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重新思考“第三领域”:中国古今国家与社会的二元合一*

黄宗智

【内容提要】 本文重新考虑了笔者长期以来多篇文章所提出和多部著作所涉及的传统和现代中国介于国家和社会之间的“第三领域”,阐明其与长期以来的“集权的简约治理”传统之间的关联,并总结诸多治理和正义体系的正面和反面经验实例来说明国家与社会之间二元合一的互动、互补和互塑。文章论析了第三领域从古代到近现代再到当代集体化时期以及改革时期的演变和其所展示的逻辑与机制。文章纳入了与周黎安教授“行政发包制”理论的对话和讨论。文章还试图勾勒出一个具有中国特色的未来政法和政经体系图景。

  在长时段的历史演变中,中国的“国家”和“社会”无疑是紧密缠结、互动、相互塑造的既“二元”又“合一”的体系。这里首先要说明,“国家”政权——从皇帝和中央的六部到省、县等层级的官僚体系,无疑是个实体,而“社会”——包括村庄和城镇社区,无疑也是个实体。我们不该因为其两者互动合一而拒绝将那样的实体概括为“国家”和“社会”,但我们同时要明确,在中国的思维中,“国家”和“社会”从来就不是一个像现代西方主要理论所设定那样的二元对立、非此即彼体。在西方,譬如古典和新古典自由主义经济学,它要求的是国家“干预”最小化,让市场经济的“看不见的手”自然运作,毫无疑问的是将国家和社会-经济二元对立起来。马克思主义则把国家视作仅仅是“下层建筑”中的阶级关系的“上层建筑”,明显偏向将生产关系视作基本实际,在概念上基本将国家吸纳入社会结构。但是,它又强烈倾向在社会主义革命之后,将国家政权扩大到近乎吞食社会的地步,却同时对未来的远景提出了国家消亡的终极性理念。①总体来说,其隐含的逻辑也是国家和社会的二元对立,非此即彼。我们要质疑的是那样的思维,论证的是需要关注到两者间的互动合一,而不是拒绝国家机器或民间社会存在的历史实际。

  我们需要认识到国家与社会间的并存、拉锯、矛盾、互动、相互渗透、相互塑造。对中国来说,由于其具有悠久传统的二元互动合一思维,实际上比西方现代主流社科理论更能理解国家-社会间的关系,更能掌握其全面,而不是像西方两大理论那样,偏向其单一维度的“理想类型”理论建构。后者的初衷虽然可能是要突出其单一面以便更清晰地聚焦于一方,但后续的思考则多将那样的片面化进一步依赖演绎逻辑来建构为一个整体模式,继而将其理想化,甚或等同于实际。

  譬如,我们可以在韦伯的理论中看到,作为历史学家的他虽然偶尔超越了自己作为理论家构建的单一面的“形式理性”“理想类型”,将中国的法律体系认定为一个(可以被理解为)“悖论统一”的“实质理性”体 ,但是在他对全球各大类型的法律体系的历史叙述中,最终还是简单地将西方和非西方概括为二元对立的“形式理性”和“实质非理性”两大“理想类型”。(Weber, 1978:第8章)正因为如此,他的理论思想不仅显示了强烈的主观主义倾向,也显示了深层的西方中心主义(黄宗智,2014b,第1卷:总序,亦见第9章)。

  在思考传统中国的政治体系上,韦伯展示了同样的倾向。作为历史学家的他,曾经提出可以被理解为悖论统一的“世袭君主科层制”(patrimonial bureaucracy)来概括中国的政治体系。但是,最终他同样简单地将现代西方的行政体系概括为“科层制”,而将传统中国概括为“世袭君主主义”(patrimonialism),再次展示了深层的偏向二元的单一方,以及偏向西方的倾向。(黄宗智,2014b,第1卷:第9章,亦见总序)

  古典和新古典经济学理论在对待“国家 vs. 社会/经济”二元上,也类似于韦伯将现代西方建构为真正理想的“理想类型”,将中国(和其他非西方国家)建构为其对立面。那样的倾向在近几十年中,更被“新保守主义”政权意识形态化。

  如此的倾向应该被视作如今我们建构关于实际,尤其是关于中国实际的理论概括的主要障碍之一。本文从这样的基本思路来梳理中国国家与社会关系的实际,以及其对中国实际的恰当和不恰当的概括,由此来试图建构一个比西方主流理论更符合中国实际/实践的理论概括,重点在国家和社会之间的互动,目的是要更精准地认识中国古代、现代和当代的国家-社会关系。

  首先,我们要澄清一些关于国家和社区的实际——多是被西方主要理论和研究所混淆的实际,然后进而梳理关于国家和社区之间的关系的误解,目的是要更好、更精确、更强有力地对之进行理论概括。这里论析的重点是国家和社会互动中所产生的政法和政经体系,包括其治理体系,成文法律中道德化的“律”和实用性的“例”,国家正式法律体系和社会非正式民间调解体系两者间的互动和相互塑造,以及国家和经济体系之间的二元合一。

  正是在正式和非正式正义体系的长期互动之中,形成了作为本文主题的“第三领域”。它既非简单的国家正式体系,也非简单的社会/民间非正式体系,而是在两者互动合一的过程中所形成的中间领域,具有其特殊的逻辑和型式。文章将论证,由国家和社会互动所组成的第三领域之所以在中国特别庞大,是由于中国比较独特的“集权的简约治理”传统 ——一个高度集权的中央帝国政权和一个庞大的小农经济的长期结合,既避免了分割(封建)的政权,又维护了低成本的简约治理。本文将借此来突出一些中国社会-经济-法律中容易被忽视的实际和逻辑。同时,文章将指向一个对理解西方本身也带有一定意义的“另类”认识和研究进路。

一、中国历史中的第三领域

  晚清和民国时期的历史资料与其之前的有很大的不同:譬如,在法律方面,之前的史料多局限于“表达”(“话语”和条文)层面,偶尔有一些关乎(可以称作)“典型”的案例,但缺乏“法庭”实际操作中的记录(诉讼案件档案)。更有进者,我们还可以将那些关乎实际运作的史料和20世纪兴起的现代社会学、人类学、经济学的实地调查资料和研究来对比和认识。借此,能够比其前任何历史时期都更精准地掌握真实的实际运作。此中,除了诉讼档案之外,最好的资料乃是日本“满铁”(“南满洲铁道株式会社”)研究部门在20世纪30年代后期和40年代初期的“经济与社会人类学”调查,它们包括使用系统的马克思主义生产力(土地资源、农具、牲畜、肥料、技术、人口等)和生产关系(自耕以及租佃和雇佣关系)的框架仔细调查当时诸多村庄一家一户的生产情况,列入16个系统大表。据此,我们可以看到比一般历史资料要翔实得多的基层社会实际生活状态。它们也含有细致的关于当时的商品交换(市场)的调查资料。此外,还有比较详尽的关于村庄治理、纠纷解决以及各种各样的社会组织的翔实材料。我们可以根据这些资料来形成对基层社会比较全面和可靠的认识。笔者几十年来的研究所特别关注的,先是关乎农业经济的方方面面以及村庄的治理体系,之后逐渐纳入了关乎国家法律的司法实践和村庄处理纠纷的民间调解。

  1983年笔者(通过美中学术交流委员会)获批准到农村基层做第一手研究,十多年中一直坚持在村庄(松江县华阳桥大队)做实地调查——1983年、1984年、1985年、1988年、1990年、1991年、1993年、1995年总共八次,每次两到三周,采用的主要是(“满铁”最好的调查资料所用的)聚焦于单个课题(但随时追踪出于意料之外的发现)与几位最了解情况的村民座谈的方法,每天两节,上午从8点到11点半,下午从2点到5点,总共不止200节,借之与晚清和民国时期的历史资料对接、核实,并探究其演变。这是笔者进入不惑之年后的两本主要专著《华北的小农经济与社会变迁》(黄宗智,2014a,第1卷[1986])和《长江三角洲小农家庭与乡村发展》(黄宗智,2014a,第2卷[1992]),以及其后关乎正义体系的三卷本《清代的法律、社会与文化:民法的表达与实践》(黄宗智,2014b,第1卷[2001])、《法典、习俗与司法实践:清代与民国的比较》(黄宗智,2014b,第2卷[2003])、《过去和现在:中国民事法律实践的探索》(黄宗智,2014b,第3卷[2009])的主要研究资料和方法。下面总结的首先是五本专著中所论证的关乎本文主题的基本认识。

 (一) 村庄自治情况以及纠纷处理

  在村庄的治理和纠纷解决机制的实际运作方面,笔者认识到,在华北平原,基本所有的村庄都有一定程度的村庄自治制度。几乎每个村庄都具有被同村村民所公认的数位有威望的人士,多称“会首”或“首事”,由他们来主持村庄一般的公共事务,包括社区服务和治安、季节活动、宗教仪式(如果有的话,包括村庄的“庙会”,有的拥有寺庙和“庙地”),有的时候还涉及纳税和自卫(在盗匪众多的民国时期,有的被调查的村庄甚至设有自卫的“红枪会”)。遇到村民间的纠纷,也由这些首事中的一位或多位(遇到重大纠纷或案情)来主持村庄的调解。(黄宗智,2014a,第1卷[1986]:203-213) 江南的小村落(如松江地区的“埭”),更多是以宗族为主的聚居,以及在其上跨越一个个小“埭”的较大的自然村或行政村,不具有与华北同样的首事制度,而是由宗族自生或特别受尊重的个别村民来主持村务,包括社区内部纠纷的调解。总体来说,华北和江南两地的相当高度自治的村社,都包含具有一定“中国特色”的民间调解组织和机制。

  在此之上,还有基层社会和国家政权互动间所产生的“半正式”治理和正义体系。譬如, 19世纪在华北平原普遍存在的“乡保”制度。所谓的乡保,是由地方显要向县衙推荐的、不带薪但经县衙批准的半正式准官员。譬如,在具有详细涉及乡保委任或乡保执行任务而兴起纠纷的档案资料的19世纪的直隶宝坻县,平均每20个自然村有一名乡保,他们是县衙与村庄社区的关键连接人物,协助(县衙户房)征税、传达官府谕令和处理纠纷等事务。他们是官府原先设计的三维制度蓝图——治安的“保甲”、征税的“里甲”以及说教的“乡约”三个体系(Hsiao,1960)——在实际运作中逐步合并而形成的单一简约体系的主要人员,是处于村庄社区自生的治理体系之上的协调社区和政府的关键人物。(黄宗智,2014a,第1卷[1986]:193-199)以上的基本情况组成了笔者所谓的“集权的简约治理”体系,即在高度集中的中央政权和官僚体系之下,实行了非常简约的基层治理(下面还要讨论)。

  在1990年之后,由于中国地方政府档案材料的开放,笔者转入了以清代(主要是被保留下来的1800年之后的档案)县衙门诉讼档案为主的研究,并结合实地调查,试图进一步了解中国基层社会及其治理和正义体系的基本情况。在之后的20年中,完成了上述的另外三本以法律和司法实践为主的专著。

  其中一个重要的相关发现是,清代有相当高比例(不少于三分之一)的诉讼案件是由县衙门和村庄社区的互动来解决的。当事人一旦告上法庭,社区的民间调解体系便会(因为纠纷激化了而)重新或加劲调解;而在那样的过程中,县官对案件的初步反应和后续的批词(当事人和调解人经过榜示、衙役传达或其他途径获知)会直接影响社区调解的过程,包括促使当事人某一方或双方退让,从而达成协议。然后,要么由当事人或村首事具呈撤诉(双方已经“见面赔礼”“俱愿息讼”),要么不再配合诉讼进展或提交“催呈”。在那样的情况下,县衙几乎没有例外地会允许销案或任其自然终结。在司法层面上,清代法律体系的基本原则是民间的“细事”(清政府对民间“民事”纠纷的总称谓)应该优先由社区自身来处理。因此,面对当事人(或调解人)具呈要求销案的情况时,县衙几乎没有例外地(除非涉及官府认作犯法的严重“刑事”案情)都会批准。在笔者研究的来自三个县的1800年之后的628件诉讼案件档案中,有不止三分之一的案件是这样终结的。正是根据那样的经验证据,笔者提出了正式和非正式正义体系之间的“第三领域”概括,借以描述通过国家机构和社会调解之间的互动来解决纠纷的机制。(黄宗智,2014b,第1卷[2001]:第5章)

  此外,根据19世纪宝坻县的99起涉及乡保的案件档案,我们看到,在基层治理的实际运作中,县衙一般要在乡保由于执行任务而产生了纠纷,或需要更替乡保人员的时候方才介入,不然基本任凭半正式的乡保来适当执行其任务。这也是通过第三领域来进行非常简约的基层治理的经验证据。(黄宗智,2014a,第1卷[1986]:193-199;亦见黄宗智,2007:11-13)

  (二)“集权的简约治理”

  基于以上总结的实际,笔者建构了“集权的简约治理”的理论概括(黄宗智,2007)。所表达的关乎治理实际的是:一方面是中央高度集权,另一方面是基层极其 “简约”的治理。国家将村社的大部分事务,包括纠纷,认定为“细事”。县政府除了征收一定的税额之外,尽可能避免介入村庄事务。而且,其所征收的税额比较低,19世纪后期和20世纪初期才相当于农业产值的2%—4%,区别于西方和日本封建制度下的10%或更多(Wang, 1973a,1973b)。这是中国进入“现代国家政权建设”之前的基本制度。它与迈克尔·曼所概括的关于西方现代政府的“低度中央集权,高度基层渗透”特征正好相反,是个“高度中央集权,低度基层渗透”的体系(Mann, 1984,1986);当然,它也和韦伯建构的现代带薪专业官僚制度、高度规则化和程序化的“科层制”(bureaucracy)治理体系很不一样(下面还要讨论)。

  “集权”和“简约”的帝国治理体系自始便与中国小农社会经济特早兴起,特早成熟,特早支撑高密度人口,特别强韧持续至今紧密相关。两者的结合稳定了中央集权(区别于封建分权),包括基于由民众步兵组成的庞大的军队(区别于封建主义制度下的由贵族组成的骑士军队)。高密度人口也导致了紧密聚居的村庄以及其自治和纠纷解决机制的形成。两者相辅相成,形成与西方的封建分权(和后来的中央低度集权)但更具基层渗透力的政经体系十分不同。中国在汉代便已形成的“帝国儒家主义”,所表达的正是如此的集权的简约治理意识形态。

集权的简约治理正是第三领域半正式治理广泛兴起的基本制度框架:依赖的不简单是正规的带薪人员(韦伯型官僚体系),因为他们对国家来说既负担过重也威胁到中央集权,而是不带薪的、低成本的来自社会的半正式人员。

二、20世纪的演变

  (一) 村庄治理

  进入民国时期,我们可以看到国家权力向基层农村的延伸:首先是在县行政级以下设立了“区”政府(有正式官员和武装——直隶顺义县被划分为8个区,每个区公所管辖40个村;1928年每个区平均有14名保卫团员和13名警察)(黄宗智,2014a,第1卷[1986]:234-237)。同时,建立了半正式村长制:不带薪酬但具有半正式身份(县政府认可)的村长(有的村庄还有村副)。与此并行的是,添加了新的征收,特别是新设的“摊款”(包括 “村摊警款”“村摊学款”等新型征收),20世纪30年代华北平原总税额从之前占农业产值的2%—4%上升到农户总收入的3%—6%(黄宗智,2014a,第1卷[1986]:238-243)。这些是类似于“西方的(现代民族)国家建设”(Western state-making)(Tilly, 1975)的变化,由此将基本分为3个层级的正式政府组织(中央、省、县)改为4个层级(中央、省、县、区)。同时,把之前非常简约的、最基层的半正式乡保(平均负责20个村庄)改为在每个行政村设立半正式村长的制度,加强了国家对村庄的渗透力。虽然如此,后者的性质仍然是一种国家权力机构和乡村民间组织结合的第三领域体系——依赖的是由村庄推荐、县政府批准的不带薪的半正式人员。(黄宗智,2014a:第1卷[1986]:203-211)

  同时,我们还看到,伴随“现代国家建设”和更多的征收而来的还有不少变质和“腐化”的现象,主要是民国时期基层社会中“土豪劣绅”和“恶霸”的兴起。由于国家征收的加大,有的社区原有的有威望的人士拒绝承担吃力不讨好的新型征收任务,拒绝出任那样高压下的村长。在有的村庄, “土豪劣绅”和流氓型的“恶霸”趁机出来掌握村务——在“满铁”调查的村庄中便有关乎此类现象的基于对村民访谈的详细记录。有的恶霸成功获得官府的认可,成为鱼肉村民的“半正式”势力。(黄宗智,2014a,第1卷[1986]:229, 245-247)这是“现代国家政权建设”的另一面,是伴随战乱(军阀战争和日本侵略)而呈现的现象,更是由于国家政策和村庄社区利益冲突所导致的现象。这应该被视作第三领域的一种反面类型。他们后来成为中国农村土地革命重点打击的对象之一。

  (二) 商会

  中国自明代以来便有会馆组织,但主要是基于地域关系的组织(何炳棣,1966)。伴随20世纪的工商业而来的是更多、更大规模的(主要是在大城市,如苏州、天津、上海、厦门、北平、汉口等)新型“商会”组织。它们不是纯粹非正式的民间组织(“市民社会”),而是得到官府认可和支持的,甚至于由其协助组建的半正式机构。在处理商务纠纷时,它们起到重要的作用,要么通过说理和传统的和谐道德理念对纠纷进行妥协性的调解,要么根据新法规或正义感的“公断”(“理断”)来处理商业领域中的纠纷。必要的时候,商会还会借助官府的强制权力,甚或由商会转交政府正式机构(警察署或法院等)来处理。它们是20世纪上半期伴随新的社会经济情况和新型政府商业政策而兴起的新型第三领域组织。它们也起到协助政府推行新商务法规的作用。(章开沅、马敏、朱英[主编],2000;马敏、朱英,1993;赵珊,2018,2019)

  它们与之前的乡村组织的相似之处在于,仍然具有基于人际关系(一般是一种同业半熟人社会而不是熟人社会)的调解功能;不同之处在于具有更多政权的直接或间接参与——商会在对纠纷提出“理断”之后,若不被遵从,可以要求政府权力机关直接介入。它们是国家与社会二元合一的比较突出的正面实例。

  如今,晚清和民国时期的商会已经积累了较大量的研究。其中,一个主要倾向是借助哈贝马斯(Jürgen Habermas)的“公共领域”概括以及20世纪90年代以后极其流行的“市民社会”概念来认识中国的商会。(马敏、付海晏,2010)此点将于本文第五节的第二部分再讨论。

  (三) 其他第三领域组织

  在民国时期我们还可以看到另外几种国家与社会互动而形成的第三领域治理模式。首先是清末和民国时期由官府和民间协同创建和管理的新型学校。一方面,国家借助基层半正式“劝学所”——由政府认可和民间领导的不带薪半正式人员组成,由其来推动并监督基层社区所设立的新型学校。另一方面,村庄社区自身筹款建立新校舍(或利用原有的庙宇)和聘雇新老师来取代之前的私塾。辽宁省海城县有这方面的比较详细的档案资料,足以说明晚清“新政”时期开启的这样的第三领域中国家和社会协同办学的显著成绩。截至1908年,仅海城县便建立了333所新型学校。它是国家和社会协同追求推广新型教育的成功实例,由国家制定目标,社会积极参与。(Vanderven, 2003,2005,2013;亦见樊德雯,2006)

  白德瑞(Bradly Reed)根据巴县档案(他在四川省档案馆“蹲”了一年半)的细致研究证明,清代县政府的大部分人员是半正式的“吏役”——他们多不是“在册”的正式人员,收入多源自一种“惯例”性(而不是正式官定)的服务报酬。其中,县衙各房中刑房收入最多,主要是诉讼费用方面的收入,包括诉讼“挂号费”、传票费(“出票费”“唤案费”)、勘察土地费(“踏勘费”)、“结案费”、“和息费”等。(Reed, 2000:附录D;Ch’ü, 1962:47-48)(户房人员数量最多,刑房次之。)正因为如此,各房的当领导的“典吏”在就职之前要交纳比较昂贵的“参费”(100银两到1000银两)。之后,每位进入该房的常在书吏要交一定的参费给这位典吏。这样,每位典吏等于是“承包”了该房的职务。遇到房内的纠纷,县令会要求该房自身解决(一如其对待村庄纠纷那样),不能解决,方才介入。这些是巴县档案中涉及各房纠纷的诉讼档案所展示的县衙实际运作模式,其简约运作原理和上述的乡保体系基本一样。总体来说,各房吏役存在于官府和社会的中间灰色地带,其大部分实际人员并非在册的正规人员,但仍然工作于衙门之内。他们绝对不是正规体系中的“官僚”,其社会身份毋庸说也迥异于县官。(Reed, 2000,尤见第2章)白德瑞借此推进了瞿同祖之前关于地方政府的研究。瞿同祖早已证明,县令不是简单的科层制官员,因为他上任之初便会带有非正式的、从属于他私人的“幕友”和“长随”,而且他从官职所得的收入,大多远高于在册的薪俸(Ch’ü, 1962)。因此,即便是县官本人,也带有起码部分“半正式”第三领域的性质,不简单是现代 “科层制”类型的人员(下面还要讨论)。

三、 当代中国计划经济时期下的演变

  以上这一切都随着共产党领导下的集体化和计划经济体系的建立而改变。首先,国家在县以下设立正式的乡镇政府,对社会基层的渗透力要远高于帝国时期。然后,通过新型革命政党的组织,在村级设立党支部,更加强了政党国家渗透基层的权力。19世纪帝国时期的中央、省、县三级正式机构加半正式的乡保制度,以及民国时期的中央、省、县、区四级加半正式村长的制度,被改为中央、省(直辖市)、地区(市)、县、公社(乡、镇)加大队(行政村)的制度。后者由于计划经济的建立和土地产权的集体化,对基层村庄实施了前所未见的近乎“全能”的控制。虽然如此,村级的大队长和支部书记并不是国家正式的领薪官员(“吃国家饭”的“国家干部”),而是“吃集体饭”的“集体干部”,几乎全都来自社区本身并代表社区利益,一定程度上也延续了传统的国家-社会在最基层的第三领域的互动关系。

  其次,这一时期国家还通过计划经济体系,基本把民国时期第三领域的商业部分(商会)吸纳进国家治理体系,完全由国家的工商部门来管理,对最基本的产品(粮、棉等)实施“统购统销”,既终止了之前的市场经济的绝大部分(农村集市除外)功能,也终止了其前的半正式商会治理和纠纷解决体系。

  在以上的政治体制之下,虽然问题重重,特别是国家对社会-经济过分管控,但我们不得不承认这一时期也取得了一些成就。譬如,在工业发展上,1952—1980年间,取得了年均增长11%的成绩(这是根据美国比较敌视共产主义的珀金斯教授的权威性计量研究得出的结论 ,见Perkins and Yusuf, 1984),为后来改革时期的经济发展奠定了重工业的基础。同时,在美国“遏制和孤立”(containment and isolation)中国的外交政策下,中国短期内“两弹一星”事业取得了辉煌的成绩,确立了共和国的安全。此外,在公共卫生和民众教育方面,通过群众动员,包括“文革”时期在每村设立一名“赤脚医生”,基本控制了流行性传染病,人均预期寿命近乎发达国家水平。在“民办官助”的“小学不出队,中学不出社”的国家和社会第三领域协作下(详细论证见Pepper, 1996,它是美国的中国研究中经验证据至为翔实的专著之一),识字率也接近发达国家的水平。以上两点正是诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森和其合作者在关于印度和中国经济之比较的专著中特别突出的结论(Drèze and Sen, 1995:第4章)。

四、 改革时期的演变

  今天回顾,那个时期的计划经济乃是相对短暂的现象。首先,由于改革中农业返回到由一家一户为主体的“承包制”取代过去土地由集体所有和管理(小额的自留地除外)的体系,将土地使用和管理权划归一家一户,基本取消了农业中的计划经济。其次,大规模压缩“统购统销”农产品所占比例,除了一定程度的粮棉收购之外,国家基本放开了占比愈来愈高的经济作物,任由市场机制来运作。因此,国家相对农村基层经济的权力大规模收缩,逐步转向占比越来越大的市场经济。再次,国家虽然从1980年开始对生育进行比较严厉的管控,一段时期也坚持从农村提取税费,但在2006年废除了之前的税费,并在2015年之后,放松了原先的“一胎化政策”。如今,基层农村治理已经从“全能”转化为“放任”多于“管控”的局面。(黄宗智,2017a)

  在治理体制层面上,改革时期最关键的变化也许是,中央在追求经济发展目标(被数字化为GDP增长)中实施了发挥中央和地方“两个积极性”的战略(毛泽东在1956年便已提出,2018年的十九届三中全会上又特别突出——《人民网评:更好发挥中央和地方两个积极性》,2018):一方面是中央统一策划、定方针、定指标、定人员,并牢牢控制人事权力(地方官员的选拔,以及“目标责任制”的考核)和财政权;另一方面则是地方政府权力在既定指标之外具有较大的自主权,在财政收入的支配上也如此(无论是在1980年之后的“包干”制下,还是在1994年之后比较偏重中央的“分税”制下),并允许(或睁一只眼闭一只眼)招商引资灵活决策,以及在GDP增长挂帅中的对企业宽免或减轻税收,无顾或放松环境保护,允许无顾劳动法规雇佣人员等“非正规”或“半正规”行为。(黄宗智,2010)

 (一) 关于今天的“行政发包制”

  笔者最近偶然拜读了周黎安教授关于“行政发包制”的几篇关键文章以及他2017年出版的著作《转型中的地方政府:官员激励与治理》,深感他对笔者以上论述的“集权的简约治理”和其所引发的“第三领域”的一些关键部分作了贴切而又深具洞察力的论析。周黎安的“行政发包制”是对“集权的简约治理”国家所采用的一个重要机制的很好的论析;他对“内包”和“外包”的鉴别很好地区别了行政体系内部的发包关系以及其和外部社会间的发包关系;他的“官场 + 市场”论析很好地纳入了国家和社会经济间的互动、互补、互塑关系。

  “行政发包制”包括“内包”和“外包”,既突出了改革期间治理体系的最基本实际,即同时依赖中央和地方、国家和社会来推进经济发展,又重构了极具影响力的委托-代理理论来协助阐明中央-地方、国家-社会经济两双行为主体间的关系和运作逻辑(周黎安,2018)。周黎安的理论既照顾到中国的特殊实践,又考虑到两双主体间的信息不对称、利益不同、激励机制不同等委托代理理论所特别关注的问题。近年来委托代理理论更被用于政府治理的分析,虽然大多仍然局限于借用市场经济的合同理论,但周黎安率先将政府和社会-经济视作一个二元合一的互动互塑体,真正超越了新古典经济学长期以来所设定的国家与市场之间壁垒森严的非此即彼、二元对立的思维。

  根据周黎安的论析,一方面是在中国特有的“行政发包制”下,中央政府一层层地委托/发包给地方政府来推动经济发展(地方政府具有比中央更完全的地方信息乃是这对委托-代理关系的一个重要成因),又以地方官员仕途的晋升竞争为激励机制,来推动以GDP增长挂帅的地方官员间的“锦标赛”。地方政府及其官员积极争取的是,向新兴且占比越来越大的民营企业伸出“帮助的手” (区别于有的政经体系中的“无为的手”或“掠夺的手”),提供基础设施、资源(特别是土地)和税收优惠等,有的还出台具有战略性远见的各种关键措施,借此来推进辖区内工商企业的发展。②另一方面则是社会/经济体中的民营企业家们在市场竞争环境中创业和发展,借助官方的扶持和优惠政策,取得了比在一般市场经济中更显著的成绩。

  两双行为主体是相互依赖的,也是相互塑造的,共同推动了改革期间中国举世瞩目的GDP增长。这个见解精准贴切地捕获了改革时期经济发展中一个至为基本的事实,也是一个关于“集权的简约治理”和第三领域的强有力的理论概括。它既突破了一般委托-代理理论主要聚焦于市场中个体/公司间横向契约关系的局限而聚焦于垂直的“行政发包制”,又借助了其重要的问题意识——委托-代理二元双方间的互动和不同信息、不同利益、不同激励机制等问题——来拧出中国实际的特点和机制,可以说是个重要的学术理论贡献。

  与周黎安之前提出的“锦标赛”论析相比(周黎安,2007;亦见周飞舟,2009),其新“政场”(行政体系中的官员们的竞争类似于市场经济中的竞争机制)+“市场”理论明确加上了国家与经济/社会间的互动,与其之前主要关注行政体系的论析颇不一样。新的理论的视野更加宽阔,聚焦点不仅在行政体系内部的层级关系和激励机制,而且在行政体系与社会-经济体系间的关系,强调两者间的相互激励,由此形成强有力的论析。譬如,民营企业高度依赖国家的扶持,国家的行为则受到市场经济的检验和约束。

  这样的论析不同于新古典教科书经济学的论析。正如周黎安指出,一种理论(Lin, Cai, and Li, 2003)争论改革时期的中国政府选择了适合中国(劳动力特别丰富的)“比较优势”的资源禀赋的政策,从重工业转向了轻工业,从资本密集型产业转向了劳动密集型产业,通过市场机制进行了更佳的资源配置,由此推进了中国经济发展。那是一个完全接受市场机制决定一切的西方(古典和新古典)自由主义经济学的理论,同时也是单一地突出“政策”的观点,乃是对中国政经体系的特殊运作缺乏了解的论点。笔者这里还要补充指出,中国的“官场 + 市场”机制的形成有一定的历史背景和偶然性,不简单是某种经济决策的结果(黄宗智,2015a)(下面还要讨论)。

  周黎安又指出,另一种理论(张维迎等)则将中国的发展完全归功于政府的退出以及市场 “看不见的手”的资源配置和营利机制所起的作用(即古典自由主义经济学的核心观点,也是英美“新保守主义”的核心观点),进而争论中国今天的发展中所存在的不足是由于政府“干预”市场过多。它同样完全没有照顾到中国转型和改革中通过政府和民企、国家和市场的协作来推动经济发展的实际,更不用说关乎其政经体系的实际运作的特殊形式和逻辑了。另外,在我看来,(和上述林毅夫等理论同样)它也没有考虑到计划经济时代的贡献,尤其是重工业基础的建立以及超乎一般发展中国家的教育和卫生水平,为后来的发展做了重要铺垫(Drèze and Sen, 1995)。

  周黎安的“行政发包制”理论也不同于魏昂德(Andrew Walder)和戴慕珍(Jean C. Oi)等的“公司型国家”(corporatist state)理论。后者根据改革早期的乡镇企业而把基层政府定位为一个类似于企业的单位,受制于“硬预算约束”(不挣钱便要倒闭)的机制,同时又具有资产所有权和管理权力合一的类似于私企的灵活性和激励机制。也就是说,地方政府成为了一个类似于市场经济中的公司的实体。魏昂德等人固然是要拓宽新古典经济学关于市场机制和私营企业乃是经济发展关键动力的理论,但他们一定程度上也协助维护了主流市场主义观点,只不过再次申明了新古典经济学关于市场的核心信条。(Oi, 1992;Walder, 1995)

  实际上, 20世纪90年代以来,中国经济发展的主要内容不再是魏昂德等人的理论所依据的80年代乡镇政府主导的乡村工业化,而是以省(直辖市)、市和县政府为主的招商引资;动力不再来自地方政府兴办和拥有的类似于私企的乡镇企业,而是来自地方政府招引和推动的国内外企业资本。新经济局面的运作机制和之前有一定的不同,因为它的关键在于周黎安所说明的政府与企业协同组成的逻辑,不简单是市场经济竞争的逻辑。笔者还会加上地方政府采用半合法与不合法行为——如低于成本的地价、税收优惠,以及无顾国家劳动法规的劳动力使用,无顾环境保护法规等灰色行为——促使中国成为全球资本回报率最高的去处,借此吸引资本和推动GDP增长。(黄宗智,2010)周黎安的理论对后者论述不多,可能也正视不足。

  和魏昂德和戴慕珍相似,钱颖一等也聚焦于解释为何改革期间的中国没有像计划经济时代那样受困于科尔奈所突出的“软预算约束”问题,借用了“中国的联邦主义”范畴来说明,中国的地方政府由于自身的税收激励,对其属地的企业施加了“硬预算约束”。他们的行为等于是“保护市场的联邦主义”(market protecting federalism),或称“保存市场激励”(preserving market incentives),凭此推进了中国的经济发展。(Montinola, Qian and Weingast, 1995;Qian and Weingast, 1997)

  再则是查默斯·约翰森(Chalmers Johnson)——艾丽丝·阿姆斯登(Alice Amsden) 和罗伯特·维德(Robert Wade)等论析——的“发展型国家”(developmental state)理论(Johnson, 1982, 1999)。他们突出了政府在“东亚”(日本、韩国、中国台湾地区)的发展中国家和地区所起的关键作用,其理论敌手主要是主流古典和新古典自由主义经济学理论——要求国家“干预”市场的最小化,论证的是“东亚”国家和地区积极参与、协助市场经济和发展的成功经验。在这点上,他们和周黎安的论析有一定的交搭之处。但是,他们并没有考虑到中国在“政场”(区别于“市场”)中所采用的比较特殊和关键的“行政发包制”,也没有关注到中国社会-经济的特殊组合(在国内非农经济生产总值中,国企如今仍然占到将近一半——黄宗智,2018:160-162)以及国家和社会相互塑造的“第三领域”的特征和机制。

  同时,周黎安的理论还有助于我们理解上述机制所附带的一些不良后果。一是由于国家采用的“GDP挂帅”目标责任制下的(地方官员们之间的)“锦标赛”,促使他们相对忽视社会公正和民生、公共服务、环境保护等领域;二是造成了一种相当强烈的“地方主义”倾向(周黎安称作“属地化”效果),各自只关心其管辖的地方,并且导致了各省(直辖市)、市、县间的显著差异和隔离(尤见周黎安,2017:第10章)。另外,我们还可以看到,由于政府和地方经济配合不良而导致的反面或变质现象,譬如,虚伪的“形象工程”,不符地方实际资源禀赋条件的决策,乃至于“官商勾结”中的地方官员私人逐利和贪污行为等。

  关键在于,要看到政府和市场关系之间的协调与不协调,良好结合与不良结合。那样的话,既可以认识到其成功的秘诀,也可以认识到其采用的逐利机制的反面后果——解释一些由于官方GDP锦标赛政策所引发的无顾福利(社会保障)、劳动权利以及环境污染等诸多反面现象。至为重要的是,中央和地方(“政场”),以及国家和社会-经济(“市场”)是较好地相互支撑,还是由于相悖或偏向而导致了反面效果。

  从以上的讨论我们应该可以看到,周黎安之所谓的“行政发包制”,其“内包”与“外包”,以及“官场+市场”的机制也可以从“集权的简约治理”和“第三领域”来认识和理解:“行政发包制”是中国长期以来在中央集权体制下所采用的一个重要的简约治理方式,而国家与社会-经济体系间的二元合一则是中国长期以来的“第三领域”中的一个基本特色。

  (二)传统中国的“行政发包制”

  用于传统中国,周黎安以上的论析既有其洞见,也有其不足。周黎安并没有将中国的官员体系与韦伯的现代“科层制”简单画上等号。他没有像有的理论争论那样(周雪光,2016),简单将地方官员等同于西方和韦伯型的科层制,仅将“吏治”划归(周黎安的)“行政发包制”理论,与正式官员相对立。正如周黎安论证的那样,实际上地方的“官治”和“吏治”两者都属于他论析的“行政发包制”。需要区别的是,处于官僚体系整体之中(包括晋升激励和监督机制)的“内包”地方官员,和处于其外的“外包”地方吏役。因为前者也是“行政发包制”的人员,譬如,在行政体系职位固定的收入外,还掌控一定的“额外”资源和收入(“陋规”),并享有相当的自主权,但他们仍然受到行政体系的晋升激励与较严密的监督和管控,乃是“政场”中“内包”的人员,区别于没有受到那样管控和激励的,工作于国家和社会边界中的“外包”吏役。正如周雪光和周黎安共同指出,前者由于其在官场的晋升机会,是从地方到地方、从层级到层级流动性较高的人员,后者则一般主要是当地社会的人员,是长远任职于同一地方的基层人员,不具有官员的流动性和晋升机会。(周黎安,2016, 2014)

  周黎安虽然没有明确具体说明,但我们需要认识到,清代的县官不仅仅是个韦伯意义上的领薪科层制官员。一般来说,他们来自其职位的“半正式”收入要远超过其正规收入,而且他们上任之初便会带有非正式的私人“体制外”的幕友和长随,尤其关键的是“刑名”和“钱谷”两大幕友。他们实质上是县令私人的从属,不可简单从正式的(科层制)官僚体系来理解。这一切瞿同祖早已详细论证(Ch’ü, 1962)。也就是说,县官虽然无疑部分属于正规的官僚体系,即像韦伯意义上的“科层制”内的“官僚”/公务员,但是我们也需要看到他们同时也属于中国式的“行政发包制”,是其“内包”的人员。

  至于“吏役”,我们同样也不可以像周雪光(2016)那样,将其简单理解为和科层制内的官僚对立的“行政发包制”人员,而应该像周黎安论证的那样,辨别行政体系中的“内包”县官和“外包”吏役(见周雪光[2016]和周黎安[2016]之间的论争)。吏役和县官不同,他们不受同等的官僚体系内部监督和晋升激励。吏役一般是来自社会的不带薪人员,或仅带有小额“工资”(远低于其职位所能为其提供的收益),主要是(可以称作)“体制外”的、来自社会的,但处于国家和社会间的第三领域人员。

  虽然如此,在其洞见之外,周黎安理论的一个可能弱点是,在比较有限的经验依据上,基本完全接纳了传统儒家意识形态所建构的关于胥吏和衙役的话语的定论(周黎安,2016:51-54;亦见周黎安,2017,第2章第3节简短得多的讨论,没有再次重复之前的论点)。笔者过去已经详细论证,在帝国儒家道德主义官方话语中,建构了高度道德化的“父母官”以及高度不道德的吏役两种对立形象,将前者理想化为仁治的代表,将后者则丑恶化为“衙蠹”(或“爪牙”),一如同一话语体系将县官建构为凭道德说教息讼的人员,将 “讼棍”和“讼师”则丑化为唆使民众兴讼的人员。这些古代官方所采用的话语建构并不符合实际,只是一种话语惯习和策略,将好的治理完全归功于被认定为具有崇高道德的、通过科举选拔的县官,而将治理体系中的腐败和不足,完全怪罪于与其相反的恶毒吏役和讼棍。这是笔者论证的道德主义话语和实用主义运作,“表达和实践”相悖的一个侧面。(黄宗智,2014b, 第1卷[2001]: 112-114,123-128,151-154,171-176)

  周黎安之所以接纳了官方的建构,可能部分是由于对帝国官方话语缺乏反思,部分也是由于将当前的“逐利”型道德真空化的社会投射于传统中国,认为如果缺乏处于中央的行政体系之内设定的“内包”管控和自利激励机制,便会导致完全由逐利机制主导的“衙蠹”现象。笔者这里要指出,正如上述白德瑞的专著所详细论证,即便是巴县的胥吏和衙役,实际上也主要将自身视作准官员,并试图向关乎正式官员的道德准则看齐。他们一般都只按照人们可以接纳的惯例来收费,和官方话语表达中那样的“衙蠹”很不一样。他们的实际行为在一定程度上受到传统仁政理念的影响,也受到传统人际/社区关系网络的约束。固然,由于官府监督比较松散,吏役自主空间较大,也难免会有一些恶劣的案例,但整体来说,正如白德瑞所概括,吏役的实际性质主要乃是一种正式与非正式二元合一的“法外的正当性”(illicit legitimacy) 或“法外的(韦伯意义上的)科层制人员”(illicit bureaucrats),当然也可以称作“半正当”(semi-legitimate)的第三领域人员,区别于韦伯建构的“科层制”理想类型中的公务员。古代吏役果真都简单像官方话语建构的“衙蠹”那样,不可能会有被多个朝代所持续援用那样强韧的生命力。(Reed, 2000;亦见Ch’ü, 1962:第3章,第4章;黄宗智,2007;周保明,2009,尤见第8章)这也许是周黎安理论所需要修正的一点。

 (三)国家与村庄的关系

  至于今天的国家与社区间的关系,在2006年免除税费之后,国家政权一定程度上从村庄退出。税费一旦免去,便意味村庄不再是乡镇政府税收的重要来源。因此,对乡镇政府来说,村庄的治理任务已经成为一种无酬的负担。在GDP增长挂帅的“行政发包制”(“内包”)治理体系下,农村对于官员们的“锦标赛”和政绩已经无关要紧。在既无税收也无政绩激励的实际下,乡镇政府已经成为周飞舟所谓的“悬浮型”政府,无意管理村务或提供公共服务,不再是之前的高度基层渗透力的政府(周飞舟,2006)。结果是,村级公共服务在中央政府设立的医保和教育体系之外,较普遍地衰败(在广大中西部地区尤其如此,苏南集体资源比较丰厚的地区以及山东省具有集体“机动地”的地区等除外,见黄宗智,2019)。

  此外,还导致了其他的反面现象。一种是近年来的“富人治村”现象——惟有本村的富户(或经商致富,或由于土地征收补偿而致富)才有资源和“本事”来办理村务,其中固然有出于为家乡服务动机者,但也难免会有不少借此追逐一己私利者。另一种则是使我们联想到土地革命前的村庄“恶霸”的“混混” (陈柏峰,2011):在税费减免之前,他们源自类似于之前由于不堪“摊款”重负而引发的混混掌权现象;在免除税费之后,则是源自伴随村庄政权真空而来的腐化现象。

  更有进者,在第三领域的变质反面运作中,我们还应该纳入诸如“拆迁公司”兴起的实际——它们等于是受政府委托来代理其所不愿干的事,强制甚或借助黑社会势力来对付反对拆迁者或“钉子户”(耿羽,2015)。另一种实例是城乡“劳务派遣公司”的兴起。它们受国企或民企委托来代理聘用没有或少有社会保障的“劳务派遣关系”(“临时性、辅助性或者替代性”的“劳务关系”人员,区别于带有劳动法律保护的“劳动关系”)员工,或对原本具有劳动关系的员工进行“改制”。在那样的国家目标和劳工利益相悖的情况下,难免会呈现恶劣的压制性治理和司法现象(黄宗智,2017b,2017c)。

  周黎安概括为“政场”中的“行政发包”的“内包”和“外包”治理体系和机制,一定程度上也使人联想到农村土地制度中实施的“承包制”。固然,后者不是主要为了推进GDP发展,而是从计划经济到市场经济的转型中采用的一种制度,但从土地产权最终所有者的国家与集体和农户之间的关系来看,它也是一种“内包型”的“发包”制度。原先是(等于是)国家有限地“发包”给村集体,改革后则由集体再转包(“外包”)给小农农户,但国家实际上仍然一直保有最终所有权(村庄土地买卖必须经过国家的批准),包括其征用权。原先的承包集体便具有一些自主权,而后来的承包农户则享有相当高度的自主权,基本可以自己确定生产什么、销售什么、吃什么,结果推进了(“资本和劳动投入双密集化的”)高附加值“新农业”([高档]菜果、肉禽鱼等)的发展,其所得利益基本全归农户自身。那是个既像市场经济中的发包和承包,又像行政外包的安排。此点也许更进一步说明,中国的政经体系中的“第三领域”是多么强烈地倾向发包与承包的运作模式,包括不完全的产权以及不简单是韦伯型科层制的实际运作。③

  至于中央和地方政府间的“行政发包”关系,当然也使我们联想到革命根据地时期的中央和根据地间的关系。后者具有相当大的独立性,既是革命策略的有意抉择,也是当时历史环境(革命和抗日战争之中一再被“围剿”,联络机会和通讯技术比较有限等)中无可避免的结果,同时无疑也是“两个积极性”的历史经验的重要来源,与一般委托-代理研究的西方市场经济和法律体系下的合同关系环境十分不同。如今的“行政发包制”也许也不能脱离那样的历史背景来认识。

  最后,在当前的“项目制”治理的体制下,要么中央“内包”给地方政府,要么政府外包给社会的承包实体,给予项目承包者一定程度的自主和自理空间(即便没有“内包”的监控机制和晋升激励,仍然有“外包”的验收监督。)即便是学术研究人员承包的“项目”,也从属于那样的“外包”逻辑。如今,构建“发包”与“承包”关系 (以及其所涉及的各种各样复杂的委托-代理关系)确实已经成为中国政法和政经体系中的一个关键的运作方式。而且,它和“行政内包制”同样既具有正面也具有反面的实例,既可能导致结合国家提倡和奖励,承包者积极推进的互补,也可能导致个人弄虚作假的逐利、走形式等欺骗性行为。

  其中关键的差别是,国家所发包的项目在目标设定以及激励机制层面上是否真正符合社会及个人的良性目标的实际需要和追求,而不是行政体制中可能呈现的脱离实际的意识形态化或形式化决策。后者一个突出的实例是国家按照“狭隘”的“粮食安全”追求而将种植双季稻(早稻+晚稻+越冬作物)“发包”强加于粮农,但粮农明确知道那样做是不划算的(由于过分密集的投入而导致的边际效应递减,其他投入的高价等),实际上两季稻谷种植的净收入还不如一季单季稻,从而导致作假和不满(黄宗智、龚为纲、高原,2014:145-150)。另一个实例是国家推行美国模式的企业型“专业合作社”,以奖励和税收优惠为激励,但因为完全不符合中国强韧持续的“新农业”小农经济实际,从而导致“虚”“假”合作社的广泛兴起(黄宗智,2017a)。在学术领域中则呈现为,在学术官僚们设定的形式化和数量化目标和管理/监督的压力下,导致大规模的脱离实质的走形式,赶时髦理论或赶时髦计量技术,以及“剥削”研究生劳动等非实质性学术的恶劣现象。其中的关键仍是发包的政府所采用的目标、激励和管理机制是否和承包者所追求的良性价值和实质性学术一致。

五、第三领域司法和治理

  (一)政法体系中的典型“第三领域”

  在中国的政法体系整体中,正义体系部分具有至为清晰和完整的关于第三领域的统计数据,因为司法体系中有比较明确的划分和按之统计的数据,而行政体系则并不具有同等明确的划分,因此也没有相关的统计数据。我们可以通过正义体系的资料,更清楚地掌握整个非正式到半正式再到正式的连续体的图像,并比较精准地区别属于民间的和高度政府机构化的两端之间的各种不同处理纠纷的渠道,对中国的政法和政经体系中的第三领域的整体形成一个比较全面和附带有“量”的概念的认识。

  表1列出的是2005—2009年全国每年(平均)约2500万起纠纷的不同处理渠道,从左侧相对最为非正式的“村、居民调解委员会”(“人民调解”)处理的约1000万起,到至为正式化的法院体系的调解和审结的将近500万起。中间各渠道所处理的1000万起则主要包含(乡镇级的)半正式“法律服务所”处理的70万起,工商管理部门指导下的半正式“消费者协会”处理的75万起,以及公安部门处理的840万起。

  固然,即便是至为“非正规”的村庄“人民调解”,一般也有村干部参与(但如今已不像1978—1983年改革初期那样是以村支书和大队长领导或亲自处理为主,而是主要依赖一般干部和本村社区的民间有威望的人士——黄宗智,2014b,第3卷[2009],尤见第2章:18-55),堪称主要是非正式和半正式第三领域的处理渠道。至为正式化的法院所处理的500万起,也还包括一定比例(34%)的(非正式的或第三领域的半正式的)由调解机制来结案而不是审结结案。我们因此需要清楚认识,整个正义体系所代表的是一个从非正式到半正式再到正式的连续体。表1左侧和中间的相对非正式和半正式渠道调解结案数,占到所有案件中的不止80%。

  与西方的正义体系相比,中国的正义体系具有两大特色:一是高度依赖非正式的民间调解,而西方法庭则基本不调解,在法庭体系之外进行的真正的调解只占很低比例(美国不到2%,即便是被认作典范的荷兰也大致如此);二是庞大的中间领域——非正式和半正式渠道占到所有纠纷解决渠道的80%,在2500万起纠纷中,成功解决纠纷的妥协性、部分妥协性的调解和行政调处结案的数量则达到1000万起。在西方,由于缺乏非正式调解体系,也就根本谈不上由其与正式法庭体系互动而产生的第三领域纠纷处理。正如上文已经说明,与西方的正义体系不同,中国的正义体系长期以来一直是高度依赖非正式的民间调解机制以及由其和正式法院判案结合而形成的中间的第三领域(这也是承继“中华法系”传统的“东亚”国家和地区——尤其是日本和韩国——之与西方的主要不同,见黄宗智,2016b)。我们可以据此分析其中所包含的逻辑和机制。

  从中国和西方的比较我们可以看到,第三领域形成的基本条件是儒家治理传统所长期和广泛依赖的民间调解,缺此便不会有由其与正式审判机制互动而产生的第三领域的纠纷调解和治理。正因为中华法系具备西方所没有的庞大的社会-民间非正式“民事”纠纷处理传统,才可能形成古代的“以刑为主”的正式法律体系;正因为其庞大的非正式纠纷调解制度,才会形成由其与正式法律系统互动而产生的半正式体系。而在“现代化”(包括现代工商业、市场经济和城镇化)的客观环境下,由于原来的村庄熟人社会逐渐转化为半熟人社会,甚至类似于大城市中的陌生人社会,不可能再仅仅依赖社会在儒家道德理念的塑造下所形成的完全基于人际关系(由大家认识的有威望的人士出面主持调解,依靠“和谐”和互让的道德理念来调解纠纷以及通过赔礼道歉的方式来维护社区的人际关系)的调解机制来解决纠纷,而必须不同程度上依赖政府威权,遂形成了众多的半正式渠道。在“转型”的剧变过程中,社会矛盾特别尖锐,数量也特多,尤其需要那样的纠纷解决机制。

  西方的经验则很不一样。从20世纪70年代以来逐步兴起的,常被等同于中国的调解体系的“非诉讼纠纷解决”(Alternative Dispute Resolution, ADR)制度的起源和逻辑完全不同。因为法庭制度的费用过高,达到了一般人无法承受的程度,而采纳了一些较低成本的制度。譬如,花费低一些的“仲裁”,由退休法官使用会议室或课室而不是正式法庭来“仲裁”,但实质上仍然是必分胜负的审判,败诉方必须承担(仍然是较昂贵的)仲裁诉讼费用。又譬如,由当事人及其律师,出于对胜负概率的计算而在庭审前由双方达成的“庭外协定”。两者实质上都和中国以妥协为主并由在任法官带头实施的调解性质十分不同。西方真正的调解,由于必须完全脱离法庭制度和不带任何强制性,只可能是成效很低的纠纷解决方式(黄宗智,2016,尤见第16-21页)。

  长期以来,中国的非正式与半正式的治理/政法体系都源自传统的“简约治理”。一方面,它是儒家传统的一个重要治理理念——尽可能让社会本身凭借其道德价值观来处理纠纷;另一方面,它也是(韦伯所谓的)“世袭君主制”(patrimonialism)下中央集权政权组织的结构性需要:集权的中央政法体系至为担心的是回归封建制度下的领主分权分地。集权的皇帝依赖的是官员对其自身(和皇朝)的忠诚,其治理方式又是一层层地依赖同样集权的地方官员,而每多隔一层便会加大失去那样的个人化忠诚的风险。因此,十分需要尽可能简化官僚层级结构,尽可能使其与皇帝的中央权力的隔离最小化。这是正式官员基本截止于县一级(在19世纪平均约25万人口)的“低基层渗透力”的肇因之一,也是“简约治理”的一个重要起源。集权和简约治理实际上乃是相互关联、相辅相成的一个二元合一体制(黄宗智,2007;亦见黄宗智,2014b,第1卷[2001]: 183-184,185-188)。

  同时,国库的有限收入也和其直接相关。上面我们已经看到,相比西方的前现代封建主义制度,中国在“简约治理”的理念下从社会所抽取的税收一直都较低——占农业产值的2%—4%,相对于西方和日本封建制度下的10% 或更多(Wang, 1973a,1973b)。那样的“简约”税收正是简约治理的一个基本动机,也是其反映,两者是相辅相成的统一体。在农耕社会中,国家收入相比工业社会要少得多,促使政权趋向尽可能依赖最简约的、最低成本的非正式和半正式治理机制。

  当然,这一切并不是说第三领域的司法完全是正面的。我们知道,行政和公安“调解”都很容易变质为仅仅是形式上的调解和妥协,实质上容易成为只是名义上的调解,基本由权力方说了算。在那样的实际运作情况下,所谓的“调解”可能成为剥夺当事人提出诉讼权利的借口。20世纪90年代后期的(中小)国企工人“下岗”过程中,国家规定法院不受理涉及国企员工福利的争执,由企业方来处理,其目的是让中小国企“甩包袱”,推进经济发展。那样的措施也许可以视作转型中迫不得已的抉择,但无疑带有一定的压制性。在未来的远景之中,我们也许应该期望国家与社会之间更为均衡的互动。

  (二)国家机构的社会化与社会机构的国家化

  在理论层面上,哈贝马斯(Jürgen Habermas)论述18世纪伴随资本主义经济而兴起的“资产阶级公共领域”(bourgeois public sphere)的著作,和我们这里的主题也有一定的关联。他的《公共领域的结构性转化》(The Structural Transformation of the Public Sphere)主要内容其实并不简单是后来被广泛意识形态化的“公共领域”理念/理论(被民主和自由主义人士等同于反威权主义统治的“公民社会”[civil society]理想类型),更是关于18世纪之后“公共领域”由于“社会的国家化”和“国家的社会化”(state-ification of society and societalization of the state)而逐渐消失的实质性历史演变。其“公共领域”指的是18世纪在西方(英国和法国)伴随资产阶级兴起而来的处于旧国家政权范围之外的新公议传统,是一个资产阶级与国家政权对立的现象,而其书随后论证的则是(书题所标明的)“公共领域的结构性转化”,即由于国家和社会相互渗透的长时段历史趋势而导致了与国家对立的公共领域的逐步消失。哈贝马斯尤其关心的是(非理性的)“群众化社会”(mass society)与专制政府(德国的纳粹主义政府)的结合与兴起。(Habermas, 1989;黄宗智,2003 [1993,2015a])

  20世纪90年代,伴随苏联和东欧共产党政权的崩溃,人们从哈贝马斯这本书中汲取的不是著作的实际历史内容,而是其对于18世纪古典自由主义“(资产阶级的)公共领域”的理想化设定,包括对社会和国家关系的二元对立的设定,将其理解为一种古典自由主义民主理念的追求。这在中国晚清及民国时期的商会研究文献中比较显著(马敏、付海晏,2010),相对忽视了哈贝马斯“社会的国家化”和“国家的社会化”关于19世纪和20世纪的历史演变实际的有用概括,对于西方如此,对于中国更是如此。

  我们这里论述的第三领域一定程度上也可以通过“国家的社会化”来认识。譬如,如今国家机构纳入了之前主要是社会的纠纷解决调解机制,包括由第三领域中的乡镇政府下属的法律服务所进行调解,由工商部门指导下的消费者协会调解消费者与生产/销售者之间的纠纷,以及由公安部门和法院进行相当大量的调解。这主要是为了降低治理成本。同时,也可以通过“社会的国家化”来认识社会机构之转化为半正式或正式政府机构(包括民国时期的商会),如乡镇级的简约的乡保之转化为正式的乡镇政府机构,村级非正式首事自治转化为(先是半正式的“村长”制,而后是)半正式的“大队”的党支部书记和大队长,再后来是如今的半正式村“两委”的党支部书记和村委会主任。非正式的民间调解之转化为有干部参与的“调解委员会”调解也是社会的国家化的实例。此中的关键是国家和社会的二元互动合一。

  我们同时也要认识到,以上所举例子在中国历史中的起点不是西方近现代之前的相对分权但更强地渗透基层农民社会的封建领主制传统,而是中国的皇朝大国的“集权的简约治理”;不是18世纪资本主义和与国家对立的古典自由主义(和“资产阶级公共领域”)的兴起,更不是19世纪后期的“资产阶级公共领域”的“结构性转型”和消失,当然也不简单是伴随现代化而来的“民族国家建设”和韦伯所提出的现代科层制,而是在传统的集权的简约治理大框架中伴随工商业的兴起而产生的一些新现象,包括清末和民国时期的商会。也就是说,我们需要将现有理论 “历史化”,即将其置于历史情境和演变中来认识,这样才可能从中选出有用部分,或将其重构来认识与西方十分不同的中国古代及其现代化过程的实质内容,才可能建构扎根于中国实际的理论。

六、结语

  纵览中国“第三领域”的形成和演变的历史,我们可以看到,其根源绝对不是西方的分隔了的封建制度,也不是资本主义社会和现代民族国家科层制的兴起,更不是18世纪资产阶级和国家对立的“资产阶级公共领域”,或其之后的结构性转型和消失,而是集权的皇朝国家与小农社会之间的结合,以及其在近现代的演变。由此产生的具有特殊逻辑的第三领域,是一个具有一定“特色”的中国传统,是一个来自中央集权大国和基层小农社会相结合所形成的政法和政经体系传统。

  伴随工商业的发展以及国家财政收入的扩增,西方形成了以“科层制”为主的专业化(领薪)、规则化、程序化的公务员体系,在上层受约束于其民主理念和三权分立,在基层则具有强大的渗透力,包括公共服务能力。中国近代-现代-当代演变则十分不同:在上层维持了高度中央集权的体制,以及一定程度的科层制化官僚体系,在基层则虽然短暂地在计划经济体系下,凭借革命政党国家治理体系形成了高渗透力的政经体系,但之后伴随改革和民营企业的兴起,国家和社会间的关系开始转向,2006年废除农村税费之后,国家一定程度上从村庄退出,村庄内部的公共服务基本处于瘫痪状态。国家治理重新返向相对“简约”型的基层治理状态。

  同时,在民营企业快速扩展的实际上(如今已经占到非农国内生产总值的一半以上),国家相对社会-经济的控制一定程度上松弛化,两者之间出现更多的搭配、合作、互动,由此扩大了 “第三领域”。伴之而来的是治理体系中更广泛地使用“行政发包制”的“内包”和“外包”,激活、贯彻、推广了党内的中央和地方“两个积极性”结合的传统,借此推动了举世瞩目的GDP发展。同时,也推广了国家和社会-经济的现代型第三领域结合,包括在“项目制”治理下的“内包”和“外包”之被广泛用于全社会,导致了第三领域的更大规模扩展。

  但是,由于国家与社会结合的主要目标是GDP增长,这也导致对公共服务、社会公正、劳动法规、环境保护等领域相对忽视。而且,由于其所依赖的主要是私人逐利激励机制,在行政发包体系的实际运作中,难免出现了官商勾结、地方政府官员的贪污腐败、官员和商人攫取暴利等反面现象,也出现了地方本位主义(“属地化”)的后果,导致不同地方间的隔离和显著差异。此外,由于采用了常常是不符实际的形式化、数据化管理和监督手段,导致了形象工程、虚伪的示范区等变质现象,即便在学术界也相当突出。

  在正义体系中,非正式正义(民间调解)的顽强持续,半正式调解大规模扩增,在相对低成本地解决大量纠纷方面做出了突出成绩。但是,也可以看到其中的反面运作,即所谓的妥协性调解实质上变成过度威权化的体系,仅具调解形式而不具调解实质,容易成为威权化的命令型纠纷处理,甚至以调解名义拒绝公民凭借诉讼来争取正义。

  在西方,现代国家建设的一个主要内容是新型的(公务员)“科层制”体系和凭借正式法规的治理,高度渗透基层社会的权力以及公共服务。其发包关系主要见于市场经济和正式法制下的个体或公司间的横向委托-代理契约/合同关系,较少有官僚体系内部的垂直内包关系,以及国家和社会-经济之间的外包关系,亦即中国式的第三领域型的“行政发包制”下的“内包”和“外包”。

  我们还需要注意到,正因为中国的治理体系很大部分是来自政府与社会的互动(而不是政府单一方采用某种政策或治理模式),两者任何一方的剧变都会直接影响其互动下所产生的第三领域。在传统社会中,社会是个具有紧密人际关系和相关(儒家)道德理念的社会,“行政发包制”的运作和今天的社会环境十分不同。如今,个人“逐利”正当性的价值观已经渗透全社会,很大程度上取代了传统儒家道德价值观和社区亲邻关系的约束。因此,比较容易在“行政发包制”的第三领域中,出现较多的腐败和为一己私利的行为。未来亟须重建既承继传统又是现代型的道德价值来填补目前的道德真空。

  当然,在现当代中国也出现了一定程度的类似于西方科层制的国家机构。在较高度专业化的和新型的领域中,需要并形成了类似于西方现代国家建设的专业化、程序化的公务员制度和科层制机构,诸如新设的金融、环保、食物安全、疾病控制和预防、药品监管等行政机构。虽然如此,“第三领域”机构和治理仍然在快速和大规模地扩充。也就是说,中国的治理体系绝对不可简单仅从韦伯型的科层制理论来理解。

  本文提倡的是,要通过变动中的社会-经济和变动中的政法-政经体系间的互动来认识中国传统和现代的治理体系。其中,由“集权的简约治理”所形成的第三领域的简约治理模式,包括“行政发包制”的“内包”和“外包”,乃是一个根本性的起点和特征,十分不同于西方低度集权和高度渗透的现代科层制。我们需要的是将西方理论置于其历史情境中辨析、与其对话和将其重构,来建立扎根于中国实际的新理论概括。

  中国古代的第三领域,说到底乃是一种君权相对“子民”(亦可见于父权相对子女和夫权相对妻子)之间权力悬殊的互动合一关系,今天仍然是个“大哥”和“小弟”之间的合一,容易导致强势方设定与社会需要相悖的目标、过分依赖个人逐利机制以及脱离实际的形式化监督管理等反面现象。但是,伴随社会组织的成长,也许未来的中国能够走出一条国家和社会间权力更为均衡以及更为良性互动的新道路,既能够约束国家采用脱离实际的或压制性的政策,也能够形成更大能量的现代国家-社会二元合一的治理体系。

  我们可以想象由下而上的但也带有国家认可和扶持的“国家化”社会组织,譬如,建立带有国家领导和扶持的,但是基于村庄社区由下而上的、村民积极参与的、真正服务于村民的(如为农产品提供“纵向一体化”的加工和销售物流服务的“东亚型”)合作社(“农协”)(黄宗智,2018,2015b)、城镇社区组织,以及“商会”、工会和其他社会组织,包括各种各样的专业组织,也包括社会-国家协同提供公共服务、福利、劳动保护、保险等组织。另外还有由社会高度参与的“社会化”国家机构,如纳入社会参与的乡镇法律服务所、 消费者协会,以及公安部门和法院的调解组织等。在治理体系上,一方面固然应该在某些领域,特别是现代专业化程度较高的新型领域建立所必须的“科层制”和“公务员”化机构,但另一方面,也可以在多方面承继、更新中国比较特殊的国家和社会携手的低成本第三领域机构和组织。一种可能远景是,形成一个既具有中国特色也是“现代化”的“‘中度’国家集权”+ “较高度渗透社会”的第三领域(特别是农村公共服务方面)的现代中国式政法体系。因为,历史已经告诉我们,国家和社会在第三领域的良性携手,能够释放出极大的能量。

  *感谢佩里·安德森(Perry Anderson)、高原、白德瑞(Bradly Reed)和白凯(Kathryn Bernhardt)的批评与修改建议。


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【注释】

①这样的逻辑固然可以凭借命题、对偶和综合的辩证理论来理解,但即便如此,其基本出发点仍然是先设定了国家和社会的二元对立、非此即彼,与中国的既对立又合一的阴阳、乾坤宇宙观很不一样。前者的具体实例是从资本主义到无产阶级革命再到社会主义新生产方式的演变,后者则是延续不断的二元互动关系,虽然可能此消彼长,但谈不上什么辩证对立与综合。

②一个具体实例是重庆市,见黄宗智(2011)。

③20世纪80年代以来,中央政策虽然一直没有给予“新农业”的小农主体应有的支持,而是一直偏重规模化的农业企业,但是由于小农户在市场经济环境中追求自身利益的激励机制,结果仍然导致了可观的 “新农业”的快速发展,其产值在1980年到2010年间,一直以年平均6%(可比价格)的比率快速增长(远高于历史上其他的农业革命),到2010年“新农业”占到农业总产值的将近60%,远比(占地约56%的)旧农业的“谷物”所占的农业总产值比例16%高得多。这是个需要分别详细论析的问题,这里只点到为止。(黄宗智,2016a,2017a;黄宗智,2014a:第3卷)


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