资源何以成为“诅咒”？ *

一、问题的提出

　　从15世纪至19世纪中期，位于大运河沿岸的淮安地区①始终以繁华著称，“闾阎之盛，由明季至国朝（指清朝——引者注）不稍替”，时人评价“人士流寓之多，宾客饮宴之乐，自广州、汉口外，虽吴门亦不逮也”，“与北平、西安、开封、樊城称北道五都会，南船北马，众庶走集，财赂大赡”。②而从19世纪中期开始，“昔以繁华著闻”的淮安，“不旋踵而将虞衰歇矣”，“铜山金穴湮为土灰”，“旧日繁华，剩有寒菜一畦，垂杨几树而已”，③出现显著的贫困现象。

　　以淮安为代表的苏北地区④在近代的由盛转衰，一直受到学界的关注。研究者试图通过分析淮安地区经济与产业的发展过程，来理解官营经济对手工业及农业部门造成的影响，继而探究该地区发展持续受阻，形成江苏南北经济差距巨大状况的原因。对这一议题的探讨大致可以分为三种视角。第一种视角强调自然环境不断恶化带来的直接后果，认为明清两代苏北地区的经济发展受到黄河几次改道的严重影响。黄河所经之处淤积沉淀，有雨则涝，无雨则旱，对土壤质量造成负面影响，使得地区的发展“缺乏重要的修复机制”，陷入长期的贫困之中。⑤第二种视角比第一种更进一步，探究了自然环境恶化背后的治理逻辑。研究者认为，地方官员“保运道”的治河思路，以及在处理自然灾害时做出的治理选择，一方面加剧了灾害对民生的影响，引发了很多次生灾害，另一方面也使得大运河流域的环境恶化被“制度锁定”，很难得到改善。⑥第三种视角与前两种视角的侧重点有所不同，认为苏北地区的衰落是中央政府放任的结果。“在新的外贸、技术和19世纪后期的威胁”把国家的注意力引向沿海之前，大运河流域的发展境况是极其优裕的。然而，在西方列强入侵的压力下，清廷逐渐将经济政策的重心转移到沿海地区，使得19世纪末的朝廷“放弃了明清以来国家的某些传统使命……农民所负担的税赋及各种苛捐杂税不断增加，而以水灾为主的自然灾害日渐增多”，这种“明显的放任政策，导致异常广泛的贫困”。⑦

　　本文认可上述三种观点对环境与制度因素的关注，但仍然存在以下疑惑：第一种观点是否落入了“环境决定论”的桎梏，而没有看到环境变迁的机制与条件作用；第二种观点敏锐地捕捉到了环境变迁背后的制度因素，但对于制度如何影响环境的机制未进行深入探讨；第三种观点视野广阔，将苏北这一区域的发展置于全国经济中心变迁的大背景下，并指出官方对淮安的放任导致地区的贫困，却没有从机制上解释为什么官营经济萎靡及官方的扶持性政策退场后，区域经济发展的动力会彻底丧失。

　　对这些问题的探讨，可以对一个更普遍的研究问题做出回应，也就是政府干预对区域经济的发展有何效应。更具体地说，就是政府对区域经济与产业发展的主导，在何种情况下，通过何种机制，会改变该地区的资源分配方向，并由此产生正面或负面的后果。既有研究认为，政府主导的产业发展既可能带来经济增长与繁荣，也可以导致低效率的资源配置，降低整体经济的微观活力，尤其是当这些受扶持的行业严重依赖自然资源时，很可能出现经济学家所谓的“资源诅咒”现象，即一旦资源行业受到扶持，就容易形成资源部门核心化、生产部门边缘化的二元结构。资源部门对经济要素具有吸纳作用，占据经济发展的主导地位，而持续萎缩的生产性部门在资源分配上处于明显劣势，最终会削弱区域经济的可持续发展。⑧

　　这些研究敏锐地指出了资源会变成一种“诅咒”性要素，也使用国内外的量化数据对自然资源与区域经济发展之间的关联做了系统的考察，得出了较为坚实可靠的结论，但仍值得进一步深入探究这一关联模式背后的作用机制，包括政府干预活动影响资源分配的过程与方式，以及由此所产生的正向或负向效应。本研究试图通过对明清时期（约1400年—1900年，即明中期到清末）淮安地区经济与产业发展过程的分析，呈现并理解政府主导下的漕运业与盐业发展，是如何形塑一系列的依附性行业，挤压生产性部门，削弱技术进步与人力资本积累的。一旦官营经济大大萎缩，依附于官营部门的行业很快便不复存在，而技术与人力资本储备不足会导致新兴产业难以发展，地区经济迅速由盛转衰，陷入长久的衰退之中。

二、淮安地区官营经济的发展：漕运业与盐业的兴起

　　明代永乐年间，明成祖朱棣迁都北京，国家形成政治、经济中心分离的态势。为此，政府依靠水运跨区域调度粮食，充作兵丁甲米、官员俸米以及宫廷食用，是为漕运。作为“军国第一大事”⑨，漕运活动的开展有赖于运道的畅通。永乐二年（1404年），设漕运总兵官，专门负责治理漕务，首任漕运总兵官为平江伯陈瑄。陈瑄长期在淮安办公，宣德二年（1427年）受权开府淮安，并加“镇守淮安”的职衔。景泰二年（1451年），朝廷专设漕运总督于淮安，官正二品。清沿明制，漕运总督总管各级漕运官员，从漕粮收缴、起运，到漕船北上过淮，抵达通州，漕运总督均需亲自稽核督查。漕运总督的属下有理漕参政、巡漕御史、郎中、监兑等属官270多人，仓储、造船、卫漕兵丁2万余人。⑩而在康熙十六年（1678年），出任河道总督的靳辅因总河署距黄河、淮河和大运河交汇处较远，为便于及时掌握水情河势，以清江浦原户部分司旧衙署为行馆。雍正八年（1730年），分设南河、东河和北河三总督，南河总督即江南河道总督，驻清江浦，管理江苏、安徽境内黄河、淮河和大运河的堤防、疏浚工程。河道总督官秩一般为从一品或正二品。

　　与此同时，淮安所在的两淮盐场，也是全国重要的盐产区。明清两代皆派遣巡盐御史坐镇淮安，负责掌管盐政，纠察下属不法，审查盐价高低等事务。巡盐御史之下，有若干盐运使，掌管食盐运销、征课、钱粮支兑拨解等事务，还有运同、运副、运判等掌管分司盐场的产盐事宜，提举等分管盐场盐井，盐掣同知、盐课司大使等稽查私盐情况，盐引批验所大使掌管批检盐引等，“从食盐的产运到疏销征课，盐政衙门均有‘分治其事’之权”。11

　　此外，明清两代还在淮安设立榷关，征收船料、货税，并兼管宿迁工关与庙湾口海关的税课征纳。清代乾隆、嘉庆年间每年征收关税40万两以上，长期列于户部诸关前列。淮关监督由皇帝钦点，一般由内务府司员专任，非常时期也出现过内务府总管（正二品）署理关务的情况。司员“作为皇帝的亲信，常常负有监视地方官场、密报民情及各种事务的使命”，可视为中央在淮的利益代理人。12

　　对于明清两代的中国而言，“钱粮事务莫大于漕运、盐法……中国财政大半仰给于此”。13淮安占据着“七省之咽喉，京师之门户”14的区位优势，掌握“东南财赋，淮鹾为最大”15的自然资源，“河、盐、漕三途并集一隅”，16不可避免地成为朝廷重点关注的对象。清代雍正年间，朝廷按照地域、人口、赋税、政务等各方面情况，对同一层级的地方政府进行等级划分，以此作为选派官吏的依据。划分的标准为“冲繁疲难”，即“地当孔道曰冲，政务纷纭曰繁，赋多逋欠曰疲，民刁俗悍、命盗案多曰难”。其中兼四字者为最要缺，兼三字者为要缺，兼两字者为中缺，一字或无字者为简缺，最要缺、要缺由督抚题调，又合称“繁缺”，中缺、简缺由吏部铨选，又合称“简缺”。淮安府本身为“冲繁疲难”的“繁缺”，其所辖六县中，山阳县、清河县为最要缺，阜宁县、安东县、桃源县为要缺，盐城县为中缺，“繁缺”占83.3％，远高于江苏其他州府（见表1）。“最要缺、要缺代表着国家对州县地位的重视，比例排名前列的省份，也意味着得到国家在官僚资源投放上的重视”。17

　　官府对漕运业和盐业的高度重视，使得淮安官营经济发展迅猛。漕运部门的繁荣，可举官府特许的“土宜经济”为例。南来北往的漕船沿途购买木料、米麦、梨枣、布匹、丝线、瓷器等货物，在所经过的港口、市镇发卖，以补助运军途中生计与运粮脚价的不足，“漕船于城市货物辐辏之处，逗留迟延，冀多揽载，以博微利”，18这种受到官方认可的特许商品转运行为，被称为“土宜”。漕船附带的土宜数量，从明代弘治年间规定的每船十石，到嘉靖年间的四十石，万历时期的六十石，逐步攀升。19清代放宽了土宜携带标准，雍正年间规定，每船可附带土宜一百二十六石；20嘉庆四年（1800年）提出，“准其多带土宜二十四石，共足一百五十石之数”，且多数商品可享免税的优惠，“除麦子一项不准抵数外，其余黄豆、瓜果等物，应准其回空带往，以六十石抵数免税”。21据估计，明清两代漕运活动正常开展的年份，每年“赖粮船携带”的货物近百万石。22漕船在淮安停泊期间，土宜在运河两岸售卖，“货物流通，商贾、居民咸资其利”，23官府还规定部分商品“于淮扬一带卸卖，不得过黄河”，24这大大促进了淮安的市场繁荣，以至于“烟火千家，舳舻云集”，25可视为漕运所带来的正向效应。

　　盐业部门的发展，集中体现在盐课的征收与盐商的垄断收入上。明代，两淮都转运盐使司岁办35万余大引，折合成斤数约有1.4亿余斤。万历年间，两淮盐课银为675829.9两，占全国200万盐课银的三分之一以上。26清代前期，两淮地区所产食盐行销江苏、安徽、江西、湖北、湖南、河南诸省。康熙二十四年（1685年），两淮盐区岁额为162万2千引，比重占全国总数的三分之一以上（37.11％）；课银203万9千两，约占全国总数的一半有余，27“惟今日之盐最得利多而济国有者，莫如两淮。盖两淮居两京之间，行盐地方比他运司为多，而皆民物繁庶之地”。28明清两代长期实行商人专卖法，由官府根据地区盐产量制定“纲册”，招商行盐，及额则止。商人向各盐运司申请盐引，无引私商不得染指盐业。而在盐商之中，官府一般选择家道殷实、资本雄厚者指名为总商，其主要任务是作为盐运使衙门的代理人，向盐商征收盐课。盐商通过盐业的特许经营，获得巨额利润。清代乾隆年间的一些总商甚至掌握七千余万两资产。29通过特许经营所获的利润，部分作为“报效”又返还朝廷，作为军费开支与灾荒支出，以及服务皇帝巡游之用。1738年—1804年，两淮盐商共向官府“报效”白银3637万两以上，通过“报效”，“于奖给职衔外，复加优恤”。30盐商云集淮扬，“全国金融几可操纵”，有“匠作、结彩、凉篷、联额、作坊、坐船、浴室、桥旗、扑戳、掉桥、厨夫、药匠、钟表、装潢匠”等大批服务性人口专为盐商服务，与盐业相关的市镇“食力之家不下数千户”，“海舟鳞集，商货阜通，民居布列，森若城市”，31体现出盐业对淮安发展的重要性。

三、“核心-边缘”型二元产业结构的形成

　　（一）依附核心部门：衍生产业的兴起

　　围绕着漕运业和盐业的核心地位，淮安地区很快形成了一系列的衍生产业，这些产业大都因漕运业和盐业而兴，体现出很强的依附性特征，吸引了众多劳动力投身其中。

　　与漕运相关的衍生行业包括漕河挽拽、河道疏浚、货物搬运和随船餐饮等。漕河挽拽的从业者主要是官府在江淮等地招徕的纤夫。因自扬州运河至山东的韩庄闸“俱系上水”，每艘漕船估计需要上千人挽拽，方能勉强过闸。清代中期定价，每名纤夫按路程远近，给予五钱、四钱、三钱、二钱不等的工钱，淮安地区随时备有数百两闸夫工食银。32除此之外，纤夫还有若干规则之外的收入，例如“索银”：漕船经过闸口，纤夫会向每艘船索取额外费用，“稍不遂意，绞关左右，绳缆松紧，闸棍略显神通，磕撞立时粉碎”，清代乾隆年间，漕运总督毓奇即称，“各省丁船自水次直至通仓，每遇提溜过闸，剥浅添纤，稍资费用，实所不免”。33

　　为了疏浚运河，官府时常从淮安、宿迁等地招徕河工，由此形成了河道疏浚业。如明嘉靖三十三年（1555年）十一月，“淮安地方自夏徂秋，黄河水发浑流灌入里河，水去沙存，致将新庄闸迤南一带河道率多淤浅，恐妨新运札行”，除一部分淮安卫所之人外，在淮地招募河工，“共夫五万一千五百二十名，四次翻工，每次该夫一万二千八百八十名，并官老廪粮工食共银一万三千一十七两，四次通共银五万二千六十八石”。34虽然工作强度大，“丁夫当此酷暑，上有赤日炙背，下有沸汤煮足，雨汗骨立，苦可胜言”，但对于农闲之时的农民仍有很大吸引力，“河夫工银每日例给四分……民喜过望”，35报名者络绎不绝。

　　货物搬运业的发展，与明清两代增长迅猛的沿运河物流经济有关。官府在运河码头招募工人，为漕船、商船等提供“负米肩货”的服务。36这些人平日居住在沿岸的“苫屋”之中，“板闸清江逼近官河空隙之地，民人在上搭房栖居”，37比起“靠天吃饭”的农业来，负荷货物的收入来源稳定且有保障。来到码头谋生的民众数量日渐增多，“沿堤居民数万户”，“人民繁萃，率皆外乡游民逐食于河漕者”，有“板闸人家水一湾，人家生计仗淮关”38之说。

　　除此之外，为漕船、商船提供服务的随船餐饮业也应运而生。在常规年份中，每年约有1.2万余艘漕船经大运河北上，随船漕军数量在10万人以上。39同时，每年过淮的各类商船超过1万艘，数十万船客需要在淮安吃住。40为此，官府鼓励在运河两岸设餐馆、旅店，如在淮安甚有名气的清溪馆，即在漕运总督的督办下所建，“昔漕镇建牙南府，谓之三堂，南门迤西有水门，漕艘到淮，泊南角楼，人由此进城，集此酒肆名播南北”，“凡随船来者，丛集于淮，此馆水亭花榭有江南之致，靡不解囊沽酒，以饯北上者”。41

　　与盐业关联的衍生行业，包括蒲包编结业与私盐贩运业。蒲包编结与食盐的贮运有关。淮安周边河道密布，多生蒲草。将蒲草编结成蒲包来贮盐，可以保证盐的质量，由此形成了一大批以编结蒲包为生的家庭。清廷规定，蒲包在淮关每石纳银三分。一般由乡农搬售，亦由包客自邳桃购办，经过淮安之后，由船户投报纳税，至王家营下十五里永丰口查验销票，再三百里运达板浦储栈售卖，票贩凭行购买以备捆运。42

　　私盐贩运则包括通过漕船的集团性贩私与当地民众的个体性贩私。“贩卖私盐之弊，在粮船为尤甚”。43漕船携带私盐的行为，在明代就已经泛滥成灾，至清代愈演愈烈。清乾隆年间，两江总督书麟表示，“江苏省淮安、扬州、通州、海州四属地接场灶，私盐最易透漏”。44漕船贩私的方式，主要是与盐枭集团合作，互相谋求利益。盐枭趁漕船回空之时，“先期由产盐之区贩运，预囤水次，佚回空过境沿河上载，年复一年牢不可破”。45因此有官员奏称，“淮安及通、泰二州近场各镇皆有豪棍挟资，平时收召亡命，船载骡驮，贱买堆积，一俟粮座等船北下，或泊无人之境，或约昏夜之时，运帮装载，从此出口直达江广”。46因担心“有误漕运”，官府对于依托漕船贩运私盐的行为查处并不严格，“地方文武虽均有缉私之责，孰敢撄漕船之锋？只冀其安静过境完事”。47

　　民间的个体性贩私，在明清两代蔚为大观。盐场灶户冀望通过贩卖食盐聊以糊口，但盐商在配引足额之后，一般不再收买余盐。为了谋生，灶户甘冒风险，将私盐贩卖给盐枭，结成利害关系。私盐贩运“提供了普通老百姓正常食盐供应的重要途径，提供了众多的生存与营利机会”，48因此屡禁不止。明代的两淮盐场“闾巷小民私煎（盐），兴贩夹带影射，往往冒重禁而不顾”，地方志对此评价为“利令智昏”，49清代的淮安南北更为“私盐囤积要区”。50朝廷规定“六十岁以上、十五岁以下及少年之有残疾者，其妇女亦止老年而孤独无依者，许其背负盐四十斤”，所谓“老弱携筐筥，名老少盐”。51乾隆元年（1736年），两淮盐政尹会一奏称，“两淮地方，水陆丛杂，陆路车辆头匹驮载，贩运盐斤，盈千累百……年少妇女，孤行负卖”，52一幅“全民贩私”的景象。53

　　（二）“保运道”的治理逻辑造成生产性部门边缘化

　　与漕运业、盐业蓬勃发展形成鲜明对比的是，生产性部门，包括农业、手工业等非官营经济，在区域发展中逐渐被边缘化。漕运业、盐业往往凭借其主导产业的地位，得到充分的资源保障，这种保障在黄河频现水患的明清时期显得尤为重要。明清两代，南下入淮的黄河，多次出现“泛滥、决口、改道，常常多股并流”的状况，“夫黄河南行，淮先受病，淮病而运亦病”，54严重侵扰了作为漕运主干道的大运河。在维护运河与保障民生无法兼顾的情况下，与国家战略关联度更高的“保运道”成为多数官员的政策选择。

　　为了保持漕运的进行，官员多次在洪水泛滥之时开闸泄洪，导致“万亩秧田数日尽死”，而在需要河水浇灌的时候，又涓滴不流。清廷还在淮安境内的里下河建造若干归海坝。里下河流域地势低浅，若启坝放水，洪水无可阻挡，“泄水高宝湖灌入运河，又启运河东岸之坝，泄诸下河民田”，不仅威胁淮民的生命，还将农作物冲毁殆尽。大汛之时，“远近农民扶老携幼，枕藉坝上，求缓一二日以待收割。哀号之声彻于霄汉，不则长铲一举，而黄云玉粒，悉付之洪流巨浸中矣”。55康熙七年（1668年），为防止黄河奔流冲击大运河，淮安地区启动归海坝，“二三百里波涛衔荡，烟火全消”，清河县“八九年来无田可耕，无屋可住，举足是水，何处营生……本地村圩久成巨浸，即绅矜有力之家恒产无存，面多菜色矣”。56府城遍地是挖草根、剥树皮而食者，“鸠形鹄面之徒数十成群，白昼入人之家哀求借贷，不论其家允借与否，凡见米粮，公然取去；洪泽等湖空阔去处，饥民百十相聚，各驾小舟拦阻商船，假借米为由竟行强取”。57当时人对“保运道”的治理逻辑评价为“但知治漕，不顾淹民”。58

　　同时，盐业活动的开展也有赖于运道的通畅。官府同样采取了“保盐河”的治理策略。两淮运司判官孙仲科曾禀告总河都御史潘季驯，称“自盐城支河一开，将各场运盐河水尽随潮泄去，运河断流，商不来支盐，日消折灶益困敝等……今高堰堤成，黄浦决塞，是上流已断，则地上干涸，已无可泄之水。若复开浚海口，则地形外高徒引倒灌之潮，且海口既多，防御实难，是开私贩之门。咸水灌入民田，为害不小”。59还有记载称，“以竹箔于要路密布而插之，宿水至为之不流，环千里以内，其为渔人者，不可胜数矣。民间废田，芦苇青草丛生，其中水道因而榛塞，其流不得不缓，五州县之中，其为废田者，不知其几千顷矣”。60

　　综上所述，在水资源的分配问题上，区域发展的要求让位于国家的整体战略，导致资源分配的方向出现变动，“保民生”成为“保运道”的牺牲品，一系列人为的自然灾害影响了地区经济基础。在“利运而病农”治理逻辑的影响下，淮安地区农业与手工业逐渐衰落。为“保运道”而引起的洪涝灾害使得农田日渐贫瘠，“为硗确者十之七，为斥卤者十之三”。61在地方志的记载中，淮安“一望皆草莱，而不畊之地”，导致“仓廪每每告匮，虽百计处之，不足以给十之一”，62难以满足本地民众的生活需求。由于水灾频发，沿江、沿河、沿湖低洼地区新翻整的土地，往往转眼间沉入河底，“岁岁冲决，田亦飞沙，高者谷，谷者陵，阡陌失所”。63清咸丰年间，清河县清查土地以新定税额，发现原额田有5177顷，而豁除的田地有1027顷，也就是说，因沉没入河及飞沙斥卤而导致地力低下的田地占总数的五分之一左右。64所谓“三吴赋税之重甲于天下，一县可敌江北一大郡”。65从清代江苏漕粮征额数量的对比，可见长江南北农业生产和经济实力的差距（见表2）。

　　为了规避生产性部门边缘化所造成的本地市场供应不足的问题，官府制定补贴政策，对外地流入的农产品和手工业品施行免税或减税措施。明代规定，“淮安军民舟车，非远行载货者，悉蠲其税”；66清雍正年间又规定，“凡耰锄、箕帚、薪炭、蔬果、鱼虾之属……全行禁革”。67官府还明确了减税商品名单：“瓷器每担旧定税银八分，节年减以八折征收；又皂矾每担旧定税银八分，节年减以五分征收；又铅每担，新钉、茶叶、铁条每担旧定各税银一钱二分，节年铅每担、茶叶每担只各征银八分；新钉每担、铁条每担只各征银五分；又红花每担旧定税银一钱七分，节年只征银七分；锡箔百块折一担旧定税银一钱七分，节年只征银一钱；苏木、胡椒每担旧定各征银二钱七分，节年只各征银二钱”。68由于免税、减税措施的实行，外来商品的倾销成本不高，淮安及周边地区的生活物品自给率很低，“日用所需自蔬谷薪蒸外，皆仰给于异地”。69官府所采取的各项政策，使得淮安等地在农业、手工业全面衰退的情况下，仍然能够保证基本的生活供应，也为劳动力投身衍生产业提供了物资保障。

四、二元产业结构下的技术、政治与生态隐患

　　核心部门及其衍生行业的繁荣，使得明清两代的淮安“街市之敏，食货之富，五方辐辏，肩摩毂击，甚盛也”。70然而，繁荣状态的基础是脆弱的，明代即有人担心，“万一南北断绝，仓廪空虚，民何以为食，官何以为守邪？”71究其原因，“核心-边缘”二元结构容易出现生产性部门萎缩、人力资本积累不足、寻租腐败现象突出、生态环境恶化等问题。在核心部门发展强势，受到国家重点扶持的情况下，这些问题会作为“隐患”而存在；而一旦核心部门衰败，隐患问题迅速暴露出来，地区经济就会陷入长期衰退的困境。

　　在产业的劳动力技能储备方面，对官营经济的“庇护式发展”（sponsored development）使得漕运业、盐业吸纳了大量的劳动力，其他部门对就业的吸纳持续萎缩，由此导致了产业与从业者的数量和技术能力储备均不足的局面。如漕船挽拽业，据清雍正年间谢旻估计，“需用剥浅短纤提溜等项人工，沿途之民藉以为食者又不数万”；72李文治、戴鞍钢等学者估算纤夫总数“大概有十万人左右”。73而河道疏浚业吸纳的就业人数也蔚为壮观，明嘉靖年间就曾招募51520名河工；而在清康熙年间，因大运河壅塞，主持河工的靳辅从清河县、安东县等地招徕河工50000名左右。74寻常年份，仅治河工程所需淮安河工一般也在10000人以上，其他部门所需劳动力更难以估量，“粮船之水手，河岸之纤夫，集镇之穷黎，藉此为衣食者不啻数百万人”。75要知道，在清代繁盛时期，淮安府总人口也不到50万。76

　　由于大量劳动力被核心部门及其衍生行业所吸引，人们多不愿意从事农副业。“今淮人趋市习锥刀为世策，而不为农”，“语及田夫，则诮让不屑”等成为普遍现象。77务农者投入农业、手工业的精力有限，“不事耕耘，罔知粪溉，甚有并禾麻菽麦亦不树艺，而惟刈草资生者，比比皆然也”，78后果之一是农副业技术水平的持续下降：淮安所在的江淮流域，唐宋两代皆“土壤膏沃，有茶、盐、丝、帛之利”，79所产“孔雀布”长期上贡朝廷。80因手工业发达，明初洪武年间，朝廷多次命淮安制作皮袄数万袭，以供应山东等地戍卒。81自明代中期开始，淮安的手工业“浸微”。82从制品种类来看，明代万历《淮安府志》尚出现“盐、酒、面、曲、醋、丝、靛、黄蜡、白蜡、芦席、木棉、苎麻、萦麻、白麻”等物产，且详载“鎏金铜器”的工艺过程；83天启《淮安府志》上已是“今无丝，而自入贡”，鎏金铜器“近岁渐稀”。84到了清代乾隆《淮安府志》，则不见丝、棉，鎏金铜器，“今失其传”，85仍然出现在地方志中的商品如盐、酒、油等，也是“今之业此者远逊于前”。86整个清代，淮安“服御之需，仰给于远方者，十居八九。民居栉比无机杼声，而工艺学校习艺所等时兴时废，成效未着”，87“桑不知栽，茧不知织，棉不知种，葛不知采”的状况普遍存在，88同治《清河县志》甚至将织布方法列在篇末，冀望有官员“下车而课棉织”。89

　　本地农业与手工业发展滞后，产出的商品“工本重而获利轻”90，也使得生产者越来越不愿意投入生产。清乾隆七年（1742年），山阳县令金秉祚上任之后，发现曾以“孔雀布”闻名的淮安，“从未见一机具，听一织声”，因此从县库公项中划拨一千两银，“募匠率山阳农民，分头试种（棉花）”，并购买纺车、铁椗、木椗、弹弓等全套纺织工具，预买净花、子花各三十石，以便照式制造。但因民众“恐织出布匹骤难销售”，无法同外来商品竞争，未能实现纺织业的复兴。91漕运业、盐业及其衍生行业衰落之后，生产性部门难以在短时间内接替上来。清末至民国时期，淮安当地的手工业“仿造物品仅毛巾、线袜、粗纸，亦无殊技”，92难以产生足够支撑行业发展的利润。

　　稳定的就业与收入预期，也使得淮安地区的子弟乐得进入官营产业或其附庸体系，而懒于读书就学，人力资本积累进一步被削弱。漕运业、盐业的特许经营性质，使得核心部门及其衍生行业的劳动力即使没有高水平技能，仍然能获得不错的经济收益，“以力食，虽靡所资，而亦不能贫”，甚至“白手空游，而得厚实”，93造成当地家庭的教育投入不足。以进士人数作为参考指标，明清两代徐州府、淮安府（含海州）各为43人、230人，而农业、手工业发达的苏州府（含太仓州）、常州府的进士人数分别为1767人、1105人；94还有学者发现，清代江苏省的科举大家族（指一个家族内至少拥有5位进士）中，苏州府、常州府分别有9个、12个，徐州府、淮安府一个也没有。95根据韩起澜对民国时期在沪同乡会成员的受教育程度所进行的统计，仅有11.88％的淮安籍人士受过初中及以上教育，却有25％的人基本不识字或为文盲；相比之下，靠近长江，经济较为繁荣的南通在沪人士，则有93.07％受过初中及以上教育，文盲率仅为0.9％。由于劳动力的技能缺失，民国时期在外埠谋生的淮安人只能从事“最不赚钱、最差强人意的营生。他们占了不熟练劳工队伍的大多数——黄包车夫、码头工人、建筑工人、拉粪车工、运垃圾工、理发匠、澡堂师者”。96

　　在吏治方面，官府对资源的垄断，导致寻租盛行，腐败丛生。以淮安关的管理为例，“淮关额税二十万，而岁征于商者莫知其数，自监督左右，下至环关而居者，靡衣鲜食，咸取给焉”，97各级官员贪腐成风。如清代雍正年间的淮关监督赵世显，“捏报缺额六万七千九百一十三两六钱零，查此项捏报缺额银两，与伊挪移银两共十八万八千六百四两零”。98书吏、胥役等同样利用职权徇私舞弊，“盘踞兜收，哄诱商贩，串同丁役，减报侵渔”。99政策制定者通过权力垄断进行设租（rent setting），为少数利益相关人或行政官僚体系寻租提供了制度保障。寻租部门还具有自我强化的功能，以致官僚机构日渐庞大。淮关在编职役理论上应有343名，100但在雍正、乾隆年间，书吏、员役、夫役多达1100余名，即使乾隆帝表示，“淮安等关或因胥吏过多，土食不足，则当量行裁汰”，101冗员问题仍未得到解决。光绪三十年（1904年），两江总督周馥整顿淮关，就一次性裁汰了关丁书吏一千三百余名。102

　　寻租部门的规模扩张与权力干预，对淮安商业活动的开展产生了负面效应。除了核心部门及其衍生行业之外，其他行当的经营者都受到官员的重重剥削，“纳税一两约费一两六七钱”的现象比比皆是，“不苦于关，而苦于关外之关；不苦于税，而苦于税外之税”，103交易费用高昂，“商民大困……佥曰：我等情愿多费盘缠，不敢过此阎王关”。104商人只能通过贿赂官员、疏通关系以绕开管制，官府内外，一派“巧黠者托迹于公门，驽钝者肩佣以自给”105的景象，导致的后果是“民罕逐末，工商最少”，106即使偶有经商，也“无有厚赀重积”。107

　　环境生态也由于“保运道”的治理逻辑而变得更脆弱。由于“无河渠灌输之利，无堤圩畔岸之防”，108明清两代淮安水灾频发，“每五六月间，山水陡发；或七八月间，秋雨绵连，奔腾万里，势不能遏”。109从1521年至1795年，淮安府共发生87次水灾，约三年一次，主要发生在清河、山阳、安东三县。110时人所见，淮安地区周边农村“四壁多苫土，饥寒易切身”，“一望皆红蓼白茅，大抵多不耕之地”，有“淮贫”之称。111因“水冲地废”，“人去丁悬”的现象普遍存在。清代顺治年间，清河县即“逃去人丁三千一百四十七”，112山阳县在康熙年间查出“缺丁一万四千九百一十三丁”，即使将外埠寄居者算入，“尚不能足……是以缺丁甚多”，113甚至出现“以逃荒为业者，数百成群，行乞于各州县，且至邻近各省”的状况，114“遇水旱凶歉，率仰哺他县”115成为常态化现象。

　　自19世纪中期开始，“因黄淮并急，流亡愈多”，116劳动力流失程度日渐提升。清同治十三年（1874年），因黄河溃决，民田淹没，淮安“老幼男妇流离转徙”，总数四千八百有余。117而在光绪三十二年（1906年），淮安及周边地区遭遇严重水灾，“灾民无可糊口，纷纷变售牛具四散觅食，甚至卖儿鬻女者日有所闻”，淮安有共“四十九万余口”南下避灾。118在1949年之前，大约有150万苏北移民在上海谋生，其中多数来自淮安、宿迁等地。119由于劳动力大量流失，清末淮安府城人口已从乾隆年间的40余万人下降至5万人左右。120

　　生产性部门萎缩、人力资本积累不足、寻租腐败现象突出、生态环境恶化等问题，在淮安的核心部门及其衍生行业发展较为顺畅的时期已经显现出来。为了保障核心部门经济活动的开展，朝廷采取截漕、免税等政策，对淮安进行救济，以避免出现农业生产“多歉少收”121所导致的政治失序风险。根据清代同治《山阳县志》“蠲赈”一节的记载，顺治朝至雍正朝共90余年的历史中，朝廷对山阳县蠲免与赈济约45次，其中从康熙五十一年至雍正十二年（1712年—1734年）的22年内，共蠲银27万7千余两。民国《续纂山阳县志》“蠲赈”一节中，也记载了嘉庆朝至道光朝的55年间，朝廷对山阳县的19次蠲免与赈济过程。除此之外，截留漕粮以赈灾荒的情况时有发生。据统计，清代共发生向淮安地区截漕11次，同时段苏南各府仅获截漕5次。122如乾隆十八年（1753年），淮扬下游遭遇洪灾，朝廷截留漕米40万石以备赈济之用，随后因受灾面积太大，又要求山东、河南、湖北等七省转拨粮食近80万石，并再截留江苏省本年漕粮20万石，运往淮安等地备用。123

　　同时，官府还在灾荒发生之际，要求沿途榷关免收米税，以平抑米价，“米谷为民食所资，与百货不同，若不分别丰歉，概行征收，恐歉岁省分，致增米价，有妨民食。嗣后旧征米税船料各关，除丰登之年，遵照旧例按则征收外，倘地方偶遇旱涝，其附近省分各关，令该督抚即将被灾情形具奏，请旨宽免。凡米谷船一到，即便放行”。124清代乾隆六年（1741年），因淮安夏秋两次被灾，米价腾贵，江苏抚部院及各关监督规定，“所有接济灾邑米船，由地方官给与印票，到关放行”，商贾不仅在灾区贩卖粮食免税，且“回船载有他物，亦有止征货税，免纳船料之例”。125道光六年（1826年），因“江北各府州夏秋间雨水过多，收成歉薄，淮扬海三属又兼坝水下注，淹浸成灾”，官府规定，“上游客贩米船，来至淮扬一带者，经由九江、芜湖、龙江、扬州、淮安各关，概行照例给票免税，听其运往有灾州县售卖”。126淮安当地百姓也对蠲免之事抱有期待，稍遇灾荒，即“相率侥幸于国家豁免之”。127

　　由上可见，作为“河、漕、盐三处官商荟萃之所”的淮安，128因其位于“咽喉重地”，“不容不急，非四方之比耳”，129受到朝廷的高度重视。对于淮安的救济，一定程度上弥补了农业、手工业衰退及生态环境恶化所造成的负面效应。但是，一旦对大运河的水利治理和交通维持成为“地方性的事务”，也就是彭慕兰所称的“国家放弃了内地”，被朝廷救济所遮盖的各项问题很快就会暴露出来。130清咸丰五年（1855年），黄河决口于河南兰考铜瓦厢，大运河中段“淤垫，水小易涸，水大易溢”，131漕船无法通行，河运逐步被海运所取代。同一时期，陶澍在两淮推行纲盐改票，盐价骤贱，大批盐商破产；淮南盐场“海势东迁，卤气渐淡”，盐产量下滑四成；长江航道梗阻，川盐济楚，淮南盐场非常重要的两湖销岸自此丧失。132由于漕运业与盐业的衰退，围绕核心部门而形成的众多依附性行业迅即消失，“百事罢废生计萧然”133，旧有的经济社会结构发生变化，而新的替代性结构尚未形成，区域社会进入长久性的不景气状态。134

五、小结

　　从明代中期到清代中后期，淮安一直处于较为繁盛的状态，“文武厅堂，星罗棋布，俨然一省会”。135而自清末开始，素以繁华著称的苏北地区却陷入了持久的贫困，如韩起澜所述，“由于经济发展水平之不可等量齐观”，世人开始“区别对待江苏南北两地区……江南以富闻名，一如江北以穷闻名”。136究竟是什么原因，导致了这一地区由盛转衰？官府主导下的漕运业与盐业发展缘何没有形成有效的溢出效应，给区域经济注入持久的生命力？

　　本文以明清两代淮安地区的发展为例，探讨政府主导某些产业的发展，会对区域经济社会带来何种影响。研究发现，官府对漕运业和盐业的发展给予了庇护与资源倾斜，这两个行业形成的资源高地又带动了一系列的依附性产业，进一步吸引劳动力、资金等要素涌入，并对农业和手工业等行业形成了边缘化的挤出效应。这种“核心-边缘”的二元产业结构在经济上阻碍了劳动力技能的增长，导致农业、手工业的技术水平得不到提升；在政治上扭曲了政商关系，制造了大量的寻租空间；在环境上不断竭泽而渔，将黄淮流域的生态推至脆弱境地。为了维护核心产业部门的利益，政府在就业、税收、消费、供给上采取多项保障措施，以维持地区的市场供应和社会秩序，这在一段时期内确实可以缓解社会矛盾，但难以持续。在官营经济及其衍生行业繁荣发展的同时，生产性行业则处于持续性的萎缩状态。“没有创造性变革、没有广泛技术革新的增长难以持续，最终戛然而止”。137

　　我们可以借助淮安的案例，对明清以来的区域治理做进一步的讨论。明清以来大一统所形成的巨型国家规模，地区之间基础条件及资源开发的程度，政府行为方式和管理能力差异巨大所造成的条件约束，一直是困扰执政者的核心问题。138这可能是官府有选择地将控制触角伸入部分地区，运用权力影响资源分配的动因。诱导政府干预地方经济社会发展的出发点，是淮安所处的区位优势与资源特征。这种治理策略出现的结果是，政府部门衍生出大量利润率高、收益稳定的产业，吸引劳动力、资金等要素由生产部门流出。只要国家维持“在场”状态，表面繁荣的平衡局面仍能维持；一旦国家“退场”，围绕政府部门而形成的众多产业迅即消失，地区经济面临接替产业几乎瘫痪、经济转型基础薄弱、失业人口数量庞大等难题，地域衰退的局面很难在短时间内摆脱。明清时期淮安经济社会发展的案例，一定程度上呈现了资源变成一种“诅咒”的机制与过程。

　　另一个值得探讨的问题是国家对地区经济社会发展的介入方式。既有研究往往会单方面强调政府的“攫取性”或是“扶持性”，但在淮安的案例中，我们可以看到，攫取与扶持是同时存在的。攫取的面向表现在，国家意志凌驾于区域利益之上，地方官员出于完成政绩的目的，采取强制力来谋取当前的短期利益，而进行过度的资源掠夺，导致在“保运道”的背景下，淮安的生产性部门成为“被牺牲”的对象。但除此之外，官府也采取了一些保障性措施，体现出扶持的特点。简单地对政府行为做出“攫取”或“扶持”的论断略显不妥，应当根据具体的制度环境与发展目标，进行综合研判。139此外，还应对政策的有效期限进行观察，如对淮安所进行的政策扶助，在明清两代的多数年份中起到了正面效果，但从长远来看，这种增长并非共享型、普惠型的增长，而是体现出显著的贫富分化态势，一旦国家调整发展方向，因“扶持之手”而出现的政策红利迅即消失，就会出现结构性的失序局面。换言之，“扶持之手”不一定会带来福音，也有可能是形成“资源诅咒”的一部分原因。

　　淮安案例给我们的政策启示是，在依托制度与政策优势而形成的通道经济和资源型产业发展相对良好的情况下，政府应当具有前瞻性的视野，大力发展高品质农业、制造业等能够吸纳劳动力的产业；有意识地对劳动力进行知识教育与技术培训，促进人力资本的提高；打造风清气正的营商环境，遏制权力寻租；守护良好的生态环境，提升综合治理水平，以避免发展红利消失之后所可能出现的地域衰退状况，增强经济的可持续发展能力。

  *本文在撰写过程中，受到范金民、李怀印等学者的指点，在此深表感谢。文责自负。