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劳工权益与安抚型国家

——以珠江三角洲农民工为例

郑广怀

【内容提要】 基于对当代中国国家与劳工关系的考察,本文构建出一个“安抚型国家”的探索性概念。它大致具有三个方面的特点:一是“模糊利益冲突”,即国家维持现状,就事论事地解决问题,而非推进不同社会群体的利益协调机制;二是“言行分离”,即国家更多采用政策实践来解决问题,而非按照公布的法律法规和政策本身(政策文本)来解决问题,政策文本在实践中更多不是作为标准而存在,而是作为“参照”而存在;三是“点面结合”,即国家在整体上对劳工进行“精神安抚”(意识形态宣传),在个别问题上进行“物质安抚”(如对坚持维权的农民工给予补偿)。

一、问题的提出

  2008年以来,在劳工权益保护和劳资关系调整领域,最引人瞩目的事件莫过于《中华人民共和国劳动合同法》(以下简称《劳动合同法》)的实施。就具体规定而言,该法对劳动合同的规范更为严密,其保护劳工的强度与台湾地区现行法律相比毫不逊色①,有效地促进了我国劳动者基本人权的保障②。从效果预期来看,该法被认为是更符合市场经济发展的规律,更有利于劳动者合法权益的保障。③有研究者更是指出,长期而言,该法对企业、劳动者和社会都将是有利的,有助于构建和发展和谐稳定的劳动关系,并最终促成人与经济的协调发展。④

  然而,与对《劳动合同法》实施的良好愿望相反,该法实施近两年来,并未在劳工权益保护领域发挥应有的用。Wang, Appelbaum, Degiuli & Lichtenstein指出,《劳动合同法》出台后遭遇了雇主的强烈反对,他们运用各种手段抵制或规避该法的执行,导致该法在实行过程中收效甚微。例如,迫使劳动者辞职后再重新与其签订劳动合同,以规避“无固定期限劳动合同”的施行。⑤冯同庆的调查则表明,《劳动合同法》实施之初就处于“被规避、被冷落”的状态。⑥张永宏的研究也发现,在《劳动合同法》生效以后,街道办事处在劳资纠纷中人为地降低了法律的执行标准,以预防可能出现的社会不稳定因素。⑦

  那么,造成这种法律规定与实施效果巨大差异的原因究竟在哪里呢?除了通常提到的法律规定本身的缺陷和法律执行中的具体问题,它与现有的国家治理形态和国家角色有何关联呢?如果我们跳出既有政策执行研究的局限,又可以获得什么新的启示呢?

  2000年4月20日,李瑞环在接见“光彩事业迈向新世纪国际研讨会”国际代表时的讲话中,明确引用了明朝政治家张居正“为政之道在于安民,安民之要在于察其疾苦”的论述。⑧自此之后,类似的“安民”论述一再出现在领导人的公开发言和视察活动中。例如,“通路、保电、安民”是当前的主要任务⑨,“为政之要首在利民,为治之道重在安民”⑩,“世博会不是扰民的,而是安民的”{11},“为政之要在于安民,安民之道在于察其疾苦”{12}。受到这种“安民”论述的启发,本文试图提出一个“安抚型国家”(propitiating state)的探索性概念,探讨劳工权益与国家形态之间的互动关系。

二、文献回顾

  目前对中国国家形态的讨论大致可以分为两种分析思路:单一形态的分析思路和复合形态的分析思路。前者关注的是国家形态的某个侧面。后极权主义(post-totalitarianism)和全能主义(totalism)侧重从政治层面看待中国的国家形态,关注其在失去极权主义某些典型特征(如意识形态的绝对主导、政治运动的重要性、魅力型领袖的号召力)后形成的国家形态,如一党领导,对政治组织、社会组织、新闻媒体和武装力量的控制等。{13}发展型国家(developmental state)、掠夺型国家(predatory state)和监管型国家(regulatory state)侧重从经济层面看待中国的国家形态,关注国家在经济发展中的角色和功能。{14}法团主义(corpotatism)侧重从社会层面看待中国的国家形态,关注国家如何通过社会组织控制社会或社会如何通过类似方式影响国家。{15}

  与这种单一形态的分析思路不同,不少学者试图整合政治、经济乃至社会层面的国家形态,提出了一系列复合形态的关于国家形态的论述。戴慕珍(Jean Oi)提出了“地方国家法团主义”(local state corporatism)的概念,试图整合国家形态的政治与社会层面,关注地方政府与庇护主义(clientalism)网络的关系。{16}林南(Lin Nan)构建出“地方市场社会主义”(local market socialism)的概念,旨在将旧有的社会主义意识形态(政治)、市场机制(经济)与地方网络(社会)三个相互影响的因素纳入一个统一的分析框架。{17}以上述讨论为基础,张弘远进一步提出了地方法团主义发展模式(local corporatist development model),融合了发展型国家、法团主义与后极权主义等概念的内涵。{18}

  类似地,吴玉山指出,后极权主义忽视了中国正在成为资本主义发展型国家的事实,他提出“后极权的资本主义发展型国家”(post-totalitarian capitalist developmental state)的概念,认为中国目前的国家形态是后极权统治与发展型国家的结合体,这样既能保证经济的高速发展,也能保证党的长期执政。{19}王信贤对吴玉山的观点提出了批评,他认为,“后极权的资本主义发展型国家”虽然强调了政权巩固和经济发展的重要性,但是却忽视了国家主动出台社会政策、寻求社会公平以提高统治合法性的事实,他进一步提出了“后极权社会主义发展型国家”(post-totalitarian socialist development state)的概念,认为当代中国的国家形态是政治、经济与社会的“三位一体”,同时具有后极权主义、发展型国家与社会主义的特征{20}。简言之,复合形态的分析思路认为单一形态的分析不足以全面把握中国的国家形态,需要结合政治、经济及社会等侧面进行整合性分析。

  无论是单一形态还是复合形态的分析思路,都存在如下几个方面的问题:第一,这些概念都着重处理的是国家与经济发展、国家与社会的关系,未能处理国家与劳工的关系或未能将劳工问题纳入分析的视野;第二,这些概念一般都是宏观层面的结构分析,缺乏微观层次的动态考察;第三,这些概念将中央政府(国家)与地方政府(国家)割裂开来分析,有的概念过多强调了地方与中央的冲突(如地方国家法团主义),而对两者的“相互配合”重视不足;第四,这些概念的提出都根植于西方社会科学的背景,未能结合中国本土的政治传统提出自己的本土性概念。同时,单就复合形态的分析思路而言,还存在着一个非常明显的“概念堆砌”还是“概念构建”的问题。例如,“发展型国家 + 后极权主义 + 社会主义”就变成了“后极权社会主义发展型国家”,“社会主义意识形态 + 市场机制 + 地方网络”就变成了“地方市场社会主义”。尽管不能说这样的概念提出没有创新性,但就知识积累和学术发展而言,所谓创新性更多不应当是这种“概念堆砌”,而应当构建出新的概念。

  本着对既有关于国家形态研究的批判态度,基于笔者近年来对珠三角农民工的权益的关注,本文构建出“安抚型国家”的探索性概念(heuristic construct),它大致具有三个方面的特点:一是“模糊利益冲突”,即国家维持现状,就事论事地解决问题,而非推进不同社会群体的利益协调机制;二是“言行分离”,即国家更多采用实践中形成的“软”手段(如领导批示、专项整治等政策实践)来解决问题,而非按照公布的法律法规和政策本身(政策文本)来解决问题,政策文本在实践中更多不是作为标准而存在,而是作为“参照”(consulting)而存在;三是“点面结合”,即国家在整体上对广大民众进行“精神安抚”(意识形态宣传),在个别问题上进行“物质安抚”(如对坚持维权的农民工给予补偿)。

三、模糊利益冲突:集体协商还是集体谈判

  就劳资关系调整而言,集体谈判(collective bargaining)是劳资双方利益协调乃至博弈的重要机制,也是市场经济国家处理劳资关系的通行做法。不同于国际通用的集体谈判的提法,中国现有劳动法律法规和政策采取的是集体协商(collective consultation)的表述。《中华人民共和国工会法》第6条第2款规定:“工会通过平等协商和集体合同制度,协调劳动关系,维护企业职工劳动权益。”《中华人民共和国劳动合同法》第6条规定:“工会应当帮助、指导劳动者与用人单位依法订立和履行劳动合同,并与用人单位建立集体协商机制,维护劳动者的合法权益。”上述法律通篇都没有出现“集体谈判”的说法。《广东省实施<中华人民共和国工会法>办法》亦沿用集体协商的表述。

  然而,《深圳市实施〈中华人民共和国工会法〉办法》(2008年修订)和《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》却出现了“谈判”和“协商”提法并存的情况。《深圳市实施〈中华人民共和国工会法〉办法》第18条第3款规定基层工会委员会、工会联合会、工会工作委员会应“代表会员和职工与用人单位进行集体谈判,签订集体合同,并监督集体合同履行”,而同一条第5款的规定却是基层工会委员会、工会联合会、工会工作委员会应“代表会员和职工就用人单位制定的涉及职工利益的规章制度和其他重大事项与用人单位进行协商,参与调解、处理劳动争议”。在同一法条中出现了“谈判”和“协商”并用的情况。《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》亦有类似现象。该条例第26条规定:“全面推行集体协商和集体合同制度。推进用人单位和劳动者依法采用集体协商的方式订立和变更集体合同,调整劳动报酬,改善劳动条件,解决劳动争议。”而第52条第1款则规定:“因劳动争议发生集体停工、怠工的,工会应当代表劳动者同用人单位谈判,反映劳动者的意见和要求并提出解决方案。”比较而言,《深圳市实施〈中华人民共和国工会法〉办法》以“集体谈判”提法为主,《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》以“集体协商”提法为主。简言之,“集体谈判”和“集体协商”在深圳的相关法律规定中是混用的,某种程度上甚至可以做“等价”的理解。如果“集体谈判”和“集体协商”不能视为同一概念,就会出现法律冲突的现象。例如,工会到底是以“集体谈判”的方式还是以“集体协商”的方式与厂方签订集体合同呢?

  “集体协商”和“集体谈判”区分的模糊不仅体现在政策文本中,而且体现在官方媒体的相关报道中。2009年4月16日,《南方日报》以“一个市级工会的五年转型路”为题对深圳市总工会进行了报道,在有关“集体谈判”和“集体协商”的内容中,该文这样写道:

  “(沃尔玛的集体谈判)是在深圳外资企业中具有示范性的一次集体谈判。由于劳资双方的利益在协商谈判中找到平衡点,因此这是一份双赢合同。”市总工会副主席王同信说,集体协商机制是建立和发展和谐劳动关系、促进企业发展的一项基础性制度。其重要意义就在于能够发现劳资关系中存在的问题,并通过双方的及时沟通加以解决。

 

  从上下文来看,此处“集体协商”和“集体谈判”应指同一事物,否则就会出现文意不通、无法衔接的问题。当然,这里已经很难区分究竟是市总工会副主席还是《南方日报》的有意模糊。但无论如何,至少表明了官方媒体对这种模糊的“认可”。 

  

  笔者曾就 “集体谈判”和“集体协商”可否做同一理解的问题询问深圳市人大常委会内务司法工作委员会及深圳市总工会法律部的官员,得到的回答颇值得玩味:

  实际上应该是一回事,中国的文字表述也不是随便用的。《工会法实施办法》是从工会的角度,而《和谐劳动关系条例》不仅仅是从工会的角度,可能还有资方、政府等角度。实际上是一回事,只是我们如果在《和谐劳动关系条例》里头讲“谈判”,好像激烈了一点,但你工会里谈集体谈判,实际上就是这回事……你仔细理解,谁跟谁去谈判与谁跟谁去协商,激励程度和缓和程度有所不同,实质上是一回事,只是表述上有区别。(访谈记录CHLQ02)

  “协商”、“谈判”这两个词,我们为此研究了很久,查遍了《辞海》,意思都是一样的,基本上没有区别,唯一的区别就是给人的感觉。我们(工会)坚持的是谈判,而人大在目前情况下认为还是“协商”好一点,两个词没有区别,但感觉分别很大,谈判有对抗性,但协商是大家协调协调,实际本质上两个词是没有分别的。……中国的文字就是这么微妙。(访谈记录HWL02)

  从上述两位官员的回答至少可以看出两点:第一,在何处何时使用“集体协商”还是使用“集体谈判”,不是“随便用的”,是经过深思熟虑的,是一场“微妙”的文字游戏。第二,尽管他们都强调“实际上是一回事”、“两个词没有区别”,但言谈中还是承认了两者的区别,例如“激励程度和缓和程度”不同,“给人的感觉”不同,“谈判有对抗性”,而“协商”意味着“协调协调”。质言之,“集体谈判”和“集体协商”混用是官方在知晓两者之间的区别后的有意模糊。“集体协商”某种程度上对应着工人没有“集体谈判”权的现实,而“集体谈判”则对应着国际通行的概念,这是官方与国际接轨的需要。而在这种有意模糊的背后则是工人集体谈判权的失落,是对劳资双方利益冲突的“模糊”。一位劳工维权律师这样说道:

  什么是谈判,重庆谈判那叫谈判,政治协商那叫协商,这就是区别。(访谈记录YD03)

  在中文里“协商”和“谈判”的词意差不多,但谈判制度作为劳资关系重要调整机制,和协商是完全不同的,谈判意味着双方力量的博弈,在我们国家建立了20年的协商机制,协商了这么多年,工人越协商越弱,协商代表变成了政府的表态。因为在过去的法律中,协商的最终法律制约条件是《劳动法》中提到的,协商不成交劳动行政部门研究处理,这种协商是没有任何保障的……我认为劳资关系发展的配套制度必须去建立(真正的)集体谈判制度,其中最重要的就是关于工人权利的回归……合理的集体谈判制度一定建立在工人组织的基础上,这种组织是由工人自己组织起来的。(访谈记录YD02)

  这位律师的观点实际上得到了已有研究的支持。Shen & Benson指出,中国的三方协商机制不同于国际劳工组织(ILO)所倡导的集体谈判制度,因为这种协商缺乏中立和自主的工人代表,协商结果不具有法律强制性且不需要对谈判主体负责。{21}归结律师的认识和研究者的结论,我们可以发现,国家在“集体协商”和“集体谈判”上的“模糊”在于回避劳资之间本身存在的根本利益冲突及与之相配套的处理利益冲突的机制(如集体谈判),试图以国家的代表和协调来替代社会群体间的博弈。首先,这是在现有条件下,在不触及既有体制的前提下最好的处理方式。否则,一旦真正推行集体谈判,就必然牵涉到罢工权的问题,也牵涉到现有唯一的官方工会体系能否真正代表工人的问题。其次,一旦推行集体谈判制度,国家也必将放弃既有的“就事论事”处理劳资纠纷的手段,如临时想到的办法和临时可利用的资源{22},如在大规模罢工过程使用的“隐性协调”{23}。

四、言行分离:政策文本与政策实践的断裂为常态

  《劳动合同法》出台后,有关书面劳动合同的规定被认为是该法的“亮点”之一,引起了研究及实务界的高度关注,而在此时,有的行业的农民工(如建筑业)甚至不知道劳动合同为何物。但实际上,这个所谓的“亮点”在20年前颁布的《广东省经济特区劳动条例》中就已经存在,并得到后续广东省相关规定的确认。{24}换言之,至少在广东省的辖区内,签订“书面劳动合同”作为体现在政策文本上的政府承诺,是一个20年来未兑现却又未收回的承诺。通常,一项政策如果无法执行,要么废止,要么修正。但问题在于,有关书面劳动合同的规定20年来在农民工身上从未真正执行也从未宣布废止,为什么需要维持如此长时间的政策文本和政策实践相分离的状态呢?难道分离已经成为一种常态?

 

  答案是不言而喻的,因为,政策文本在实践中更多不是作为标准而存在,而是作为“参照”(consulting)而存在。例如,参照法定的工伤赔偿金“打折”后要求企业支付给工人,参照国家的劳动能力鉴定标准降级后确定工伤者的伤残级别,参照“选择性”的调解程序运作成“前置性”的必经程序。换言之,国家不是依照政策文本本身来解决农民工权益保障问题,而是依靠“参照”政策文本的政策实践来解决问题。

   (一)参照法定的工伤赔偿金“打折”后要求企业支付给工人

  劳工权益可以分为法定权益和合理诉求两个部分,法定权益是国家确定的最低的劳工标准,必须通过政府执法和司法手段得到强制性保护。一旦出现企业侵犯劳工法定权益的违法行为(例如不支付工伤赔偿、欠薪、超时加班且不支付加班费等),应当得到及时的追究,农民工的法定权益也必须得到完全的主张。合理诉求则通过工人(通常是工会)与企业的集体谈判等方式来实现。以农民工中的工伤者为例,其工伤保险待遇是《工伤保险条例》等法规规定的法定权益,理应得到完全的实现。但在现实中,这些法定权益通常只是一个可供“打折”的价码。

  根据笔者对收集到的珠三角C市中级人民法院2005 ~ 2008年8份民事调解书的统计,工伤者应得工伤保险待遇平均“打折”幅度为52.5%(见表1)。

  由此可见,对法院而言,企业违法的问题被转化成赔偿额多少的问题。于是,法定权益成为可以议价的商品。而法律法规和政策文本的具体规定则发挥着“市场参考价”或者“最高限价”的作用,最后成交的价格有赖于政府机构、厂方和工人的讨价还价,当然,通常以工人作出让步而“成交”。

   (二)参照“选择性”的调解程序运作成“前置性”的必经程序

  按照《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》(1993年颁布)和《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》(2007年颁布),调解是处理劳动争议的“选择程序”,即劳动争议的当事人既可以向调解组织申请调解,也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。但在实践中,地方劳动行政和社会保障部门却将“调解”这个“选择程序”运作成“必经程序”,强迫工人调解。

  深圳市劳动仲裁院副院长曾虹文在总结深圳劳动争议仲裁改革与实践时指出,深圳市劳动争议仲裁“将调解工作贯穿于劳动争议处理全过程,尤其重视立案前调解,实施简易调解制度,对所有劳动争议申诉在立案前一律先行调解。实施部分调解制度,对可部分达成调解协议的案件,就达成调解协议部分先行制作调解书,使案件得到快速了结”。{25}

  劳动争议仲裁委员会为了迫使工人接受“必经”的调解程序可谓“殚精竭虑”。一是制作《仲裁风险告知书》,夸大劳动仲裁风险,达到让工人对仲裁望而却步,进而接受调解的目的。目前,珠三角多个城市都有类似做法。例如,《ZH市劳动争议仲裁委员会仲裁风险告知书》就列举了采取仲裁方式解决争议的11种风险,告知工人“谨慎地选择仲裁手段”。在这些被列举的风险中,有一些是工人无法克服的,如不能充分提供证据的风险、超时提供证据的风险、不能提供原始证据的风险、证人不出庭的风险等。因为,劳动争议案件中证据多掌握在厂方手中,而即使有工人可以找到工友作证,工友为保住工作,迫于厂方压力也不会出庭。二是劳动仲裁员以种种理由劝说工人接受调解:

  

  我去申请仲裁,劳动站的告诉我先要调解,我说我要直接申请仲裁。仲裁员就告诉我说,你这个案子还是调解吧,到时候要是裁下来,对你肯定不利的,而且老板不服,也可以到法院起诉你,官司还很长,你照样拿不到钱。你还是接受调解吧。没办法,最后我这个案子就调解结案了,但钱比应得少很多。(访谈记录HLZ01)

  

  除了惧怕仲裁程序的风险和仲裁员的劝说,工人接受调解的原因还在于仲裁员或法官同时作为裁判者和调解者的双重角色。

  

  案子打到一审,开庭前法官对我说,你还是调解吧。我的看法,你这案子不一定会赢,人家企业也有道理,调解对你只有好处。否则,不但拖了时间,你也拿不到几个钱。我想想算了,调解吧。真要坚持下去,谁知道法官会怎么判。(访谈记录WXF01)

  

  对此,从事劳工维权的律师也表达了类似看法:

  

  仲裁员和法官既作出裁判,又主持调解。他这两个角色是矛盾的,工人怕的是他不接受调解后,仲裁员和法官作出对己不利的裁判。所以,他们当然会接受调解,这是极其不合理的。(访谈记录GQM02)

  

  表面上看,调解变成“必经程序”有利于工人权益的尽快实现,避免当事人“讼累”。但实际上,变成“必经程序”的调解不但抑制了工人的维权意志,也极大损害了工人权益。在调解协议中,工人的诉求往往要打“折扣”。一位参与劳工维权的律师告诉笔者:“个体劳动案件的调解全部是以工人妥协为前提,集体劳动案件少数是以老板妥协为前提。”(访谈记录YD02)

    (三)参照国家的劳动能力鉴定标准降级后确定工伤者的伤残级别

  伤残评级是受伤后的农民工通常面临的程序。按照《工伤保险条例》的规定,工伤保险待遇按照不同的伤残等级给付。因此,伤残等级的确定直接影响工伤者权益的实现。但是,一些地方负责伤残评级的劳动能力鉴定委员会却不执行《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》,人为降低工伤者本该达到的伤残等级{26},即使申请复查或向省级劳动能力鉴定委员会申请重新鉴定,也只有少量个案被纠正过来。一位从事工伤者维权的律师告诉笔者:

  

  本来按照国家标准,只要骨折不管是否有功能障碍就可以评到十级,但劳动局的人说大骨头才算,小骨头不算,所以,很多工伤者手指骨折根本评不上伤残等级。现在通常的情况是往下压低级别,能评上十级的不入级,能评上九级的评十级,能评上八级的评九级。就我接触的个案,像F市就有90%的伤残评级中存在压低的情况,D市、ZH市等地方有70%左右。即使你申请复查也没有用,通常维持原定级别。只有到省劳动能力鉴定委员会申请重新鉴定才有可能改变,但也只有10%左右的被压低的情况被纠正过来。(访谈记录GQM02)

  

  笔者对5名申请伤残等级复查及重新鉴定的工伤者的情况统计也印证了该律师的观点,有的还出现了复查再次压低伤残等级的情况(见表2)。

 

  需要进一步指出的是,国家的这种“言行不一致”需要的是中央和地方当局的高度“配合”,而非冲突才能达成。因为,如果双方没有合作的意愿,只要一方坚持按照政策文本办事,目前的状况就无法持续。实际上,中央与地方的“配合”是相当默契的。

  2008年12月25日,“全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国劳动合同法》实施情况的报告”指出《劳动合同法》实施取得了积极成效,农民工权益得到进一步保护。2009年7月24日,“国务院法制办关于《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定(征求意见稿)》公开征求意见的通知”指出,《工伤保险条例》自2004年1月1日施行以来,在及时救治和补偿受伤职工,保障工伤职工的合法权益中发挥了重要作用。

  不仅中央宣称农民工权益保障政策取得了成功,地方当局也有类似表述。2008年10月29日,广州市劳动和社会保障局“广州市贯彻实施《劳动合同法》情况”指出:

  今年《劳动合同法》实施以来,……大多数企业积极适应新法新要求,用工管理模式开始从粗放型管理转向以人为本、依法规范、以制度管人的新型人力资源管理模式转变……职工的合法权益得到更加有效保障。

  光看这些官方表述,我们似乎可以得出农民工权益保障政策得到有效执行、农民工权益得到基本保障的乐观结论而无论如何也得不出政策文本与政策实践分离的结论。罔顾政策结果宣称政策取得成功的目的在于肯定及修饰政策实践。通常情况下,如果政策未得到有效执行,要么检讨政策执行中的问题,要么查找政策文本的缺陷。而在劳工权益保障政策未能得到执行、劳工权益被恣意侵犯的情况下,中央及地方当局仍然高调宣称政策取得了成功,这一方面是对侵犯农民工权益的政策实践的肯定,即当局并不认为政策实践违背了政策文本,反而认为违背政策文本的政策实践是成功的,这等于实际上鼓励侵犯劳工权益的政策实践长期持续下去。另一方面是对政策实践的修饰,农民工权益虽被恣意侵犯,但泱泱大国需要“脸面”,对内需要维持“和谐劳动关系”的表象,对外需要树立“尊重和保障人权”的形象。因此,无论如何,政策实践对农民工权益的侵犯必须被“农民工权益得到切实保障”之类的表述所修饰。简言之,中央宣称政策取得成功实际上是对地方当局侵犯劳工权益的政策实践的肯定和鼓励。而从地方来看,正是由于地方当局深知对农民工权益保障越来越完备的政策文本不过是一种“政治修辞”,他们才不顾政策文本的约束而各行其是。



五、点面结合:物质安抚和精神安抚

  2003年9月22日,中共中央政治局委员、中华全国总工会主席王兆国在中国工会第十四次全国代表大会上提出:“一大批进城务工人员成为工人阶级的新成员……迫切要求我们最大限度地把他们组织到工会中来……把他们团结和凝聚到党的周围。这是工会面临的艰巨任务和重要政治责任……”{27}

  同年出版的《干部群众关心的25个理论问题》一书中明确提出:“越来越多的进城务工农民也转化为工人阶级的一部分。”{28}2004年1月公布的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》和2006年3月公布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》都明确承认农民工已经成为产业工人的重要组成部分。而在2004年7月6日的全国政协十届常委会第六次会议的分组讨论会上,全国政协委员、中华全国总工会研究室主任李永海更是提出“农民工正在成为中国工人阶级的主要力量”的说法。{29}

  从地方性的政策文本来看,《广东省总工会关于维护农民工合法权益的若干意见》(粤工总〔2006〕22号)同样指出:“农民工是工人阶级的重要组成部分,是工人阶级的新鲜血液。维护农民工合法权益不仅关系到农民、农业、农村等重大问题的解决,而且关系到党的阶级基础和执政地位的巩固。”深圳市人大副主任、市总工会主席许德森也指出:“农民工构成了深圳工人阶级队伍的主体。”{30}

  由此可见,来自党、政和官方工会的官方话语都已经承认了农民工的工人阶级地位。中国现行宪法第1条规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”作为执政党的中国共产党在其章程的总纲中规定:“中国共产党是中国工人阶级的先锋队。”因此,承认农民工的工人阶级地位,即是承认农民工是国家领导阶级的组成部分,亦是承认农民工是执政党的阶级基础。然而,农民工的这种“地位”上升仅仅停留在官方话语或政策文本层面,而与政策实践基本无关。换言之,这只是一种无法全面兑现的“精神安抚”。某市劳动和社会保障局的官员很清楚地指明了这一点:

  

  农民工来讲,更多是国家宏观层面或政治层面的一个概念,就我的了解,各地没有刻意对农民工这个群体有什么制度安排或政策考虑……从政治上讲,国家提出很多口号,但是在公共政策上没有具体化的政策,或者说可操作性。就是有政策,没办法,给政策给你,各个地方你自己弄吧。在农民工这一块,国家除了出台政策性的口号以外,实际可操行性的制度很少。(访谈记录FHX02)

  相对这种面向全体农民工的“精神安抚”,“物质安抚”则更多是面向坚持维权的农民工。这突出地表现为劳动争议处理过程中出现的“糖果效应”。“糖果效应”是指在劳动争议处理的法定程序中,对坚持维权的工人逐步给予更多的“糖果”予以安抚。糖果效应原是心理学一项实验得出的结论。其方法是,拿糖果给4岁的儿童,告诉她如果现在就吃,只能吃到1个,但如果等待大人回来后再吃,就可多吃1个。有些儿童迫不及待地吃掉了糖果,有的儿童则意志坚定,最终获得应有的“奖赏”。{31}在劳动争议处理过程中,我们可以看到,现有劳动争议处理体制的实践实质上发挥了糖果效应的作用,即通过逐步释放的“善意”告诉工人:第一,你最大可能会拿到多少糖果(根据法定权益计算的款项);第二,如果你想快点拿到糖果,那数量就会减少(如在调解过程中出现的法定权益“打折”),如果你想获得更多的糖果,就必须穷尽所有的对工人充满阻挠的法定程序,在付出巨大成本后才有可能获得。如此“利诱”的目的在于将权益保障问题限制在法律框架内解决。

  根据《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》和《中华人民共和国民法通则》等法律规定,劳动争议处理程序由调解(一调)、仲裁(一裁)和诉讼(二审终审)构成。根据笔者对来自珠三角地区不同城市的11宗农民工劳动争议案卷的分析,随着农民工从劳动仲裁到一审、二审,劳动仲裁委员会和法院逐步做出“让步”,工人的诉求逐步得到一定程度的支持,获得款项也随之提高(见图1)。

六、小结

  作为一个探索性概念,“安抚型国家”的提出只是一个初步的尝试,旨在提供一种不同于以往的看待国家形态的分析思路。首先,它所着重的不是国家与经济、社会的关系,而是关注国家与劳工的关系。这在中国这样一个“工人阶级领导”的国家中尤其必要。其次,它关注的不是宏观结构层面的国家与劳工利益的博弈乃至力量对比,而是关注微观实践层面所体现出来的动态的、微妙的、日常的国家与劳工的关系。再次,它将地方政府与中央政府置于一个统一的分析框架中,重点关注中央与地方之间“共谋”如何使得既定的法律和政策保持文本与实践的长期分离的状态。第四,它是一个建基于中国本土政治传统和当代领导人论述的概念,并且至少在劳工权益领域得到了体现。它是否是分析当代中国的合适的且有价值的概念,有待于研究者的进一步深入探讨。

  *本文是教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《农民工权益保护理论与实践研究》(项目编号09JZD0032)之子课题“农民工权益保护的地方治理”的阶段性成果。本文的主要观点曾在“第二届劳资关系发展论坛”(深圳,2010年1月)和“广东再出发:金融危机下的农民工收支结构与生存状况”专题研讨会(广州,2010年1月)上陈述,感谢与会者提供的批评意见。



【注释】

①参见吕秋远:《两岸劳动契约之比较研究》,东吴大学法律学系硕士在职专班法律专业组硕士论文,2008年。 ②参见刘佩:《论我国劳动者基本人权的促进和完善——评我国〈劳动合同法〉中的集体合同规定》,载《法商论丛》2009年第6卷。 ③参见姜颖:《劳动合同法对现行劳动法的修改及对我国劳动关系的影响》,载《中国劳动关系学院学报》2008年第1期。 ④参见白晓明:《〈劳动合同法〉社会价值分析——基于劳动者、企业、社会长期利益的视角》,载《中国社会科学院研究生院学报》2010年第1期。 ⑤参见H. Wang, R. P. Appelbaum, F. Degiuli & N. Lichtenstein, “China’s New Labour Contract Law: Is China Moving towards Increased Power for Workers?”,Third World Quarterly, Vol. 30, No. 3, 2009. ⑥参见冯同庆:《被规避、被冷落的劳动合同法及其出路——劳动关系调整中国家行政主导取向之检讨》,载《北京市工会干部学院学报》2009年第1期。 ⑦参见张永宏:《争夺地带:从基层政府化解劳资纠纷看社会转型》,载《社会》2009年第1期。 ⑧参见http://www.cspgp.org.cn/5_hyhd/gjhy/00-l.htm。 ⑨参见http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-02/03/content_7561540.htm。 ⑩参见 http://news.cctv.com/china/20090303/107571.shtml。 {11}参见 http://www.gov.cn/ztzl/shsbh/content_706901.htm。 {12}参见 http://news.xinhuanet.com/local/2009-06/10/content_11517971.htm。 {13}参见J. Linz, Totalitarian and Authoritarian Regimes, Boulder, Colo.: Lynne Rienner Publishers, 2000;邹谠:《后记:从传统威权政治系统到现代全能主义政治系统——宏观分析与微观分析的结合》,载《20世纪中国政治:从宏观历史到微观行动角度看》,香港:牛津大学出版社1994版。 {14}参见张弘远:《中国大陆经济转型中政府角色与企业行为》,台湾政治大学东亚研究所博士论文,2001年;刘鹏:《三十年来海外学者视野下的当代中国国家性及其争论述评》,载《社会学研究》2009年第5期。 {15}参见P. Schmitter, “Still the Century of Corporatism?” Review of Politics, 36, 1974; M. Pearson, China’s New Business Elite — The Political Consequences of Economic Reform, Berkeley: University of California Press, 1977. {16}J. Oi, “Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism”, World Politics, Vol. 45, No. 1, 1998. {17}参见N. lin, “Local Market Socialism: Local Corporatism in Action in Rural China”, Theory and Society, 24, 1995. {18}参见张弘远:《中国大陆经济转型中政府角色与企业行为》。 {19}参见吴玉山:《宏观中国:后极权资本主义发展国家——苏东与东亚模式的揉合》,载徐斯俭、吴玉山(主编):《党国蜕变:中共政权的精英与政策》,台北:五南图书公司2007年版。 {20}参见王信贤:《倾斜的三角:当代中国社会问题与政策困境》,载《中国大陆研究》2008年第3期。 {21}J. Shen & J. Benson, “Tripartite Consultation in China: A First Step towards Collective Bargaining?”, International Labour Review, 147(2-3), 2008. {22}参见张永宏:《争夺地带:从基层政府化解劳资纠纷看社会转型》,载《社会》2009年第1期。 {23}隐性协调是指在国家劳动关系制度规范内,工会积极主动参与到职工权益自救行为中,通过教育、引导等方式,对职工权益自救行为所体现的不当行为和不当利益诉求进行干预,并在此基础上,充分利用有效的组织平台、良好的人际关系和广泛的社会资源,及时弥补诉求差异,以避免造成更大范围的社会震荡。参见任小平、许晓军:《职工权益自救与工会维权策略研究——基于“盐田国际”罢工事件的观察》,载《学海》2008年第5期。 {24}1988年8月12日广东省第七届人民代表大会常务委员会第三次会议通过,1988年10月1日起执行,1998年1月2日废止,该条例第9条规定:“用人单位招用职工,双方必须订立书面劳动合同。”1995年颁布的《广东省劳动合同管理规定》(1995年4月7日粤府〔1995〕22号,2003年5月13日粤府〔2003〕40号修订)第7条规定:“用人单位招用劳动者必须在30日内签订书面劳动合同。”该规定目前仍然有效。 {25}参见曾虹文、吴光辉:《敢闯敢试 不断探索——深圳劳动争议仲裁改革与实践》,载《中国劳动》2007年第6期。 {26}按照《工伤保险条例》规定,一级为最高,十级为最低,以此类推。 {27}参见王兆国:《以“三个代表”重要思想为指导 团结动员广大职工在全面建设小康社会中充分发挥工人阶级主力军作用》,在中国工会第十四次全国代表大会上的报告,2003年9月22日。 {28}参见中共中央宣传部理论局(编):《干部群众关心的25个理论问题》,北京:学习出版社2003年版,第68页。 {29}参见《农民工成为中国工人阶级主要力量》,载《人民政协报》2004年7月8日。 {30}参见《一个市级工会的五年转型路》,载《南方日报》2009年4月16日,C04版。 {31}参见王若谷:《糖果意志效应》,载《人才开发》1996年第6期。

责任编辑: 郑 英