脱贫攻坚的历史经验与生态化转型*

一、 引言

　　贫困问题一直以来都是世界性难题。新中国成立七十年来高度重视贫困问题，在贫困人口基数大、贫困地区广的条件下推出了一系列重大战略，有组织、有计划、大规模地全面推动减贫。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央从全面建成小康社会出发，把精准扶贫和脱贫攻坚作为重中之重。2015年11月中央扶贫开发工作会议总体部署了脱贫攻坚的重点任务，会后发布的《中共中央  国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》进一步强调要坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年完成现行标准下农村贫困人口全面脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的目标任务，全面进入小康社会。①这一战略目标强化了扶贫开发工作的领导责任制，落实了省、市、县、乡、村五级书记共抓脱贫攻坚的机制。

　　在全党、全社会的共同努力下，中国减贫事业取得了举世瞩目的成就，自2013年以来累计减少贫困人口9300多万，年均减贫1000万人以上。2013年至2019年，832个贫困县农民人均可支配收入由6079元增加到11567元，年均增长9.7%，全国建档立卡贫困户人均纯收入由2015年的3416元增加到2019年的9808元，年均增幅30.2%。贫困群众“两不愁”质量水平明显提升，“三保障”突出问题总体解决。②截至2020年11月23日，全国832个贫困县全部脱贫摘帽，预计到年底，贫困人口将全部退出，脱贫攻坚目标任务基本完成。③

　　然而，在宏观经济下行和2020年新冠疫情的冲击下，脱贫攻坚目前面临“稳定住、巩固好”的难题。据各地初步摸底，已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万人存在致贫风险，剩余建档立卡贫困人口中，老年人、患病者、残疾人的比例达到45.7%。已脱贫的地区和人口中，仍存在产业基础薄弱、产业项目同质化、就业不稳定、政策性收入占比高等诸多问题。④

　　因此，2020年中央一号文件明确要求：研究建立解决相对贫困的长效机制，推动减贫战略和工作体系平稳转型，加强解决相对贫困问题顶层设计，纳入实施乡村振兴战略统筹安排，抓紧研究制定脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接的方案。⑤这为脱贫攻坚完成后的转型指明了方向和路径，即通过乡村振兴战略构建巩固减贫成果和可持续发展的长效机制。

　　据此，本文将从脱贫攻坚的历史经验出发，着力探讨中国减贫战略的转型及与乡村振兴衔接的长效机制。全文分为五个部分：第一部分为引言；第二部分揭示贫困的实质性问题；第三部分从新中国成立七十年来历经的五个国民经济阶段的贫困和减贫经验，系统性揭示中国化解贫困问题的制度优势和核心机制；第四部分从后脱贫攻坚时代与乡村振兴的有机衔接阐述新时代中国减贫的生态化转型，并提出生态化扶贫的制度创新和组织创新；第五部分为总结和讨论。

二、资源性致贫与制度性致贫

　　贫困是内生于现代化发展进程中因制度收益与制度成本不对称所带来的结构性问题。中国的贫困问题不只是微观意义上贫困线衡量标准的收入低下和物质短缺，从宏观的历史角度看，其实质是现代化发展目标下国民经济不同发展阶段的资源性条件和制度性条件单一短缺或双重短缺导致的贫困叠加。

       （一）资源性致贫

　　“大国小农”是我国的基本国情，人地关系高度紧张和人均资源禀赋不足是长期以来的现实矛盾。⑥根据联合国粮食及农业组织统计，2015年世界人均可耕地面积为0.19公顷，而我国的人均可耕地面积仅为0.09公顷，远远低于全球平均水平和世界主要发达国家的人均水平，⑦同比人口和面积与中国较为接近的印度，其人均可耕地面积为0.12公顷，也高于我国。再对比整体农业环境的可耕地指标，中国仅为22.62%，印度达到87.06%。⑧我国人均占有的耕地面积只有世界人均水平的47%，而人均占有的草地面积、林地面积和淡水资源量比上述水平还要低。由于我国农业人口比例占总人口比例较高且远高于发达国家，因此农民实际人均经营的耕地面积更远远低于发达国家水平。⑨

　　由此可见，人均资源禀赋不足是我国农户的首要特征。水土资源作为最基本的农业生产资料，在农业领域资源要素极度稀缺的条件下，单纯依靠农业收益不足以支撑小农家庭的生产和生活，更遑论广义脱贫和奔小康，因此，资源性贫困在中国是一般性普遍问题，如果不能给农民创造自主从事多元业态来获取收入的条件，贫困不可解。

　　除了农业领域自然禀赋的不足外，随着加速推进工业化、城镇化和农业现代化，部分地区凭借资源优势和制度优势取得了重大发展，率先实现致富，但另一方面，贫困地区深陷贫困的恶性循环，长期经济发展滞后。究其原因，主要在于贫困地区在工业化阶段很难自主地将资源禀赋转化为工业发展稀缺的要素，以实现资源资本化。

　　由于贫困地区和贫困农村基本上都存在地形地貌复杂多样、土地资源短缺、基础设施薄弱、交通区位偏远、生态开发难度大等特征，因此缺乏城镇工业化产业布局的基本条件，外部主体进入贫困地区发展工业产业的交易成本过高。道格拉斯·诺斯 （Douglass North）认为，现存的制度环境与制度安排决定交易机会与成本-收益结构，从而也决定了经济增长的收入流以及速度。⑩出现作为费用的交易成本阻碍了经济发展，使得外部资本注入贫困地区缺乏动力，贫困地区因此难以实现从基础农业向增值效益高的第二、三产业转型升级。

　　同时，大城市和沿海地区的两�