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英国骚乱与国家暴力:新自由主义的诅咒

樊 鹏

【内容提要】 英国骚乱发生的背后,并不像西方媒体所宣传的那样其国家暴力机制出现了明显弱化。相反,过去持续十数年间,英国政府为其警察机构成倍增加了暴力资源,且其分布更趋集中化。在英国国家暴力机制增长的背后,一般社会犯罪对强力机制的影响并不明显,而不断攀升的社会分化与同速增长的国家暴力之间却有着比其他西方国家更显著的关系,只有新自由主义政策与国家再分配机制的弱化才能解释英国的国家暴力增长与社会大骚乱的发生。

  新近生发的伦敦大骚乱,是自20世纪80年代以来英国社会最严重的社会冲突事件,这对于全世界来说无疑是一个不小的震惊。但是骚乱发生后,欧洲的执政团体似乎并没有对自身社会危机的发生及其发展模式进行反思,相反,欧洲社会似乎在十分默契地试图淡化这次骚乱发生的动因和影响,以掩盖这一事件更广泛的社会经济层面的意义和影响。

  以欧洲媒体的报道为例,多数将这次骚乱的发生与新近全球经济危机和英国财政紧缩背景下国家暴力机制(警察)的弱化联系起来,提出英国自2009 / 2010年以来的财政紧缩政策削减了警察机构的预算,降低了警察的效率,纵容了“暴徒”和“盗贼”等社会骚乱分子的行为,导致大规模的社会失序。英国的骚乱能够用暴力机制的弱化这样一个单一的变量或狭隘的视角来解释吗?事实上,英国国家暴力机制的发展、社会稳定状况及其社会经济层面所发生的种种变化之间,有着比一般想象中更为复杂的互动关系。我们不妨将整个事件的讨论放置在最近十余年来英国社会发展和国家政策变迁的大背景下,尝试对问题进行一个更综合全面的理解。

一、近15年来英国国家暴力机制迅猛发展

  英国的警察制度源远流长,是世界上最早的警察体制之一。历史上的英国警察主要以中央和地方共同管理为特征,但是自20世纪中后期以来,中央政府的管理权得到了逐渐强化。目前,英国内政部管理的英格兰和威尔士范围内共有43个基本警区。苏格兰的8个警察局和北爱尔兰的警察局,则受当地议会(即政府)领导,不受内政部管理。

  从英国最新公布的数据来看,在过去15年的时间里,英国的暴力机制一直呈现持续上升的趋势。尤其是自2001年以来,英国的警力增幅十分明显,至2010年十年间涨幅高达15%(图1)。根据英国政府2011年3月公布的数字,英格兰和威尔士43个警区目前共有全职财政供养人员233255名,其中具有完全执法资格的正规警察(sworn police officers)数量为139110名(59.6%)。按照英格兰和威尔士现有总人口规模,每10万人口平均警力数为264,在欧洲国家范围内属于中等水平。

  英格兰和威尔士43个基本警区主要实行中央和地方双重领导的体制,但首都伦敦与其周围的卫星城镇所组成的“大伦敦”都会区治安则采取高度集权的大都会警察(metropolitan police force)的管理形式。除伦敦金融城(City of London)由专门的“伦敦金融城警察”(city police of London)负责以外,其余32个自治区全部设置大都会警察厅(Metropolitan Police Service),统属伦敦大都会警察监察局(Metropolitan Police Authority)负责。大伦敦地区的警察堪称世界上最庞大的警察组织,截止到2011年3月,大伦敦地区共有正规警力总数33319名(包括金融城警察 878名、大都会警察厅警察32441名;并不包括4000名志愿警察、14000名左右文职人员以及500名左右社区服务警察),按照现有的警力布置,平均每10万人口拥有正规警力数为430名,大大高于全国平均水平。

  从近年来英国警力的发展情况来看,其暴力机制呈现向各主要大都会地区集中的趋势。目前,大伦敦地区的大都会警察已经占到英国全部警察总数的23.3%,而主要的8个大都会地区,包括大伦敦地区、伦敦金融城、大曼彻斯特、默西塞德、诺桑比亚、南约克郡、中英格兰西以及西约克郡等,这些主要都会区的警力已经占到英格兰和威尔士全部警力总数的47.9%,①英国对大城市地区稳定的重视可见一斑。许多欧洲媒体大肆报道财政紧缩对英国警察效率的影响,但实际上相较于2010年3月,英格兰和威尔士43个警区共裁员4695名,降幅仅为3.2%。而整个大伦敦地区仅裁撤了899名警员,下降幅度仅为2.6%。如果考虑到近年来大都会地区警力规模的集中,以及英国对警察组织管理结构和效能方面的改革,英国警察的实际控制力并没有出现明显下降。

  财政方面的数据反映了同样的趋势。从英国内政部公布的数据来看(图2),从20世纪90年代末期至今,英国的警察财政经费支出基本翻了1倍。内政部一般预算经费从1996 / 1997财年的29.7亿英磅增长到2009 / 2010财年的46.8亿英磅,中央政府总投入(一般预算经费 + 特别经费 + 英格兰、威尔士议会政府提供的财政辅助金三项)从54亿英磅上升到95亿英磅,如果算上英国警察机构针对辖区住户的直接征税,英格兰和威尔士暴力机构总投入已经从62亿英磅增长到126亿英镑,其中2000 / 2001年至2009 / 2010年这10年增幅最快。经过物价调整以后的实际价格所反映的增速和增幅有所放缓,但是并没有改变基本的趋势。

  图2还显示,最近10年来,英国警察的特别经费和直接征税部分增长很快。所谓特别经费,是根据国内统治阶级的需要由内政部高层决策者自主增加的一笔经费。政府声称,其警察财政经费的分配以一套基于地区数据(人口、地理特征、犯罪率等)的“警力资源分配模型”(the police allocation formula, PAF)为基础,但是实际上这套模型只是针对一般预算的分配。从2000 / 2001财年开始,英国内政部始设警察特殊经费,以内部决策的方式对重点地区的警察机构提供更多财力保障。自该项经费设立以来,年度投入总额已从最初的0.71亿英镑发展到2011 / 2012财年的12.3亿英镑。

  在2011 / 2012财年英国内政部的《警察经费报告》中,有这样一段话:

  内政大臣已经决定,代表大都会监察局的大伦敦监察局应该得到更多补充性的经费,以彰显大都会警察对国家、国际社会以及首都城市极其特殊的功能,而PAF并不能考虑到这些特殊的环境需要。

  该报告还显示,经内政大臣特批的这笔年度特殊经费高达2亿英镑,达到历年之巨,而同一时期,英国政府因受到财政赤字因素的压力正在讨论如何广泛削减教育和其他各项社会福利支出。

  警察直接征税是警察机构直接针对地方辖区拥有住房的居民按天征收的一项额外税费(council tax)。2010年联合政府的紧缩方案削减了大部分地区的警察预算,2010 / 2011财年中央政府警察一般预算较2009 / 2010财年降幅达12%,但英国各地方警察公布的年度预算报告显示,绝大多数地方警察厅都默许辖区的警察不同程度地(5%~15%)调高直接征税的额度,用以补充地区警力资源的不足。正如图2所显示的那样,由于英国的暴力机制从社会汲取的经济资源总量不断增加,所以近年来英国警察的实际投入规模不降反升。

二、一般社会犯罪无法解释英国的暴力机制

  犯罪经济学在社会犯罪 / 冲突与国家暴力机制之间构建了一个线形的理论模型:任何社会的非法活动都会受到国家暴力机制所构成的机会结构(opportunity structure)的影响,二者之间通常会达成一种互动的平衡关系。按照这一假设,英国不断增强的暴力机制背后,理论上应当受到社会犯罪因素的影响,但是实际情况却并非如此。

  我们来看一下英国的社会犯罪状况。图3柱形数据是英国警察对实际犯罪的记录,该图显示,英国的犯罪率在20世纪90年代中期经历了一个持续攀升以后,从90年代末期开始持续放缓。图中分阶段的波段并不完全代表实际犯罪率的波动,而是由于英国警方在3个不同的阶段使用了不同的统计规则造成的。从90年代后期开始,一般社会犯罪就处在相对比较稳定的状态,这一历时数据显然无法解释同期国家暴力机制的持续、不间断增长。虽然在较短的时间点或对某些区域之间的比较可能存在犯罪率变动对国家暴力资源投入的影响(这需要更细致的数据的支持),但是至少从长时间段来看,英国的国家暴力机制似乎并不反映一般社会犯罪的变化。

  自1996年开始,英国国家社会调查中心和内政部合作展开了一项专门针对英格兰和威尔士民众的“英国犯罪调查”(British Crime Survey, BCS,其中不包括对16岁以下儿童的调查),图4显示了这项调查的结果。图中两道曲线,其中上方曲线表示的是民众中间认为全国层面社会犯罪正在上升的人群比例,下方曲线表示的是民众中间认为他所生活的地区社会犯罪正在上升的人群比例。值得注意的是,自2003年以来,这两条曲线之间的落差(gap)越来越大。根据BCS公布的更细致的调查结果显示,当这项调查的问题由对“一般犯罪”(crime)的感受改为“严重暴力犯罪”(serious violent crime)时,这两组曲线之间所呈现落差的趋势比图4更明显。

  显然,尽管直接的经验给人以相对稳定的感受,但对更大范围内的社会不稳定预期却呈现出持续增强的趋势。如何解释这种持续扩大的落差是一个复杂的问题,它受到许多可能因素的影响。例如,作为这一落差最简单的解释,它可能与媒体报道对公众认知的影响有关,但更合理的解释不应忽略这两个因素:第一,警力的不断增加。当人们看到身边不断增加的警力时,往往会增加对本地区社会治安状况的信心,但同时却对整体社会的治安形势做出比较悲观的判断(否则为什么会增加那么多警力?);第二,社会公平因素。警力增加并不能换来人们对整体社会稳定的信心(上方曲线),这种信心显然来自于包括对社会政策认知、个体的相对剥夺感以及由此而来的对潜在社会冲突的理性判断等因素。这种信心的丧失,可能并不来自于可见的一般性社会犯罪,而是来自于社会分配领域的失效以及由此带来的社会心理失衡,这就不得不谈及英国近10年来持续恶化的社会分化状况以及故障迭出的国家再分配功能。

三、英国的社会分化与国家暴力之间的关系比其他西方国家更显著

  不同于犯罪经济学的假设,西方左派政治学分析了西方资本主义国家社会经济分化与国家暴力机制增长的关系,结果发现社会经济分化程度越高的国家或地区,其国家暴力机制的增长就越快,这已经得到了大量经验研究的支持。③这或许可以为我们理解英国的问题提供一个更好的视角。

  先从这次大骚乱的一项重要特征说起。2011年10月,英国内政部和司法部公布了一项针对大骚乱事件中被捕人群的联合调查报告,显示持续5天的大骚乱共发生了约5000起“犯罪”事件,被捕约4000人,约2000人出庭受审,在出庭受审的2000人中年龄低于20岁的约占50%,有1 / 4年龄介于10~17岁之间。在参与骚乱的成年人中,35%的人处于失业状态。调查还显示,骚乱中被捕的年轻人绝大多数出身严重社会剥夺的家庭,出身单亲家庭或孤儿的不在少数,他们受教育程度普遍偏低。这一调查还否定了骚乱初期包括首相卡梅隆在内的许多保守党人士提出的骚乱参与者以黑帮为主的说法(在被捕的人群中,仅有13%与黑帮有联系)。④

  实际上,这一调查结果并不出人意料,青少年犯罪在英国似乎有着比其他发达国家更广泛的社会基础。从犯罪学的角度来看,引发青少年犯罪的一项重要的社会结构原因是儿童贫困(child poverty)。从20世纪90年代开始,英国的儿童贫困率在所有发达国家中属于最糟糕的之一。根据一个名为“终结儿童贫困”(End Child Poverty)的组织最近发布的调查报告,与30年前和10年前相比,英国的儿童贫困处在持续恶化的状态。按照国际认可的贫困标准,1979年英国平均每10个儿童有1个生活在贫困状态,至1998年这一数字增加到3。根据这一组织公布对英格兰地区2010年的调查数字显示,在英格兰,每5个儿童就有1个(21.3%)被确认为生活在贫困状态,这意味着仅英格兰地区就有将近240万贫困儿童。在一些大城市地区,这一比例甚至超过总数的一半。⑤

  又以伦敦为例,作为西方世界重要的经济金融中心,伦敦的经济总量占英国的20%,而在伦敦的6个区,每10个儿童中就有4个生活在贫困状态,比全国的平均水平高出12%,总数达到65万。在所有贫困儿童中间,有59%所生活的家庭仅有1个成人工作,40%的贫困儿童生活在单亲家庭,38%的贫困儿童所生活的家庭有3个或3个以上的孩子。⑥

  英国的儿童贫困其实只是英国社会分化的一个缩影。20世纪80年代启动的新自由主义改革,使英国的社会结构出现了很大的调整。90年代末期英国工党重新执政,但并没有从根本上改变英国的社会分化持续恶化的趋势。根据英国财政研究所(Institute of Fiscal Studies, IFS)对英国近30年以来社会贫困和社会分化状况的跟踪调查显示,英国的社会分化程度在欧洲范围内出奇地高,以基尼系数为例,相对于瑞典的0.23、德国的0.283、法国的0.327,英国的基尼系数从前保守党领袖撒切尔上台初期的0.25持续上升到现在的0.36,2009年首次突破发达国家社会不平等的上线(图5),进入普遍认为的高危水平。⑦

  在英国,不断攀升的社会分化与同速增长的国家暴力之间似乎有着比其他西方国家更显著的关系。从90年代末期至今,英国的社会分化与国家暴力机制几乎同步增长,从全国历时的数据来看,这两个变量基本保持相对同步的增速。图6显示了1997~2010年间英国的社会分化程度对国家暴力机制的影响。以英格兰和威尔士的警察经费总投入作为国家暴力机制的代理变量,以个人收入的“对数偏差均值指数”(the mean log deviation, MLD)作为社会分配均等化程度的代理变量——这一指标代表的是随机抽取的个人收入与社会平均收入值(mean income)之间的差距,与基尼系数相比,这一指标更能反映不同家庭个人收入之间的离散程度。结果显示,虽然社会分化程度对国家暴力水平的整体贡献率并不算太高(0.46),确定性水平R2低于0.5,但是相对于一般社会犯罪率来说,社会分化程度显然更能解释国家暴力机制的增长。

  从地区横截面的数据来看,虽然缺乏完全匹配的数据对地方社会分化与地方强力之间二者的关系进行分析,但是通过比较英国内政部提供的各警区警力配置数据(各地方警力资源的平均投入),以及英国财政研究所提供的各地区社会贫困数据(各地区低于平均收入以下人口的比重),仍然能够看到二者之间存在一些微妙的关系。如表1所示,在43个警区中间,每10万人口配置警力规模超过平均水平(254)的共有7个区,而这7个区基本上列属英国相对贫困状态最严重的地区,除了大曼彻斯特地区和大伦敦地区这两个英国最主要的大都会圈之外,尤为突出的是中英格兰西地区,这里的警力配置超过了每10万人口300的水平,而这一地区的社会相对贫困人口的比重为22.2%,位居英国之最,骚乱发生前其社会失业率已经与伦敦持平。伦敦骚乱发生后,中英格兰西地区的骚乱也持续扩大,政府投入了大量的警力维持这里的秩序。

四、新自由主义与国家再分配机制弱化是国家暴力增长与骚乱发生的罪魁祸首

  在社会分化与国家暴力之间,有一个重要的控制变量,这就是一个国家的再分配功能。经验研究揭示,如果一个国家的再分配功能较好,那么社会分化与国家暴力之间的关系的显著性就会下降,如果再分配功能较弱,那么这一关系的显著性就会上升。⑧

  自1997年英国工党上台以后,虽然声称要终结20世纪80年代的新自由主义政策,继而在社会政策方面也推出了一些举措,但是英国社会的整体分配体制似乎并没有摆脱长期以来形成的新自由主义的诅咒,相反,英国的国家再分配功能似乎出现了越来越严重的问题。

  在社会政策方面,英国工党上台以后提出了以“社会投资”取代积极的福利政策的主张和纲领,表面上看,是在宣扬一种基于“政府的责任是创造更多的机会,人民的责任是充分利用这些机会”的双向责任的社会福利观,⑨但是如今看来,这种福利观本质上是在为政府推卸更多的责任,在为社会精英阶层提供更多机会。因为这一纲领无论在理论上多么具有说服力,它似乎忽略了一个基本的事实,那就是人民大众和社会精英在经济和政治方面的“能力”本身并不平等——除了自然能力的不平等以外,自80年代以来的新自由主义政策进一步剥夺了下层人民的经济与社会权利。在“能力”不平等的状态下谈论“机会”平等,岂不是自欺欺人? 

  事实证明,工党执政10多年间提出的许多缓解社会不平等问题的计划大部分以失败告终。以儿童贫困政策为例,这一政策曾被工党视为减少社会贫困的动力和引擎,1999年工党前首相布莱尔就正式将消除儿童贫困写进其施政纲领,他当时定的目标是要在2010年将英国的儿童贫困人口减半,至2020年基本消除儿童贫困,这一目标现在看来已经失败。

  再以社会收入分配为例。1997年至2010年,英国的居民平均收入虽然呈现稳定增长的趋势,但最低收入群体的增长极低,而最高收入群体的增长又极快,这被视为加速英国社会贫富分化的最主要的因素。如果个人的收入低于居民平均收入的60%,这就被视为相对贫困状态,而这个群体所占比重在英国正在持续扩大。截至2009年,英国收入最高的10%的人群的收入占所有人群收入的31%,而最低群体的收入所占比重仅为1%。根据英国国家统计局公布的数字和预测,低收入群体的比重仍然有进一步扩大的趋势。英国相对贫困人口的比重已经在欧盟27个成员国中排在倒数第5。

  在社会经济结构变革中,作为金融中心的伦敦制造财富的能力与其不相称的社会贫富分化状况之间的对比令人吃惊。据英国政府2008年公布的数据,占伦敦39%的街区(wards)进入英国剥夺感最强的20%的街区之列,有270万伦敦人生活在这样的街区。有4个大行政区(boroughs)属于英国十大被剥夺行政区之列。生活在这些街区的家庭每人每天只有10英镑的收入,而伦敦市平均家庭收入是每人每天44英镑,比全国平均水平高出20%。⑩

  但是与此同时,英国的执政集团却为其国家暴力机关投入了大量公共资金。经济危机与财政紧缩并没有在事实上影响国家暴力机制的增长,执政集团采取了与传统的一般预算明显不同的方式,通过直接设立特别经费和允许警察直接征税的方式,持续增加暴力机关投入。近15年来,尽管英国政治发展的各时期和阶段存在不同政党、不同决策者理念或纲领的差异,但从长时间来看,国家的资源仍然优先分配给了暴力机关。显然,日益加剧的社会分化以及由此而来的潜在社会冲突,才是英国国家暴力持续增长的主要驱动力。

  从更宏观的历史视角来审视,以英国为代表的西方资本主义已经走过了传统的工业资本主义阶段,在上世纪晚期开始逐渐步入以金融资本取代工业资本的新阶段,新自由主义适应了这一阶段金融资本流动获利与降低国家监管的本质要求,成为新兴资本帝国的国家意识形态。然而,事实证明,新的发展阶段并没有改变资本主义国家机器的本质,在资本高速流动与同速增长的社会分化这一大背景下,资本主义国家机器也随之进行了调整,增强了自身的暴力功能。当新自由主义政策带来的社会经济分化造成潜在社会冲突时,统治集团为保持现有的社会经济秩序,在广泛削减社会福利开支的同时反而大幅增加政府暴力资源。骚乱的发生及其最终的镇压,是在社会冲突背景下精英控制国家原理最淋漓尽致的展现。

  这一画面和逻辑对西方国家的历史来说似乎又并不陌生。从19世纪后期开始,新诞生的西方国家警察就在政治生活中持续扮演着“犯罪控制”(crime control)和“阶级控制”(class control)的双重角色。虽然资产阶级代言人一再试图说明近现代资本主义国家的暴力机器已经经历了一个由“阶级控制”向“犯罪控制”的转变,但更多的证据则表明,当资本主义危机发生的时候,资本主义国家的国家暴力更主要的角色仍然是“阶级控制”,其目的是要防止和挫败潜在的无产者对现有的经济秩序进行的有组织化的暴力行动。11英国骚乱的爆发以及国家暴力机制的表现,只是又一次证明这个道理即使在今天也不过时。


【注释】

①Amardeep Dhani and Peter Kaiza, Police Service Strength: England and Wales, 31 March 2011, UK Home Office, http://www.homeoffice.gov.uk/. ② The Police Grant Report (England and Wales), 2011/12, UK Home Office, http://www.homeoffice.gov.uk/.publications/police/police-finance/grant-report-2011-12. ③David, Jacobs, “Inequality and Police Strength: Conflict Theory and Coercive Control in Metropolitan Areas,” in American Sociological Review, Vol. 44, No. 6 (1979), pp. 913-925; Stephanie L. Kent and David Jacobs, “Social Divisions and Coercive Control in Advanced Societies: Law Enforcement Strength in Eleven Nations from 1975 to 1994,” in Social Problems, Vol. 51, No. 3 (2004), pp. 343-361. ④参见“Gang Members Were Minority in English Riots,” in International Herald Tribune, Oct. 25, 2011。 ⑤参见“终结儿童贫困”网站,http://www.endchildpoverty.org.uk/why-end-child-poverty/poverty-in-your-area,2011年10月访问。 ⑥“Child Poverty In London: The Facts,” http://www.endchildpoverty.org.uk/london/child-poverty-in-london-the-facts-4/,2011年10月访问。 ⑦Wenchao (Michelle) Jin, Robert Joyce, David Phillips and Luke Sibieta, Poverty and Inequality in the UK: 2011, Institute for Fiscal Studies, http://www.ifs.org.uk/comms/comm118.pdf,2011年10月访问。 ⑧樊鹏:《社会结构与社会意识对国家稳定的影响》,载《政治学研究》2009年第2期。 ⑨参阅安东尼·吉登斯:《超越左和右:激进政治的未来》,李惠斌、杨雪冬译,北京:中国社会科学出版社2003年版。 ⑩Wenchao (Michelle) Jin, Robert Joyce, David Phillips and Luke Sibieta, Poverty and Inequality in the UK: 2011, Institute for Fiscal Studies. 11Sidney L. Harring, Policing a Class Society: The Experience of American Cities 1865-1915, New Brunswick: Rutgers University Press, 1983.

责任编辑: 郑 英