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为什么鼓励更多人创业是一项拙劣的公共政策?

Scott A. Shane

【内容提要】 政策制定者们常常认为,创建更多新公司将改变经济萧条的地区,促进创新,创造就业。这种看法令人质疑,因为新建公司不具创新能力,创造不了多少就业机会,也生产不了多少财富。通过创业获得经济增长和创造就业机会不是一种数字游戏,它是要鼓励高品质、高增长公司的形成。政策制定者应停止资助典型新公司的创建,把重点放在有增长潜力的公司上。虽然政府官员不能“挑选赢家”,他们还是能够甄别出无力创造就业和拉动经济增长的新建公司。通过减少对这些低能力公司的创建激励,政策制定者们能够改善新生企业的平均绩效。

一、引言

  政策制定者们信奉一个危险的神话。他们认为新建公司是一个魔弹,能够改变经济萧条的地区,促进创新,创造就业,并引发各种其他的经济奇迹。知名经济学家爱德华·拉泽尔(Edward Lazear, 2005, p. 649)甚至声称“创业者是当代经济中唯一最重要的角色”。所以,只要人们开办企业,任何企业,政策制定者们就向他们提供转移支付、贷款、补贴、放松管制和税收优惠。

  例如,前美国总统乔治·W·布什在小企业周会的演讲中(Bush, 2006)说:“小企业对我们的工人至关重要……这就是为什么让小企业成为支持经济增长政策的基石是有意义的……小企业管理局(the Small Business Administration)正努力让人们更容易创建公司。我们知道,有时人们有一个好的想法,但是他们不知道从何着手……所以,自我上任以来,我们已经把小企业管理局给小企业贷款的数额翻了一番。”

  再如,英国前首相戈登·布朗(Gordon Brown)在国际货币基金组织演讲时说(Brown, 1998):“由于我们的生产力水平比美国低40%,比法国、德国低20%,所以英国不能说是准备充足。明年,我们要与产业界一道仔细检查,开始废除各种有碍生产力提升、经济繁荣和就业创造的屏障。这需要有促进创业和中小企业发展的政策。”

  这是拙劣的公共政策。鼓励越来越多的人创建企业不会促进经济增长或者创造大量就业,因为一般说来,新建企业不是我们的经济活力和就业机会的源泉。

  这样的立场可能让你大吃一惊,因为它确实与很多流行观点背道而驰。你甚至认为它根本不合逻辑。毕竟,如计算机软件领域中的思爱普(SAP),因特网搜索领域的谷歌(Google)以及生物技术领域的基因泰克(Genentech),这样的公司都是大获成功的新建企业的实例。而且成功企业的列表还不止于此。易捷(EasyJet)和沃尔玛(Wal-Mart)也是历史不久的新建公司。这些公司一定会对经济增长做出贡献吗?

二、经济增长的神话

  是的,他们当然做出了贡献。但是,这些公司不是典型的新建公司。在美国,典型的新建公司是创建者以大约25000美元存款作资本,在零售或个人服务行业开张的公司(Hurst and Lusardi, 2004)。听起来很好:它们都是家族企业(Pratt, 1999),创建者期望5年后能创造10万美元的收入(Haynes, 2001)。以人们创办成长型企业,既创造就业又带来财富的观点来衡量,大多数开办新企业的人都算不上创业者。相反,他们建立的是工资替代型企业,更像是自我雇佣而不是创造高增长的企业。{1}

  这并非美国独有的现象。在全球创业者监测数据集涵盖的34个国家中,成立于1998年到2003年间的典型新建公司需要11400美元的资本。所以,即使是在思爱普或谷歌或易捷刚成立的那个年代,他们也算不上典型的新建企业。

  要想通过建立更多的新建公司来获得更大的经济增长,新建公司就需要比已有公司有更高的生产率。但是它们做不到。西提万戈、雷恩和斯佩特兹(Hiltiwanger, Lane和Speltzer, 1999)综合了来自美国人口普查和其他来源的数据,来考察企业生产率与企业年龄之间的关系。结果显示,企业生产率随着企业年龄的增加而增长。这意味着,至少在美国,新建企业对资源利用的平均水平不及已有企业。如果你认为新企业的创建可以比已有企业的扩张给经济增长带来更大助益,这一结果可谓出人意料。而且,你别指望典型新建企业的低下生产率会随着企业年龄增长而得到改善,因为美国的新建企业一般5年内就破产了。

  这种格局颇具意味,因为长期来看,经济增长和典型新建企业建立比率之间不存在正相关关系。随着国家的富强,新建企业建立的比率会下降。社会富强导致平均工资上涨,这就鼓励企业所有者用机器替代曾经由手工劳动完成的工作。资本(机器设备)比劳动力更适合大规模经济——生产成本的下降来自于较大规模的生产。结果,资本使用的增加导致公司规模扩大,并且那些有可能自己开公司的人也成为他们的雇员(Niels Noorderhaven et al., 2004)。

  而且,当国家变得比较富强、实际工资提高的时候,自己做生意的机会成本也会提高,因为你为别人工作可能赚取的金钱的数量也提高了。相比实际工资低的时候,提升的机会成本会使更多的人选择为他人工作(Caree et al., 2002)。

  最后,随着国家变得富裕起来,创造经济价值的来源也会改变,先是从农业变为制造业,再从制造业变为服务业。经济学家大卫·布劳(David Blau)解释说,当经济价值来源从自我雇佣比较普遍的活动,如农业,转向自我雇佣不太普遍的活动,如制造业,自己经营生意的人口的比例也会下降(Blau, 1987)。在美国,农业在整体经济中重要性的下降造成非股份公司的自我雇佣比例从1948年的12%下降到2003年的7.5%(Hippel, 2004)。其他经合组织国家的情况也大致相似。

  所以,如果你想寻找有大量创业者的国家,去非洲或南美洲。如图1所示,在这些国家,国内生产总值来自农业的比例与该国创业活动水平的相关度达到0.66,相关程度是很高的。

  富裕国家比贫困国家富裕是因为他们过去经济增长比较多。所以,如果我们在一个足够长的范围内考察新企业设立与经济增长,从而观察不同国家在经济增长方面的实际区别,可以看到经济增长一直比较快的国家(富裕国家)新企业设立的比率实际上是下降的。

  事实上,如果我们考察中长期新企业建立与经济增长之间的相关性,我们会看到随着经济增长率的上升,新企业建立率是下降的。例如,1953年到1987年在法国、西德和意大利,1962年到1987年在瑞典,实际GDP增长率与自我雇佣的比率之间的相关性为负值(Bogenhold和Staber, 1991),在19个有恰当数据的经合组织国家,1975年到1996年间显示的相关性也是负值(Blanchflower, 2000)。

  我们也有大量的证据证明,当政府鼓励新企业创建的时候,他们鼓励更多的人集中在竞争性行业开设新公司,这些行业的进入门槛比较低而失败的比例高。这是因为,通常创业者很不擅长挑选行业,他们选择最容易进入的而不是对新建企业而言最好的行业(Johnson, 2004)。多数创业者不是选择新公司成功率最高的行业,而是挑选了很多新公司都失败了的行业。在美国,各行业新建公司的比例与失败率之间的相关性高达0.77。所以,一般说来,通过激励人们开办企业,我们是在激励人们开办普通的企业,这些企业几年内就破产了。

  而且,谁最有可能对这种激励做出反应并开办企业呢?并非最佳创业者。我们知道,失业的人比有工作的人更有可能开办企业。为什么?因为成为创业者他们的损失较小,即经济学家称之为利用业余时间机会成本较低。毕竟,与有工作收入相比,如果你其他的选择就是大白天看电视,那自己开个公司的代价是比较低的。

  问题是,失业的人与辞职的人相比,前者办公司的表现也不如后者,或许是因为他们另起炉灶的障碍比起继续经营的困难要低得多。所以,旨在增加新建企业总体数量的政策过多地吸引了最差的创业者。

三、创造就业的神话

  成立新企业不会促进经济增长,但是,几乎人人都认为,新企业比已有企业创造更多的就业。比如,《公司》(Inc Magazine)杂志的评论员约翰·克斯(John Case, 1995)解释说:“在过去15年间,2000万新增就业机会的大多数不是来自已经存在的大公司,这些大公司引领着美国以往的经济增长。新增工作机会来自小公司、新公司或是新建的小公司,它们来自‘独立创业的部门’。”

  结果是,克斯先生和其他持有相同观点的人都错了。在新公司工作的人很少。根据埃克斯和阿明顿(Acs和Armington, 2004)的研究,公司创办不足两年、至少有1名雇员的公司只占美国全部就业的1%,相反,公司创办超过10年、有1名以上雇员的公司占美国全部就业的60%。

  但是,公司每年都会增减人员。去年不存在的公司可以创建并雇人,去年已经存在的公司也可以增加雇员或是裁掉他们。那么,新公司创造了多少就业?美国劳工统计局网上提供的数据显示,2004年美国新增就业岗位31,472,000个(Bureau of Labor Statistics, 2008)。那一年,新开办了580,900个至少有1名雇员的新企业,每个企业平均雇佣3.8人。这样,2004年,新企业为美国创造2,207,420个就业岗位,或者说,创造了当年新增就业岗位总数的7%。

  这种情况并非限于美国。戴维森和德尔玛(Davidsson和Delmar,2000)发现,在瑞典,在观察年份中,现有企业10年新增就业中只有1.7%由两年及以下的公司创造,相反,74.5%的新增就业由十年及以上的公司创造。

  衡量净增就业机会——新增就业岗位减去失去的原有就业岗位——比衡量毛增就业机会要难得多。我们缺少这种估算。但是,估计新企业的净增就业机会与估算毛增就业机会非常相似。戴维斯和西提万戈(Davis和Hiltiwanger, 1992)发现,美国制造业中,公司年龄为1年的公司创造了6.4%的净新增就业机会,这种估算适用于各行业、各地区、各种企业规模和各种企业所有权类型。

  新企业占毛增就业机会和净增就业机会的一小部分。事实上,要想使新企业创造的净增就业机会达到50%,必须把所有公司年龄为9年及以下的公司都视为“新”公司。任何有孩子的人都知道,9岁的孩子已经不“新”了,已经与新生儿大大不同了。

  于是每年建立一大堆新企业,创造当年新增就业7%的就业机会。但是,这一大堆新企业在第二年创造多少新工作机会呢?第三年怎么样?之后几年又怎么样呢?一般说来,没有答案。例如,克纳普(Knaup, 2005)发现,1998年美国设立的一堆新雇主企业第一年雇用798,066人,但是在2002年只雇用670,111人(见表1),换言之,由于新企业在第二年、第三年、第四年等等关门而流失的工作岗位超过存活下来的新企业由于扩张而新增加的工作岗位数量(Kirchhoff, 1994; Persson, 2004; Wagner, 1994)。整体说来,新企业根本不是就业岗位的创造者,而是在第一年之后,成为净就业机会的减损者。

  同样,这也不是美国独有的现象。在瑞典和德国所做的研究也显示,每一批新企业都是第一年雇用的人比以后各年份多(Kirchhoff, 1994; Persson, 2004; Wagner, 1994)。

  创造持续的就业机会也需要数量众多的创业者。要想让一个企业在10年后还雇用至少1人,我们需要43个创业者进入创办公司的程序。平均说来,新公司创办10年之后还能保留多少就业岗位呢?就美国而言,答案是9个。简言之,为了在10年后获得9个工作岗位,必须有43个人试着创办公司。这可不是你读有关新建企业创造就业机会新闻报道时你所期望得到的辉煌结果。

  到目前为止,我们都在谈新建企业创造的就业机会,好像这些工作和已有企业提供的工作是一样的。其实,它们是不同的,这些工作要逊色一些。瓦戈纳(Wagner, 1997)证明,与已有企业提供的工作机会相比,新企业提供的工作工资低、附加福利差、工作保障性也低。

  数据显示,与已有企业提供的工作机会相比,新企业提供的工作更有可能是兼职的。而且,平均说来,在新企业工作的报酬不如已有公司高。雷诺兹和怀特(Reynolds和White, 1997)发现,在新企业经营的第一年,平均工资标准只相当于州平均水平的72%,4年之后,它们的平均工资仍低于州平均工资。

  新企业的福利也不如已有企业。根据联邦储备委员会对小企业融资的调查分析,美国企业开办的时间越长,越有可能为其雇员提供养老金计划或健康保险(Bernstein, 2002)。

  在提供健康保险的倾向上,新企业和已有企业的差异程度也相当大。在美国,在拥有健康保险的可能性上,为他人工作与为自己工作相比,对男性来说前者是后者的3倍,女性为6倍(Wellington, 2001)。此外,考夫曼(Kauffman)企业调查的初步资料显示,2004年,只有23.3%的美国新企业为其全职雇员提供健康保险。

  新企业的工作未来存续的可能性也不如已有企业,主要因为新企业的存活率太低。在美国,服务行业新企业创造的就业机会4年后仍然存续的可能性比该行业全部企业(新企业和已有企业)存续的可能性低10%  ~  13%;在制造业,这个数字更糟。新企业创造的就业机会4年后仍然存续的可能性比该行业全部企业(新企业和已有企业)存续的可能性低20%(Armington和Acs, 2003)。

四、政策应对

  显然,创建典型的新企业不是促进经济增长和创造就业的途径。那什么才是正途?这是显而易见的。停止资助一般的新建企业的设立,重点扶持有增长潜力的那部分企业。通过创业获得经济增长和创造就业机会不是一种数字游戏,而是要鼓励高品质、高增长的公司的建立。

  高增长的新建公司方面的证据也与此相符。对于由创业活动带来的就业机会和经济增长,绝大部分贡献来自于少数公司。这些瞪羚企业不仅仅弥补了一般新建企业在就业和财富创造方面的不足(Henrekson和Johansson, 2009),而且,由于许多瞪羚企业在他们变成主要的财富和就业创造者的时候,都是相当成熟和庞大了,它们在新建企业中是极其罕见的。大量的财富和就业机会来自极少数的新建企业。 

  这些公司很难事先辨别出来,所以很难给他们分类。但是,可以识别它们的一个尺度是它们的资金来源。根据全国风险资本联合会的资料,1970年以来,美国的风险投资家平均每年资助820家新公司。这820家新建企业——美国每年新建企业多达200多万家——具有巨大的经济影响力。一份张贴在风险投资作用(Venture Impact)网站上的报告解释说,2003年,由风险资本支持的公司雇用了1000万人,占美国私营部门劳工人数的9.4%;创造了1.8万亿美元的销售额,占美国商业销售额的9.6%(Venture Impact, 2004)。而且,从1972年到2000年间,接受风险投资支持的2180家上市公司占2000年美国所有上市公司数量的20%,销售量的11%,利润的13%,雇用人数的6%,市值的3 / 1,金额超过2.7万亿美元(Gompers和Lerner, 2001)。

  简言之,拥有大量的一般新建企业是否好过拥有少量的高增长新建企业已经不是问题,后者显然要好得多。

  这个问题对决策者意义重大。不要天真地认为所有创业精神都是好的,并制定政策去增加一般的或典型的创业者数量,决策者需要认识到,只有少数杰出的创业者能够创办起带领人们脱贫、鼓励创新、创造就业岗位、降低失业、让市场更具竞争性而且促进经济增长的企业。这听起来可能有失公正,决策者们应该停止“撒芝麻盐”。{2}他们需要认识到,创业者所创造的结果是不一样的。他们需要向风险投资家那样考虑,把时间和金钱集中到超乎寻常的创业者身上,对那些普通创业者则不必杞人忧天。这就意味着要在每年大量的新建公司中,识别出比现有企业更有成效的少数杰出的新企业,向它们投资。

  怎么做呢?首先,我们需要通过减少为鼓励越来越多的人开办公司而提供的转移支付、贷款、补贴、放松管制和税收优惠,来降低我们给予不重要的创业者创办企业的激励。平均而言,现有的新企业比新企业生产效率更高,如果我们放弃鼓励大量人员开办企业而不是为他人打工的政策,我们的经济将会改善。

  以美国为家庭办公减税为例。所有新企业有一半是以家庭为基础的企业。所以,在自己家里办企业的人可以扣除用自家的部分面积来办公的费用——如果他们给别人打工就不能享受这种减让——这就给了人们创建公司的激励,而这些公司对促进经济增长或者创造新的就业岗位没什么助益。

  另外,看看德国积极的劳动力市场政策,该政策旨在把失业人员变为创业者。德国政府每年在该项目上的开销约为120亿欧元(Baumgartner和Caliendo, 2007)。这与美国风险投资公司每年对新建企业投资的大约200亿美元相差不大。但是,德国政府从这种投资中获得了什么呢?当然不是美国风险投资者支持的那些能够上市、增加销售和创造就业的公司。相反,他们获得的是创造了少量就业而且是高失败率的盈利甚微的企业。

  再来看看法国的情况。据网站报道(Justlanded.com, 2008):“在法国,特别是在农村地区,个人开办个人公司或小企业可获得250多种不同的补助和津贴。这里面包括欧盟补贴、中央政府补助、区域发展补助、再发展补助以及来自部门和地方社区的补助。”除了雇用大量的政府官僚以外,法国政府从这250种不同的计划中得到了什么呢?很难确切了解,因为没有人研究过被所有这些补助和津贴支持着的公司,但是,受这些计划支持上市的公司并不具备高知名度,没有创造高增长、高就业保障,这表明这些计划的回报并不可观。

  所以,决策者们应如何改变做法呢?他们应该重新分配项目资源支持高增长公司。例如,在美国,决策者可以把钱转到小企业创新研究计划中,这就要求联邦政府机构从预算中留出一部分,用来支持小企业的具有商业可行性的研发计划。这些受资助的企业比一般的新建企业更有可能为经济增长和创造就业做出贡献。

  在法国,决策者们施行很好的政策,即50%的研发费用可以抵税。尽管在第三年和随后的年份抵税比率降低到30%(InvestinFrance.org, 2008),但法国的研发费用抵税也超过了美国时有时无的20%研发费用抵税。研发费用抵税为创业者从事研发提供了激励,没有这种激励他们可能不会进行这些研发。这些从事研发的新公司和那些可以从这种税收抵免中获益的公司,比一般的新建企业更有可能为经济增长和创造就业做出贡献。

  这只是我们能够在政策方面做出改变的两个例子。总的原则是把资源从支持一般创业努力的计划转向支持高潜力企业的计划。

  某些评论家认为我们不能只专注少数非常成功的新建企业,因为我们无从知晓哪些新建企业会变成高增长的企业。对于这些评论家,我们的回答是“大浪淘沙见真金(throw mud against the wall and see what sticks)”。

 

  这种观点在政治上可能有吸引力,实则幼稚可笑。它假定我们不能识别出有助于新企业存活、产生利润、增加销售和雇用人员的条件。我们知道应该看重哪些标准,除非风险投资者和精明企业老板都完全错了。创建者的人力资本和他的动机,创建企业所属产业、他们的经营理念和战略,他们的法律形式和资本结构等等诸如此类的东西,我们有大量信息并藉此区分可能的成功者和可能的失败者。

  事实上,许多人知道如何挑选公司。例如下面两个公司:

  一家由一个高中辍学的失业者创办的个人清洁公司,正以另一家个人清洁公司的客户为目标客户,其资本是创建者的1万美元存款。

  一家由一名有在软件业15年从业经验、拥有工商管理硕士和计算机科学硕士学位的前思爱普雇员创办的互联网公司,正从事互联网搜索的下一代业务,其资本是创办者和一些投资者的25万美元。

  你会把你的资源投给哪家企业呢?显然,第二家企业对经济增长和创造就业做出贡献的机会要比第一家企业大得多,而且,一般说来,我们最好是把我们的资源投入到像这样的企业中。

  其实,决策者也知道如何做出选择。尽管怀疑论者常常要求政策制定者就选择公司予以支持并最终挑选出获胜者的公共计划提供实例,他们认为没有这样的例子,而事实证明是有的。以美国小企业投资公司的计划为例,该计划从众多公司中选择了下列公司,用纳税者的钱来资助:美国在线(American Online)、安进(Amgen Inc),苹果电脑(Apple Computer)、卡拉威高尔夫公司(Callaway Golf Company)、康柏公司(Compaq Inc)、好市多(Costco)、克雷(Cray Research)、双击(Double Click.com)、迪伟嘉电器公司(Duracraft Corporation)、常青太阳能公司(Evergreen Solar Inc)、极进网络(Extreme Networks Inc)、联邦快递(Federal Express)、富讯(Fusion Systems Corp)、金百利(Gymboree Corporation)、南方保健康复(HealthSouth Rehabilitation)、因特尔(Intel Corp)、詹妮克雷格(Jenny Vraig Inc)、澳拜客牛排店(Outback Steakhouse)、仁科公司(Peoplesoft Inc)、一台广播(Radio One)、中兴五金公司(Restoration Hardware Inc)、谷底餐厅(Rock Bottom Restaurants)、史泰博(Staples)、升阳(Sun Microsystems)、维尔弗里特通讯公司(Wellfleet Communications)、有线网络公司(Wire Networks Inc)(SBA.gov,2008)。多数风险投资者都乐于在他们的投资组合中拥有这些公司。所以,我们为什么要鼓励和资助那些盈利甚微的企业而不是把政府资源集中在这些高潜力的公司上呢?

  需要政治意志来修正在创业方面失败的公共政策。有更多的选民会直接从我们当前的政策中获益——他们通过开办公司得到补贴和税收优惠——而不是从集中支持高潜力公司的政策中直接获益。从更优政策获得更多利益的例子比比皆是,而且将来会更多,因为这些收益来自于具有更高增长能力、创造更多就业机会的公司。所以,决策者们需要做出选择:是要追求好的政策还是好的政治? 



  *原载美国Small Business Economics, 2009, Vol. 33, pp. 141-149。


  (译 / 舒 萍)


参考文献:

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【注释】

{1}观察家曾经试图通过将它们称作“机会创业者”和“被迫创业者”或划分“自我雇佣”和“企业家”来区分这些创业类型(Henrekson,2007)。虽然我对他们试图使学术界和决策者们改变过分关注中等或典型的企业家的目标表示同情,但我并不认为这样的区分有什么作用。“机会创业者”和“被迫创业者”指的是创业动机。即使建立企业的动机是被迫的,人们也可以建立高增长的、能够增加就业的和能够产生财富的公司。此外,大多数“机会创业者”对于将企业做大并无兴趣,很少有人这么做。“自我雇佣”和“企业家”的区分之所以没有用,是因为许多创业者所建立的企业虽然并未创造就业和增加财富,却雇佣了别人,而不仅仅是自我雇佣。无论如何,他们都没有建立高增长公司的意图或能力。 {2}原文是“stop spreading the peanut butter so thin”,意思是“不要使花生酱摊得太薄”。作者还考虑到欧洲人可能不习惯于用花生酱和果冻三明治,建议把“花生酱”改成“黄油”或“果酱”。但中国人具有不同的表达方式,那就是“撒芝麻盐”。——译注

责任编辑: 郑 英