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从跨境劳务中介看地方治理的多元博弈

李明欢

【内容提要】 外派劳务涉及政府、企业、劳务人员等多个层面,是一个跨越国家边界运作的特殊领域,而外派劳务中介机构则是外派劳务市场化运作的核心环节。本研究以近年来在福建等地的实地调查资料为基础,以外派劳务中介机构的形成、发展、运作与存在问题为例,探讨地方政府如何因应新兴市场机制的需求,形成跨越部门、地区的实时信息沟通渠道,在市场调节和政府调控之间取得平衡,建立灵活、高效的治理机制。

  自改革开放以来,中国的对外劳务输出有了长足的发展,成为中国“走出去”战略的重要组成部分。近年来,外派劳务的成效和存在问题均已引起学界关注,相关研究总结了改革开放30年来外派劳务的发展历程,①探讨新时期农村富余劳动力跨国转移“打洋工”的经济效益,②同时也针对跨境劳务出现的问题探讨立法现状、面临困境及对策选择。③

  本研究认为:外派劳务涉及政府、企业、劳务人员等多个层面,是一个跨越国家边界运作的特殊领域,而外派劳务中介机构则是外派劳务市场化运作的核心环节。④因此,本研究选择在小城镇及县、乡基层运作的外派劳务中介机构作为研究重点,以近年来我们在福建、河南、山东、江西等地的调查资料为基础,⑤旨在以外派劳务中介机构的形成、发展、运作与存在问题为例,通过对当代中国外派劳务市场转型历程的回顾与梳理,剖析地方治理中相关政府部门、企业机构、民间组织、百姓民众之间的多元博弈,探讨地方政府如何因应新兴市场机制的需求,形成跨越部门、地区的实时信息沟通渠道,在市场调节和政府调控之间取得平衡,建立灵活、高效的治理机制。

一、从政府包办到国企专营

  自中华人民共和国成立到上世纪70年代的计划经济时代,派往国外(境外)的劳务完全由政府包办,并具有突出的政治意义。当时通过外援项目而外派劳务的主要对象国是与中国友好的亚非拉国家,如上世纪70年代由中国援建完成的坦赞铁路即为最典型代表。⑥

  其时,中国政府对所有外援项目实施的均为超强制行政手段和高度政治理想教育的双重制约,援外人员由行政部门依照政治可靠、业务过硬的基本原则层层选拔。光荣入选的援外人员怀着“支援亚非拉”、“为国争光”的神圣使命远赴异国它乡,经济上除了领取国内原有的工资外,在国外基本集体生活,仅领取少量津贴。个人最大的“经济效益”是在圆满完成外派任务回国时,可以按规定购买一些当时在国内紧缺的商品,如缝纫机、收音机、手表、自行车等(即当时的生活用品“四大件”)。

  改革开放之后,由中国政府相关部门或大型国企主管的对外工程与外派劳务逐步从“不计成本的外援型”运作,向“通过自由竞争的国际工程与劳务承包”转变。1978年国务院批准成立了中国建筑工程总公司、中国公路桥梁工程公司和中国土木建筑工程公司等三大对外承包公司,进入中东、非洲及香港地区开展大型对外承包工程和劳务合作业务。由此,外派劳务逐渐从完全由政府主导的行为,向大型国企专营转变。

  在改革开放初期的十多年,外派劳务仍然被定性为“劳务合作”,由国家经济技术合作联合委员会主管,以“守约、保质、薄利、重义”为基本方针,由大型国企以“成建制方式”外派。⑦由于当时外派团队成员基本是计划经济体制下成长的工人,而“出国”又是一件十分稀罕因而令人羡慕的事,因此,“援外”的政治意义仍然对工人有一定影响力。如此运作的结果,是工人仍然按旧体制待遇,但拥有专营权的国企则从外派市场获得高额利润。例如,1980年厦门特区成立后,新组建的“厦门市对外工程建设公司”成为当时厦门特区拥有外派劳务经营权的唯一国企,并于1981年向国际劳务市场派出第一批劳务人员,此后至1995年,外派劳务营业额累计1.6亿美元,为国家净创汇3000万美元,成为那一时期厦门市的创汇大户。⑧

  外派劳务的丰厚利润是无声的广告,各类企事业单位纷纷涉足,有的直接以“劳务中介”或“国际经济合作”公司注册,有的则称为“劳动服务机构”、“职业培训学校”、“人才交流市场”或“对外服务中心”,但它们都是通过向国外(境外)输送劳动力获取中介利润。改革开放初期由大型国企专营劳务外派的局面很快被冲破,外派劳务经由多元渠道全面进入市场化经营。

二、外派劳务市场化经营的成效

  通过各类劳务中介机构的积极运作,中国遍布城乡的富余劳动力与国际劳动力市场对廉价劳动力的需求对接,推动中国外派劳务总量出现跳跃式增长。上世纪80年代后期,中国通过大型国企外派的劳务总量依然停留在2 ~ 3万人;进入90年代以后则迅速增长,1992年超过10万人;进入21世纪后超过50万人;{9}截至2008年底,我国对外劳务合作累计完成营业额559亿美元,合同额599亿美元,累计派出各类劳务人员462万人。{10}

  外派劳务向完全市场化转型,是中国融入全球化的必然结果,与此相应,参与外派的劳务人员也就从享受“援外”的政治荣誉,转变成为劳动者本人及其家庭为改善经济状况而做出的理性选择。当中国内陆地区劳动力价格与高收入国家之间存在明显差距时,外派劳务中介推动中国大陆经济相对滞后地区劳动力走向国际劳务市场,为个人、家庭及所在地,都带来了十分可观的效益。

  河南省是中国内陆地区一个近年来外派劳务明显增长的省份。以河南省濮阳市为例。我们在调查中了解到,当地影响最大的国际劳务中介机构是“濮阳国际经济技术合作公司”,这是一家具有独立法人资格的外经专业公司,自1997年正式成立以来,已经向世界26个国家和地区成功外派各类出国劳务人员达万人以上,涉及机械、电子、建筑、塑料、水产、食品、种植、缝纫、医护、餐饮服务等30余个专业工种。位于河南大别山老区的新县被誉为“河南外派劳务第一县”,至2007年底,已向国外派出劳务人员约1.3万人次,常年在外4000人左右,2007年创外汇约5600万美元,累计创汇5亿美元以上。{11}

  江西省是中国劳动力资源丰富的省份之一,也是我们的重点调查地。江西一些县一级地方政府意识到通过出国劳务提高本地农民生活水平的重要性,其重要措施之一是在县一级建立“出国劳务基地县”,实现出国劳务培训、外派、办理手续等一条龙服务。日本是江西劳务输出的主要目的国之一,江西省共建立4个赴日劳务输出基地县,17个赴日劳务培训基地,2个赴日劳务培训中心,培训中心的资料显示,外派日本劳务人员的年收入可以达到国内务工的10倍。2007年末,江西在日本的劳务人数约4300人,外派劳务创收2亿元人民币。{12}我们在江西上高县的调查中看到,当地外派服务中心向外公布的招聘资料以日本、�回后,带动了该地区的人口跨境务工潮。十多年来,通过位于县城的一家中介机构,该村先后已有上百人跨境务工,除以色列、澳大利亚比较集中之外,还包括:斐济、新加坡、马来西亚、俄罗斯、西班牙、南非、阿联酋、日本、美国、意大利、阿根廷、英国、东帝汶、塞班以及中国香港等十多个国家和地区。

  专业劳务中介成为沟通中国劳动力与国际劳务市场的重要渠道,为中国缺乏国际联系的一些贫困地区百姓脱贫致富,发挥了一定作用。例如,前面提及的河南濮阳国际经济技术合作公司因为绩效突出,做到“走一个富一家,走一批富一乡”,受到河南省扶贫办、省农业厅、商务厅、劳动厅等政府部门的多次表彰,被树为“扶贫开发”先进典型。{13}河南新县政府将外派劳务当成本县“不冒烟”的大工厂、“换脑强技”的大学校和脱贫致富的大产业。{14}河北省商务厅在2008年12月22日至29日举行的“出国劳务政策宣传周”上,以“外派劳务,利国利民”为口号,宣传“走正规通道 + 有一门手艺 + 吃苦耐劳 + 诚实守信 =实现出国打工致富梦想”。{15}吉林省东丰县委书记专门就本县前往日本的外派劳务进行专题调研,提出“把劳务输出作为促进农民增收的重中之重来抓”。{16}

三、外派劳务中介市场化衍生的主要问题

  外派劳务中介进入市场化运营后,在发挥扶贫致富功能的同时,也屡屡出现违规操作、非法经营等问题,更重要的是,就市场需求而言,外派劳务是在跨国领域运作,而就治理而言,却是在地方层面上监管,这就衍生出了一系列难以化解的矛盾与问题。

  外派劳务中介市场化后出现的问题主要涉及两个领域:一是在办理劳务外派时对申请人违规超标收费;二是外派人员抵境后遭遇虚假雇佣、违规务工或权益受害等问题。我们在调查中发现,各地劳务中介机构收取中介费的差距非常大(详见表1)。以福建省福州地区为例,当地不同中介机构收取的费用自上世纪80年代以来一路飚升:1990年前后为2.5万 ~ 3万美元,1996年前后为3.5万 ~ 4万美元,2000年后出现5万美元以上的高收费。在本次调查中,中介费最高的一例为向中介机构缴费7万美元;交纳大约3万美元或20万元人民币的有6例,均发生在福建。相对而言,丹东的收费最低,其中介收费仅为4300元人民币。

  我们在调查中发现,影响中介收费主要有如下四个因素。第一,中介收费与移出地是否具有跨境移民传统相关。当地有跨境迁移传统的地区,潜在移民人口众多,一有出国劳务机会,申请者趋之若鹜,因此,根据市场需求的关系理论,那里的收费水准就比较高。如福建福州地区、浙江的温州地区均属此类。

  第二,中介收费受到移出者预期收入值的影响。根据我们在福建、浙江的调查,中介收费基本以务工者能够在出境两年左右还清债务为基准。用被访者自己的话说:“大概需要白干两年。”因此,大多数被访者希望能够至少在境外工作五年以上,方能在还清债务后再挣下一笔比较可观的收入带回家。预期收入较低的地区,其中介费及生活费也比较低,彼此是相互关联的。例如,2007年我们在一个福建乡村调查时,当地去以色列的劳务收费已经从2002年的6万元上涨到人民币10万元,但被访者给我们算了一笔账:按照合同每月收入是600美元,两年可以还清债务。如果“自己出去找工”(这是违约行为,但被访者说同乡出去后都是如此),大概一年就可以还清债务。{17}

  第三,与目的地的居留、就业、生活水准与继续发展的可能性相关。去往欧、美、日等发达国家的收费较高,因为,那些国家地区总体生活水准较高,工作环境较有保障,工资收入也较高。虽然与当地工人相比,移民工人所从事的是脏、累、险的工作,但是,移民工人习惯的是与自己在原籍地的工作收入相比,再加上辛苦几年带钱回家的观念,因此大多觉得是可以接受的。反之,以从丹东到朝鲜务工为例,由于是到一个比中国更穷的国家去务工,而且工作环境受到严格限制(只能在酒店内生活工作),其中介费就很低,相对收入也低。按照招聘规定,去往朝鲜的中介费仅为1500元人民币押金及4300元手续费。在朝鲜工作,每个月的工资是200美金,根据不同工种和等级有一定升幅,比如电工月工资为300美金,厨师长月工资为500美金。工资中的110美金会按月存入员工在丹东的银行卡里,剩余部分直接发到员工手中。如果三个月试用期满之后,员工因为公司或者个人因素决定回国,那么他们只能拿回1500元押金,4300元手续费将不再返还。由于丹东本地一般打工的月收入仅有400到500元人民币,因此,每月200 ~ 300美元的收入相当有吸引力。

  第四,与在境外从事的工种相关。相对而言,以到台湾地区渔轮上工作的中介费用最低,例如河南中介公司收取的中介费大约为3000 ~ 6000元不等,福建则在8000元上下。渔工工作十分辛苦,收入不稳定,而且风险较大。在河南调查时当地人就谈道:“在渔船上的生活……其实很受罪,而且很危险,邻村有三个人死在境外。有的是被渔船上的人打死的,有的是不小心坠入海中。”福建一位当过三年台轮渔工的回归劳务人员说道:“(我)相当于当了三年奴隶……带给自己和家庭的最大变化是自己家里的经济状况有了改善。”

  外派劳务中介作为营利性机构,其定位是自主经营、自负盈亏的市场竞争主体,需要在竞争中谋求生存发展,因此必然以追求利润为经营目标。由于跨国迁移需要在两国的相关部门中沟通,需要为中方应聘出国人员办理护照、签证,安排体检、公证,为其购置机票、保险等,因此需要收取一定费用。但目前普遍存在的问题是超额收费、违规收费。我们在调查中了解到这样一个事例。某中介得到前往澳大利亚农场从事劳务的20个名额,消息一公布,立刻吸引数百申请人报名。此时有人放出风声,如交付“加急费”,可提前外派。申请人为尽早成行,纷纷在正式公布的10万元手续费外再向中介私下交费,据说有的申请人私下交的费用比正式交付的手续费还多。又如,一些中介公司以“特殊证件办理”为名增加收费。有一个赴日本当研修生的个案。{18}因为申请者个人并没有日方要求的工作经验,中介公司就以提供培训课程的名义,在“手续费”之外再收取3万元培训费,但该公司的培训课程是得到当地政府补贴的。

  我们在调查中还了解到,由于境外务工名额有限,一些名额在不同中介公司之间相互“转卖”的情况十分普遍,这也导致中介费用攀升。由于外派劳务名额需要从外国雇主方获得,因此,在高额中介费中,相当一部分由境外中介机构收取。例如,以色列《人力中介公司雇员雇佣法》的规定,以色列劳务中介公司不得向外籍劳务收取任何中介费。然而,我们在调查中了解到需要花“4000美元”向以色列中介公司购买一个工作配额的实例。中国对外承包工程商会也发现有“以色列中间商以5000—8000美金的高价向中国公司出售劳务指标”。这一切费用自然都以种种方式转嫁到中方劳务人员身上。{19}

  由于收费昂贵,外派工人出国后急于赚钱还债,往往连带衍生出许多问题。有的因境外正常的工作收入低于其期望值,就在合同规定之外再打黑工,触犯当地法律而受到惩罚。有的在合同期满后,违规滞留,成为无证工人。更严重的是,此类“名额”转卖还可能导致劳动者因为使用虚假名额出国,抵达目的地后才发现既无雇主接纳,又无工可做。2009年2月发生在罗马尼亚的一起外派劳务纠纷即为典型个案之一,七百多名由北京和福建的劳务中介公司送到罗马尼亚的中国工人,因拿不到合同工资,集体到罗马尼亚的中国大使馆上访,连续多日成为当地媒体的头条新闻,外派者身心都受到严重伤害。

  由于外派劳务涉及国家间关系,一旦出现劳务纠纷,那就不仅是劳动者个人、雇主和中介之间的问题,往往还必须由国家政府部门出面,承担上至国家间的外事交涉,下至由谁及如何为被遣返者买单、回国后安置乃至债务清算等善后处理的系列责任。正因为外派劳务具有多层次跨越国界的特殊性,所涉及的影响因素复杂而多元,因此,如何实现政府主导下的有效治理,全面协调政府部门、民营机构和社会组织之间的良好互动与合作,实现互利共赢,至为重要。

四、外派劳务中介的特殊性与地方治理的多元博弈

  将外派劳务从政府职能中剥离出来,通过市场化的中介机构进行运作,是中国从计划经济时代向建立现代市场经济转化的必要步骤,符合国际劳动力市场流动的基本规律。经过近30年的转型,中国的外派劳务运作正在探索中构建能够适应市场需求的体系。外派劳务出现问题的特殊性,在于国内招聘,国外出事,跨国治理,因而涉及因素繁多。本文在有限的篇幅内,仅着重从政府部门、社会组织、公众参与之间的多元博弈,探讨外派劳务存在主要问题的国内根源,及在地方层面上实现多元协同、有效共治的路径。

  (一)政府部门的有效监管

  在中国,政府一直是各级地方治理的主导。自从外派劳务进入市场化经营以来,中央政府一直努力进行宏观监管。1980年1月,国务院确定由当时的对外经济联络部主管对外承包工程与劳务合作事务。1982年4月,此项业务归口新成立的对外经济贸易部下属“国外经济合作司”主管。2003年国务院机构改革之后,由新组建的商务部“对外投资和经济合作司”接手主管外派劳务的相关事务。从外经贸部到商务部,相继规定下发了外派劳务的一系列文件,近年来较重要的包括:2002年4月外经贸部、外交部、公安部联合发布的《办理劳务人员出国手续的办法》;2004年7月商务部、国家工商行政管理总局联合发布《对外劳务合作经营资格管理办法》;2005年11月商务部发布《外派海员类对外劳务合作经营资格管理规定》;2006年2月,商务部颁布《对外承包工程项下外派劳务管理暂行办法》。2009年6月17日,商务部条规法律司公布了《对外劳务合作管理条例(征求意见稿)》。两天后的6月19日,国家商务部、外交部、公安部、监察部、交通运输部、国资委、工商总局等七部委在京联合召开全国清理整顿外派劳务市场秩序专项行动电视电话会议,部署执行国务院批准的《关于开展清理整顿外派劳务市场秩序专项行动的通知》,规范外派劳务市场秩序,保护外派劳务人员的合法权益。2009年7月9日,商务部和外交部又联合发布《防范和处置境外劳务事件的规定》,就如何防范和处置境外劳务事件工作提出指导意见。

  然而,虽然中央政府的政策法令接二连三,但道高一尺,魔高一丈,政府监管未能有效扼制市镇及县乡基层劳务中介违规运作受多方面因素影响。

  就横向结构而言。对外派劳务的有效监管必须实现外事、外经、外贸、劳动、边防、海关、公安、社保、侨务等众多政府部门之间的积极合作与良好协调。虽然商务部是外派劳务的主管部门,但其他部委也在不同层面上涉及外派劳务的相关事务。例如,人力资源与社会保障部(原劳动部)正式颁布过《境外就业中介管理规定》,具有对“境外就业中介机构”的审批权。{20}又如,“自费出国留学中介机构”属教育部监管,而以留学为名、行劳务外派之实的现象屡见不鲜。再如,国外一些华侨华人企业或个人也活跃于劳务外派领域,但这一群体与侨务部门的关系更为密切。因此,不同政府部门之间的条块分割,显然不利于信息沟通,联合监管。

  就纵向体系而言。对外派劳务实现有效监管必须实现中央政府与不同层次地方政府之间、不同省市相关部门之间的即时沟通与合作。在地方尤其是小城镇及县乡层面,往往因为对境外信息了解不及时或不准确,难以及时准确地对一些外派劳务信息与运作做出判断。我们调查了解的多个违规案例中,地方主管部门或被私人中介拿出的貌似冠冕堂皇的外国配额或雇佣文件所忽悠;或抱有侥幸心理,希望只要能操作成功就能使一批人脱贫致富,因而对某些不规范的操作网开一面;有的项目在国外已经出了问题,地方还不了解,仍继续为相关项目开绿灯。而且,更重要的是,在当今中国基层政府的考核机制中,能否促进当地经济发展是地方政府绩效考核的重要内容,外派劳务往往被一些县乡政府视为让当地民众脱贫致富的快速有效途径。因此,只要劳务中介机构能够将本地劳务成功派往国外,只要其中部分能够达到提高收入的经济目标,至于收费是否合理、外派劳务是否得到合法保护等,往往不在当地政府监管范围之内。

  (二)民间组织如中介机构之行业协会的规范与自律

  以跨国劳务为主要业务范围的营利性中介机构是外派劳务走向市场化的必然产物,它们追求利润最大化为主要目标,想方设法在激烈的市场竞争中求生存、谋发展。由于跨国劳务市场涉及因素众多,中介机构掌握着重要的信息资源、联系渠道和输送权力,因此,虽有诸多立法在先,但在相关政府机构难以实施全面监管的情况下,受利益引诱,遭竞争胁迫,一些民间中介机构往往进入介于合法与非法之间的灰色领域运作,理想化地指望“靠市场本身固有的信誉机制和法律去维护”是不可能的。

  “中国对外承包工程商会”是劳务外派机构的全国性行业协会,成立于1988年,是一个在政府相关部门指导下实行行业协调、指导、咨询、服务的重要组织。据该会于2009年公布的统计数据,其会员包括全国各地从事外派劳务和境外就业业务的企业共五百余家,外派目的地涵盖全球一百多个国家和地区。{21}该会通过制定规章制度,定期进行评比检查,规范行业操作,为外派劳务市场治理发挥了积极作用。然而,必须指出的是,随着通过民间渠道操作的零散外派劳务迅速增长,地方乃至个人中介作用迅速扩展,尤其是在正式注册的中介机构之外,还活跃着一大批民间底层中介,他们或私自经营,或以某正规公司的个人代理出面,这些人往往在一定地区内有相当的人脉基础,因此可以深入到底层农村直接招募外派人员,并通过不同渠道、不同名目收取费用,或通过非正规渠道“办理”各类手续,往往被认为是些“有办法”的人,他们也正是从诸如此类打擦边球、钻政策空子之中牟利。这一大批在灰色领域运作的底层中介机构乃至中介者个人,基本不是行业协会的会员,亦不受其监管。与此同时,一些正规中介公司在把业务转包给一些非正规的小中介乃至个体中介者时,往往只关注书面上的条款,只负责收取利润,对其如何操作则睁一眼闭一眼,客观上也纵容底层中介的灰色操作。因此,作为民间团体的行业协会,只是正规合法者的组织,其所监管的基本是在正规层面上的公开运作,而恰恰最需要进行行业制约与规范的那些灰色或黑色运作,却在行业协会可以监管的范围之外。

  (三)地方治理中公众的民主参与

  就常理而言,公众参与地方治理是推动社会进步和发展的必然。但是,公众不是一个空洞的概念,而是分化成不同的利益群体,就跨国劳务中介的规范治理而言,从中央下发的各种打击违法中介的法令法规,往往在底层得不到民众应有的支持,我们在调查中一再发现,村民们对于周边什么人是政府要打击的从事非法跨境劳务的“蛇头”心知肚明,但对于上面下来调查人员的询问,则往往一问三不知。究其原因,在于民间自有对于中介的主观评价。在地方民众眼里,对各类中介的评价集中于其是否“有良心”、“有办法”:“良心”指其能否尽快兑现将“顾客”送往国外打工挣钱的承诺;“办法”则视其操办出国劳务的成功率如何,安排的旅途是否顺利安全,抵达目的地后是否能立刻进入有偿劳务领域。至于中介收费,则与出国者在国外能够获得的收入成一定比例。民间的评价并不在于中介是否有正式执照,收费是否超标,而着眼于其最终的成功率如何,即通过某一中介机构外出务工者能否如愿获得比较理想的收益。民间形成的如此特定场域,自然给了灰色操作以合情合理的运作空间。

  以上着重分析了中国跨境劳务中介所经历的发展过程及存在的主要问题。必须看到:这些劳务中介从整体上说是适应世界劳务市场的需要、中国改革开放的历史性转折以及当事人谋生计、求发展的要求而产生,并适应市场规律而发展壮大,它们当中的大多数本着守法经营的原则做了不少有益的工作。审时度势、兴利除弊是它们进一步发展的条件。从地方政府的角度看,劳务输出被纳入地方发展战略之中进行考量,尤其在经济相对落后、人民生活水平相对低下、劳动力资源相对丰富的地区,通过劳务输出获取“造血”功能是一条切实可行的路径。因此,地方政府普遍对各中介机构采取宽容乃至扶植政策,将劳务中介所起的正面作用当成自己政绩的一部分。加之跨境劳务外派具有效益显现在本地、问题暴露于境外的特殊性,往往使地方政府机构不可能及时了解,因而也不太关注那些发生在权力范围之外的问题。由此,中央政府某些对劳务中介的规制性措施在向下传导的过程中,出现影响力步步递减,到基层后可能被束之高阁或贯彻不力,这是劳务中介违规操作相继发生并不断延续的重要原因之一。

  中国是一个幅员辽阔、社会发展程度很不平衡的国家,各地劳务中介与地方政府的关系相当复杂,而且可能因时而变。在展望跨境劳务中介和地方治理的关系时,下述趋势是值得注意的:随着国内经济的发展,中国的劳动力资源可能日益紧张,客观上要求地方政府对劳动力市场的供求关系进行有效调控,以免顾此失彼;随着法制化的推进,地方政府对于劳务输出的管理将更加理性,劳务中介自律的要求将日益强烈,外派劳务的直接参加者及其亲属维护合法权益的意识将日益明确,灰色区域因此可能被压缩;随着劳务中介市场竞争的发展,相关机构面临着不断提高自身素质的要求。

  综上,本研究以地方性的跨国劳务中介治理为例,试图探讨在实现地方治理目标之下建构多元协同机制的可能性与必要性。地方治理是一个综合多元的体系,政府、机构、社团及不同利益群体代表所追求的目标不仅不一定相互吻合,甚至可能不时处于多元博弈的状态。多元共治首先需要达到信息实时、透明、有效的无障碍传播;其次需要营造不同利益主体充分表达意愿的氛围和畅通的对话渠道;再者需要确立完善的立法、执法机制。在此原则基础上,方能实现市场调节,政府调控,民间社团自律,作为权利本位之公众知情、知法、守法之间的多元合力。最后还需要强调的是,在当今全球化时代,任何地方性发展战略,都必须具有国际大视野,这或许是跨国劳务中介治理给予我们的又一个重要启示。

  *本文为厦门大学公共事务学院211项目“公共政策与政府治理”的研究成果。


【注释】

①尹豪:《改革开放以来我国对外劳务输出发展研究》,载《人口学刊》2009年第1期。 ②相关文章参阅丁冰:《略论我国“走出去”的发展战略》,载《当代经济研究》2006年第12期;吴耿波:《浅谈提升江西对日劳务输出效益的意义、渠道和措施》,载《企业经济》2009年第9期;曹新鹏:《努力拓展国际劳务市场,让更多人走上致富路》,载《经纪人》2003年第6期;戴孝文:《培训农民“打洋工”铺就金色致富路》,载《中国农村教育》2008年第7、8期;黄任燕:《加快发展县域劳务经济的思路和举措》,载《农村经济》2005年第8期。 ③详见潘汉达:《国际劳务合作:当前境况与调整机遇》,载《国际经济合作》2010年第1期;姜爱丽:《我国外派劳务合作制度论析》,载《山东大学学报》2007年第6期。 ④ “外派劳务”又称劳务合作、涉外劳务、劳务输出、出国(境)劳务、国外就业,民间则有“出国打工”、“打洋工”等说法。 ⑤厦门大学公共事务学院段亚男、卢帆、李茂、陈日升、刘丽凤、魏亚蕊等研究生曾先后协助进行调查,特此致谢! ⑥中国政府为援建坦赞铁路提供无息贷款约9.88亿元人民币,派出各类工程技术人员近5万人次,高峰期现场中国员工达1.6万人,先后有60多位中国员工为铁路建设献出了宝贵的生命。 ⑦ “成建制劳务”指有组织地成批派出劳务队伍,具体又分为工程承包劳务和非工程承包劳务。前者指的是按工程需求派出从管理人员到各个工种工人的一整套队伍;后者指根据境外雇主要求为一个工厂、医院、学校配备一整套技术工人、管理人员及服务人员(如翻译、司机、厨师等)。 ⑧该公司后改名“中国厦门国际经济技术合作公司”。详见厦门对外经济贸易志编委会(编):《厦门对外经济贸易志》,北京:中国统计出版社1998年8月版,第272页。 {9}尹豪:《改革开放以来我国对外劳务输出发展研究》。 {10}根据中国商务部网站提供的统计数据:《2008年我国对外承包工程、劳务合作和设计咨询业务统计》,http://hzs.mofcom.gov.cn/aarticle/date/200901/20090106004132.html。 {11}相关调查数据不太统一,此处取我们调查所得的中位数。 {12}吴耿波:《浅谈提升江西对日劳务输出效益的意义、渠道和措施》,载《企业经济》2009年第9期。 {13}参阅张君:《大力发展涉外劳务,积极服务地方经济》,载《中国经贸》2008年第6期。 {14}详见党东:《涉外劳务,县域经济的强力引擎》,载《农村·农业·农民》2008年第10期。 {15}摘自“河北省商务厅出国劳务政策宣传周(2008.12.22-29)宣传单”。 {16}张树春:《赴日考察劳务输出带来的启示》,载《劳动保障世界》2004年第12期。 {17}关于福建人在以色列的研究,可参阅拙文:《谋生于合法与非法之间:在以色列的福建人》,载《世界民族》2008年第4期。 {18} “研修生”是日本引入外国劳务人员的途径之一。 {19}参阅拙文:《谋生于合法与非法之间:在以色列的福建人》。 {20}根据人力资源与社会保障部网站公布信息:《境外就业中介管理规定》于2002年5月14日正式公布,于2007年11月21日列入“拟修订的劳动和社会保障规章目录”。 {21}根据“中国对外承包工程商会”网站主页(http://www.chinca.org)的相关介绍。

责任编辑: 吴 铭