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理念与制度:农地制度变化的机理

——2000年以来崖口村公社体制变革研究

王习明

【内容提要】 崖口村公社体制在2000年后逐渐陷入困境,其决定性的原因是中国的农地制度在1998年后确立了虚化农民集体所有权的演变方向,而不是村领导人的理念和道德人格、村民所面临的市场风险、村集体资源这三个因素的变化。决定村庄精英影响力的最重要的因素也不是这三个因素,而是村庄精英所选择的制度能在多大程度上满足绝大多数村民在国家制度许可的范围内追求利益最大化的意愿。村庄制度演进的路径不是村庄精英所能完全控制的,它并不按“核心制度收缩及边缘制度创新”的途径演变,而只能在国家制度变革目标允许的空间里根据村庄现有制度的得失选择能满足大多数村民利益最大化要求的制度。适当扩大农民集体的土地权利,不仅有利于“耕者有其田”,而且有利于提高农业效率。

  崖口村属广东省中山市南朗镇管辖,位于伶仃洋西岸靠近珠江入海口处,距中山市区18公里,同澳门、香港隔海相望,广珠高速公路和广珠轻轨从村中穿过。崖口村引起学界与媒体关注,主要是因为它在全国普遍实行家庭承包经营体制后一直坚持生产队集体劳动、大队(行政村)集体核算,在生产队劳动的人仍然被称为社员,社员仍然凭工分参与分配,其体制类似于人民公社。

  至今为止,学界主要研究了崖口公社1980 ~ 2000年的体制变化。已有研究主要局限于两个问题:人们为什么在市场竞争的条件下选择公社这个低效率①的制度?这一制度是如何生存的?曹正汉以制度经济学为视角分析,得出了以下结论:崖口村选择公社是因为公社制度能够实现村领导人陆汉满“保护弱者,按劳分配”的理念,能够帮助村民应对市场风险;崖口的公社制度在市场环境中能够长期生存下来,主要是因为以村领导人为代表的特殊信念和领导人的道德人格、公社制度能够源源不断地从体制外部获得收入来源。并由此推出了精英人物影响社会制度演进、土地集体所有制均平易济困难的一般理论,提出了人本主义制度经济学理论。②王兆萍从文化角度分析得出了如下结论:保卫土地是崖口村庄文化的核心价值,回避风险是崖口人的经营理念,崖口的公社体制实质上就是文化断裂背景下制度边缘性效应之制度失意的产物;崖口模式是崖口村社会共同体在特定条件下特定历史时期民主选择的结果,不是某一个或几个精英人物所能左右的,其中共同体的文化因素起着十分重要的作用。③

  本文将承接已有的研究,根据崖口村公布的档案资料④和笔者在崖口村的实地考察,重点研究2000年以来崖口村公社体制的变化,主要关注如下问题:在崖口村领导人的道德人格和理想信念没有变化、村庄的收入资源有所增加、村民面临的市场风险仍然存在的情况下,为什么越来越多的村民选择放弃公社体制?本文的理论价值在于通过挖掘崖口公社陷入困境的原因,检视既有的从崖口个案引申出的制度变迁的一般理论,反思导致中国农地制度变迁的理论和政策。

一、2000年以来崖口村公社体制的变化

  崖口村被称为公社是因为崖口村体制有如下三个特征:第一,稻田由生产队集体耕种。它是崖口公社制度的载体和象征。没有集体劳动,便难以用工分的方法区别劳动量的大小,也无法为弱者提供就业。⑤第二,稻田以外的土地只租不卖。它保证崖口村有足够的资源和持续的租金收入。保卫土地被学者认为是崖口村庄文化的核心价值。⑥第三,租金收入主要由社员按劳分配。这是崖口村公社制度中的最核心的原则,它保障了集体劳动的村民有较高的收入。⑦

  表面上,直到2010年,崖口村仍坚持了3000亩稻田由社员以生产队为单位集体耕种、由村统一核算按劳分配的体制,但实质上这一体制已在2000年后发生了重大变化,对崖口村公社体制冲击最大的是2002年开始的股份制改革和2008年出现的卖地事件。

  (一)股份制:按劳分配的原则被挑战

  股份制的起因是2000年10月出现的反腐败事件,这个事件持续到2001年7月。它是由出生于崖口村但已离开多年的部分离退休老干部发起的,得到了部分已经永远脱离农业生产的外出务工经商的村民的响应;它表面上是要举报崖口村干部的贪污问题,其实质是想分享和占有崖口村通过集体劳动创下的财富,反对用村集体的土地(含厂房)出租收入补贴集体农业生产,要求出租收入由所有村民均分而不是仅仅由社员按工分分配。⑧

  反腐败事件不仅质疑了以崖口村党支部书记陆汉满为代表的村干部的个人品德,而且挑战了崖口村按劳分配的原则。为了查清真相,镇党委和政府聘请专业的审计组详细审查了崖口村改革开放以来的财务。一个多月的审计结果表明,村干部特别是陆汉满是清白的,值得村民信赖。镇政府还派出调研组走访了752户(占全村农户的87%左右)村民,形成的调研报告对二十多年来崖口所走的集体道路和取得的成绩给予了客观公正的评价。但是,这并不能消除部分不在村集体劳动的村民对按劳分配制度的不满。为了消除不满,也为了界定土地收益分配的范围,让崖口村村民分担保卫崖口村广大土地资源的责任⑨,崖口村对土地的收益分配政策进行适当调整。其主要做法是提高村民的福利分配水平和实行股份制:2001年始免费给所有16周岁以下和男60周岁以上、女55周岁以上的村民供应口粮;2002年始实行股份制,分5.5亩成垦围田给每个户籍在崖口村的农业人口做股份,即拿出全村土地租金收益的1/3按股分配给全体村民。

  股份制的实行虽然暂时缓解了部分村民的反对,但按股分配直接挑战了崖口村公社制度的按劳分配的核心原则,为更多的村民反对公社制度提供了依据。

  股份制的实行使得每个村民都能按股分配土地租金。2002年每个股民每年可分500多元,之后逐年上涨,到2006年达到近1000元。股金分红的上涨,表明土地租金越来越高,导致越来越多的不参加村集体劳动的村民要求直接按人口平分全部土地租金,按劳分配的原则受到进一步的挑战。为了坚持按劳分配的制度,崖口村利用2006年完善股份制之机将全村土地分成蓝股和红股:蓝股就是2002年分给村民的5.5亩成垦围田,明确范围,量化到人;红股就是除蓝股以外的所有集体土地和财产,包括3000亩稻田及相关基础设施、所有工业用地及厂房、所有的公共设施和山林,不量化到人,仍旧按原来的集体生产模式分配,以按劳分配为主、福利分配为辅。红股和蓝股的区分,表面上是共同共有和按份共有⑩这两种集体所有制的区分,实质上是集体所有制和个人所有制的区分:红股的土地及其收益都不固定到人,由村集体统一经营管理和按劳分配并提供福利,集体成员个体不经多数人同意不能处理这些土地及其收益,只有平等享有和按劳分配的权利,是真正的集体所有制,而不是产权意义上的股份制;蓝股的土地已经量化到人,其收益是按股分配的,股民个体可以自由处理土地及其收益,是实质上的所有者,因此蓝股才是产权意义上的股份制。

  2006年股份制的完善,使得红股的收入能全部用来维持集体生产和提供公共福利,蓝股的收入能直接分到个人,建立了按劳分配与按股分配并存的制度,崖口村进入了股份制和集体制并存时代。但不在集体中劳动的村民对按劳分配红股收入的制度仍然不满,其表现是“参加劳动的人吃掉不劳动的人”的言论在村民中广泛传播。

  (二)卖地:土地只租不卖的理念被抛弃

  2008年,崖口村股民几乎是一致同意每人“卖”{11}3.5亩、总面积1.17万亩的蓝股土地给中山市政府。它是中山市征地史上的大事,在中山市征地史上创造了多个“第一”:一次性征地1.17万亩,单项征地面积第一大;村民签字同意率超过99%,村民同意率第一高;书记陆汉满在征地的整个过程中都没有参与,在征地后也没有签字同意,是中山市第一个村书记不参与、不同意但征地成功的案例;征地补偿的单价和总额第一高,每个村民分到补偿费14.2万元,崖口村成为分钱第一多的村庄。{12}

  中山市能够一次性征地1.17万亩,是因为所征地是20世纪90年代由海滩围垦而成的,按国家现行法律属于国有土地(但实际为崖口村拥有),所征收的是国有土地使用权;村民签字同意率超过99%,是因为补偿费较高,相当于50年的租金收入,且想卖地的村民强迫不想卖地的村民签字{13};中山市能够高价征收,是因为中山市工业化程度高,能够被征收来用于开发的农用地已经不多,而这块地商业开发价值高,中山市于2009年卖掉了其中的2321亩,其土地出让费就超过了1.17万亩的征地补偿费总和;书记不参与、不同意但卖地成功,是因为所卖地属蓝股,产权已明确到人,可以不经村两委和村民代表会同意,直接交股民签字表决。

  卖地事件表明:尽管崖口村进行股份制改革含有引导村民珍惜土地、承担保卫土地责任的初衷,但结果是股份制加速了土地的出卖。因为股份制有自己的运行逻辑,那就是尽快地将股权变现,追求眼前利益的最大化。同时也表明,崖口村领导人在村庄中的影响力已经大大下降,已经没有了说服村民按自己的理念去行动的能力。

  这次卖地事件也是崖口村史上的标志性事件。它从两个方面动摇了崖口村的公社体制:一是导致反对用租金补贴维持集体生产的村民进一步增多。之前,反对补贴集体生产的人主要是不在集体劳动的村民,之后扩大到部分在集体劳动的村民乃至大多数村干部。后者的理由是能够不劳而获何必劳动呢,即将3000亩稻田出租给别人种植经济作物,每年每亩可收取1000元的租金,加上用于维持集体生产的补贴,全村3000多村民每人每年可分2000元左右。只有一个家庭成员在集体劳动的村民尤其赞同这一观点,因为他们的家庭人口大多超过4人,如果将稻田出租,即使不劳动也能分8000元,只比在集体劳动少分7000多元。如果稻田出租,那么崖口的公社体制将不存在。二是它导致部分村民公开抛弃崖口村一直坚持的“土地只租不卖”的理念,开始相信出卖土地比出租土地更划算。2008年崖口村出卖土地的收入相当于一次性收取了同等土地的50年租金,多数30岁以上的村民认为自己不可能再活50年。部分村民开始鼓吹卖更多的地:2008年只卖了1.17万亩,每人就分了14.2万元,所有的村民都一夜致富;崖口村还有5万多亩,如果再卖2万多亩,那么所有村民即使不劳动也可享受一辈子。如果果真再卖2万多亩,而蓝股又只剩下8000多亩,那就会涉及红股的土地。即使红股土地只卖一部分,红股收入的减少也会削弱集体统筹生产和分配的能力。

二、崖口村公社体制在2000年后陷入困境的原因

  崖口村2000年以来的体制变化表明,崖口村集体生产、按劳动分配的公社体制逐步陷入困境。最突出的表现是越来越多的村民反对用土地租金补贴集体农业生产。由于用租金补贴集体农业生产,是崖口村公社体制存在的前提和载体,因此可以说,越来越多的崖口村民希望抛弃公社制度。

  已有的研究成果认为,崖口村在市场环境中选择公社制度并能长期坚持下来是因为崖口村以陆汉满为首的领导人有“保护弱者,按劳分配”的理念和值得村民依赖的道德人格;村民需要回避市场风险,公社制度能够帮助村民回避;公社制度能够源源不断地从体制外部获得收入来源,保证在集体劳动的村民能获得维持生计的收入。据此推测,崖口村抛弃公社的原因可能有三:其一,村领导人不再坚持“保护弱者,按劳分配”的理念,或者领导人的道德人格不再值得村民信任;其二,村民不需要回避市场风险,或者依靠公社回避风险的成本太高;其三,公社制度从体制外部获得的收入来源不足以维持集体生产,或者在集体劳动的村民所获得收入不能维持生计。

  但崖口村2000 ~ 2010年的体制变化表明,以上三个原因都不成立。

  首先,直到2010年底,崖口村的党支部书记仍然是陆汉满,崖口村仍然保持了以陆汉满为首的领导格局,领导人并没有放弃“保护弱者,按劳分配”的理念。{14}崖口村干部的道德人格也没有变化,其主要表现为:一是坚持拿低工资,致力于提高社员的劳动报酬。村干部工资自1994年以来基本上没有增长,都是每月1320元左右,其中陆汉满的工资一直都是每月1200元;而社员的分配2000年后一直在增长(见表1)。二是坚持民主决策、村务公开和财务公开。崖口村自2000年以来所有重大问题(包括集体土地发包、集体分配、股份制改革等)都要先打成文件交村干部和村民代表审批,然后根据审批意见中的多数决定;每月2日都要在全体村民代表和所有管理干部参加的例会上公布当月的村务和财务;财务收支报表和重要文件还要在村委会和各村民小组的公示栏中张贴。反腐败事件结果、历次村两委换届的选举结果{15}和笔者的调查结果{16}都表明,村干部的道德人格是值得村民信赖的。

  其次,我国的失业保险制度并没有覆盖到农村,2010年前我国登记的失业率不包括农村人口,崖口村村民仍然面对着市场的失业风险; 1994 ~ 2003年崖口村集体就业人员(含社员和其他人员)的持续增长和工资基本稳定(见表1)表明,崖口村所面临的市场风险直到2003年还在增长,崖口村能基本保证集体就业人员的收入不因天灾(粮食总产下降)和市场(粮食价格下降)而减少,抗市场风险的能力很强;历年的社员分配补贴资金对比(见表1)表明,对集体农业生产的补贴{17}并没有超过村民们愿意交纳的“失业保险金”上限。{18}因为补贴最高的年份是1997年,在2000年后补贴数总体上呈下降趋势,如果考虑到农业基础设施建设的投入{19}、国家种粮补贴{20}和物价水平,下降趋势将更明显。

  第三,崖口村的土地租金收入一直在增长,即使2006年的股份制改革划出2万亩土地做蓝股供全体村民按股分配,其红股的土地租金不仅能保障集体的按劳分配,使参加集体劳动的村民维持生计,如2006年后社员的收入有较大幅度增长(见表1);而且还能逐步提高全体村民的福利水平。全体村民都能享受的福利有:自2000年始全村所有村民都可免费参加镇村合作医疗;自2001年始,向所有16周岁以下和男60周岁以上、女55周岁以上的村民免费供应口粮。参加集体劳动的村民每人每月还可低价分配64斤优质稻谷做口粮,2010年崖口村所生产的优质稻谷平均卖价已超过1.2元 / 斤,但口粮仍按0.35元 / 斤计费。虽然目前崖口村社员的收入还低于周边地区的非农职业,但由于崖口村机械化水平高、基础设施完善,社员每年种植两季水稻只需出工200天左右,平均每个工天的劳动时间不到4小时。可以预测,由于崖口村已在2003年建成了便于机械化生产和具有较强抗击自然灾害能力的农业基础设施,只要红股依然维持真正的集体所有制,随着国家种粮补贴的提高,参加集体劳动的村民的收入将更有保障,全体村民的福利水平将更高。

  那么,究竟是什么原因导致崖口村2000年开始有人公开反对公社制度,2002年后有越来越多的村民反对呢?这要从分析多数村民反对的理由入手。多数村民反对公社体制的最有力的理由,既不是公社的生产效率低,也不是村干部腐败,更不是集体生产的补贴太多,而是“没有实行股份制分红”,集体土地的租金“只分配给下田劳作的村民”,“剥夺了大多数村民早就拥有的合法经济权益”。这个理由为什么不在补贴最多的1997年提出,而在补贴数比1997年低1/3的2001年提出,并在2002年后被越来越多的村民所认同。这就要结合1997年后中国农村的宏观体制的变化来分析:1998年修订的《土地管理法》首次在法律上明确规定“土地承包经营期限为30年”;同年通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确提出要长期坚持“以劳动所得为主和按生产要素分配相结合的分配制度”,“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权”;之后,在全国范围内进行第二轮土地承包,明确规定发包时不得多留机动地,承包期内不得调整,提倡“生不增死不减”,部分地区还开始实行土地股份制以将土地及其收益量化到人;2002年颁布实施的《农村土地承包法》进一步虚化了集体所有权和固化了农民个体的承包权。这些政策和法律实际上剥夺了农民集体统筹生产和分配的权利,赋予了农民个体平分集体土地或土地租金的权利:既然本集体经济组织成员有依法平等地行使承包本集体经济组织所有的土地(含国家所有但依法由本集体经济组织使用的土地,下同)的权利,承包期为30年,在承包期内承包权可以出租,租金归承包方,那么,如果本集体经济组织所有的土地发包,就应该由本集体经济组织成员以户为单位按人平均承包;如果出租,就可视为承包权出租,其租金就应由本集体经济组织的全体成员平等分享,而不应该被集体经济组织用来补贴参加集体生产的少数成员。由此可见,正是这些法律政策的调整为崖口村不从事农业生产的村民要求平均分配崖口村集体土地租金提供了依据,使村民找到了反对用集体土地租金补贴集体生产的合法理由。

  综上所述,导致崖口村公社体制在2000年后发生变化的真正原因不是村领导人的理念和道德人格、村民所面临的市场风险、村集体资源这三个因素的变化,而是中国的农地制度发生了变化。土地是农村经济社会的根本,农业生产形式和农民生活方式都与土地这一关键要素息息相关,农村的各项经济社会制度都是围绕“土地”来进行建构的。{21}只要国家的农村土地制度发生了变化,村庄制度也必然发生变化,崖口村也不能例外。

三、村庄制度演进的机理:崖口村制度演进的已有研究结论检视

  既然根据崖口村已有研究结论所推测的三个理由不能解释崖口村2000年以后的体制变化,那么,有关崖口村制度演进的已有研究结论就值得检视。

  已有的有关崖口村制度演进的研究结论最具影响的有两个:一是村庄内的精英人物(以下简称村庄精英,主要指村庄领导人)在一定条件下能够影响村庄的制度演进。就崖口村而言,其影响能力来源于以下3个方面:村民需要解决的问题(防范市场风险)、领导人具有解决问题的政治热情和能力、领导人在村民中具有较高的可信程度。{22}二是村庄制度演进的路径是“核心制度收缩及边缘制度创新”。就崖口村而言,就是通过逐渐收缩集体经营与按劳分配的制度范围、扩大出租经营方式的边缘制度范围,在核心制度的外围构筑起支持其继续运行的经济基础。{23}

  但2000年以来崖口村制度的演进历史与这两个结论并不相符:决定村庄精英影响力的3个方面的条件并没有发生改变,但村庄精英的影响力却有了根本性的变化,村庄精英无法用自己的理念影响村民:尽管村庄精英尽力维持集体体制但反对的村民越来越多、尽管村庄精英反对卖地但签字同意率仍然超过99%;崖口村在2000年后的最大制度创新是股份制,尽管股份制的范围是从外围——用于出租经营的围垦土地开始的,但它直接与按劳分配的核心制度相违背,村庄精英根本无法按意愿选择制度;决定村庄制度变化的最重要的国家制度是农村土地制度。

  下面将进一步考察1980年以来中国土地制度变化和崖口村制度演变的关系,分析村庄制度的演进机理。

  从农地制度的演变角度来看,崖口村在1980年以来的制度演进过程大体可分为三个阶段,每个阶段的初期都有一个制度选择过程。

  第一阶段为1980 ~ 1985年,可以称为人民公社制度延续时期,它基本上延续了人民公社制度,仅仅是允许农民可以自由择业。这一时期的制度选择只用了半个月时间就完成了,其选择经过及村庄精英所起的作用,已有很多研究,这些研究都强调了村庄精英的理念和道德人格、村民所面临的市场风险所起的作用。对此,笔者并不否认,但笔者认为,这不是最重要的,最重要的是当时国家农地制度演变所要实现的主要目标及其选择空间、村民对所选择制度的认可度。1980年前后国家农地制度演变的主要特点是土地集体所有,经营制度可以选择;主要目标是解决农民的就业生存问题、向国家提供粮食和税费、承担各种义务,包括计划生育、征兵及民兵训练、烈军属优抚、困难户补贴、孤寡人员照顾、义务教育、村庄环境整治等。村民所熟悉的集体土地经营制度主要有两种:一是家庭承包责任制;二是集体生产制度。崖口村能够在1981年迅速选择后者的制度原因是:第一,崖口村在1977 ~ 1981年期间实行的大队统一核算、生产队集体生产的体制特别成功,在集体劳动的社员的平均收入提高很快,5年时间提高了2倍多。多数社员认为,凭个人的能力分田单干很难超过参加集体农业生产的收入水平,因而参加集体农业生产是他们的最优选择。第二,少数不愿参加集体农业生产的人员也认为,保留集体生产体制,将所有的土地留给集体,可以免缴各种农业税费和不承担各种义务工,并有口粮保障,可以毫无顾虑地单干(主要从事经商或打工),获取更多利益,在单干失败后还可回集体参加农业生产,因而没有反对理由。第三,集体生产的体制可以统筹集体的土地和劳动力,集中力量办大事,能够在兴办工业方面发挥集体优势。崖口村这一选择不仅满足了当时几乎所有村民的愿望,而且在这一时期也特别成功,较好地实现了国家农地制度演变的目标:国家的公粮和税费能够按时上缴、农业基础设施和村庄公共设施有了较大改善、粮食产量和社员收入有了较大提高;集体工业快速发展,1985年崖口村工业收入有50多万元,就业人员有800多人,平均每个家庭有一个劳动力在村办企业中就业。这不仅为村中不愿种田的劳动力(主要是年青人)提供了就业岗位,而且为农业提供了补贴资金。村庄精英也因此得到了村民的拥护,在村庄的影响力大大提高。

  第二阶段为1986 ~ 2000年,可称为人民公社制度的变革期,其特点是租赁经营制与集体生产制并存。这一制度选择比较艰难,经过了一个较长时期,开始于1985年底的鱼塘出租,完成于1990年所有的企业和除水稻种植以外的农业项目都实行租赁经营制。这一制度变革的起因是1984 ~ 1985年国家农地制度的变化:土地承包期延长,一般应在15年以上,在此期间可有偿转让使用权;集体可以利用集体土地办企业,大力发展商品经济;取消了农副产品统购派购的制度,农民可以调整产业结构。崖口村在这一时期面临的制度选择空间是:在经营形式方面,是继续维持集体生产制,还是实行承包制或租赁制;在产业结构方面,是工农并举,还是只发展农业及发展何种农业。由于崖口村集体生产制度在1985年前一直非常成功和在1985年后的工业生产中失败;也为了保护环境和开发资源,崖口村最终决定将集体生产制度限制在3000亩的水稻种植,其他一律实行租赁制,用租金补贴集体农业生产;并集中力量围垦。这一选择基本成功:村集体农业生产体制保持了村庄的凝聚力,在1988 ~ 1998年围垦造田的竞争中发挥了集体优势,崖口村围垦了3万多亩,成为珠三角围垦造田面积最多的村庄;在珠三角耕地大量非农化的风潮中拥有珠三角最大的成片稻田,保留了秀美的田园风光,成为广东最美的乡村之一;传承了飘色这种集体民间艺术,为申报非物质文化遗产奠定了基础;兴建了集益公园,吸引了大量的外来游人,成为崖口村旅游业的开端。村庄精英的影响力因此在这一时期得以维持。这一选择也有不足,就是没有坚持集体办工业,没能为不愿从事农业但在市场中找不到工作的村民提供就业机会,也缩小了以后制度变迁的选择机会。由于农业比较效益低,崖口村最终没有成为类似江苏华西、河南南街的集体致富明星村,崖口村的领导人陆汉满也没有成为吴仁宝、王洪彬之类权威不可挑战的村庄精英。但部分学者因此而指责崖口村所选择的集体生产体制低效,是将农业的低效当成了制度的低效。因为在工业化、市场化后,农业只能解决温饱,没有补贴是很难致富的。这就是为什么西方发达国家补贴私有制的大农场、以大包干闻名于世的小岗村至今不能致富的原因。

  第三阶段为2001年后,可称为人民公社制度的衰败期,其特点是股份制与集体制并存,按劳分配的集体生产制引起越来越多的村民反对。这一制度的选择更艰难也更痛苦,开始于2001年,直到2006年才基本定型。这一时期国家的农地制度的变化及其崖口村村庄制度的变化情况已在第二部分论及。在此仅强调当时可供选择的制度:一是放弃现有的集体生产制度,将所有的集体土地按人口均分到农户承包,实行家庭承包制;二是放弃现有的集体生产制度,集体土地由集体统一出租,租金全部按现有的村民人口或股权平均分配,实行彻底的股份制;三是继续维持现有的集体生产制度,部分租金按股分配、部分租金仍然按劳分配,实行集体生产制和股份制并存的制度。这三种选择都不能让绝大多数村民满意:前两种选择使社员享有的好处完全丧失,其中第一种还在操作上不可行、在效率上有损失{24};第三种是一种折中,既没有完全维护社员的既有利益,也没有完全满足非社员的要求,但偏向于社员。由于在2006年前全村有半数以上家庭参与集体的按劳分配,村庄精英只能选择第三种。但没有家庭成员参与集体按劳分配的村民在2006年已经超过1/3,他们中的多数即使失业,也不打算参加集体农业劳动,依然对补贴集体农业生产的制度不满;有家庭成员参与集体按劳分配的年青村民也不打算在年老后参加农业劳动,因而也认为补贴不合理{25}。因此,村庄精英在村中的影响力大大下降。2006年后社员人数急剧下降,2010年只有386人,且大多数超过50周岁;2010年,参与集体按劳分配的家庭已经只占全村的1/3左右。村庄精英在村中的影响力逐渐消失。

  综上所述,决定村庄精英影响力的最重要的因素并不是前面提到的3个方面,而是村庄精英所选择的制度能在多大程度上满足绝大多数村民在国家制度许可的范围内追求利益最大化的意愿。在国家制度许可的范围内,如果村庄精英所选择的制度是绝大多数村民认可的最佳制度且能让这一制度既实现国家制度变革目标又最大限度地提高村民的福利,则影响力会提升;如果村庄精英所选择的制度没有满足部分村民在国家制度变革目标许可范围内的利益最大化的要求,则影响力会下降,而且不满的村民越多,影响力下降越多。

  村庄制度演进的路径不是村庄精英所能完全控制的,并不按“核心制度收缩及边缘制度创新”的途径演变,而只能在国家制度变革目标允许的空间里根据村庄现有制度的得失选择能满足大多数村民利益最大化要求的制度。如果国家制度变革目标所允许的制度选择空间较大,且村民能对村庄现有制度的得失达成共识,则村庄制度的调整较容易,调整后的制度也容易让村民满意;如果国家制度变革目标所允许的制度空间太小,难以找到让绝大多数村民满意的村庄制度,或者村民不能就村庄现有制度的得失达成共识,则村庄制度的调整较困难,调整后的制度也会让部分村民不满。

  由此可见,要调动各级地方政府和农民集体的积极性,使国家政策能因地制宜,更好地达到目标,国家在制定涉及农村的政策和法律时应给地方和农民集体留下充分的选择空间。

四、中国农地制度演变的逻辑:农民集体权利角度分析的尝试

  既然决定崖口村制度演进路径与方向的最主要因素是中国农村土地制度的演变,那么,就有必要探讨中国农村土地制度的演变机制。

  如果从农民集体的权利来讲,1980年以来中国农地制度的演变过程大体上可分为扩权和缩权两个阶段。

  扩权阶段为1980 ~ 1997年。这一阶段的农地制度演变特征是所有权与使用权(承包经营权)逐渐分离,农民集体的所有权逐渐加强。农民集体先后获得的主要权利有:第一,选择经营制度的权利。中央1980年75号文件赋予了农民集体可以选择包产到户或包干到户,也可保留集体经营的权利;中央1982年1号文件明确指出,包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”,尊重农民集体自由选择经营制度的权利;中央1984年1号文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制,延长土地承包期,承包期土地可以流转。第二,利用集体土地发展多种经营和兴办工业的权利。中央1982年1号文件重申了鼓励发展多种经营和社队企业的相关政策;中央1984年1号文件提出,要大力发展商品生产,允许农民办理自理口粮进城镇做工、经商和办企业;中央1984年4号文件明确要求,“对社队企业要和国营企业一样,一视同仁”;中央1985年1号文件提出,要调整产业结构,支持乡镇企业发展。第三,种植种类选择权。中央1985年1号文件取消了农副产品统购派购的制度,对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策,农民可以根据市场需要选择种植的品种。

  扩权的理念为:1980年前农地制度最大问题不是土地集体所有制,而是农民集体的土地所有权没有得到尊重,农民集体的自主权太小;要调动农民的生产积极性,必须保护农民集体的权利,扩大农民集体的自主权。这一理念基本正确,因而这一时期的农地制度调整取得了举世瞩目的成效:第一,各种农产品的总产量都呈稳定的增长趋势,其中粮食产量在1984年首次超过4亿吨,在1989年后稳定在4亿吨以上,在1996年首次超过5亿吨(见表2)。第二,乡镇企业发展迅速。1984 ~ 1988年增长最快,其产值平均每年超过50%。至1996年乡镇企业改制前夕乡镇企业所吸纳的就业人员超过1.35亿人,所创造的增加值达到17659亿元,占全国工业增加值的一半。{26}第三,农民生活水平提高很快,农村贫困人口大幅减少。

  缩权阶段开始于1998年,这一阶段的农地制度演变的特征是在所有权与使用权分离的基础上,承包权与经营权逐渐分离,农民集体的所有权被逐渐消弱,农民个体的承包权被逐渐强化和固化,农地集体所有制正在向农民个体所有制演变。农民集体的土地所有权逐渐被削弱的主要表现是:第一,土地调整权被剥夺。农民集体依一定程序收回丧失集体成员资格的人员的集体土地,根据家庭人口变化或农民集体的公共需要调整土地,是土地集体所有的体现,也可体现公平和效率。因为集体成员的集体土地(包括耕地和宅基地)是凭集体成员资格无偿取得的,具有社会保障功能;根据家庭人口变化调整土地,可保证每个集体成员都平等地享有集体土地的权利;根据农民集体的公共需要如兴修水利、道路、公共场所等调整土地,可改善农村基础设施;兴办集体工业和调整农业产业结构也需要农民集体调整土地。但1998年之后与农地有关的政策和法律都倾向于严格禁止农民集体在承包期内调整承包地。第二,经营制度选择权被限制。国家只有关于农村土地承包的法律政策,而没有关于集体经营的法律政策。由于没有法律政策的支持,一些维持集体经营制度的集体只好解体或转成股份制,如崖口村和华西村。目前,全国受法律保护的农村土地经营制度实际只有个体经营制或家庭经营制。第三,利用集体土地兴办企业的权利被上收。1998年颁布实施的土地管理法明确规定:农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准;涉及农用地转为建设用地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准。而且,由于1997年后的集体企业转制,全国农村集体企业基本消失。

  缩权的主要理念有:第一,农村土地调整行为是现行体制稳定的主要障碍,在有明确允许调整的法律之下,农民将不会有长期的土地使用安全感,因此没有动力在他们的地块上进行长期投入{27};第二,在土地为村庄集体所有的条件下,实现均平目标必定会降低农户对地权稳定性的预期,因而阻碍土地使用权的流转{28},降低了土地资源的配置效率;第三,土地集体所有制降低了农民转向工商业和进入城市就业的能力,如果土地是农民的私产,那些有能力从事工商业的人就可以通过变卖、入股和抵押贷款等方式,将土地变成金融资产,资助他们在农业之外创业或进入城市就业{29};第四,农民集体办企业,容易导致耕地占用过多,不利于耕地保护。

  以上理念主要是根据“只有明晰稳定的产权才能产生效率”的西方产权理论推导而出,并没有实证支持,也不符合中国的国情。

  首先,土地调整降低土地的长期投入的理念并不符合中国农村实际。因为,土地调整是一项高成本的运作,非到万不利己,农民集体一般不会调整土地。{30}而且土地调整一般只在村民小组内根据家庭人口的变化或农民集体的公共需要就近或协商退多补少,调整基本上可预测,对农民的长期投入影响几乎可忽略不计。实证研究也表明,小组内的土地调整频率,不论是大调整次数还是小调整次数,对农家肥料的投入并无统计上的显著性{31};国家历年粮食产量的统计(见表2)也表明,1980 ~ 1997年国家没有明确禁止土地调整,其产量增长幅度还比明确禁止土地调整的年份(1998 ~ 2008年)高。

  其次,土地调整降低土地资源配置效率的结论在中国也不成立。实证研究表明,一般意义上的土地调整对农户转包或租佃土地的影响比较弱,只有打破村民小组的调整才有显著影响。{32}现实中打破村民小组调整土地的案例很少。在理论上,由于当今中国农户经营规模小且细碎化,如果集体没有调整土地的权利,将难以修建农田水利或农田道路等基础设施,土地的利用效率将更低。事实上,集体有权调整承包地并能经常对承包地进行局部调整的地区相对于家庭承包责任制后就从没进行过承包地调整的地区,农田水利建设和农业基础设施建设要有效得多。{33}

  第三,土地集体所有制降低了农民转向工商业和进入城市就业的能力的说法更是谬论。它实质上是要进城农民与留村农民争利益,这不仅带有方向性错误{34},而且根本不可能。因为给进城农民与市民平等的待遇,让他们享有城市居民的社会保障待遇,是政府的责任;农民人均只有约2亩地,每亩农用地的平均卖价大约2万元左右{35},卖地款根本解决不了农民进城的创业或居住问题。

  第四,允许农民集体自主办企业不利于耕地保护的观点也与事实有出入。因为严格限制农民集体用耕地办企业是在1998年,但1985 ~ 1995年建设占用耕地的面积并不高于1998年后建设占用耕地的面积,而且1995年前建设占用耕地中集体占用的比例并不高(见表3、表4)。年内新增耕地面积和年内净减耕地面积的数据也不能说明1998年实施的严格限制农民集体用耕地办企业对保护耕地有特别的意义。2002年后新增耕地面积主要是农村宅基地复耕。而农村宅基地包括建筑物的基地以及附属于建筑物的空白基地。其中建筑物兼有生产、生活功能,除了住房外,还包括存放生产工具与生产资料的库房、喂养家禽与家畜的房子;空白基地指自然辅助用房、庭院和历年来不用于耕种的生活用地以及生活用房中的生产场地{36},有的庭院内还含有菜地和花园。也就是说,新增的耕地面积中含有大量的庭院,这些庭院本身就是耕地,有的面积还很大。

  关于保护耕地的另一谬论是耕地只有私有化了,才能防止被地方政府和开发商用于非农,其理由是圣人说过的“人们只珍惜自己的东西而较少关心公共的东西”。但崖口村个案表明,没有组织的农民个体比有组织的农民集体更容易被操纵,更容易出卖土地。

  最后,还应特别强调,缩小乃至虚化农民集体土地所有权已经让中国付出了沉重的代价。这可从1998年前后净投入与粮食产量的增长指数之比的数据变化(见表2)中看出:增产同样数量的粮食所需的财政投入,1999 ~ 2008年是1982 ~ 1997年的15倍,其中农民集体权利最小的2004 ~ 2008年是农民集体权利最大的1982 ~ 1988年的50倍。{37}其原因有两个方面:一方面是财政对农业的投入有相当部分被拥有承包权但并不耕种的原农民占有但并没有用于发展农业,而租用土地的耕种者不仅没有获得农业补贴而且还要交纳租金;另一方面是虚化农民集体的土地权利和增加农民个体的土地权利导致耕种更加不便。如果土地完全私有,将有更多的耕者要交纳更多的租金,农业的效率将更低。由此可见,要做到“耕者有其田”,要提高农业的效益,就需要法律授予农民集体适当的权利,尊重农民集体的所有权。当务之急是法律应授予农民集体根据集体成员人口变化或公共需要调整土地的权利,当然也需要法律规定农民集体调整土地的程序,也需要法律完善农民集体的民主制度。

  总之,适当扩大农民集体的土地权利和适当限制农民个体的土地权利,不仅有利于“耕者有其田”,而且有利于提高农业效率;通过虚化农民集体的土地所有权来片面扩大农民个体的土地权利,只能导致农民集体的解体和多数耕种者的利益受损。

  

  *本文受国家社科基金西部项目“农业税取消后的农村制度创新与农村治理研究”(编号:09XZZ001)的资助。本文的资料除注明外均来自于2010年12月24日至2011年1月9日笔者与华中科技大学中国乡村治理研究中心的研究人员郭亮、桂华、耿羽、陈锋等在崖口村的调研,崖口村干部和群众特别是村支书陆汉满、村法律顾问谭顺宁和村档案员王燕给予了大力支持。


【注释】

①用“效率”评价公社这种集政治、经济、文化一体的社会制度本身就是自由市场经济的逻辑。它忽视了人的主体地位和人类的终极价值。波兰尼对此有深刻的分析,参见[英]波兰尼:《大转型:我们时代的政治与经济起源》,冯钢、刘阳译,杭州:浙江人民出版社2007年版。 ②参看曹正汉的两本专著:《信念、效率与制度变迁》(北京:中国经济出版社2002年版)、《伶仃洋畔的村庄公社》(北京:中国经济出版社2004年版);三篇论文:《市场环境中的公社制度》(载《社会学研究》2002年第5期)、《精英人物影响社会制度演进的条件和机制》(载《管理世界》2004年第6期)、《土地集体所有制:均平易、济困难——一个特殊村庄案例的一般意义》(载《社会学研究》2007年第3期)。 ③王兆萍:《文化断裂与制度边缘性效应》,载《广东社会科学》2007年第3期。 ④崖口村档案室于2007年10月、2010年4月分别编纂印刷了《崖口村资料汇编》和《崖口村资料续编》,主要汇集了崖口村2000年至2010年3月的重要档案资料,是研究崖口村制度变迁的重要依据。 ⑤参见曹正汉:《土地集体所有制:均平易、济困难——一个特殊村庄案例的一般意义》。 ⑥参见曹正汉:《市场环境中的公社制度》。 ⑦同注④。 ⑧《崖口村资料汇编》,第574页。 ⑨界定土地收益的分配范围,是为了排除非崖口村农业户籍人员,保障原有农民生存依赖的土地,以免日后户籍改革引起争议(参见《崖口村资料汇编》,第636 ~ 638页);让村民分担保卫土地的责任,是因为崖口村领导人陆汉满在2000年前后感受到了非常大的农地非农化的压力:20世纪90年代,崖口村周边的土地几乎都被用来开发,而崖口村由于陆汉满坚持除国家为修公路铁路等公共目的征用外不卖土地的政策(参见《崖口村资料汇编》,第602 ~ 603页),直到2001年还有6万多亩地,为此得罪了觊觎这些土地的地方政府和开发商。 ⑩“共同共有”是两个以上的人基于某种共同关系而共同享有某项财产的所有权。在共同共有中只要共有关系存在,共有人就不能划分出哪个人享有多少份额。由于财产不分份额,共同共有人对于共有的财产都享有平等的占有、使用、收益和处分的权利。“按份共有”是指数人按其应有部分对于共有物共同享有所有权,并可以自由处分该应有部分和随时请求分割共有物(参见程世勇、李伟群:《农村建设用地流转和土地产权制度变迁》,载《经济体制改革》2009年第1期)。笔者认为,中国农村土地所有制类似于“共同共有”,但“共有人”即集体成员的资格不是特定的,它会因死亡、户籍离开集体或变为非农而丧失,其他人也会因取得集体非农户口而取得。因为集体土地是相对固定的,但集体成员是流动(因为生死或迁移)的。农民集体与农民个体的关系类似于国家与公民、家庭与家庭成员的关系。国家拥有的全部生产资料属于公民集体,而不属于任何一个个别公民。个别公民没有权利因为自己离开这个国家或被这个国家剥夺了公民权而要求获得国家拥有的生产资料中属于自己的那一份,也没有权利要求获得其他形式的补偿(参见张德远:《适应我国农业劳动力转移的土地制度改革》,载《上海财经大学学报》2002年第1期)。在一般情况下特别是在农村,家庭的房屋属于全体家庭成员,新生的或因婚姻加入的家庭成员与其他家庭成员拥有平等地使用家庭房屋的权利,家庭成员死去或出嫁不能带走房屋的一部分,也不能要求补偿。 {11}在法律上应为“出让”(土地使用权),因为法律禁止土地买卖。但村民称为“卖”。 {12}有关卖地的经过参见《崖口村资料续编》,第271 ~ 421页。 {13}崖口村民中至少有80%的村民真心同意卖地。卖地最积极的是没有上过大学的年青人,他们挣钱少花钱多,不愿从事农业生产,对土地没有感情,不知土地的潜在价值。为了得到卖地钱,使签字同意率超过2/3,他们不仅直接出面利诱,而且请黑恶势力威胁不愿卖地的村民。不愿卖地的是从事农业生产的中年人和对土地有深厚感情的老人。 {14}陆汉满曾在反腐败事件、股份制改革、卖地事件、历次换届选举和媒体的采访中宣传这一理念。 {15}在1998 ~ 2010年期间,崖口村两委举行了4次选举,陆汉满每次都是高票当选党支部书记,其他主要村干部除因年龄问题不能参选外一般都能高票当选。 {16}笔者和同组调查的4位人员在村中调查了15天,分别随意走访了许多村民,尽管听到了不少村民反对用土地租金补贴集体种粮的声音,但没有听到任何村民反映陆汉满有腐败问题。 {17}对集体农业生产的补贴,就是投入到村集体按劳分配的土地租金。它不仅包括社员分配补贴,而且还包括村级农业生产服务人员的工资。由于1994年以来农业服务人员的人数和工资相对固定,人数一般在40人左右,工资总额一般在60万元左右,因此,社员分配补贴数最能反映集体补贴的变化。 {18}曹正汉认为,村民愿意交纳的“失业保险金”,就是村民愿意投入到集体按劳分配的人均租金。它有一个上限。如果超过这个上限,村民们将不再支持公社制度(参见《精英人物影响社会制度演进的条件和机制》。 {19}崖口村在1985 ~ 2003年期间投入了大量资金用于改善农业基础设施,其中20世纪90年代每年投入在100万元左右。至2003年,崖口村农业基础设施建设基本完成。 {20}崖口村自2005年开始得到种粮补贴,之后逐年增长,至2010年各种补贴已超过80万元,接近社员分配补贴的1/3。 {21}郑雄飞:《从“他物权”看“土地换保障”》,载《社会学研究》2009年第3期。 {22}参见曹正汉:《精英人物影响社会制度演进的条件和机制》。 {23}参见曹正汉、罗必良:《一套低效率制度为什么能够长期生存下来?》,载《经济学家》2003年第6期;曹正汉:《市场环境中的公社制度》。 {24}崖口村的稻田如果平均分配到农户,每户只有3亩,不利于机械化耕作;围垦的田主要用来进行海产养殖,必须成规模才有效益;果园也要成规模才有效益。 {25}由此可见,崖口村村民特别是中青年人反对公社体制,并不是因为他们面对的失业风险有所下降,而是因为他们不愿用集体农业生产来作为防范失业风险的方式,也就是说,他们防范市场风险的方式发生了改变。 {26}潘维:《农民与市场》,北京:商务印书馆2003年版,第99 ~ 100页。 {27}杜润生:《杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实》,北京:人民出版社2005年版,第282、286页。 {28}钱忠好:《农地承包经营权市场流转:理论与实证分析》,载《经济研究》2003年第1期。 {29}同注⑥。 {30}姚洋:《自由、公正和制度变迁》,郑州:河南人民出版社2002年版,第231页。 {31}赵阳:《共有与私用》,北京:三联书店2007年版,第202页。 {32}同上,第215页。 {33}王习明:《川西平原的村社治理》,济南:山东人民出版社2009年版,第149 ~ 151页。 {34}张路雄:《我国耕地制度存在的问题及不可回避的政策选择》,载《土地科学动态》2009年第1期。 {35}尽管法律禁止买卖土地,但由于承包权至少30年不变,在农村仍然经常发生私下的买卖土地的行为。由于农用地只能用于耕种,其卖价往往为30 ~ 50年地租,而种粮地区的地租一般不会超过400元 / 亩。崖口村2008年的征地补偿能达到每亩5万元,是因为崖口村被征的这块地在海边且有温泉,在被征前主要用于海产养殖,每亩实际租金已达每年1000元;被征后主要用于开发渡假村或住宅小区。 {36}刘俊:《中国土地法理论研究》,北京:法律出版社2006年版,第313 ~ 317页。 {37}以2004年作为农民集体权利最小的起点,是因为《农村土地承包法》是2002年颁布实施的,法律的实施具有滞后效应;以1988年为农民集体权利最大的终点,是因为1987年颁布的土地管理法已开始限制农民集体的土地权利,并开始在部分地区试行生不增死不减的土地政策,它们在1988年后产生影响。

责任编辑: 刘 琼