愿有偿退出宅基地的权利。宅基地自愿有偿退出对于解决存量宅基地闲置浪费，实现集体成员户有所居，提高农村土地配置效率意义重大。2022年年末我国常住人口城镇化率超过65%，②农村仍将有大量人口融入城镇化进程，宅基地闲置问题愈发凸显。如何在依法保障进城落户农民宅基地权利的同时，健全宅基地退出机制，盘活利用闲置宅基地？在宅基地仍肩负社会保障功能的现实条件下，如何处理为农民进城保留退路与鼓励农民自愿有偿退出宅基地的关系？这是实现乡村振兴与高质量城镇化必须面对的时代命题。

　　学界从宅基地退出意愿及其影响因素③、退出模式④、退出补偿⑤等微观角度展开研究，以达到进城落户农民宅基地使用权有效实现与宅基地资源高效利用的效果。但由于宅基地自愿有偿退出涉及宅基地上所有权、使用权、成员权关系的重构，如果仅局限在“退出”这一环节，宅基地自愿有偿退出政策难以真正落实。学界围绕着宅基地产权改革方向，基于不同的价值取向，形成了限制流转以发挥宅基地社会保障功能⑥和还权赋能实现农民自主城镇化⑦两种截然不同的结论。宅基地之于农民的保障功能与资产功能并非非此即彼，而是可以通过制度创新实现有机统一。中国农村改革的重要经验是尊重农民意愿，破解进城落户农民宅基地去留两难困境，需要尊重农民“带地入城”的选择权。

　　“三权分置”确立了宅基地制度的基本方向，厘清宅基地自愿有偿退出中“三权”关系及其构造，是宅基地自愿有偿退出政策能否落到实处的制度条件。为此，如何将宅基地自愿有偿退出政策的内涵反映到宅基地产权结构中，将其转化为与经济结构变迁相适应的制度，值得深入思考。

二、宅基地自愿有偿退出的政策意蕴

　　政策先行、法律确认，是我国农村土地制度变迁的基本模式。宅基地使用权是国家治理农村政策的产物，具有鲜明的政策性与公共性。准确把握宅基地自愿有偿退出的政策意蕴，必须以考察改革动因为基础，回归中央关于宅基地自愿有偿退出的系列政策文件，确定其价值目标。

　　（一）改革动因

　　中国经济结构的变革同农民与土地、村庄关系的演化，⑧是宅基地制度改革的客观基础。随着我国城镇化进程的加快，大量农民进城务工或定居，宅基地面积的变化却与农村人口的变化相悖。改革开放四十多年来农村人口减少约2.39亿人，宅基地面积却累计增加超过3000万亩，⑨全国有6.95%的宅基地处于闲置状态。⑩与此同时，因婚嫁、生育等原因有实际需要的集体成员居住权益难以得到公平保障，不少地区面临无宅基地可分的僵局。这进一步导致村民违法占用耕地建房，村庄居住空间无序扩张。

　　与此同时，中国工业化、城镇化高速发展中空间资源紧约束问题突出，给产业可持续发展带来挑战，宅基地粗放利用成为优化城乡土地利用配置的主要障碍，客观上形成推进土地管理制度改革，提升土地节约集约利用水平的要求。为盘活存量建设用地，2000年原国土资源部批准安徽芜湖作为农村建设用地使用权流转试点，以土地置换推动宅基地有偿退出，退出的土地指标可用于建设小城镇；2004年原国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）要求，“对‘一户多宅’和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地”。为优化用地结构、节约集约用地，2008年原国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），各地通过建新拆旧和土地整理复垦等措施进行宅基地退出置换，形成诸如天津“宅基地换房”、浙江嘉兴“两分两换”、江苏“万顷良田建设工程”、重庆及成都“地票交易”等退出模式，但“增减挂钩”制度更侧重于耕地数量的维护，对于宅基地制度改革的效果不明显。在行政主导的规模化退出实践中，出现了地方政府为追求增加城镇建设用地指标而强迫农民“上楼”等问题，农民与地方政府之间矛盾突出，引发诸多社会治理难题。虽然各地政策一再强调要充分尊重农民意愿，实际操作中农民的宅基地发展权却未得到尊重。11

　　（二）政策内涵

　　针对宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（国发〔2014〕71号）提出，探索宅基地自愿有偿退出机制。2015年2月27日，经第十二届全国人民代表大会常务委员会授权，正式启动农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度试点改革（以下简称“‘三块地’改革”）。然而截至2019年改革收官，宅基地试点改革取得的可复制、可推广的制度成果相对较少。2020年中央全面深化改革委员会通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，开启新一轮宅基地制度改革试点工作，探索宅基地自愿有偿退出机制仍是其重要内容，重点是落实《土地管理法》关于允许进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地的规定，探索退出宅基地的统筹利用。12宅基地自愿有偿退出改革政策的内涵包括三方面：

　　一是遵循自愿原则，进城落户农民地权与户籍脱钩。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，宅基地涉及亿万农民的居住保障，与农民利益最密切，国家在进行宅基地制度改革方面也最为谨慎。无论怎么改革，都不能损害农民的合法权益，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件，也不能因为农民进城落户而将宅基地收归集体或国家。2011年以来，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号）、《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）等文件将户籍与土地权益松绑，明确进城落户农民具有保留宅基地的选择权，指出农民工落户城镇，是否放弃宅基地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回。2015年、2016年、2019年中央一号文件均重申不得将进城落户与农民“三权”退出挂钩，支持引导自愿有偿退出。这是对农民财产权的保障，允许其“带地入城”，改变过去农民被动接受城镇化的状况。同时，城镇化是一个长期的过程，在国家无法全面承担市民化成本的前提下，仍需发挥宅基地对进城农民的保障功能。这也是在城市经济波动的情形下我国经济社会始终保持韧性的重要原因。2020年12月28日中央农村工作会议上，习近平结合新冠肺炎疫情的冲击和国际经济下行的影响强调，“全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程，农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退。这就是中国城镇化道路的特色，也是我们应对风险挑战的回旋余地和特殊优势”。13

　　二是宅基地自愿有偿退出的方式。“三块地”改革文件将宅基地退出的对象限定为本集体经济组织以及本集体经济组织的内部成员，以防止城里人违法到农村买地建房而造成“逆城镇化”现象。14原国土资源部等五部门联合印发的《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》（国土资发〔2016〕123号）亦指出，允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。这一改革导向强调宅基地享有的身份性，坚守宅基地居住保障功能。15推进宅基地自愿有偿退出，实现进城落户农民权益的保值增值，前提是健全退出宅基地价格评估和补偿机制，而这需要以市场机制为基础，如果能够通过放活宅基地使用权的方式实现有序流转，尊重其自主选择权，就有助于切实保障农民权益。2018年中央一号文件适时提出，“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”，16为适度放宽宅基地流转范围提供了政策出路。

　　三是退出后宅基地的统筹利用。原国土资源部2015年3月发布的《农村宅基地制度改革试点实施细则》规定，退出的宅基地可优先用于保障本集体内宅基地再分配，其余部分按照国土规划进行土地整治后，在县域范围内统筹利用。2017年中央一号文件要求，“允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿……允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所”。17乡村发展实践中往往面临乡村产业用地紧缺，农民自己的土地自己用不了的困局。盘活闲置宅基地既是农村人居环境整治、高标准农田整治、城中村改造等项目开展的条件，也是集体建设用地入市的基础。宅基地退出与退出后的盘活利用实际上是一体的，二者往往互为条件，必须始终以切实维护农民权益为出发点，实现取之于农、用之于农。在乡村欠缺产业基础与基础设施的情况下，借助增减挂钩政策增加城市建设用地指标而违背农民意愿进行的合村并居、赶农民“上楼”，或者为了鼓励农民进城购房实现城市房地产去库存而开展的宅基地退出，均偏离了宅基地自愿有偿退出政策的初衷。

　　（三）价值目标

　　宅基地自愿有偿退出政策是以尊重农民意愿为前提的，其本身并非目的，而是对城乡社会结构变化的适时回应。它旨在坚持宅基地保障功能的前提下，盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，实现高质量城镇化。

　　首先，平衡宅基地保障与财产功能，促进共同富裕。宅基地退出“自愿有偿”，意味着农民可以根据意愿选择是否显化其财产价值，是对农户财产权益更充分的保障。“自愿有偿”重在保障农民利益不受损害，要求国家构建起与改革风险相匹配的多样化的宅基地退出价格评估和补偿机制，包括划定供农民集体参考的区片宅基地退出补偿价格，向集体经济组织提供资金补助，确保补偿资金来源具有可持续性，建立引导村民自愿退出的奖励扶持机制等，消除其退出宅基地的后顾之忧。宅基地自愿有偿退出的条件是退出者有其他居住条件并对接享有城镇社会保障，这要求国家提供城乡一致的教育、职业培训、医疗等公共服务，建立覆盖全体农民的医疗和养老保险制度，使得农民更有效地融入城镇化进程。

　　其次，坚持集体土地公有制，实现社会公平。农村土地的集体所有制是中国特色社会主义经济制度的一大重要基础，也是中国农村经济、社会制度的基本标志。18集体不仅仅是村民生产生活的区域，还是村民土地权利的界定和保护主体，是农民所需公共物品的提供者。这就决定了我国农村宅基地制度改革既有形式平等上的要求，也有实质平等上的要求。19宅基地自愿有偿退出，有助于化解当前进城落户农民住宅闲置而在地集体成员居住需求无法保障的困局，通过赋予农民退出的选择权，促进城乡土地权利平等。

　　最后，节约集约用地，推动高质量发展。宅基地制度的改革是系统性的，既要从保障农民户有所居的角度重视宅基地使用权的设立，也要从严格保护耕地、节约集约用地的角度重视宅基地使用权的终止。引导闲置宅基地自愿有偿退出，对于解决当前农村宅基地紧缺情形下占用耕地建房的问题，确保粮食种植的面积与产量，保障国家粮食安全意义重大；退出后的宅基地，可以根据本地经济、产业特色进行整治，在实现户有所居需求后，弥补存量集体建设用地不足，为乡村产业振兴�