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基于中央选择性控制的试验

——中国改革“实践”机制的一种新解释

刘培伟

【内容提要】 关于中国改革机制有众多的解释,新近提出的试验说被视为切中改革实践的一种理论。本文从内容到方法论层面对试验说进行评析,在此基础上提出替代性解释:试验是基于中央选择性控制的。中央对怎么改革并不预先设定一个原则和目标,而是通过对试验的不确定态度,实现对地方的选择性控制。改革过程中,除了维护政治权力秩序(地方服从于中央)的意识非常清晰之外,对怎么改革并没有明确的意识。实践的形式可以多种多样,至于采用哪种形式完全取决于中央的需要及对中央的功效如何,在根源上则受制于整个权力体系结构所受的约束。基于中央选择性控制的试验有利于中央化解危机但又不失对秩序的控制权,但客观上却使得试验难以充分发挥和推广,最终趋于同质化

一、问题的提出与文献回顾

  

  (一)中国改革实践机制的争论

  关于中国改革实践的运行机制,学界已有了很丰富的文献讨论,大体集中在以下两个焦点:

  1. 自上而下还是自下而上? 

  白霖(L. T. White III)认为,中国的改革不是自上而下的,而是自下而上的,地方利益和地方权力的兴起才是推动中国实行改革的最大动力。①Cheng从无为而治和差序格局的传统文化的角度深入揭示:地方的自发力量不可忽视,所有标志性的制度变迁都是由基层无数无名的行动者推动的。②帕里斯(K. Parris)则认为,地方的改革动力是需要有中央与地方国家机构联合支持的条件才能出现的,因此中国的改革开放最好被理解为一种双向改革的结合:自上而下和自下而上。换言之,改革开放的动力,并不像白霖所描绘的那样完全来自地方,高层政治精英和中央政府的作用仍然是主导性的,并没有被地方利益所俘获。③

  上述争论将改革的动力与中央和地方力量的比较这两个问题混为一谈了。即使改革是由地方发起的,是改革的动力源,也并不能推出地方权力的增强以及地方利益和权力的兴起。同样,即使在力量上中央相对地方来讲占优势,也不意味着它就不允许地方主动发起改革并充当主力。也就是说,地方发起的改革与中央对地方的控制并不见得一定是矛盾的,它们在逻辑上不属于同一层次。本文将问题集中于:如何解释“地方创造”和“中央相对于地方仍然占优势”的悖论?这个问题也许得从改革是否有明确意识上探讨。

  2. 改革目标明确还是模糊(无意识)?

  黄亚生在对中苏改革路径的比较时发现,苏联的计划经济色彩比较浓厚,其目标性很强,相应的行政技术能力也比较完备,所以改革偏重于对目标的调试;而中国的计划性相对并不十分纯正,目标性不强,行政能力也不强,所以改革偏重于地方对目标的偏离甚至是变异,然后从中比较出一个相对好的方案。改革后二者似乎是选择了相反的道路,即一般认为的激进渐进之别,但是,苏联虽然采取了激进的改革是因为其仍然秉持明确的目标,而中国仍然延续了其“摸着石头过河”的思维,不求目标明确,走一步说一步,边干边学。④它没有明确的目标和方向,每一项具体的改革措施都是对迫在眉睫的危机做出的应急性反应。⑤如果我们把改革看作学习过程,那么这种学习很少是一种主动行为或预警行为,而是对危机作出的一种被动的反应。⑥Kelliher认为,国家制定的一系列政策几乎都是被动的和无意识的,在改革过程中,与其说是在领导,倒不如说是在接受和顺应既定事实。⑦Zhou也认为,中国的巨变不是政治领导人,不是官僚,也不是地方干部和知识分子,而是农民通过自发的、无组织的,无领导的,无意识形态的,非政治的各种行动促成的。⑧

  但问题的另一面是: “摸着石头过河”一方面坚持改革过程的试探性的“摸索”(muddling through);一方面却又设定了改革的禁区和非禁区,这就等于它事先知道哪儿是河床,都朝着同一方向去“摸”。⑨其实,毛泽东也十分注重党的领导目标对实践、试验的指导作用:政策试验不能是盲目的试错,而应该是一种有计划的、控制下的活动,其目的是为了获得怎样才能达到共产党目标的可行方式的系统知识。毛泽东曾经就领导方法作出指示,并不是要确证不受束缚的试错,而是配合创造典型试验来表明党的领导干部设定的目标是有效和新奇的方式。例如试验县(太行根据地)的建立不仅仅是为了试验,更主要地是为了成为一个范例,能够产生和宣示党的正确领导方法和政策。⑩毛泽东坚持认为,政策执行而不是政策争论,是学习和创新的关键工具。{11}在共产党的观念中,政策目标的确定、修正或终止是领导的专有权力,试验仅仅是作为一种创新政策工具起作用。{12}

  于是问题来了:如何解释“改革没有明确目标和方向”和“党的目标的指导”之间的悖论? 

  3. 行动者的诠释能力还是结构约束?

  Zhichang Zhu认为行动者的诠释能力是理解中国改革机制的关键。他认识到对中国改革的理解不能单维思考,而应该看到其多面性。中国改革实质上就是各种相互竞争的逻辑的组合:中央计划与财政联邦主义;政治方法与市场手段;国有重工业的阻碍与地方社队的发展;共产主义意识形态的坚持与官方赞许的红帽子企业;计划和控制的心态与走一步看一步的态度等等。Zhu进一步认为虽然在每个领域都充斥着些看似矛盾的竞争逻辑,但却向娴熟行动者的理解敞开着。虽然结构塑造着改革,但它并非决定性的力量——因为结构最终离不开行动者的诠释,诠释能力的高低直接决定着改革的不同结果。{13}

  以行动者的诠释能力解释改革机制,是很有新意的视角。但问题是,不同“行动者”的诠释能力并非独立于结构而存在,谁愿意怎么诠释就可以怎么诠释——其能力的差异本身就构成了不同制度结构间的区别。也就是说,到底由谁来诠释改革,诠释什么,怎么诠释,不同主体之间的差异就已经宣示着不同的制度结构。比如说,改革规则由中央独自诠释与由中央和地方共同诠释就代表着不同的制度结构。

  (二)回到中国实践:试验说及其替代解释

  黄宗智提倡“回到中国实践”,而不是局限于西方的理论范式之争。{14}他的实践概念除了相对“理论”而言的“行动”之外;还有相对“表达”而言的实践(主要指实际运作)和相对“制度”而言的实践(主要指其运作过程)。{15}他对照搬西方理论来解释中国改革机制的批评是,左右双方之把问题形容为资本对劳动、西方对中国、资本主义对社会主义、市场主义对计划经济的非此即彼绝对对立,都是片面的。他认为中国改革的事实是,既非简单的资本主义,也非简单的计划经济或旧体制,而是两者结合之后的产物。它以发展主义式的地方政府为主体和动力。它是市场化、企业化了的地方政府,是一种地方国家 + 企业的结合体、外资 + 中国政府的结合体,它不能简单地用非此即彼二元对立的市场主义和计划经济、西方和中国、资本主义和社会主义来理解。在对中国改革机制的探索中,他深刻地指出:改革的国家体制其实既是一个分权的体制,也仍然是一个中央集权的体制;它是两者微妙结合的体制。{16}可以看出,黄宗智与Zhichang Zhu对中国改革结构的描述十分相似,但对这个结构的解释则不同。

  黄宗智指出,中国治理实践运作的一个非常重要的特点就是中央政府表达和实践之间的背离。一方面,为了促进快速的经济发展,不惜摆开国家劳动法规而利用农民工的极其廉价劳动力来吸引全球资本,而另一方面,它也打出社会公正、和谐社会,甚至于社会主义的理念。一方面,它不惜不顾环境污染来吸引外资,推动工业发展,但又同时设立了许多环保的机构和法则。它既提倡发展主义,并设置了以扩增GDP为本的地方官员审核制度,也同时提倡社会公正、环境保护等理想。与中央这种“说与做不一致”紧密相连的是地方政府对这种不一致的“心有灵犀”:它们实际也奉行“说与做不一致”的原则,灵敏地辨识中央的意图,区分指标的“软”“硬”度,以有效地完成中央的任务。黄宗智与Zhichang Zhu一样,认识到表达的重要性,但并没有将表达与结构对立起来,而是将表达与实践的背离看作特色,并将中央与地方政府两大主体做了区分,尤其强调了中央政府的角色。遗憾的是,黄宗智仅仅指出了表达与实践分离背离现象的存在,没有继续追问:为什么中央和地方政府彼此对这种治理机制“心照不宣”? 

  由韩博天(Sebastian Heilmann)提出、王绍光推进的试验说被黄宗智看作是突破从西方理论去解释中国现实藩篱的典范,是切中中国改革实践的有意义的探索。韩博天将“中央主导的政策实验”这种“独特的政策过程”所形成的广泛的创新精神、适应和学习能力作为理解中国经济腾飞的关键机制:通过分散试验和中央干预相结合使试验有选择地被整合进国家政策当中,它能够破除一些长期困扰经济发展的障碍,适应不断变化的内外政治经济形势,及时抓住转瞬即逝的机遇,摆脱僵化意识形态的束缚,遏制既得利益集团的干扰,不断推进制度与政策创新。{17}王绍光继续推进并拓展韩博天的思路,改革过程除了试点之外,中央有意地去利用各种实践经验和试验去推动改革进程,显示了吸纳基层创新的“学习”能力,以及在实践之中逐步适应实际需要的能力。

  本文同意黄宗智回到真实的中国实践的方法论指向,但对其所认可的试验说作为其“实践”方法论的代表不敢苟同。黄宗智肯定中国政策试验这种实用性的决策方法和进路,并预言它完全可以灵活适用于进一步的国家体制改革。{18}本文对此有不同意见:发现中国改革机制的实用主义特性这个事实是一回事,在价值判断上认可它则是另外一回事。这种实用主义治理机制有其独到之处,甚至能够创造奇迹,但我们也不能忽略其内在的缺陷,否则我们就违背了回到真实实践的原则。

  所以,本文结合对政策试验说的评论,回应黄宗智的方法论诉求,目的是尽可能还原改革实践的真实面目,并力求探索其内在的逻辑。本文理解的“实践”与黄宗智的实践含义基本一致,但有一点修正:“实践”不是与表达相背离的实际行动,而就是“行动与表达的背离”这种悖论本身。为此本文紧扣几个悖论:为什么自上而下与自下而上的要素在中国改革中完全可以融合?为什么说改革既是有明确目标的,又是无意识的?为什么改革有时看似是但又不完全是行动者主观诠释的结果?看似矛盾的这些事实是如何结合在一起的,其内在逻辑到底是什么?为什么会是这种逻辑? 

  (三)本文的结构安排

  本文的结构是这样安排的:首先在回顾文献的基础上厘清并集中要讨论的问题;然后从内容和方法论层面对试验说进行评析;接着在此基础上提出本文的解释:试验是基于中央选择性控制的,中央对现存权力秩序的维系和控制是有明确意识的,在控制方式上是选择性的:有时禁止试验,有时则默认甚至放开试验;基于中央选择性控制的试验必然是同质的、不充分的和难以推广的;中央如何选择性控制地方,对试验如何诠释最终取决于权力体系结构所受的约束;最后讨论本文的理论贡献及有待进一步思考的问题。

  

二、政策试验说及其解释力

  (一)政策试验说及其困境

  王绍光认为中国体制有着非常强的学习能力和适应能力,远非韩博天“中央主导的政策试验”所能涵盖。所谓“适应能力”是指,面对环境变化等因素造成的种种不确定性时,一个制度发现和纠正现有缺陷、接受新信息、学习新知识、尝试新方法、应对新挑战、改进制度运作的能力。所谓学习能力是指有意利用某时、某地有关政策或制度的经验教训来调整此时、此地的政策或制度。{19}依照学习的推动者和学习源两个向度,王绍光还将学习模式区分为四大类。在他看来,韩博天涉及的实际上只是4类学习模式中的第2类,其实中国体制也十分善于利用其他3类学习模式。

  王绍光在文章中确立了强适应能力的四个标准。第一,体制安排使得决策者对新出现的问题、困难、不平衡十分敏感,并感到有责任做出回应。第二,决策者深信只有通过实践与实验的方式进行学习,而不是照搬外国的经验或时髦的理论,才能找到解决政策与制度问题的途径。第三,在政治统一的前提下,在相当多领域允许进行分权式决策,从而为通过分权式的实践与实验最大限度地探寻解决问题的不同方式创造制度条件;换句话说,体制培育着丰富多彩的学习源,同时又不失全局性的协调。第四,对从实践和实验中产生的新东西,在进行集中式纵向推广应用的同时,允许或鼓励分权式横向推广应用,尤其是在决策前期。

  从逻辑上讲,要比较两个事物,其标准的选取必须是相对客观的,独立于双方的,在此基础上进行比较才有意义。没有一个客观的标准,也没有切实的中外比较,就说中国体制的学习和适应能力非常强,是没有意义的。以中国经验为摹本抽象出来的标准,当然能够证明,“中国的体制属于高适应性体制,而许多选战喧嚣的体制却只能归入低适应性体制”,{20}{21}但这种论证是难以令人信服的。

  更大的问题还在于王绍光关于中央超强认知能力的解释:中央决策者通过基层的探索试验,积累经验汲取教训,反映出了其很强的学习能力。这种学习能力是从事后观察出来的,是一种马后炮式的事后解释,它并不能告诉我们使得中国政策制定者(较之其他国家)更愿意接受基层形成的政策选项的原因和机制是什么。另外,如果试验是对中央极具超常的学习能力和适应能力的证明,也无法解释很多试验被中央否决的现象。从这个意义上讲,韩博天的认识相对而言更为睿智:在探究中国为何具有独特而有力的制度和政策适应能力时,与其说中国政策制定者具有超强认知能力,不如用政策试验这种政策生成机制来解释更有说服力。{22}

  韩博天有意将中央的控制与试验统一起来,地方的政策试验“是意图明确的行为,是为正式出台普遍适用的政策,甚至是为国家立法,提出可供选择的新政策”。“对于下级来说,他们始终处于分级制度的阴影之下(这里是指如果犯错就要受到上级制裁)”,“不管经济管理权限如何分散、地方官员如何不听话,分级制度的阴影将继续在中国政策制定者和行政管理者之间暧昧而摇摆不定的相互关系中起到决定性作用”。韩博天观察到中央对试验的决定性作用,是很睿智的,但这种决定作用不等于中央在地方如何试验的问题上一定意图明确,(其证据是)在形势不明朗的环境下中央会静观甚至依赖于地方的试验。所以,中央并不像韩博天所说的如此有远见{23}。如果真有远见,那为何还要反复试验?要承认试验是反复的,就不能说它是有远见的。如果说反复试验恰恰成为有远见的证明,那么这种解释就已经与黑格尔的“理性的狡黠”无异了。再次,对于基层试验形成的选项,中央并不是全盘接受的,而是有选择的:在特定时刻接受这个而非另一个。仅仅笼统地说试验是基于上级控制的,仍然不能告诉我们上级是如何做选择,如何控制的,有无一个客观的取舍标准?如果有的话,是什么;如果没有,选择机制又是如何运行的。

  (二)试验说的论据牵强

  试验说的论据有很多牵强之处,在此择其要者评论。

  1. 试验的充分性与广泛性

  不论是韩博天较为狭义还是王绍光更为广义的政策试验说,都认为中国试验有两大亮点:最充分、最广泛。我们认为,中国特殊体制下的试验既不是充分的,也不具备广泛性。

  首先看试验的不充分性。

  第一层含义,试验是有严格条件限制的。

  不能根据中央借地方试验来推动制度创新,就推论说中国改革是以地方试验为基础的,带有更多的自下而上特征,这种方式有利于充分发挥地方的自主性。必须明确的一点是:地方自主是建基于中央控制的,为中央政治目标服务的。试验不一定都成功,只有合乎中央政治需要的,才有可能成功。比如2003年以前的农村医疗改革试点,因为与当时奉行的效率优先,兼顾公平,以经济增长为中心的政治原则不合拍,所以这方面的试点一直没有被提上国家议事日程。直到中央将主要原则转向为公共服务型政府,这些试点才被重视并推广开来。

  韩博天文章中提及的试验大多是中央发起的,对于地方自发试验的情况没有详细展开。这些试验有的被中央采纳,有的则被中央制止了。成功的被保留下来,并作为典型推广,而失败的则不了了之,甚至为外界所不知。如果真得不得不公开时,则由地方政府担负罪名,但却不是以试验失败的名义,而是地方官员态度不认真或冠之以其他罪名。{24}试验被采纳的比率很难计算,据一项调查显示,上级部门对基层提出的创新意见在最初持否定态度的情况占80%。{25}不仅仅是敏感的政治改革,很多行政类改革也只能在自身管辖权范围内进行有限的改革。它们要么因这些职能部门依据上级主管部门的法律文件抵制相应的改革或因上级部门的批评责罚而作罢,要么因“下动上不动”而回到改革的原点,要么因缺乏上级的支持而难以在更大的范围内加以推广。以开发区为例,除了少数如昆山等自办开发区能够获得国家的认可而“转正”外,绝大多数地方自办的开发区实际上并不能真正地得到国家的认可,各地区只能根据中央供给的其他制度安排而进行边际调整。

  第二层含义,试验即使被授权,也会随时受到干预。在不确定的政治环境中,试验只能采取“良性违宪创新”的方式,这种方式严重困扰着地方的试验。地方的政治和经济改革之所以“违法”或“违宪”,不是因为这些改革本身不正当,而是因为我们的宪法和法律规定了某些不该规定的东西。虽然改革开放的主旋律是中央放权,但是单一制的宪法框架并没有改变,地方试验仍需要获得中央授权,从而产生了诸多“良性违宪”事例,同时也抑制了地方勇敢探索、大胆尝试的积极性。{26}乡镇主要领导公推公选,就是一个最明显的例证——此项改革在一些地方试行一段时间便停了下来,至今在全国也只有300个乡镇在时断时续地进推行,还不到全国乡镇党委和政府的百分之一。{27}

  案例1:改革?违法?安徽宣城试点农房流转调查。{28}

  在农村房屋登记工作法律、法规依据缺乏,特别是农村房屋的流转(转让、抵押)受到严重制约的政策背景下,宣城市于1997年开始农村房屋登记工作。2004年宣城被安徽省建设厅指定为“全省乡镇房屋权属登记发证试点单位”,试图将农房流转与交易管理制度化。经过两年小心翼翼的试验,农房流转上的变通之法有力地促进了农村经济的发展。全国各地也纷纷前往宣城学习取经,2006年10月该做法还得到了建设部领导的肯定。2007年5月,宣城市房管局向当地政府提交了一份关于“巩固、扩大农房流转试点经验”的总结报告。约两个月过去了,这份报告还没有得到当地政府的回音。

  “是继续搞,还是怎么搞,我们还没得到批示。”在没得到上级政府的充分肯定前,宣城农房流转试点仍然只能是摸索着前进。对于这项“违法”农房试点,几乎各试点单位的领导们都向记者表达了同样的担心:“如果成功了就叫改革创新,失败了呢?我们会不会有坐牢的风险?” 

  如果说宣城试点之所以胆战心惊、如履薄冰,甚至冒着“坐牢的风险”,是因为其改革与现行法律有冲突;那么是不是有了国家的许可就可以自由痛快地试验呢?作为“国家统筹城乡发展综合试验区”的重庆,所进行的股田制试验或许能给我们答案。

  案例2:“戴着镣铐跳舞”的重庆股田制实验。{29}

  

  重庆在2007年被获批为“国家统筹城乡发展综合试验区”不久(同年7月),就在重庆市工商局推出了《服务重庆统筹城乡发展的实施意见》。其核心内容是:支持当地探索农村土地流转新模式,在农村土地承包期限内、不改变土地用途的前提下,允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社,及在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作。中央相关部门对此政策进行调研后认为,重庆暂不宜大规模推广土地入股设立公司。

  重庆地方对中央的叫停行为很不理解。当地官员认为股田制只是在土地管理与使用的方式上发生了变化,并没有突破土地产权的大关;股田制有它的优点,应该可以和农业合作社并存,如果目前的法律上有阻碍,为什么不可以考虑修改《公司法》等法律内容呢?

  中国的土地改革必然涉及现行《宪法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《担保法》、《物权法》等,可以说都在限制着重庆土改,令其不得不“戴着镣铐跳舞”。“又想改革,又怕风险,尤其是害怕农民失去土地,这就成了改革的悖论。”

  

  其次,试验的难以推广。

  一是因为各地的实际不同,在一个地方能够行得通的试验若推广到异质的另一地,未必会适用,所谓“桔生淮北则为枳”。

  二是如果试验项目不能立即给地方精英带来好处,用试验推动改革的成功的机会就会微乎其微,这尤其体现在提供社会产品和公共产品方面。这无疑大大限制了政策试验的适用范围。

  三是试验的人为性使其推广的意义无法得到保障。中国的政策试点与严格意义上的政策实验并不能等同。首先,中国的政策试点受制于决策者的政治意志和选择权力,无法达到随机分组的条件。{30}其次,基于行政区划的实验组与控制组经常发生不可控的交互作用,例如各种资源向试点区的集聚就明显弱化了实验的价值。最后,由于前面两个原因,被试点政策是否真的是造成政策效果的原因很难确定,更谈不上所谓因果关系的提取问题了{31}。试点的人为性使得地方创新难以持续和推广,因为很多创新是以将下级或别处的资源抽调到本级(某地方)政府,支持这项创新成功为条件的,所以当下级或别处的资源难以源源不断地供给时,则这项改革创新自然不能持续和推广。

  2. 成本低

  政策试验说非常重要的一个论据是成本低:尽管局部试验失败可能耗费巨大,但仍然低于全国性政策失败所消耗的成本。基层试验的经验在写进国家政策之前,先在多个基层地区检验其效果,这种“由点到面”的方法自1978年以后就被当成新的改革方法的试金石,并对预防像1957年到1978年间几次经济政策失败所造成的全国性灾难起到了重要作用。{32}

  第一,必须澄清一个问题:谁的成本?什么成本?中央主导的局部试验与全国性政策试验的成本如何比较?如果说自主性的全国性政策试验从来都没有机会展开,其成本如何计算,又谈何其成本高于中央主导的局部试验?可见,局部试验的成本很低仅仅是一种无中生有的构想。 

  第二,1957年到1978年间几次经济政策失败所造成的全国性灾难,其成本是相当高昂的,但它之所以发生,恰恰是因为它并非由各地自主试验,而是由中央主导的局部试验所致。由于试验是严格受到中央限制的,地方就不会将注意力放在努力探索经验上(虽然这是中央所期望的),而是会竞相争夺中央优惠政策的租金。其中非常关键的机制就是造假,尽力夸大自己辖区内试点工作的积极成果,往往到了“由点到面”的推广普及阶段,才发现试点的典型经验缺乏深思熟虑且不能实行。造假最终带来灾难,并且是全国性的。1957年的“大跃进”就是因为各地方为完成任务,讨好中央而互相竞赛造假的结果。{33}

  第三,即使是成功的试验,很多也是人为造就的,以抽调其他地方资源到试验地区的形式实现的。中央努力培植造就典型,耗费的巨大成本可想而知。

  第四,成本高还表现在:试验者会浪费。因为试验更多是为中央的政治目标服务的,而非独立自主的,这同时也就意味着它也不必独立承担责任,所以它会软约束自己。当试验失败的时候很少被公开,往往是在耗费了大量的人力物力后不了了之。比如,上世纪80年代地方政府的机构和职能改革,90年代各地进行的养老保险改革,或是近期的事业单位改革。{34}

  韩博天最终道出了“成本低”的真谛:在中央决策者看来,低效率是在经济高速发展的情况下,保证政治控制力和社会稳定的“必要的交易成本” 。{35}也就是说,只要是有利于中央政治控制的,都是必要的——所谓的低成本就是相对于政治控制而言的。

  3. 中央天性即善的预设

  试验说的两大论据之所以如此牵强,与其对中央天性即善的预设是分不开的——不论是韩博天所谓的有远见的反复试验,还是王绍光所谓的中央超强认知能力,都混淆了中央在试验上的决定作用与客观上对政策试验的促进,既而将之理解为在本性上就是如此善的。殊不知“起决定作用”不仅会保护,而且可能会阻碍试验——结果和本质不是同一层次的概念。{36}当然我们对试验说关于中央天性善的假定的批评并不意味着我们就将它看作是恶的,而是主张应该客观地去看待它。

  正因为这种混淆,试验说在例证时仅去选择那些能够预先将政治阻力和政治风险降到最低功能的政策试验。诚然,成功的试验也可以最大限度扩大政策支持和政治收益,但这并不是试验的全部。韩博天只是指出了分级制下的地方试验有助于创新,形成新的制度,而对那些没有形成创新的试验则没有深入分析(虽然对于政策试验的失效或失灵,在韩文中也有所提及)。实际上,更有意义的问题是:为什么有的试验转化成了创新,而有的则没有,其差异的深层逻辑到底是什么?为什么对于地方的政策实验,中央有时支持,有时反对,有时沉默?为什么对有的地区赋予权力,而有的则不赋予?这种选择性机制是如何运作的?其背后反映出来的是什么逻辑?为什么要以这样而不是以另外的方式分级试验,其根源在哪里?

  试验说对中国改革经验的解释是选择性的,它只解释试验所引发的正效应,而对其负效应视而不见,这样不利于全面地理解政策试验;另外,也容易造成机会主义和循环论证的解释:为什么分级试验好,因为它有利于政治稳定和控制;为什么经济成功、政治稳定,因为选择了中央主导的分级试验的方式。我们认为,正是对中央的全能假设和对事实的选择性失明使他错失了对问题做更彻底解释的机会。说到底,这与其对真实改革实践的不彻底理解有关。

三、基于中央选择性控制的试验

  (一)秩序自由主义?

  韩博天对于秩序自由主义的总结无疑是精到的:一个有效的市场经济本质上是由政治塑造而成的,是人性化设计的结果,它由一个有权威但又有限的政府设立并受其保护。秩序自由主义主张,通过宪法和制度的事先约定,在国家和市场各自的周围建立起一道坚固的屏障,以使它们在各自的领域内尽可能发挥自己的特殊作用,同时保护它们的独立完整性不受削弱。一方面,秩序是自由建构的秩序,它不是独立于个体选择之外的,更不是立于其上的独立实体。另一方面,自由是秩序下的自由,自由建构起来的秩序既已达成,就产生了一套约束规则,这套规则对每个自由行动者来讲是有其威力的。当然自由与秩序是一个互相建构的演进过程,不是固定不变的。按照这种理解,中国的分级制政策试验是秩序自由主义吗?

  韩博天看到了中国试验不是市场自发形成,而是政治塑造的一面,但却将非市场自发的政治塑造等同于弥补市场的“秩序”,但殊不知此秩序非彼秩序。他没有看到在中国特殊的政治环境下,地方与中央并不处于平等的位置上,双方平等地约定几近不可能,中央的权力是几乎不受限制的,{37}秩序规则基本由中央单方面决定。

  (二)基于中央选择性控制的试验

  政策试验在中国并不是放任自流反复试验,或者随心所欲扩大政策范围,{38}相反,试验是始终处于分级制环境中的,以服务于中央主导的权力秩序为出发点和归宿的。

  中央政府出于风险最小化的考虑,坚持改革的主导权必须在其手中(硬核),主要包括改革的方向、步骤、时机、速度、广度、深度、形式这些原则性的问题控制在能够巩固和增强党的政治权威的限度之内。其具体策略是:通过修改和调整中央与地方以及政府与社会的制度安排(责、权、利的划分)来实现其控制。这种调整是不确定的,没有明确目标的。试验的幅度可以相当大——只要试验的命运始终掌握在中央手里。请看简明示意图(图1)。

  如图2所示,改革是由权力中心(中央政府)确定形式和内容,并通过纵向的行政隶属关系自上而下地实施制度创新。要维持这一变迁方式,必须维持权力中心的权威性和等级制的稳定性,从而保证各级行政代理机构(地方政府)与权力中心协调一致,各级行政代理机构不走样地实施权力中心的制度安排。{39}当出现偏离时,中央政府会为矫正地方政府的越轨行为,不得不收回下放给地方的权力,这就形成了我国改革走走停停或者走两步退一步的曲折进程。{40}

  对社会中微观主体的创新更需要在政权稳定前提下进行,并且采取政府供给为主导的方式。政府通过法律、法规和行政命令等手段,限制微观主体的制度进入权,如限制市场准入权和政治体系进入权等,使制度创新活动被控制在政府所允许的范围内,避免偏离政府设定的制度变迁轨迹的情况的出现。制度创新方案是根据政府的目标函数和约束条件来评估和选择的,即使微观主体感知到获利机会,如果没有政府的许可或授权,也不能自主“进入”可能导致自身利益最大化的制度创新,也难以“退出”由政府作出的制度安排。{41}虽然不否认存在一定的由微观主体自愿的合作性制度安排,但是这种自愿的安排,是在制度供给不足的情况下,政府对制度创新的需求方实行一定的进入许可的条件下发生的。哪些制度创新被许可,哪些制度创新不予许可,均由政府根据自己的效用和偏好来决定,所以,微观主体的自愿安排始终控制在政府手中。{42}

  (三)选择性控制:不容质疑与不确定的中央精神

  1. 不容质疑的中央精神

  中央与地方犹如唐僧与孙悟空,而非如来佛与孙悟空的关系。表面上看,地方充分广泛地发挥自己的能力,实际上中央对地方过大的本事一直心有芥蒂,不到完全发挥出来就要念紧箍咒,早早卡死,以防万一失控,不好收拾。{43}作为政治的最高统治者,中央不会容忍地方政府的偏离行为,将偏离视为不忠诚的表现,是向权威发起挑战或者直接威胁。其潜台词即:中央就是中央,地方就是地方,地方一定“要听中央的话”。中央领导人对地方政府的抱怨并不是因为以客观问题面目出现的地方政府与中央偏好的分歧,也不仅仅是因为政策偏好所涉的范围和幅度的分歧,而是因为地方政府并不遵从中央对什么是适当行为的解读。{44}那么,到底什么是中央精神,怎样才能正确解读呢?

  2. “说明内在于行动”{45}使中央精神变幻莫测

  民主法治国家是以立法为核心的,即提前对政策可能带来的影响进行协商审议。在没有颁布法律法规之前,不会采取没有法律依据或试验性的行政措施。即使是在联邦体制下,常被引述的州一级政府的政策创新也都以颁布法律法规为基础(“联邦制度试验室”),很少有不经立法就进行的行政试验。{46}如果这种治理机制可概括为“说明前置于行动”的话,那么中国盛行的则是“说明内在于行动”或者说“说明后于行动”。其含义是:不在事先出台明文的规定,而是临时根据政治需要判定地方的行为。如果对同样的一种行动方式仅能够根据其实践后果来做出评判,那么这种评判标准与其说是在事先的某种规定或规则,不如说是在事后、在行动中和行动之后使行动成为“可说明”、“可描述”和“可解释”的一种实用工具{47}。

  “说明内在于行动”是一种机会主义的治理方式,对规则的最终诠释权成为中央选择性控制地方的法宝和王牌。{48}最典型的证明就是,中央即使对地方做出承诺,也可以随时修正。{49}具体到试验问题,中央就通过调整其对试验的态度,来实现对地方的控制。这种调整使得何谓试验问题上的“政治正确”很难把握,{50}从而不可避免地导致地方政府在试验时无所适从。地方政府因中央政策的不确定性,没有办法分清对中央政策的“创造性执行”与“曲解”,{51}致使创新改革的激励受阻,{52}“做正确的事”而不是“正确地做事”就成为地方政府的理性选择。这一方面导致地方总是以打擦边球甚至违宪的方式去试验创新,另一方面让地方失去稳定的预期,而倾向机会主义。{53}“做了再说”已经成为地方政府的普遍做法:只要结果是好的,一切就都是好的——反正没有一个确定的程序或规则来校验行动是否违反了它。这对于有能力处理中央—地方关系的官员来说,即意味着新的机遇和挑战:发达地区的干部着力于中央未明令禁止的事,从省到县都在寻找中央政策的漏洞;保守的中西部干部仍然只做中央允许做的事,{54}结果却越来越落后。这样一来,最终形成了“不听话获利,忠实执行反遭落后”的结局。{55}表面上看,地方诠释能力的高低决定其不同的命运(如Zhichang Zhu所见),但实际上,中央给地方设定的激励规则更为根本。地方诠释能力的差异反映的仅仅是能否在此规则下获得更多,相对于中央决定着整个诠释规则来讲,是次一层次的问题。

  总之,本文认为中国改革机制的实质是基于中央选择性控制的试验。不管是选择哪个领域(而不是别的领域)进行试验,在什么时间以这样的方式(而不是别的时间和方式)都是以中央控制为前提的。试验仅仅是中央应对危机或更好地维系控制权力体系的工具。中央在很多时候并没有明确的目标,而更多地是要求地方依其本地实际情况执行中央模糊的政策。只要地方试验符合中央在讲话、文件或发展规划中所提出的工作重心,其试验结果有利于中央目标的实现,未经批准的政策试验就可以被当作对政策工具的探求,反之则不予批准。“马儿”(地方政府)可以“吃草”(试验),但前提是保证能“跑”(能完成中央任务),并且不能脱缰(僭越地方服从中央的权力格局)。

  (四)基于中央选择性控制的试验的后果——同质化

  在森严的权力等级体制下,由于下级政府缺乏应有的自主性,其最保险的做法是,静待上级政府发号施令,或者亦步亦趋地跟随上级政府的指挥棒转;一旦遇到新情况,最好是首先层层请示上级政府的指示,然后遵照上级政府的指示行事。这便形成了地方行为必然趋于一致(同质化)的情形。

  1. 试验和创新的周期性{56}

  地方官员为了自己的“政治生命”,势必会不断揣摩、领会党委的意图,尤其是五年一次的党代会提出的路线、方针、政策。在党代会召开之前,人事布局形势尚不明朗,不仅创新的风险比较大,处理不当反而会伤及自己的政治前途,而且地方官员本人都不确定党代会后是否能在原有位置或更高职位上就任,如若调离,创新的成果将有可能被继任者获取。在这样一个非常敏感的时期,地方官员大规模地推进创新,不是最佳选择,最好的办法就是“维持现状”,巩固前几年的政治成果。此外,在党和政府的换届年,中央一般会特别强调“稳定”,稳定往往成为头等大事,这也从客观上遏制了地方政府的创新冲动,所以,在党代会召开当年,地方政府创新的数量较以前会略有下降。到党代会召开后的第一年,此时,党的大政方针已经确定,政治形势也非常清晰,而且较大规模的人事调整已经基本结束,在这样一个稳定时期,中央政府在政治上一般会突出强调“清正”、“开明”和“开放”,鼓励政府创新,此外,地方官员为了取得核心利益,即职位升迁,必然会根据党中央的精神,因地制宜地开展相关的政府创新活动,因为资源是稀缺的,地方官员所不懈追求的“更高职位”,同时也是其他很多地方官员的前进目标,为了取得比竞争者更多的优势,地方官员之间必然不会满足于现状,势必会加大力度进行政府创新,以期获得上级,甚至中央的青睐和认可,因此,地方政府创新能得以较大规模地推进,创新的数量比前一年有较大的上升。到了党代会召开后的第二年至第四年,创新数量较党代会后的第一年有所下降,但仍然维持一个较高的水平,到了党代会召开后的第五年,同时也是下届党代会的召开年,五年一个周期结束,又进人了政治敏感期,对地方官员来说,现在不是好的改革时机,因此在推进地方政府创新上趋于谨慎,满足于现状,追求稳定,因此,此时地方政府创新的数量又有所下降。

  2. 创新的类别:政治类偏少

  几十年的风风雨雨让地方政府学乖了,创新当然要搞,但更要安全第一。过去不愿意做改革的牺牲品,将来同样也不愿意做创新的铺路石。{57}虽然最近中央大力提倡地方政府自主创新,但地方政府似乎都已经领会了其精神实质:意在通过创新实现中国社会的全面发展和进步,而非意识形态的固步自封,但进步和发展必须是以社会秩序的稳定为基础的,保持社会秩序的稳定是作为秩序维护者的中央政府的底线,一言以蔽之,创新不能破坏和谐与秩序。{58}尤其是政治类改革,因可能会与现行的宪法、法律、党章或政策文件的某些规定相抵触,就有可能被指责为违反宪法、法律、党章或政策,创新的发起者可能会因此断送政治前程甚至有牢狱之灾,从而面临的政治风险最大。这从地方创新的数量统计中就可见一斑。{59}行政类与服务类创新的敏感度远低于政治类创新,因为后者有可能触碰雷区。也就是说,改革创新总是避重就轻的,{60}这已经成为地方政府的共识。

  3. 伪创新多,真创新少

  由于中央政府的控制,尤其财政约束越来越硬的情况下,地方政府没有财力去进行尚存政治风险的制度创新。受制于整个环境,地方创新主体不得不花很多的精力用于对外界的解释、说服和沟通,这不仅分散了先行改革者投入创新的精力,而且也增大了进一步创新的成本与难度。地方政府最终迫于舆论压力及原有政绩考核压力,只好进行伪创新以顺利交差。{61}中央政府不愿意花费信息收集成本进行创新核查,地方政府也不会冒险进行真创新,会选择既能获利又承担较少创新成本的伪创新;各地方政府都不愿意支持创新的初始成本以及政府风险,都在不同程度的观望其他同级政府的行为以及上层政府的反映,也就是都想“搭便车”。所以进行伪创新,既获得相应政绩,又不承担制度变革的相应成本,就成为地方政府的理性选择。

  进行不易模仿的政策试验的地方政府要付出更多的成本,更重要的是其成效不能在短时间就能够体现出来,在当前的绩效考核制度及领导干部有限任期的局限条件下,坚持寻求创立所谓持久竞争差异的地方反而不如采用降低税费等短期策略的地方,从而在竞争中被淘汰。这在客观上激励地方竞争越来越趋向短期化,越来越集中于简单的易模仿领域,而这又反过来加剧了竞争的对抗性。至于简单的容易做的领域和资源、手段等全部用完后会怎样是没有人会去想的,而这种简单、短期化竞争的从长期来看的负效应更不会有人关心。如此一来,便形成了“劣胜优汰”,也即“逆淘汰”。

  4. 引发政治狂热

  从点到面的内在逻辑是:到底是采用自上而下还是自下而上,完全取决于政治和意识形态风向。在“大跃进”和“文化大革命”中,对于政策试验不管怎么争论,却未曾质疑过毛泽东的意识形态指示。1957年后的政策试验使“因地制宜”、“从点到面”的试验原则越来越成为一种空洞的口号,标准化执行和近乎完全地服从越来越成为对政治信任和向毛泽东表忠诚的一种宣示:“一旦毛泽东发出了指示,就会有一小部分模范单位被选择,随之而来的是越来越高的目标发散开来,底层报告的目标越来越超额,任务完成越来越近乎标准化模式。”{62}政治狂热的激情一旦煽起,对于政策试验的结果是没有时间来得及考证的,即使有对试验的批评或质疑也不再受欢迎,甚至不可能被允许。与其说政治狂热是改革前毛泽东等领导人一时头脑发热的产物,毋宁说它是一种体制的必然产物。{63}1957年至改革期间政策试验“变质”的说法,是一种马后炮式的不负责任的批评{64}——因为在这种体制下,我们无法在事前分清试验是否进行了严肃认真的调查。

  总之,基于选择性控制的试验的结果是同质化,这使试验的意义大打折扣。试验既不充分也没有推广性,其作用远非试验说所夸的那样大。

  (五)选择性控制的根源:体制遭受硬约束

  地方政府因为最终受制于中央“说明内在于行动”的干预,其试验不可能充分,也不具有自我扩散性,这便不可避免地出现试验的同质化,既而引发诸多问题(如上所述)。一般来讲,当试验出现问题时,中央一般不去分析其具体原因(到底是因为地方自主权不充分还是地方自利),就一刀切地矫正甚至终止试验。由此我们可以理解为什么试验总是走走停停,时快时慢。那么,这是不是说中央在干预试验时,可以任意调整自己的态度呢?如果不是的话,那么究竟是什么决定着其态度变化呢?

  为解释这个问题,我们引入IPS模型(互动式政党—国家模型){65}。由互连线贯穿的党国体制是软约束的,运行到一定阶段必然招致硬约束。中央政府化解硬约束的方式是设定软约束指标有选择地硬化地方政府——从这个意义上讲,软约束本身是一种有效的激励机制,因为任何地方都不想被硬化。因为中央精于对地方的控制,它能够通过将问题下卸给地方去解决问题。地方在应对问题上不得不承受此压力,其行为逻辑更多的是对此压力的应对和消化。中央以其政治任务完成情况作为对地方奖惩的根据,这样就达到了控制地方和化解危机的双重目的。中央与地方的行为及其变化都是结构推动的产物,是整个体制运转招致硬约束的结果。由此可见,只有将中央与地方的行为纳入此结构中,它们的行为才能得到更深刻的理解。

  至此,我们便可理解为什么有时地方政府被允许试验,有时则不被允许;有的领域允许试验,有的领域则不可以;有的地区允许试验,有的地区则不被允许——中央对地方控制的有选择性并不意味着中央可以任自己意志而随便为之,而是受整个结构约束的。前面所论 “政治正确”含义的转变,其实就根源于整个体制运转硬约束的程度。{66}如果说整个体系没有硬化,则中央会选择给予某地优惠政策的渐进方式,而不会施行一视同仁的普遍覆盖全国各地的统一政策进行全面改革——在这种情况下,地方自主权的范围可能会比较小,其试验受到中央的限制会比较多;反之,如果整个体系硬化,中央会考虑相对比较激进的改革,原来不可分配的资源此时也会适当放宽限制(如人事控制可能会逐步放松,以调动地方的积极性,尽快化解体系危机)——此时地方自主权的范围就会比较大,其试验受到的限制会比较少(见表1)。

四、结论

  (一)本文的理论贡献

  基于选择性控制的试验的解释,首先使我们对中国改革机制有了更全面的认识:既要看到试验充分的、广泛性的一面;也要看到其不充分、不广泛性的一面。试验说只是看到了前者,而没有看到后者,因此夸大了试验在改革过程中的作用。

  其次,它坚持从中国改革的悖论出发,并对此做出了更加客观、逻辑机制更清晰的解释。第一,对改革机制的全面理解必须结合行动与表达两方面。改革的机密就内隐于这种行动与表达的背离,本文将之概括为:“说明内在于(后于)行动”。说明(诠释)的权力是非常重要的,虽然中央和地方都拥有这一权力,但中央对于试验有最终的诠释决定权。第二,关于改革究竟有无明确目标的问题。中央对怎么改革并不预先设定一个原则和目标,而是通过对试验的不确定态度,实现对地方的选择性控制。改革过程中,除了维护政治权力秩序(地方服从于中央)的意识非常清晰之外,对怎么改革并没有明确的意识:可以是由中央发起的动员式改革,也可以是由地方发动的试验;可以全面试验,也可以部分(只给一部分地区权力)实验。所以改革实践呈现出丰富多彩的面貌,但其命运却是非常不稳定的——它完全依赖于中央的需要及对中央的功效如何。实际上,中央对各种实践(试验)态度的不确定性也非任由自己的意志而为,它根源于整个体系所受的约束的程度——这是整个改革逻辑的最终源动力。

  (二)方法论启示:回归实践与理论设计

  中国的改革实践是特殊的,直接套用西方理论可能没有办法解释,但切中中国改革实践也不意味着沉溺于现存事实、排斥理论反思,甚至从现存事实出发去构造理论、寻求理论以再次证明事实。包括试验说在内,都仅仅是对中国改革实践的某一种理论解释,至多是对用西方理论解释中国现实的特定理论的反证,但这并不能证明中国的经验就是正确的或错误的。试验说与它所批评的西方理论一样,都是一种意识形态的解释:要么预设西方的经验,要么认定中国的经验为标准模式,然后选择相应的事实去证明预设的正确。意识形态化解释的最终根源在于没有正视中国改革实践的悖论,而仅仅看到了其中的某一个方面。

  诚然,试验在中国改革过程中的作用再怎么强调也不为过,但关键问题并不在于指出政策试验的重要性,而是厘清试验为基础的改革的内在机制究竟是怎样的,否则就可能出现试验说就事实论事实,乃至从对改革实践的事实(虽然是部分事实的发现)跳跃至价值判断的失误。王绍光和韩博天将“试验探索的过程中不可能直接得到令人满意的规则”,推论到“中国改革无须理论设计,只要不断的试验即可”,再由此跳跃到“不要理论设计的改革是独具中国特色的和正确的”价值判断。显然,此逻辑链条中所否定的“理论设计”是西方意义上的,其意旨是:实践(试验)即一切,西方语境下立法为核心的治理方式即使不是已经过时,至少也可以说并非唯一正确的。

  在西方语境下,理论设计即是规则的建构,它基于个体选择达成的共识。规则即选择出来的规则,选择也即是在建构规则,二者是一体两面的。强调政策设计并不意味着认定它就是最佳的终极解决方案,而是说在特定的时间和条件下,我们共同选择了它。对于处于特定时刻的我们来讲,它就是令我们满意的。所谓的“好”与“坏”只是相对每个作选择的个体而言,离开这种选择谈好坏,是拿一个外在于选择的东西来衡量我们的选择,是无意义的。所谓“理论设计不能令人满意”的说法就像是黑格尔的“狡黠理性”,站在历史后面去评论以前的历史,是“马后炮”式的评论。当然,这并不意味着建基于自由选择的理论设计就不改进,封死了不确定性{67}——恰恰相反,它自始即是为化解不确定性对个体的威胁的,并且始终向着不确定性开放的。不确定性的存在不但不是否定理论设计的理由,相反恰恰是理论设计存在的非常充分的理由。{68}

  韩博天将“理论设计”理解为提供综合改革一揽子方案,并以不确定性的存在质疑理论设计的有效性。{69}一方面,理论设计不能简单地等同于提供综合改革一揽子方案,樊纲对渐进改革的批评有一定道理,但他提倡的综合改革{70}与本文所讲的作为一种规则建构的理论设计的含义还是有差别的,后者的含义更宽广;另一方面,因设计得不到满意规则,就否定理论设计的逻辑是站不住脚的。王绍光和韩博天只看到了改革过程是演化的结果,而没有看到演化的动力、演化过程是如何可能的。对于改革实践过程,从长时段看来是不确定的,不可测的,但这个不确定的结果是怎么观察出来的呢——毕竟政策不可能自行演化到现阶段,毕竟不能指望任何竞争的演进过程都会选择那些“令人满意的”规则——其实,正是每个阶段的政策设计使得演化成为可能。

  在中国改革的实践中实际也存在着理论设计,只不过其含义与西方语境不同。中国语境下的理论设计(中央单方面决定)不是事前各方的约定,而是作为事后说明和论证行动的工具。它排除了对规则选择的其他可能:通过阻止系统分析和计划,破坏寻求有希望的新选择的需要。{71}失去了规则选择的可能,行动即一切,它自然不用担心“不能令人满意”,因为地方政府试验别无选择,它只能“满意”。如果沉迷于这种单方面制定的规则,将“没有选择”误认为是历史的必然,难免会成为为现实做辩护的注脚,滑向“存在即合理”的理论犬儒主义。如果再进一步将此作为一种别具一格的特色甚至是将来可供别国选择的模式,就越来越远离科学了。

  需要说明的是,本文对作为一种规则建构的理论设计的强调并没有西方中心论的嫌疑,它相对于“说明内在于行动”的理论设计来讲有很多优越之处:既有秩序又有活力。因为规则的存在使得各方行动是可约束可预测的;又因为各方的选择是基础,从而使得规则有活力,可以不断更新。我们不能因为它在西方发明和盛行就将之视为西方国家的专利,毋宁说它是无国界的。

  (三)需要进一步探讨的问题:同一逻辑?

  张静在探讨中国国家政权现代性的构建时指出,“国家只重目标和结果,并不特意阐发一种不同于地方的治理原则,一切由地方创造——这种做法本身,使得基层政权除了利用国家使自己的行动合法化之外,并未与其共享一种治理原则”。其结果是“国家控制能力低下,因为国家政权只能靠复制或默认旧有的国家和基层关系保持其行政职能”。{72}张静的这种解释没有回答:面对这种被证明是明显削弱国家能力的治理机制,中央为什么不去改革而是默认它? 

  本文认为,张静的解释中隐含了该问题的部分答案,她看到中央的治理取向是不重视事前的规则构建,而只重目标和结果,但没有看到地方政府奉行的,也是这种结果取向的行动逻辑和治理原则。正因为如此,二者之间才会有着相当程度的理解、默契和配合{73}——当然,在这种非规则化的治理机制中,中央起着更为决定性的作用。如果中央采取选择性控制试验的方式实施改革,而地方去质疑甚至反对由中央单方面制定的规则,那么这种治理也就不可能顺利实施。现实中地方政府的行动逻辑是:在规则下适应并利用现行规则的漏洞来为自己带来好处。它们并没有质疑规则,没有重新设计规则的意识。{74}从这个意义上讲,中央的选择性控制与政策试验实际上形成了一种均衡。至于为什么形成这种非规则化而不是制度化的均衡,则是一个需要进一步深入探讨的问题。


【注释】

①L. T. White III, Unstately Power, Vol. I and II, Armonk, N. Y.: M. E. Sharpe, 1998。转引自刘鹏:《三十年来海外学者视野下的当代中国国家性及其争论述评》,载《社会学研究》2009年第5期。 ②Cheng, H. The cycle of institutional transformation, Beijing: People’s Press (in Chinese), 2000. cited from Zhichang Zhu, “Reform Without A Theory: Why Does It Work in China?”, Orgnization Studies, Vol. 28, No.10, 2007, pp. 1503-1522. ③K. Parris, “Local Inititative and National Reform: The Wenzhou Model of Development”, The China Quarterly, No. 134, 1993, pp. 242-263。转引自刘鹏:《三十年来海外学者视野下的当代中国国家性及其争论述评》。 ④Yasheng Huang, “Information, Bureaucracy, and Economic Reforms in China and the Soviert Union”, World Policics, Vol. 47, No. 1, Oct. 1994, pp. 102-134. ⑤王绍光也坦言:“他们能做的仅仅是优先诊治最迫切的议题”。见其《学习机制与适应能力:中国农村合作医疗体制变迁的启示》,载《中国社会科学》2008年第6期。 ⑥康晓光:《中国特殊论——对中国大陆25年改革经验的反思》,载《战略与管理》2003年第4期。 ⑦D. Kelliher, Peasant power in China: The era of rural reform, 1979-1989, New Haven: Yale University Press, 1992, p. 57. cited from Zhichang Zhu, “Reform Without A Theory: Why Does It Work in China?”. ⑧K. X. Zhou, How the farmers changed China: Power of the people, Oxford: Westview Press, 1996. cited from Zhichang Zhu, “Reform Without A Theory: Why Does It Work in China?”. ⑨周雪光:《组织社会学十讲》,北京:清华大学出版社2004年版。 ⑩参见Sebastian Heilmann, “From Local Experiment s to National Policy : The Origins of China’s Distinctive Policy Process”, The China Journal, No. 59, January 2008, pp. 1-30. {11}同上。 {12}同上。 {13}Zhichang Zhu, “Reform Without A Theory: Why Does It Work in China?”. {14}黄宗智:《连接经验与理论:建立中国的现代学术》,载《开放时代》2007年第4期。 黄宗智:《认识中国——走向从实践出发的社会科学》,载《中国社会科学》2005年第1期。 {15}黄宗智:《跨越左右分歧:从实践历史来探询改革》,载《开放时代》2009年第12期;更详细讨论见其《过去和现在:中国民事法律实践的探索》,北京:法律出版社2009年版。 {16}黄宗智:《改革中的国家体制:经济奇迹和社会危机的同一根源》,载《开放时代》2009年第4期。 {17}Sebastian Heilmann, “Policy Experimentation in China’s Economic Rise”, Studies of Comparative and International Development, Vol. 43, No. 1, Mar. 2008. Sebastian Heilmann, “From Local Experiment s to National Policy: The Origins of China’s Distinctive Policy Process”. {18}黄宗智:《改革中的国家体制:经济奇迹和社会危机的同一根源》。 {19}王绍光:《学习机制与适应能力:中国农村合作医疗体制变迁的启示》。 {20}沿着一系列没有严格论证的逻辑往下推,就发现了作者最想表达的:“不具备适应能力,富国可以变为穷国,强国可以变为弱国;具备适应能力,贫穷、落后、不平等的国家也可以逐步迈上繁荣昌盛、人民幸福的康庄大道。过去60年里,虽然左一脚、右一脚,深一脚、浅一脚,中国就是这么一步步趟过来的。可以期待,未来中国还将这么一步步迈向社会主义的彼岸。”以现实经验为标准,再去证明现实的正确,然后不加任何论证地直接推论说此经验将更为正确。我们可以合理地推测,作者最终是想证明这种体制的无比正确和优越。见王绍光:《学习机制与适应能力:中国农村合作医疗体制变迁的启示》。 {21}Bramall从另外一个角度质疑王绍光的学习与适应能力学说,他认为毛泽东时代成功地为大多数人民提供起码的医疗服务(以及初中教育)。改革政府其实完全可以在那个基础上建立一个有效的医疗和教育制度,但它没有这么做,而是反之,任由其全面崩溃。这并不是学习和适应能力的证明,而是其过分意识形态化的转向。Chris Bramall, “Out of Darkness: Chinese Transition Paths”, Modern China, Vol. 36, No. 4, July 2009, pp. 439-449。译文参考了黄宗智:《改革中的国家体制:经济奇迹和社会危机的同一根源》。 {22} [德]韩博天:《中国异乎常规的政策制定过程:不确定情况下反复试验》,载《开放时代》2009年第7期。 {23}同上。 {24}Sebastian Heilmann, “From Local Experiment s to National Policy: The Origins of China’s Distinctive Policy Process”. {25}沈承诚:《地方政府伪创新的机理探究及反伪举措——基于新制度经济学视角的考量》,载《理论探讨》2006年第2期。 {26}张千帆:《宪法变通与试验》,载《法学研究》2007年第1期。 {27}《358个地方政府竞争改创新大奖》,载《21世纪经济报道》2010年1月19日。 {28}简光洲:《改革?违法?宣城试点农房流转调查》,载《东方早报》2008年07月24日。引用时作了精简。 {29}摘自尹鸿伟:《重庆土改实验推倒重来》,载《南风窗》2008年第23期。引用时作了精简。 {30}佟平:《为什么说小城镇改革试点镇选择方式不科学》,凤凰博报,http://blog.ifeng.com/article/948528.html,2008年12月22日访问。 {31}贾宝林、朝黎明:《中国政策试点的过程与效应——以增值税转型改革为例》,未刊稿,2009年。 {32}Sebastian Heilmann, “From Local Experiments to National Policy: The Origins of China’s Distinctive Policy Process”. {33}周飞舟:《锦标赛体制》,载《社会学研究》2009年第3期。 {34} [德]韩博天:《中国经济腾飞中的分级制政策试验》,载《开放时代》2008年第5期。 {35}Jean C. Oi & Chaohua Han, “Political and Institutional Complementarities: The Evolution of Corporate Restructuring in China”, unpublished manuscript, Stanford University, 2006。转引自韩博天:《中国经济腾飞中的分级制政策试验》。 {36}聂智琪:《制度变迁中的政府行为分析:苏南模式的启示》,载《开放时代》2003年第2期。 {37}关于这一点,很多文献都没有认识,即使有认识,也是比较模糊的。最典型的代表就是解释中国经济奇迹的财政联邦主义,它不加批判地将西方财政联邦主义理论直接应用到中国,而忽视了该理论最重要的前提(预设):中央权力是受到约束的。像财政联邦主义一样,对中国这一现实的忽视,必然对中国政治做出误判。 {38} [德]韩博天:《中国异乎常规的政策制定过程:不确定情况下反复试验》。 {39}Caufield认为这种改革路径的选择是由国家的侍从主义性质决定的。J. Caulfield, “Local Government Reform in Comparative Perspective”, International Review of Administrative Sciences, Vol. 72, No. 2, pp. 253-267. {40}陈天祥:《中国地方政府制度创新的利弊分析》,载《天津社会科学》2002年第2期。 {41}杨瑞龙:《我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为》,载《经济研究》1998年第1期。 {42}在这个意义上,对地方政府的作用不可做过于积极的评价。这可从下述矛盾中证明:自90年代以来,随着市场化竞争的激烈,地方政府的自利性逐步暴露出来。这显然与常识不符:因为市场化程度越深,政府的自利性应该越小。参见何显明:《市场化进程中的地方政府自主性研究——基于浙江的个案分析》,复旦大学博士论文,2007年。对地方政府积极评价的代表作有:洪银兴和曹勇基于地方政府对市场化过程的强有力推动作用而将其称为“市场行动者”,地方政府本身的行动就具有市场性或“准企业行为”的观点,不仅在市场机制不完善的阶段在一定范围内发挥了本来应该由市场机制发挥的作用,而且还积极帮助本地企业与地区外企业竞争,支持本地企业谋求利润最大化。参见洪银兴、曹勇:《经济体制转轨时期的地方政府功能》,载《经济研究》1996年第5期。周振华认为,在大多数情况下,地方政府在此过程中都主动承担起政治风险,充当了基层组织改革尝试与创新的保护伞。参见周振华:《改革选择集弹性化与地方政府的制度创新功能》,载《经济经纬》1999年第1期。 {43}蓝志勇:《给分权划底线,为创新设边界——地方政府创新的法律环境探讨》,载《浙江大学学报》(人文社会科学版)2007第6 期。 {44}Linda Chelan Li, “Central-Provincial Relations: Beyond Compliance Analysis”, Joseph Cheng (ed.), China Review 1998, Hong Kong: Chinese University Press, 1998, pp. 157-186. {45}此处的“说明内在于行动”是作为客观存在的一种行动机制,与常人方法学意义上的研究方法的含义不同。后者否认“规则(说明)”作为社会“秩序”的基础的“物”(thing)的存在,而认定其为使行动成为“可说明的”、“可描述的”一种工具。在这种方法看来,所谓的稳定的社会行动模式仅仅是行动者权益性努力的“成果”或“成就”(Accomplishment or Achievement)。参见刘岳、宋堂:《国家政策在农村地区实践过程的理解社会学——以山东C县农业特产税征收为例》,载《乡村中国评论》第1辑,桂林:广西师范大学出版社2006年版。该方法论的缺陷是:如果是这样的话,那就没有办法区分不同行动的意义,更别说是对其进行评判了。 {46} [德]韩博天:《中国经济腾飞中的分级制政策试验》。 {47}刘岳、宋堂:《国家政策在农村地区实践过程的理解社会学——以山东C县农业特产税征收为例》。 {48}Kai-yuen Tsui & Yonqiang Wang, “Bteween Separate Stove and a Single Menu:Fiscal Decentralization in China”, The China Quarterly, No. 177, 2004, pp.71-90. {49}Pak. K. Lee, “Into the Trap of Strengthing State Capacity: China’ State Tax-Assignment Reform, The China Quarterly, No. 164, Dec. 2000, pp. 1007-1024. {50}关于中央精神的解读与阐释问题,陈周旺在对解放区土改的研究中发现:中央精神(以“五四指示”为例)里深刻地体现着策略性模糊,很难把握。各解放区、分区党委都无法理解,没有一个做得好的。不管做什么,都会犯错误,不是“左”就是“右”,大家没有一个不受批评的,因为大家都没有领会中央精神,中央精神实在是太难领会了。杜克大学—吉林大学中美双边研讨会,陈周旺的发言,2009年8月1日。 {51}在笔者对T市、D区和B镇三个不同级别的政府部门的访谈中,都听到非常相似的声音:“我们是在创造性地执行政策,中央不是鼓励创新吗?我们这些做法是在中央精神的指导下结合本地的实际做出的”。在对D区一办公室副主任访谈(当时该区因一项政策受到上级的批评)时,我委婉地问及为什么要违背中央政策(地方政府对“违背”这个词相当忌讳)时,他做出很无奈的表情,“我们根本没想到结果会是这样……因为我们看到省内只有少数几个地方这样搞,我们才赶快跟,这样风险应该不会太大,并且在省内还能够算得上是创新。但当我们刚开始做就被宣布是违反政策的”,“我们只好认倒霉了”。最后他深沉地总结道:“实际上,还是后悔搞晚了”。2007年7月访谈。 {52}从上述我们的访谈中我们并不能分清地方政府官员所言是否真实,究竟是打着创造的幌子违背中央政策还是确实充当了别人的替罪羊,也许这些只有他们自己最清楚。 {53}邓小平有句广为流传的判定改革标准的名言:“不管白猫、黑猫,抓住老鼠就是好猫”。地方干部执行政策时将其泛化为:不管X,也不管Y,只要达标(硬指标)就是成功。 {54}Hon S. Chan & King W. Chow, “Public Management Policy and Practice in Western China: Metapolicy, Tacit Knowledge, and Implications for Management Innovation Transfer”, the American Review of Public Administration, Vol. 37, No. 4, December 2007, pp. 479-498. {55}《不听话才能获利?剖析地方政府违抗中央政策现象》,新华网,http://news3.xinhuanet.com/politics/2006-09/13/content_5087316.htm,2008年5月12日访问。 {56}本段内容引自汪保国:《党的十六大至十七大期间中国——地方政府创新现象研究》,载黄卫平、汪永成(主编):《当代中国政治研究报告》第6辑,北京:社会科学文献出版社2008年版,第328 ~ 352页。行文时语句稍作改动。 {57}上海福卡经济预测研究所:《破解中国宏观调控大局》,上海财经大学出版社2007年版,第116页。 {58}同上,第115页。 {59}对于创新的类别,不同的学者有不同的标准。何增科划分为政治类(43%)、行政类(25%)和公共服务类(35%),汪保国分为四类:行政类(72.29%)、政治类(19%)、司法类和综合类。参见何增科:《政治合法性与中国地方政府创新:一项初步的经验性研究》,载《云南行政学院学报》2007年第2期。汪保国:《党的十六大至十七大期间中国——地方政府创新现象研究》。 {60}笔者对T市县乡两级地方政府创新的访谈,2009年11月。 {61}沈承诚:《地方政府伪创新的机理探究及反伪举措——基于新制度经济学视角的考量》,载《理论探讨》2006年第2期。 {62}Sebastian Heilmann, “From Local Experiment s to National Policy: The Origins of China’s Distinctive Policy Process”。相关例证可参见卢临晖:《“卫星”是如何上天的——乡村基层干部和“大跃进”》,载《开放时代》2008年第5期。 {63}李若建:《指标管理的失败:“大跃进”与困难时期的官员造假行为》,载《开放时代》2009年第3期。 {64}改革后上台执政的领导人对改革前地方政府没有认真地坚持政策试验的批判,以及学者们对改革前地方变异政策的批评。Sebastian Heilmann, “From Local Experiment s to National Policy: The Origins of China’s Distinctive Policy Process”. {65}[匈]玛利亚·乔纳蒂:《自我耗竭式演进——政党—国家体制的模型与验证》,李陈华、许敏兰译,北京:中央编译出版社2008年版。 {66}比如说私营企业从一开始的“被禁止”到后来的“合法”,很大程度上就是因为体制遭受的约束越来越硬。为了缓解这种约束,不得不开放这个领域。 {67}唐寿宁认为,中国人天生对不确定性有一种厌恶,而喜欢就事论事、“具体问题具体分析”,不喜做规则变更,不求彻底明确的“一劳永逸”。这是中国人特有的思维方式和文化价值观。参见唐寿宁:《行政性一致同意——对中国公共职能机构改革的一个解释》,载茅于轼:《中国制度变迁的案例研究》,上海人民出版社1996年版。 {68}唐寿宁:《均衡的实现与制度规则的贯彻》,载《经济研究》1993年第3期。 {69} “政策制定所处的环境总在不断变化并难以预测,任何尝试设计综合改革一揽子方案的行为都要受制于这些因素”。见韩博天:《中国异乎常规的政策制定过程:不确定情况下反复试验》。 {70}樊纲、胡永泰:《“平行推进”而不是“循序渐进”:关于体制转轨最优路径的理论与政策》,载《开放时代》2009年第7期。 {71} [加]迈克尔·豪利特、M·拉米什:《公共政策研究:政策循环与政策子系统》,庞诗等译,北京:三联书店2006年版,第250页。 {72}张静:《基层政权——乡村制度诸问题》,杭州:浙江人民出版社2000年版,第284页。在另一篇文章中,张静深入论证了这种治理方式,概括为仲裁进入方式:不直接干预基层的管制规则,而是在对方出现问题时才去介入,裁定是非。由于裁定的结果须基层机构去执行,因此裁定的权威性不能不极大地依赖于执行者,而且,由于裁定进入的暂时性——它通常只针对某个单一的事件,其处理结果不能扩散成为其他事件遵循的范例。在这种情况下,基层组织往往发展出自己的规则处理事件。这些规则并非由国家颁布,但在多数情况下亦未遇到对方明显的禁止,即处于事实上的默认状态。当出现了基层组织不能或不想自己解决的问题、希望他者介入的时候,它需要“邀请”国家进入、并提供资料或对方要求的帮助。见张静:《多重角色的选择逻辑和利益相对性》,载《社会科学季刊》1997年第1、2期。 {73}刘岳、宋堂:《国家政策在农村地区实践过程的理解社会学——以山东C县农业特产税征收为例》。 {74}关于中国政治文化中的理论无意识,可参阅拙作《论中国传统政治正当性的阙失》,载《学海》2007年第2期。

责任编辑: 吴 铭