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分权下集权是否有效:一个公务员工资执行的视角

吴木銮

【内容提要】 分权是政治学和公共行政学研究的一个核心议题。分权可以拉近政府与民众间的距离,并提高管治质量,因此它被许多国家的决策者所采用。近年来,分权的负面效应也逐步凸显,分权带来财政预算软约束这一负面影响可能危及国家的宏观经济稳定。在分权的前提下进行局部集权显得很有必要。20世纪90年代中后期,中国财政体制发生重大变化,作为地方预算内支出最大项的公务员工资支出成为分权下集权改革的切入点。中央政府多次提薪不仅没有实现原有的意图,反而伴生了地方政府拖欠公务员工资问题。官僚队伍扩张和资金使用不当是工资拖欠的主要原因。分权需要考虑现有制度的约束,同时政府需要完善向下问责机制和民众参与。

一、引言

  分权是一个全球化的现象。20世纪90年代初,在人口超过500万的75个国家中,有63个国家实行了不同程度的政府分权(Cheema & Rondinelli, 2007)。在20世纪80年代拉丁美洲许多威权国家政府垮台和 20世纪90年代中欧和东欧社会主义国家出现社会转型之后,分权治理更是被各国政府视为改进公共治理的重要办法。学术上关于分权的讨论也从最初局限于政府内部权力的下放,发展到政治权力分享、市场化和私人机构介入公共服务等等。20世纪90年代,分权的讨论开始关注公众参与和市民社会的作用(Cheema & Rondinelli, 2007)。

  对分权的理解,政治学者、经济学者和政策研究专家的分歧不是在缩小,而是在逐步放大。一些学者认为分权会提高经济增长速度,政府规模会变小(Montinola, Qian & Weingast, 1995; Oates, 2005; Weingast, 2009)。一些学者则认为分权带来诸多负面效应,比如宏观经济不稳定以及地方政府预算软约束等(Prud’homme, 1995; Treisman, 1999; Wibbels, 2000)。罗登和维贝尔斯(Rodden and Wibbels, 2002) 甚至认为,由于分权导致政府预算软约束等,联邦架构已逐步变成贬义词。{1}在这种情况下,一些发展中国家选择了保持分权框架下的局部集权。分权下的集权在实践中有很多成功的例子,也获到了学者的肯定(Kochar, Singh & Singh, 2009)。

  虽然中国是个政治集权的国家,财政分权的程度却是惊人的。一些文献认为,中国分权程度是全世界最高的国家之一(World Bank, 2002),地方政府大约支配七成财政支出,而全世界的平均水平不到三成 (Martinez-Vazquez & Yao, 2009)。与此同时,中国财政体系在过去二十年也有巨大变化。第一个变化就是1994年分税制改革,在这个改革中,政府的财政收入权力中央化,中央政府在全国的收入比重从1994年前的不足三成上升至五成(五成的比重维持到现在)。第二个重大改变就是20世纪90年代中后期的多项公共财政改革。许多改革对政府财政管治影响重大,比如政府预算改革(Ma, 2009)。在这些改革中,增强财政透明度、遏制预算外资金、加大政府再分配功能是核心议题。而20世纪90年代中后期的公务员工资改革同时涉及上述三个议题,因此意义深远。

  本文中,公务员工资指的是公务员从服务机构获得的正式货币性报酬。从许多国家的经验来看,公务员工资支出是政府经常性开支中的最大项目之一。如果公务员工资管理完全是地方事项,地方上就享有较大财政自主权;而若公务员工资采取集权管理模式,那么地方支出占全国比重这个数字透出的实际意义就大打折扣。也就是说,尽管地方政府支出份额占七成,实际可自由支配的远没有数字所显示的那么高。如果说1994年财政分权改变了财政收入的分配权,那么过去十年公务员工资改革事实上是悄然地改变着支出的分配权。

  此外,对中国公务员工资管理一直存在各种争议,比如一些层级较高的政府部门或者资源较多的政府部门滥发津贴和补贴的现象。提高财政透明度就要求公务员工资管理透明化,而预算外资金通常被认为是地方滥发津补贴的一个重要来源(Wedeman, 2000),控制预算外资金也要求改变公务员工资管理模式。此外,中国一直存在重生产、轻分配的倾向,公务员正式收入一直处于较低水平,公务员工资改革也有助于再分配议题的解决。中央政府在改变公务员工资管理方面出台了两项重要措施。第一项措施是从1997年开始,中央政府要求在全国范围内进行六次公务员及其他财政供养人口的提薪,最近一次发生在2006年7月(这次是将工资改革和涨薪合并处理)。第二项措施是中央政府要求将公务员管理权上收。虽然政府的规定没有明确写明权力上收,但实际上地方的自主权受到很大限制。一方面,中央政府规定了全国统一的工资结构,就工资额而言,基本工资和奖金由中央政府确定,而津补贴要求进行报批和审批(实际的操作更多是自上而下的规定和推行);另一方面,人事部与财政部联合治理地方津补贴,财政部的综合司加挂一块名为“全国清理规范津贴补贴办公室”的牌子,专门负责清理规范公务员津贴补贴的具体工作。

  从中国的实践来看,分权前提下的集权是从公务员工资改革入手,这种动向值得肯定,但现实中却因为中央和地方关系以及地方领导角色等问题而使情况变得复杂。公务员提薪过程中伴生了公务员工资拖欠问题。{2}2001年,原财政部部长项怀诚在向全国人民代表大会的报告中提及,“2000年预算执行总体上是好的,但也存在一些问题。……拖欠机关事业单位职工工资现象比较突出。”2002年,他续称:“近年来,国家适当调整收入分配政策,逐年增加了机关事业单位职工工资,提高了社会保障对象的保障水平。在调资政策执行过程中,也出现了部分县乡拖欠干部职工工资的现象。”财政部科研所调研认为:“欠发工资问题主要发生在县、乡两级政府;欠发工资面比较大,且近年来呈扩大态势;某些县乡政府向金融部门贷款发放工资;清欠难度大。”(财政部科研所,2002:36)笔者在广东、福建、湖北等省份的调研也发现了县级公务员工资拖欠的问题。有意思的是,不一定是经济落后的地区工资拖欠严重,有时反而是人均GDP较高的地方拖欠问题更严重。{3}

二、问题提出及文献回顾

  本文研究的问题有三个,第一,公务员工资拖欠产生的原因是什么?第二,分权下集权管理的实效如何?第三,中国经验对其他国家和地区是否有启示作用?

  为何中国的财政总收入快速上升,而县乡政府却发生工资拖欠的现象?1978 ~ 2008年,中国的GDP年均增长16%,财政收入年均增长18%。2008年,全国财政收入为6.13万亿元,人均财政收入达到约4600元人民币。在这种情况下,地方政府为何不能按中央要求支薪呢?在公务员工资发放已是财政优先支出项目的前提下,为何地方政府还会拖欠工资?中国政府近年来强调“保工资、保民生”的财政支出优先级,《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》称:“要确保基层机关事业单位职工工资、离退休人员离退休费和基本养老金以及国有企业下岗职工基本生活费等按时足额发放。在基层政权基本财政支出需要没有充分保证的情况下,不得将财政资金投入到其他领域,更不能用于安排一些‘形象工程’、‘政绩工程’”。(李萍、许宏才,2006:327)此后财政部有一系列规定要求地方政府保证公共部门工资发放以及民生项目的投入。在诸多有利的外部条件(财力和制度)下,为何分权下的集权管理会产生问题?中国实践对其他国家提供了什么样的经验?

  现有文献试图对公务员工资拖欠做出一些解释,但总体上系统化不足,批判力度较弱。现有的第一种解释是,因为地方政府财政能力弱,所以出现了工资拖欠(曹正诚,2002)。财力弱影响了工资发放,这种逻辑简洁明了。笔者也会在案例分析中着重讨论地方财政收入与支出。但如果研究仅仅停留在这一层面,那可能忽略了地方治理和中国政府间管理的一些至要弊病。另外,在笔者调研的多个县当中,也并不是财力最差的县政府工资拖欠最为严重。笔者承认财力与工资拖欠之间的因果关系,同时也认为财力弱仅仅是表面原因。现有的第二种解释是官僚队伍扩张导致了工资拖欠(Wong, 2005; World Bank, 2002)。道理比较简单,同样的工资水平,有更多的人员需要支薪,要支出的工资额就会上升。本文认为,官僚队伍扩张是工资拖欠的一个重要原因。不过,为何中国的官僚队伍一直扩张?这个问题没有得到重视。官僚扩张和政府管理之间的关系,冗员与地方政府官员激励机制之间的关系,都是值得注意的研究议题。此外,笔者的另一项假设是地方政府财政资金使用不当导致拖欠产生。

  如何界定财政资金使用不当在实践中很困难。豪华宴会开支是财政资金使用不当的表现之一。武内宏树(Takeuchi, 2006)提到另一种财政资金使用不当的例子,即将上级转移支付资金挪作他用。比如吉林省曾提供一笔30万元的资金给当地县政府,指定用于盖教学楼,但最终这笔款项被用于购买公车。这类资金使用不当并不是本文的研究重点,一是因为这种零星的财政资金挪用不足以解释工资的大范围拖欠,因为全国有一半左右的县有拖欠现象发生(高炜,2007);二是因为铺张浪费和与腐败有关联的资金使用不当不容易得到正确衡量。

  访谈对象一直提醒笔者,一个更值得注意、也更系统地影响政府财政支出的现象是,地方政府将大量的财政资金投入经济建设。这种做法在中国计划经济年代比较普遍,认受性也很高。不过,在中国进行市场经济改革之后,政府一直强调退出市场,财政资金应该更多用于保工资和保民生等事项,然而此时地方政府却将大量财政资金用于促进经济增长或者进行形象工程建设,这一现象即是本文研究的“资金使用不当”。

  本文的初步发现是,中国式的分权下集权并不太成功。首先,集权的切入点不好,许多国家的经验表明,公共部门的工资管理需要进行分权,原来实行工资管理集权化的英国在近年来也进行了分权处理。工资管理分权有利于界定组织目标、认可公共服务的异质性和鼓励员工创新(Rexed et al., 2007);其次,地方政府的公务员治理力度较弱,集权下中央政府给地方政府的转移支持反而给地方政府创造了更多权力寻租的机会,这就产生了“地方捕获”的问题。

  

三、地方政府工资执行状况:以A县和B县为例

  本文所述两个县均为沿海F省D市的下辖县。A县原来以渔业生产为主,工业基础较弱,近年来因沿海区域优势和海外资源,经济发展前景良好,A县人均财政收入增长较快。B县位于山区,原为国有企业的工业基地,人均国内生产总值虽高于A县,但不论是经济增长还是财政收入增长均显弱势。2007年,A县人均地区生产总值是19092元,B县是20753元,而全省分县GDP的中位数是16546元。 

  从公务员提薪的执行情况来说,F省的情况不理想。在2008年的调研期间,笔者发现除了财政状况特别好和特别差的个别县域,大多数没有如期实现中央的提薪要求。该省将公务员的工资分为三个档次。A县的官员说,相邻的D市公务员采用的是最高一档,但他们现在即使采用最低一档,财力上也承受不了。而如果采用最低线,同级别公务员(A县和D市)的工资距离又会给县政府造成很大的压力。“我们的生活成本跟市里差不多,房子也很贵,而同一级别的,比如科长,一年工资收入少了一万多元,实在不公平。”{4}而B县的公务员报酬之前就比A县低,现在也认为只能采用最低档。财力上是否能承受是当地官员考虑的主要问题。另外,B县官员还担心提薪的后续问题,“工资调上去再降下来就难了。即使是明年能落实,怎么保证后年也有这个资金呢?”{5}

  地方官员对2006 ~ 2007年全国调薪的抱怨有足够的证据。在过去的十年间,中国地方政府的工资基数快速增长。地方的工资总额在公开渠道无法获取,笔者根据过往文献和实地调研做出两种估算模式。保守的算法显示:A县2002 ~ 2007年政府工资总额占当地预算内收入的79.52% ~ 83.15%;而另一种算法显示:工资总额在2002年已超过当地自有收入,2006年工资总额超过自有收入46%左右。而B县的情况大体相似,两种估算法大体显示:工资总额占自有收入的70% ~ 120%。

  因此,地方政府除了不按中央标准进行调薪外,还积极向中央政府争取工资转移支付。黄佩华(Wong, 2007)、沙安文和沈春丽(Shah and Shen, 2008)认为,调整工资转移支付是近年来增长最快的中央转移支付项目之一。在1999年,全国调整工资转移支付的金额是108亿元,2008年增长为2392亿元,十年间上涨22倍。

四、工资拖欠原因分析:官僚队伍扩张

  发展中国家的经验表明,地方政府工资拖欠可能是有意为之的。公务员每月也能拿到工资,不过工资的数额不足。一方面,中央可能因此给地方发放更多的财政补助;另一方面,地方政府可以借机扩大官僚队伍(也就是把本该补助给所有现职公务人员的资金用于雇更多的人员),这也是后文将提及的“地方捕获”问题。俄罗斯和阿根廷都发生过历时很久且情况严重的公务员工资拖欠(Gimpelson & Treisman, 2002)。俄罗斯的情况更是微妙,地方政府有意将工资拖欠问题引导到濒临爆发大规模群体性事件的地步,高层政府不得不用金钱来“消灾”。

  具体到中国,情况可能没有俄罗斯和阿根廷严重。不过,欠薪的原因有可能大体相似。一方面,地方政府需要中央政府给予更多补助;另一方面,中央的调整工资转移支付未必用在涨薪上,而增加人工的成本恰是由中央转移来买单。郭钢(Guo, 2008)的研究表明,中央政府每给地方政府增加100万元的调整工资转移支付,县级政府就会增加16名雇员。假设新增两千多亿的调整工资转移支付全部到了县级单位,大约会增加380万名公共部门雇员。

  在笔者调研的两个县中,如表1所示,A县的财政供养人口呈快速上升趋势,6年间上升了2.4倍。而B县的财政供养人口在一些年份下滑之后,2007年又有所增加。中国公共部门管理的相关研究表明,官方财政供养人口低估了政府部门实际雇用的人员,而财政支出占GDP的比重这个指标相对更客观一些(Jin & Zou, 2002; Ram, 2009) 。A县政府预算内支出占GDP的比重在六年间增长2.2倍,与财政供养人口的增长相一致;而B县的增长也达到1.6倍。有意思的是,上述增长恰恰发生在中国政府宣称取得成功的政府精简期间内。曾在安徽进行田野调查的学者李芝兰、吴理财的研究指出:

  这个县(安徽中部的一个县)的乡镇机构改革效果似乎十分显著。其实不然,乡镇党政机构精简,只是在形式上将过去的几个办公室合并为2 ~ 3个综合性办公室而已;机构的精简也并不表示人员也随之减少。例如,原来的“民政办”、“综治办”和“计生办”等机构合在一起成立为新的“社会事务办公室”,人员基本上仍然是原来几个办公室的,只是改为“合署办公”而已。领导职位的精简,则是将原来的一些乡镇领导改任为“主任科员”,他们原有的待遇保持不变。纵然减少了部分人员,乡镇政府的职能未有根本的转变,乡镇财政供养压力也没有因此得到缓解。{6}

  中央有政府精简的要求,地方政府也相应发展出各种方法来应对。更重要的是,本来用于保证分权下集权(工资集中管理同时进行涨薪)的中央转移支付也被用在地方政府增加雇员所需的开支上。此外,在工资给定的情况下,官僚队伍的扩张又增加了当地政府的负担。在各种因素的影响下,工资拖欠可能会显得更加严重。

五、工资拖欠原因分析:资金使用不当

  讨论资金使用不当就要分析中国地方财政运行的微妙和特别之处。地方政府用预算内的自有收入和转移支付等资金来支付人工及其他日常运行成本,同时,地方政府将预算外资金投向经济建设。因此,中国的地方财政官员有一个流行说法:“预算内保吃饭、预算外搞建设”(袁飞等,2008)。这种特殊的财政支出安排的背后有许多考虑:一是地方政府可以用“吃饭不保”来要求中央政府增加投入。{7}二是预算外资金比较隐蔽,地方政府可以实现自己的政策目标,也就是追求经济增长,从而增加地方领导个人经济利益以及被提拔的可能。有意思的是,在这种财政安排下,预算内资金大部分是用于“保工资、保民生”,约有70% ~ 80%预算内支出用于保工资(Fock & Wong, 2008),因此,地方政府从道义上已经尽责。实际上,如果将预算内和预算外资金合并来处理工资支出事项,地方政府并不一定会产生工资拖欠。{8}

  到底有多少资金用于经济建设?笔者使用了一个代理指标——固定资产投资。为追求经济增长,地方政府较常用也是最有效的办法就是增加固定资产投资。{9}在讨论地方固定资产投资前,可先观察近年来地方固定资产投资的一项重要变化。许多主要的道路和基础设施均由中央或省级政府投资建设。世界银行曾指出,“通过各种财政转移支付,中央政府已经承担了大部分农村基础设施的投入。”因此,地方政府的固定资产投资应该不会太高。如图1所示,尽管B县当前的固定资产投资速度较慢,但从更长的时间段来看,A县和B县的固定资产投资比重都相对较高。B县作为一个国有工业的布点,固定资产投资快速增长期发生得更早。 

  如诺顿(Naughton, 2000)所述,在投资方面,政府的角色在改革开放后有较大的变化。预算拨款投资的份额在20世纪80年代已经下降,而银行贷款的作用逐步增强(Huang, 1996:81) 。从A县和B县的情况来看,2004 ~ 2007年,银行贷款的作用在下降,而自筹资金的份额在上升 (见表2和表3)。自筹资金从何而来呢?大部分就是政府预算外资金。财政部科研所(1996)称: 

  预算外资金促进了各地经济的迅猛发展。近年来,我国基本建设出现了投资主体多元化的新气象。从1985-1994年的十年间,我国的基本建设投资规模增长了近十倍,其中以预算外资金为主体的自筹资金占基本建设总投资资金来源的比例,十年间平均为38%,1985年为31.6%,1992年为41.3%,1994年自筹资金的比例增加到44.5%,已成为我国基本建设支出的第一大来源。{10} 

  虽然在过去三十年,预算外资金口径有所变化,但来自预算外自筹资金的规模是可观的。F省某县财政局长说,2007年财政直接用于招商引资、“四大”开发区建设等资金计3.21亿元 (吴贤锡,2008)。而同期当地的预算内收入为4.9亿元,而预算内支出为8.5亿元。

  如果这些预算外资金按中央的要求回流到预算内使用,且用于发放财政供养人员工资和民生项目的支出,工资拖欠发生的概率可能就低一些。将预算外资金支持经济建设一方面实现了地方政府设置自己议程的目标(Wedeman, 2000),另一方面,地方政府违反财政支出规则很少受到中央政府的实际惩罚,这表明中央政府立场的不确定性。

六、讨论

  本文研究表明,第一,工资拖欠现象产生的原因与官僚队伍扩张和财政资金使用不当有关。工资拖欠也与地方的财政能力有关,但财政能力弱仅仅是表面现象。第二,中央政府提出财政支出优先顺序,地方政府巧妙应对。表面上看,大部分的预算内支出用于公共部门人力成本和社会发展。实际上,大量预算外支出却投向经济建设的有关事项。第三,在众多有利于公务员提薪政策执行的条件下,分权下的集权管理产生的问题仍然比要解决的问题更多。

  许多国家的治理经验是,减少公共部门雇员人数,增加他们的工资,这样有利于政府内部的治理,也可提高反腐败的效果。中国政府已有意识地用这种方法来提高公务员治理水平(Yang, 2004)。一方面,改革开放后有六次大规模的政府精简运动,公务员的工资也在过去十年内急剧上升;另一方面,中央政府逐步提高工资集中管理,减少了财政支出端过度分权的风险。从总体上看,公共部门工资虽有提高,公共部门雇员的激励问题却日益严重,背后的一个原因就在于地方公务员并没有拿到中央承诺的工资。空头支票对雇员激励带来的负面效应往往比没有调薪更严重。

  从发展中国家分权的文献来看,分权很容易被地方捕获(Local Capture)。地方捕获指的是“有地方根基的个人享有比其他人更多的社会、政治和经济权力(Dasgupta & Beard, 2007:230)。在政府层级越低的情况下,地方捕获往往越严重(Bardhan & Mookherjee, 2000);同时,如果上级给地方政府更多补助,分权被地方捕获的概率更高(Hernández-Trilloa & Jarillo-Rabling, 2008; Kochar & Singh, 2009)。不过,现有文献中“地方捕获”的主体基本上是商业利益集团,也就是商业阶层“捕获”了政府。在中国这样的官本位国家中,地方捕获的重要主体可能是政府官员。他们捕获分权的重要渠道是将公共职位“出让”给寻求政府职位的个人。公共职位的“出让”一方面有可能实实在在地给地方官员增加收入,另一方面可以用来取悦上级官员,以提高干部自身被提拔的概率。

  对于官僚队伍扩张,有人认为这是客观因素所致。吕晓波(Lü,2000)认为,在转型期的中国,为了保证转型的顺利以及市场经济的发育,政府有必要发挥积极的作用。政府积极干预就需要一个越来越大的官僚队伍。不过,也有许多研究认为,官僚队伍扩张是政府官员寻租所致,比如,世界银行认为,中国地方领导将公共职位提供给有关系的家庭和个人是官僚队伍扩张的重要因素。史密斯(Smith, 2009) 在某县的调研后认为,主管人事的组织和人事部门是县里最腐败的部门之一,一些局长的职位就是用金钱买来的,而地方官员为了掩盖这些事实,就用领导夫人之间打麻将的方式来处理这些礼金的递送和接收。李连江(Li, 2007)也认为基层买官卖官是很普遍和严重的问题。笔者的调研结论倾向于支持寻租论。笔者在中部某省的调研发现,超编最严重的就是资源较丰厚的政府部门,比如财政局、发展和改革委员会等等,而上述部门并不见得就是工作任务最重的部门。

  尽管中央要求各级政府优先保证公务员工资和民生支出,其重要性在实际执行中却大打折扣。推动经济增长和官僚队伍扩张给政府领导带来的好处远大于解决其员工正式收入问题,而且在中国当前严格的党纪政纪的约束下,公共部门大规模抗议行为发生的概率很低,因此,大多数地方领导并不会致力于解决公共部门的工资管理问题。

  许多人也许会有疑问:政府官僚体系不是有追求自身预算最大化的倾向吗?预算最大化本身在实践中有争议,同时中国官员当前的激励机制值得注意。预算最大化可能最大化领导个人的收益,而不是所有官员的福利。在目前地方领导由上级任命的体制下,地方官员对下属和普通民众负责任的程度并不高。近年来,中国地方政府越来越依赖上级财政补贴。在这种前提下,向上而不是向下问责机制在实践中所起的作用更大,也就是地方官员更在乎如何获取上级的同情从而得到更多的资金,而不是对普通公务员和民众负责。在过去的十余年,许多地方政府部门也有滥发津补贴的问题。在规范津补贴之后,滥发津补贴可能直接引致官员降级、撤职。地方领导为了保住自己的职位,可能更倾向于积极推动官僚扩张(或者财政资金用于经济建设),而不是为其下属争取更多的收入。一位官员说:“多发奖金时,我(领导)得到3000元,而我局里的员工每人得到1000元。如果这事情被上级发现,我就要被免职,而他们只要退出多拿的钱就好了。我何必这么做?”{11}

七、总结及政策建议

    
  分权下集权管理思路的提出,加深了人们对分权的理解。实践者若将分权和部分集权运用得当,就可在实现改善公共服务的同时降低政府分权运行的风险。中国政府选择将公务员工资作为集权的切入口,思路有值得肯定之处。不过,在既有的地方治理和中央地方关系的框架下,中央的“好意”可能最终无法实现。

  帕克(Parker, 1995)曾将分权设计比喻成调制蛋白牛奶酥(souffle)的过程。各种配料如果搭配恰当,就是一份精美的点心;如果搭配失误,就会难以下咽。就中国的例子而言,政府的分权设计出现了搭配问题。中央要求地方改善财政支出优先级,保障社会转型正义;同时,中央政府又自我矛盾地要求地方政府积极追求经济增长,而地方领导可能利用工资拖欠来要求更多的转移支付,同时也追求地方自己的议程和目标,因此,分权下集权没有实现原有的目标。在一个转型国家中,一项在发达国家可能行之有效的制度可能因先前制度仍然发挥作用,而配套机制仍然缺失而出现扭曲。

  中国分权下集权的教训在于:一是,分权治理的提升需要考虑社会、政治、经济的背景,同时也要考虑当前的制度约束。更重要的是,地方官员的激励机制需要改善和调整。如果地方官员的激励机制与新政策不符合,除非惩罚力度足够大,新政策不被推行的可能性很大。二是,分权必须与向下问责机制相配合。如果地方政府支出决策的外部参与度较高、透明度较好,普通公务员和市民就可能给地方领导施加各种压力,要求他们严格遵守财政的支出顺序。如果参与程度高和向下问责机制较为完善,地方政府各种违规行为就可能得到不同程度的遏制。


【注释】

{1}在一些经济学文献中,联邦架构和分权是同义词。不过,许多政治学者认为联邦架构的标准要高于分权,原因在于联邦架构要有一套正式或非正式制度约束中央政府的权力。 {2}本文中的工资拖欠指工资发放标准不到位(发放不及时不是主要研究对象),即地方政府没有按照中央政府要求的调薪标准进行处理。比如2008年12月,地方县级政府雇员应该执行2006年基本工资标准和新的地区附加津贴(生活性补贴和工作性津贴),如果该地域没有执行任何一项,就界定为欠发工资。 {3}王蓉(2004)还提到,在她调研的12个东西部县域中,西部省份反而未发生欠薪问题。 {4}笔者于2009年1月10日对A县政协一正科级干部的访谈笔录。 {5}笔者于2009年1月6日对B县财政局副局长的访谈笔录。 {6}李芝兰、吴理财:《历史记忆影响着乡镇改革决策》,载《中国社会科学内刊》2008年第1期。 {7}尽管中央政府强调地方财政纪律,但其首要考虑仍是维持社会稳定,因此在地方政府有财政困难时(特别是吃饭不保时),中央政府会出手相助。参见Guo, G., 2008, “Vertical imbalance and local fiscal discipline in China,” Journal of East Asian Studies, Vol. 8, No. 1, p. 69. {8}中央政府也有这样的要求:一是工资支付事项是第一优先级;二是所有资金(包括预算内和预算外)都应该反映在政府的财政计划当中,也就是所谓的综合预算原则。可参见Ma, J., 2009, “ ‘If you can’t budget, how can you govern?’ - A study of China’s state capacity,” Public Administration & Development, Vol. 29, No. 1, p. 15。 {9}周业安、冯兴元、赵坚毅(2004)认为,影响地区经济增长的首要因素是人均固定资产投资。 {10}财政部科研所:《预算外资金的历史、现状分析及改革建议》,载《经济研究参考》1996年第3期。 {11}笔者于2008年3月8日对G省某县审计局局长的访谈笔录。

责任编辑: 黄柏莉