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街道公共体制改革和国家意志的柔性控制

——对黄宗智“国家和社会的第三领域”理论的扩展

郭伟和

【内容提要】 城市社区建设与发展成为中国城市社会发展和政治民主进程的温床,很多学者试图用国家与社会分野的视角,或者说市民社会概念来理解和诠释中国城市社区建设和发展。本文以一个具体的城市社区改革案例为基础,运用个案研究方法,从中来展示中国城市社区建设和发展,虽然有民主化的进程,但是这种民主进程仍然是中国特色的国家意志对社区公共事务的柔性控制,而不是所谓的市民社会的分殊与发展。只不过,当前社区公共治理中,国家意志的展现更加隐蔽、柔性和更具合法性。由此,本文扩展了黄宗智先生的“国家和社会的第三领域”概念,在当代中国,强财政支持下的政府已经不是通过“简约主义原则”来进行基层治理,而是通过一套更加复杂的柔性控制策略来试试基层治理。

一、导言:中国城市社会管理体制的社区制转向

  伴随着城市经济体制改革,中国城市社会管理体制也在发生着深刻的变化。改革开放之前的中国城市管理体制是由垂直管理的单位制和作为对单位制之外人员的补充管理体制的街居制联合构成。{1}这种管理体制下,一般认为中国社会是一种“强国家弱社会”的社会结构,国家垄断着绝大部分社会资源和结构性活动空间,个人必须进入国家设立的社会组织,成为其成员之一,才能获得生存空间和生存资源,形成了个人对国家的高度依附。{2}但是伴随着中国经济改革开放,社会上自由流动资源和自由活动空间出现,中国城市社会打破了传统体制下的社会稳定秩序,出现了一系列新情况、新问题,主要有:国有企业单位日益改革成为一个经济经营体,摆脱企业办社会和提出减员增效;城市中新增人口、返城人口和农民进城人口增多,就业多元化;流动人口增多,生活居住自主化;居民收入增加,生活需求多样化,对社区服务的要求提高;人口结构老龄化,社区养老需求增加;法治观念普及,公民意识提高,依法行政逐渐浮现;民主观念、基层民主自治依法推行等。这一系列客观社会经济发展形势和主观民主法治意识的提高,要求改变传统的垂直性单位式行政管理为主的社会管理体制和方式。从20世纪90年代开始,中国各城市提出加强城市社会管理体制改革,一个基本倾向是由原来的主要靠“条条管理”为主逐渐转为“条块结合、以块为主”,将社会管理权限逐步下放给城区、街道和社会团体,使基层社区成为社会管理的基础和主体。城市社会管理逐步由“单位制”向“社区制”转变,建立“统一规划、分级管理、责权一致、块块为主、条块结合、各方参与”的运行机制,推进社区居民广泛参与、民主管理与自治化进程。{3}

  但是社区制管理体制本身应该是什么样的,理论界和政策界并没有一个理想的统一认识,而是各地在自主摸索前进。一般认为上海的改革经验是中国城市基层管理体制的一个突破。上海市是在1996年3月开始探索建立“两级政府、三级管理”的新城市管理体制,它的主要特点,一是强化城市管理的基层管理体系,权力中心下移,以街道办事处为重点,强化街区内部的政府权力和行政效能;二是基层权力整合,以块为主,条块协调,把街道办事处作为一级管理地位,区级各个专业行政部门在街道的派出机构都整合到街道办事处管理体制之中,在街道成立四个委员会来整合各个专业管理部门;三是转移政府职能,权力向社会分化,逐步形成参与式、开放式社区管理网络,具体表现是成立社区管理委员会或社区事务咨询协商委员会,把社区中的行政部门、企事业单位、社会团体、居民群众代表组织起来,政府主导,推动社区力量参与的社会化管理,居委会是整个城市管理体系中最基层的组织。{4}

  上海的城市管理体制改革虽然也体现了城市基层管理的社会参与和居民自治,但是总的精神是强调政府的主导作用,甚至是把居委会也纳入整个城市管理体系之中,这部分影响到居委会的自治功能。但是上海首先提出并尝试在基层管理中建立社区管理委员会或叫社区事务咨询委员会,把社区中的企事业单位、社会团体、居民群众都纳入以政府行政为主导的管理体系之中,体现社会管理的社会参与。这种行政主导、社会参与的基层社会管理体制被有些学者认为仍然是在议行合一的传统行政管理体制框架中调整,没有走向议行分离的现代组织管理体制。{5}

  继上海探索城市基层社会管理体制改革之后,沈阳在1999年3月开始进行社区管理体制新框架的探索。沈阳的新型社区自治管理体制可以概括为“一个大会、两个机构”,即在各社区建立社区居民代表大会、议事协商大会和办事机构。社区居民代表大会是社区居民表达自己意愿的组织形式,通过民主选举、民主表决的形式,表达和体现社区公众的利益。社区议事协商机构是社区居民代表大会的代行机构,在社区居民代表大会闭会期间,由社区居民代表大会授权并代表社区居民代表大会开展日常工作。社区管理委员会是社区居民代表大会的办事机构,受社区居民代表大会委托管理社区内的公共事务。目前社区管理委员会与居民委员会是一个机构、两块牌子。沈阳的改革创新推出后被认为是适应市场经济社会的现代社区自治组织体系,突破了传统的议行合一体制,在议行分离的基础上走社区民主自治的新路子,符合市场经济条件下组织管理的基本惯例。{6}但是沈阳的社区自治组织体系的探索仍然没有解决的一个问题是,基层自治组织和基层政府及街道办事处的关系是什么——这才是城市基层管理体制的核心。

  在随后的武汉社区治理模式中,就在建立社区自治组织体系的基础上,重点理顺社区居委会和街道办事处的关系,保障社区居委会的自治性;理顺社区居委会和区政府职能部门的关系,创设社区治理模式的具体形式。具体来说,在和街道办事处的关系上,主要是把《城市居民委员会组织法》赋予居委会的自治权落实,把街道的行政工作收缩回街道,仅就法定的工作责任落实到居委会,对居委会落实人事权、资金支配权和资产管理权,建立居委会对街道的评议考核制度。在和区政府职能部门的关系上,真正体现合作协助关系,而不是行政指派任务的关系,区政府职能部门如果有在社区基层的工作,应做到“五个到社区:工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区,工作经费划拨到社区”。武汉的社区治理模式是要做到政府行政体系和社区自治体系“两种机制结合、两种功能互补、两种资源整合、两种力量互动”的新机制。{7}

  以往的城市基层社会管理体制探索都是在承认街道办事处的合法地位的基础上来探索更小单位的社区自治管理。比如民政部关于社区建设的指导意见就把社区自治的单位定位在界于街道和居委会之间的一个社会空间,后来一般都是把居委会的规模进行调整,由原来的300户左右,调整为1000 ~ 2000户左右,基本上就把居民委员会的自治区等同于社区。但是街道作为城市区级政府的派出机关,不管如何规范约束自己的职责权限,受原有体制的惯性,仍然会把法律赋予的对居委会的指导、支持职能倾向于转为领导、布置、检查和约束职能。甚至一些地方居委会的选举工作都受到街道的操控,居委会主任由街道聘任,居委会工作由街道布置,居民自治仅仅是对街道工作的配合。街道办事处成为制约城市基层民主治理的关键。

  2000年以后基层民主治理体制的探索,正在突破街道办事处的设置,在原来的街道行政区的层次上探索社区自治体制的创新。具体做法一般是撤消或不再设置街道办事处,在街道行政区层次上建立社区党工委以及相应党的领导组织体系,负责领导社区党建和社区自治建设(包括社区党工委、社区党总支和党支部);在街道层次建立社区行政事务受理中心,把涉及居民生活和社会秩序的一些行政管理和社会政策服务(如劳动、民政、计生、城建、市容、司法、综合管理、文教卫生等)归还给区政府的相关职能部门,但是要派出相应的工作人员集中在社区行政事务受理中心“一门式”办公,依法行政;在原来街道辖区层次和居委会自治区层次实行二级自治(比如山东青岛市的市北区浮山后社区和北京石景山区鲁谷社区实行的就是二级自治管理)或直接在居委会层次实行一级自治,但是在原来的街道层次建立社会工作站和社区服务中心(如南京白下区淮海路社区)。所谓二级自治是指在原来的街道辖区层次设置社区委员会,由社区居民委员会、驻区单位、社区居民代表,通过召开社区成员代表会议选取产生社区自治组织,是社区代表大会的常设理事机构。社区委员会设办公室和几个专业委员会负责原街道办事处承担的有关地区性、社会性和群众性等日常事务,指导居民委员会和各中介组织的工作,发动居民和社区单位参加社区建设,指导培育和提升社区居民的自我教育、自我服务和自我管理的能力;在社区委员会下面设置各个社区居民委员会,负责各个小社区的居民自治管理。所谓一级自治是指直接在居民委员会层次重新划分自治范围,设置社区党支部,召开居民代表大会,依法选举社区居民委员会。社区居民委员会,到社会工作站招聘职业社会工作者负责日常事务,居民委员会成为居民代表大会的常设决策监督机构。如此构建社区自治管理体制,规范党的领导、依法行政、社区自治三者之间的关系,从根本上削弱了城市基层管理中街道办事处对居委会行政扩张的组织基础。{8}当然,目前在原来的街道辖区层次上进行社区自治管理体制创新还只是在个别地方尝试,它对于整个中国城市基层社会管理体制的推广意义还有待于实践的检验和各方利益格局的较量。但是无疑,这种新的尝试值得从理论上进行研究。

二、市民社会的发育?还是国家和社会的交错?

  很显然,中国城市社会管理体制的社区制改革过程中,存在着一个相互矛盾的张力:是强化基层社区的行政属性,纳入政府的行政等级结构(比如上海模式)?还是强化基层社区的民主化社会参与,走基层自治之路(比如青岛、南京等地的改革)?这个矛盾张力背后反映的是国家和社会两种力量在社区层面上如何互动,或者说是在现代化过程中,国家的政权建设和较大范围的新型社会整合方式两种社会变革力量的互动关系。近年来,中外社会科学界关于中国社会变迁的分析都倾向于采用国家与市民社会二分的概念来理解中国历史和现实。{9}市民社会概念虽然有许多不同的流派和分支,但是一般都基于哈贝马斯(Jrgen Habermas)关于西欧社会近代历史的梳理而提出的公共领域概念。哈贝马斯认为,西欧近代社会现代化过程的基本动力来自于近代工商业发展带来的市民社会。市民社会逐渐地摆脱私人领域,成为一个和国家相对独立自治的公共领域,讨论和引领着社会规则和制度的理性标准。只不过,随着福利国家的扩张和文化产业的拓展,市民社会的公共领域属性成为一个伪公共领域,逐渐丧失了其自由、理性的批判品格。{10}这一西欧历史上的现代化论述逻辑被拿过来透视中国的社会变迁,寻找中国近代社会史上的市民社会发展踪迹{11},分析中国当代基层社区自治的公共领域属性{12}。只不过中国学者倾向于改造哈贝马斯的市民社会公共领域的功能——由批判、监督、制约功能,改为合作、良性互动功能{13},或者换一个更加新颖的概念——治理和善治{14}。不管是国家与市民社会的良性互动说法,还是善治概念,都是一种规范的期待。它就像哈贝马斯提出的批判性公共领域概念,作为分析西欧社会现代化过程规范概念一样,并不能成为当然的事实,也不应该成为寻找证据的指引,而是最多作为现实发展的参照系。

  有鉴于对国家和社会二分法的不满,有些学者开始扎根中国历史和现实,来建构基于中国经验的治理概念。比较有代表性的是黄宗智先生的观点,他通过对清代历史档案资料的研究,于1993年提出在国家和民间社会中间,还存在着一个国家和社会的第三领域(the third realm between state and society){15}。这个领域表现在司法、县级以下地方行政和地方公益事业等领域,主要的运作机制是通过政府和民间的谈判协商、批准和授权社区领袖、组织和引导社区公益等方式。而且,他也指出,中华帝国时期的这种治理模式,历经民国、社会主义集体化、改革开放时期,都能看见其影子,只不过有时候侧重于国家化,有时候侧重的是去国家化。在2007、2008年,他又更新了他的概念,提出了“集权的简约治理”(centralized minimalism)概念,来概括帝国时期的基层行政治理模式。{16}在集权的简约治理概念里,他提出“最近的档案研究表明,中国地方行政实践广泛地使用了半正式的行政方法,依赖由社区自身提名的准官员来进行县级以下的治理。与正式部门的官僚不同,这些准官员任职不带薪酬,在工作中也极少产生正式文书。一旦被县令批准任命,他们在很大程度上自行其是;县衙门只在发生控诉或纠纷的时候才会介入”。{17}这其实指的就是所谓国家与社会之间的第三领域。但是,相比以前,黄先生更加明确地指明了这个第三领域的简约主义原则——很大程度上自行其事,县衙门只在发生控诉或纠纷的时候才会介入。更有甚者,他试图解释这种地方基层行政的简约主义和帝国世袭制官僚主义之间的关系。在他看来,帝国集权的简约治理,主要不是因为所谓文化上的儒化法家的简约主义,虽然这是一个影响因素,但是更重要的因素是来自行政实践的结果。具体来说,帝国行政实践的简约原则的隐含逻辑就是,“考虑到统治者坚持的世袭制集权,而又同时希图把世袭制统治内在的分裂化最小化,并承诺把税收最小化,以及由此而来的简化政府机构的愿望,使用纠纷解决方式的半正式行政可能是维护整个体系的高效率、低负担的办法。”。{18}也就是他更愿意从政府统治意图实现和降低统治成本的角度来解释地方简约行政的合理性。基于这个理由,他质疑当今中国推行的科层化的基层管理模式和福利国家式的公共服务供应模式。

  然而,黄宗智先生的研究,忽视了一个重要问题,如何保证半行政的准官僚的地方治理模式中贯彻实现国家的意志?他只是提到,国家为了节约原则,尽量不插手日常事务,除非出现了诉讼和纠纷。问题是,如果地方日常运作不能维持国家的利益和贯彻国家意志,单靠特殊时期的县衙的介入,帝国秩序如何保证?倒是费孝通先生更加直白地指出了帝国时期的皇权和绅权之间的利益和意志的一致性。费先生提出,帝国政府是通过非正式的仆人、乡约、公家人等中介,和地方士绅打交道,展示政府的命令和意志。地方士绅则借助科举制获得一种和官家的对等地位,政府意志间接传递到地方士绅手里,双方都有一个缓冲余地,可以留给对方空间和面子,来处理对方的意见。{19}但是,正是因为通过科举考试灌输和提倡的儒家意识形态,造就了帝国的士绅和官僚的统一性——由树立天下伦理秩序到维护皇家利益的功能。{20}所以,尽管存在着地方利益和皇家利益的差别,也留给地方士绅进行地方自治的空间,允许地方士绅和皇家官僚的非正式协商,但是基本上不存在地方士绅对皇家意志的反叛,而是互相利用的关系。问题是,这种依靠儒家伦理造就的皇权和绅权的合谋性以及实践中的差异和矛盾,遭遇到现代民族国家的统治方式的冲击。国家开始直接向基层延伸,控制和汲取地方社会。面对现代民族国家的延伸,地方社会发展出一种什么样的品格和行动,来做出反应呢?而国家又是如何来展现自己的意志呢?这些问题不是简单地提倡民主转型和市民社会发育可以回答的。我们仍然需要深入到国家和社会的交界面,来看双方如何互动,通过什么策略来怀柔对方。本研究正是通过一个城市社区案例,分析诸如组织架构和精英的形成、权力的行使、利益的表达、资源的调配、问题的设定和解决方式等问题,从而对中国基层政治进程进行理论概括。

      

三、研究方法和案例选择

  根据罗伯特·殷(Robert K. Yin)的看法,案例研究方法最适合如下情况:“研究的问题类型是‘怎么样’和‘为什么’,研究对象是目前正在发生的事件,研究者对于当前正在发生的事件不能控制或极少能控制。”{21}这颠覆了传统的看法——认为个案研究只能是探索性研究,或者作为调查法的补充。他认为个案研究恰恰如实验法、历史分析法,适合研究因果解释性的问题。也因此,他认为个案研究不同于民族志和扎根理论,后者不需要事先的理论假设或理论问题,而是通过案例来建构理论的;而个案研究是需要一个明确的理论问题作为收集资料的指引。本研究试图探究的问题正在于,当前推行城市基层社会管理体制创新中,国家和基层社会力量是如何互动交往的、采取了怎样的互动机制和形式、产生了什么样的社会后果等问题。这些问题构成了一种互动序列,可以形成一种临时性因果解释模式。这正是适合案例研究的问题。然而,本研究并不完全遵循罗伯特·殷的实证主义研究逻辑,认为研究结果是要和某种理论模板进行对照,从而支持或推翻某种理论{22};而是追随迈克尔·布若威(Michael Buroway)反思社会科学思路,试图通过个案中互动模式的建构和提炼,来反思和重构某种社会理论。根据布若威的理论,一个案例对某种理论的反叛,并不能简单地下结论说这个理论不正确,而是要探寻是什么样的社会条件和力量发生了什么变化,从而导致个案的互动序列出现异常。这就是所谓的理论发展或者说重构理论问题,而不是证明或者证伪一个理论。{23}在布若威的方法论里,作为一种普遍作用力量的变量关系,不仅可以通过抽样调查得到推论,而且可以通过基于个案的扩展反思进行阐述。这里的理论不是一种状况的描述,所以不存在“以点推面”的论证逻辑。这里的理论是一种特定变量的因果关系,它可以通过个案的分析,来抽取和反思这种普遍性因果关系的作用力量。

  我们通过理论抽样选择山东某市的F社区作为研究实地。该社区是一个位于城市郊区的新建城市居民开发区,不存在原来的行政建制,所以比较容易进行体制创新。它分为7个住宅小区,居民人口大约有10万人左右。如果按照传统的行政建制,它应该设置街道办事处,下面再设置社区居民委员会。但是,当地政府试图把它当作全国街道级社区自治管理体制创新的试点地区,所以打破常规,不设街道办事处,而是在街道层面上建立了社区党工委、社区委员会、社区工作站,在它下面再设小区居委会等,试行所谓的二级自治模式。

  我们在2003年的8月份到该社区进行了实地调查,主要运用文献收集、深度访谈、观察等方法来收集资料,试图对该社区进行比较全面、深入的探究,归纳出一些中国城市基层社区公共事务治理领域中,国家与社会互动方式的新机制、新方式。下面本文将从社区组织结构和制度、社区领袖的选择和控制、社区问题的选择反映和应对方式、实际的决策方式和执行方式、资源的调动和分配等层面,来剖析这个体制创新下的社区公共治理结构中国家和社会的互动方式。

四、掩映在民主形式下的国家意志对社区公共事务的柔性控制
——中国城市基层社区国家和社会互动领域的新动向

  (一)从新型社区治理组织结构和制度,看中国城市基层社区公共管理中国家和社会的交叠中间属性

  F社区是一个新建老城搬迁社区,社区硬件环境良好,居民多数是棚户区改造搬迁居民,文化水平低、收入水平不高。上级区委、区政府决定不再设立街道办事处,在2001年4月通过社区成员代表大会选举成立社区委员会,来指导区内的居民委员会的工作。该社区自治管理体制,概括起来就是一个核心、三套工作体系。一个核心就是党的领导核心——社区党工委。三套工作体系,即社区自治工作体系——社区委员会;行政事务工作体系——社区事务受理中心;社区服务工作体系——社区服务中心。社区党工委是区党委的派出机构,是社区中多种组织的领导核心,成立由社区单位党组织主要负责人参加的社区党建指导委员会,在每个小区都选举产生小区党支部。社区委员会是社区代表大会的常设理事机构,是由小区居委会、驻社区单位和社区居民推选代表,通过召开社区代表大会选举产生的自治组织,设主任1人和副主任3人,下设办公室和社区服务、文化教育、计划生育、人民调解、卫生环境5个委员会,每个委员会聘请社区行政事务受理中心的工作助理为工作指导员,实现政府行政工作和群众工作的联结,社区委员会受社区党工委的领导。社区事务受理中心是由区政府职能部门的派出人员组成,承接社区中的行政执法、行政管理职能,在社区党工委领导下,由1名主任和8名工作助理组成,负责城市管理、综合治理、计划生育、民政、财税、司法、社会保障、文教卫生等行政事务。社区服务中心是产业化、市场化运作的非赢利机构,除自己开展各种服务之外,还通过“社区E家”网站,中介、调控社区单位和居民群众开展便民利民服务活动。

  通过上述社区工作机构的叙述,我们就可以发现虽然该社区是作为街道层级的自治改革试点,但是仍然强调中国共产党的领导核心地位,并通过社区党工委和各个居民小区的党支部等组织建制来体现党的领导地位。另外社区自治组织各个专门委员会也都聘请了社区行政组织的相关业务领导,做他们的工作指导员,体现了行政体系对自治组织的渗透影响。所以从组织结构上,我们认为当前的社区组织创新,只是部分地调整了国家对社区生活的包揽,让渡并扶持新的较大范围的社区协商民主组织的成立,但是这个组织仍然体现了中国式的政治体系风格,党的领导和行政性指导是社区公共生活的主要影响力量。这也反映在书面上的社区组织体系结构关系中。(见图1)

  图1清楚地显示出了,该社区四类社区组织间的关系:社区党组织是一切法定社区组织的领导核心,社区行政组织(社区事务受理中心)是对社区协商民主组织(社区委员会和居委会)进行指导,社区服务组织是一种不参与公共决策的经营性组织。这表明,在正式的社区公共组织结构上有这么几个特点:

  第一,在城市街道一级,该社区已经取消了准政府的街道办事处机构,精简了人员,改为行政事务受理中心,由区政府相关职能部门委派职能人员受理街道层面的行政管理和公共服务职能。这样做的实质性意义是压缩了基层街道一级的政府派出机构,规范了行政性职能,减轻了对基层社区自治组织的行政负担。

  第二,在基层政府派出机构大规模撤退之后,并不是完全自治意义上的社区民主组织的替现,而是出现了一种新型的中国特色的基层社区公共事务的治理结构:党的领导继续确保,行政指导变得规范,建立了一种可以吸纳社区法人组织和居民代表的协商式民主组织(社区委员会),协调社区公共事务的决策和执行。根据社区党工委副书记的访谈可以清楚阐明这种新的社区治理结构:

  把原来的街道办事处承担的那块行政管理、行政执法、行政服务的职能进行剥离,由行政事务处理中心来承担;原来办事处承担的那块有些本来不应该他们干的、社会性的、群众性的、公益性的(职能)由社区委员会来承担。……从关系上,受理中心代表政府,指导社区委员会的自治工作,指导关系反过来讲,社区委员会代表整个社区居民和驻区单位来监督受理中心的政治行为。

  第三,作为一种新颖的协商式民主的社区委员会,从其构成和运作方式来看,不同于以往的居民委员会自治组织。它的构成可以包括社区法人组织、居民委员会和社区居民,比原来的居民委员会组织多了法人单位成员,而且居民委员会也成为他的组成成员。所以它可以在更加广泛的范围内实现社区公共事务的协商讨论、民主决策。它比居民委员会更容易协调资源的调动和分配。而且其决策方式体现的是一种协商民主,而不是机械的多数制表决民主,从理论上会更加有利于达成共识,避免社区层面的过度竞争和分裂。社区党工委和社区事务受理中心作为社区委员会的当然代表成员,体现出党的领导地位和行政指导关系,但是却又采取了一种协商民主的形式,更加有利于合法化政府意志对基层社区公共事务的柔性控制。社区党工委书记在谈到社区委员会时清楚地表达了这一点:

  这个你们应理解,现在要是选自治组织的头啊,也必须有十分把握,如果没有十分把握,要是选出那些素养不怎么的、品德不好的人,他来不是给老百姓办实事,反而他挑矛盾、制造矛盾,给老百姓办坏事。一把手就由工委的副书记兼,先工作一个阶段,这也是在探索,这样有利于把党的触角深入到组织。……对,要一个神经,党和政府的意志必须要贯彻,自治不是离开党的自治、不是离开政府的自治,所以说这块就是为了更顺利地把党和政府的意志贯彻到自治组织里头。我们不能说干涉他们的自治,但要引导它自治。

  显然,尽管撤销了街道办事处,改成协商民主组织和制度,但是党的领导作用一点也没有削弱。而且借助于协商民主,更加柔性和合法,更有利于贯彻党和政府的意志。这和其他案例研究中归纳出的中国基层民主和治理的特点类似——都强调政府主导、或者政党主导。{24}

  (二)从新型社区组织的成立方式和人员的配备方式,看中国城市基层社区公共体制改革中国家和社会的联系纽带

  F社区组织体制的创新主要表现在实行居民委员会和社区委员会二级自治体系,在小社区层面按照《城市居民委员会组织法》的规定实行以自然人为成员的社区自治管理;在较大规模的社区层面(原来的城市街道办事处辖区范围)实行以单位法人和自然人混合构成社区成员的社区自治管理。我们权且不去追究两级自治的提法是否合适,而是具体分析这种新体制构成过程,到底体现出更多的是社区自治,还是党和国家对社区的一种新的影响互动方式。该社区一个重要的组织创新是在社区成员代表大会基础上选举成立了社区委员会,根据《F社区代表会议章程(试行)》的规定:

  F社区代表会议,是在社区党工委领导下的由社区居民和驻社区单位选举的代表组成的社区自治组织。代表社区内广大居民和驻社区单位的利益,参与社区建设,指导本社区居委会工作,履行协商议事、民主决策、协调监督、自我管理、自我服务的职责。(总则第一条)

  社区委员会是社区代表会议的常设理事机构,由社区代表会议从本届社区代表中选举产生。社区委员会下设社区服务、人民调解、文化教育、卫生环境、计划生育等五个专业工作委员会,专业委员会的主任由社区委员会成员担任。社区委员会下设办公室,负责处理日常事务,协调各专业委员会的工作。(第六章第十二条)

  这里明确规定了社区代表大会及其社区委员会接受社区党工委的领导,对下面的居民委员会进行指导,承担原来街道办事处让渡出去的一些社会事务性工作。作为一种新型的社区民主协商、议行合一的公共事务管理和服务机构,他的成立方式和人员配备也体现出国家和社会互动的一些新动向。

  1. 社区成员代表大会的组成

  根据《F社区代表会议章程(试行)》的规定:

  社区代表会议由社区党工委、社区事务受理中心、驻社区单位代表和居民代表及驻社区各级人大代表、政协委员等组成,每届三年。(第六条)

  社区代表的产生采用协商推荐、民主选举的方式进行。社区党工委和社区事务受理中心的代表由社区党工委推举产生;驻社区单位代表,由社区联席会议协商推举产生;居民代表,由各社区居委会推选产生;驻社区的各级人大代表、政协委员为当然的社区代表,不再另行推选。(第八条)

  由此规定可以看出,在城市基层社区的组织体制创新中,制度性规定了党组织和行政组织对基层民主协商组织的当然构成,同时规定了上级政府的人大、政协组织代表对基层社区民主组织当然构成,从而在组织构成上延续了中国政治体系对基层社区民主组织的渗透和影响力,确保社区民主不会脱离了党和政府的领导,或者说可以保证基层民主对党和政府的意志的领会和贯彻。

  2. 社区委员会主任的产生方式

  彻底的基层自治民主就应该是通过海选的方式选举产生社区公共管理组织的领袖。但是在该社区委员会主任的产生过程并没有采取海选的办法,而是体现出了党和政府行政力量的影响。首先,社区委员会正主任是社区党工委副主任兼任的。而社会群众代表选出的社区委员会副主任,在我们的访谈中这样谈到自己的当选过程:

  当时我觉得给年轻人的,你当代表就行了……但领导找我谈话,让我当代表,领导给了我一个艰巨的任务,我也不知道什么意思。最后他说,“我们考核了所有的居委会干部,一是(原文如此——笔者注)对你的评价很高,从能力从素质都认可。”……最后,我说既然领导选我,我可以尽我全部力量把工作做好,那些不对的失误的地方,我再向(应为“请”——笔者注)你们指正。后来,4月6日,正式开始选举,差额选举选出委员来,再等额选举选出主任和副主任,选完了我又兼办公室主任。

  另一位社区教育专业委员会主任谈到自己的当选过程也说:

  他们(指社区党工委和社区事务受理中心——笔者注)到各个驻区单位去调研,了解情况,然后就接上头了,谈得比较对路,所以后来就来往比较密切。大家提名找候选人,社区党委提名,征求意见。筹备小组提名出候选人,选出一些居民代表和人员比例,然后当地居民群众的一些代表来,各单位的代表来,召开代表大会进行选举,是最基层选出来,不是政府选出来的,当时我作为候选人参选的。

  这里呈现出了当前中国基层民主选举中政府普遍采取的影响选举的方式——通过选拔、谈话等方式选择并授意给政府所中意的居民代表或单位代表,然后鼓励其参加民主选举,以便在今后工作中能够配合政府工作贯彻执行。当然,这里也已经清楚地显示出,既然是社区自治组织,就不能由政府直接任命或者提拔,而是要遵循民主选举的基本程序和形式。这里的关键,就要看政府所中意的代表能否顺利通过民主程序当选,这就增加了一种贯彻政府意志的变数,有可能发生政府中意的代表落选,所以最终取决于当地政府在群众中的合法性基础。

  3. 居民委员会中社区助理的身份和产生

  F社区第二级居民自治组织是我们国家城市基层社区中最普遍的居民委员会组织。关于居民委员会,已经有大量的文献,这里不多论述。但是在该城市,一种制度化存在的岗位是社区助理。社区助理是由当地市民政局和区政府联合招聘,派到社区居民委员会协助居委会开展工作,但是他们其实是代表政府去影响居委会,贯彻政府的政策和意志。我们的访谈对象就说:

  我们属于社区事务处理中心(就是该社区的行政性组织——笔者注)派出人员,暂时代表政府,这样我们既不是政府人员,也不是公务员,但是我们听政府,跟着党工委的一切,一切的政策是贯彻下去;我们协助居委会把居民的不管是日常有什么问题,什么吵架啦、辱骂啦,居民也有不团结的时候,我们会处理一下,或者计划生育啦、流动人口啦,我们这些都管。

  也就是说,现在和计划经济时期相比,虽然强调了社区居民自治,居民委员会主任逐步推行民主选举、甚至是海选的办法,但是为了避免民选委员会和政府意志背离,现在多了一种制度化的社区助理岗位,名义上是去协助居委会工作,其实是去贯彻政府的意志和政策,实现政府和居民委员会的联系纽带。

  从该社区组织——社区委员会,及其人员组成过程来看,虽然撤销了街道办事处,实行街道和居民两个层次的自治形式,但是整个组建过程充分体现了我们国家政治控制的特点——协商政治是根本,选举政治是形式。这个特点在上海的个案研究中也得到了阐述{25}。只不过上海的经验是强化街道和居委会的正式权威,在此之外新构建了居委会党支部主导下的议事会议体制,从而囊括了社区中的社会精英和驻区单位代表,参与社区建设。这就不断强化了基层组织的权利网络,加大了基层组织的比重。而F社区的经验是,通过压缩基层公共组织体系,仍然可以体现中国政治运行的协商控制的内在核心机制。

  (三)从社区问题的选择反映和应对方式,看中国城市基层社区公共体制改革中国家和社会的互动方式

  社区民主治理的一个主要表现应该是能够对社区公共问题乃至成员个人性问题有一种民主反映、民主协商和民主解决的方式。所以,判断一个社区的民主治理程度的高低可以从社区公共组织的议题选择和应对方式来指示。我们下面就从F社区的二级社区自治组织体系的议题选择和应对方式,来讨论社区其公共治理中官—民互动方式。

  首先,就社区议题选择。这是社区民主治理程序的出发点,它的实际运作方式和发挥的实际功能是判断社区民主进程的关键因素。我们在一份F社区第一届社区代表会议第二次会议文件《F社区委员会办公室关于受理社区代表建议书办理情况的报告》中看到,在不到一年的时间里,社区委员会办公室共收到社区代表建议书30份:

  

  一是关于综合治理、物业管理方面共12份30条,二是关于社区居委会建设方面共6份,三是关于社区文化活动方面共4份,四是关于社区代表方面的建议1份,五是关于居民住房质量问题的建议2份,六是关于小区周边环境问题共2份,七是关于供暖问题建议1份,八是关于供水问题建议1份,九是关于社区服务方面的建议1份等。

  这充分表明社区委员会的议题来源能够来自社区内部的民主反映,显示了很高的民主表达能力。

  其次,在社区问题的应对方式上,F社区也表现出了较高的民主反应能力。根据《F社区委员会办公室关于受理社区代表建议书办理情况的报告》,上述30份社区代表建议分别采取了下属几种处理方式:

  第一,在自己的管理指导范围内,靠社区委员会自主解决社区问题。比如社区代表提出的居委会干部的能力建设问题和社区代表的能力建设问题,他们都是自己举办培训班和制度建设来解决问题。

  针对加强居委会建设方面,根据市北区政府的统一安排和社区代表的建议,社区居委会全体干部集体参加了市北区组织的“社区居委会干部培训班”培训,同时社区党工委集中组织居委会干部进行学习“七一讲话”和实践“三个代表”报告会,并要求各居委会每周要拿出半天作为政治学习时间。各居委会根据实际情况,选举了居民小组长,成立了居民民主议事会,居民理财小组、居民监督小组,设立了居务公开栏等。为了更好的服务于居民,居委会将每天的工作时间延长,周六、周日都安排干部轮流值班。

  为了履行社区代表的监督权,去年在社区事务受理中心城管助理的指导下,组织卫生专业委员会社区代表进行了社区卫生环境视察活动,社区代表听取了物业公司经理的情况汇报,查阅了物业公司有关制度和文件,并对一、二、四小区热点地段进行实地视察,各位代表对视察情况发表了自己的意见和建议,由社区事务受理中心进行了汇总和落实。

  第二,在本社区范围内可以解决的问题,动员社区力量解决问题。比如对于社区代表提出的社区文体活动场所、草坪管理、流动商贩和烧烤污染问题等,他们协调社区中物业公司、保安队、环保护绿小分队等社区内在的力量解决社区问题。

  针对社区代表、社区居民要求增设老年人室内活动室的建议,社区领导积极与物业公司协调,在物业公司的积极配合下,又在一、六小区开始筹建近200平方米的老年人活动室,今年五一前夕,即可开放使用。

  针对社区内草地问题的建议,为此一、二、四小区居委会与中小学联手,成立了环保护绿小分队,开展环保护绿宣传督察活动。

  对于社区残疾人和老人照顾问题,他们动员成立了社区志愿者,结成对子来提供志愿帮助。

  一小区居委会率先成立了为残疾人服务的志愿者队伍,与孤寡老人和残疾人结成互帮对子,进行定向服务,其他居委会也相继成立了志愿者队伍。

  第三,对于因外部力量造成的问题,他们积极协调联系外部单位解决社区中的问题。比如对于社区居民家的供暖问题和社区自来水水费问题,他们联系供暖公司和自来水公司给居民解决问题。

  社区委员会办公室收到此建议书后,立即按拟办程序转交给社区领导批办,另一方面到供热公司协调,请供热公司给予关注和解决。不几天,供热公司派人到B33号楼1单元进行检查、维修。去年供热时,楼道的管道井口再也没有漏气,室内也不潮湿了。

  对于社区代表提出的水费过高,居民无义务收水费建议。社区服务专业委员会承担了专题调研工作,社区委员会办公室根据其调查结果起草了报告,市自来水公司于2002年1月11日复函答复:2002年自来水公司已将F社区一、四、六小区列为改造计划,上报市管理局,待批准后尽快实施、实行一户一表,彻底解决居民收费难的问题。

  我们关于一名中学校长的访谈材料,也印证了这份会议材料提供的社区问题的反映方式和处理方式。

  就专业委员会来讲,有关这方面的,是大家都到这儿开会,大家一块研究审议。更多的情况是随时,因为更多时间都在附近,叫方便,有一个随时召集。另外就是(他们)自己到委员里去,有学校的,有医院的,居委会的很多成分,就自己下去。通常是刘主任(社区委员会常务副主任)更多一些,因为他具体操作事情,一般的话,程主任、姜书记他们也下去,再就是经常电话联系。

  从上述资料可以看出来,社区组织体制创新确实带来了社区民主治理程度的扩大,表现在社区问题的提出方式和应对方式上,都反映出很高的自下而上的问题提出方式和依靠社区内在力量应对社区问题的方式。这已经大大不同于原来的街道办事处体制下大规模地自上而下布置工作任务的方式。社区组织较好地起到了反映社区问题,和动员、组织社区力量应对问题的功能,改变了原来的行政摊派工作方式。上述那位学校校长就说:

  过去的街道用到了就想起来(我们)了,但这个不是。这个跟驻区单位一块来做,能重视自己,只要有什么事或学校有什么困难需要帮助的,他们也会提出来。比如说我们六区居委会主动来了解学校,要我们的假期计划,看假期有什么安排,然后主动提出来社区居委会应该做什么。(过去)我们是求着居委会,现在是主动地到学校来了解我们的假期事项安排。”

  当然这不是说,在这个社区就完全实现了自下而上的社区议题选择方式和依靠内在资源应对社区问题的转变。其实传统的自上而下行政指派任务的方式仍然在延续,比如社区助理工作者就谈到:

  (我们)是雷打不动的,星期一上午在这里(社区办公大楼)开工作例会……(社区党工委)的姜书记、郑书记和程书记都参加,他们不是区里开会的话,不是很忙的话都参加。……通常是姜书记主持,他主要负责我们这一块,再就是郑书记讲话了,程书记讲话了,有什么工作安排给我们。

  但是,在这个社区里,从社区党政领导,到社区工作者,都似乎在新的体制下,比较好地内化了一种政府工作与居民和社区需求配合的价值理念,有一种强烈的通过基层体制改革推进中国式民主的热情。比如社区党工委副书记的访谈材料中谈到:

  我国目前民主的素质不是很高,他们(居民)认为的民主是我想干什么就干什么。没有约束肯定不行,(民主)并不是无限度的。根据目前存在的问题来完善,但通过做工作,通过选举可以提高,社区代表是完全通过选举的,是大家选的,党支持我,我干就会提高。虽然法律上没有定位,但是我可以理直气壮地领导整个社区居民和代表,发展整个社区单位的工作。……我们可以采取方式调动大家的积极性,这样使我们的工作更加主动,更加和老百姓的要求结合起来。让老百姓主动地、自主地去发展。同时我们可以把政府的意志逐步地加给他们,比如大家想搞太极拳等,潜移默化地把政府的行为给予他们。这就是我们能把政府的工作与群众工作对接的一个很好的途径方法。

  这段话表明,社区党工委书记理解的民主是要接受政府的意志约束,最好是能够以一种潜移默化的方式实现政府意志和群众需要的对接。而这不是自发的,是需要通过做工作来实现的。他们理解的选举民主等只是一种形式和仪式,最根本、最深层的目的是想实现一种新的政府意志和群众要求结合的途径。所以,我们认为,从社区问题的选择方式和应对方式上,虽然大大地推进了民主进程,但是在深层次上,仍然体现的是政府意志对群众意见的约束和引导,而不同于西方所谓的彻底的自下而上的民主选择和民主压力解决公共问题方式。

  (四)从社区公共事务的实际决策方式和执行方式,看中国城市基层社区公共体制改革中国家对社区事务的柔性控制

  通过社区公共事务的决策和执行方式也可以反映出来国家和社会互动的特殊属性。在访谈中,我们发现整个社区党工委和社区委员会最满意的一项社区公共建设项目就是社区文化活动建设,“社区文化活动这一块做得最亮,可以说是我们最自豪的地方”。

  那么作为工作成就的亮点——社区文化活动是如何决策和执行的呢?

  首先是社区党工委领导认为社区文化活动可以实现党的“三个文明建设”和满足群众需求结合,体现了党的意识形态教育,所以社区党工委愿意推动此项活动的开展。比如社区党工委书记谈到:

  我觉得这是一个融洽社区居民关系,活跃文化生活,(扩大)思想阵地的一个好模式。就包括******功,如果大家都参加(社区文化活动了),它就没有市场、没有台阶了。(社区文化活动可以)把老百姓这些闲散人员、老弱病残的都能吸引进来。

  但是社区党工委并不直接从事群众的动员、组织工作,而是把党的意志传递给社区委员会这一民主协商组织,通过它来动员和组织群众活动。社区委员会的刘主任谈到:

  所以今天开会我敢说,这三年来我所接触的一切一切,基本上都是党和政府的政策所制定的。……每年我们都搞书画赛,通过这些活动越来越多的居民都知道了,社区工委是代表党和政府的,它是来为社区居民办实事、办好事的。

  其次,这些活动确实是符合老百姓的需求,居民踊跃参加社区文化活动。社区委员会的刘主任谈到:

  确实它所作的一切吧,它贴近老百姓,而且是实实在在的,没有虚的东西。今年我们搞第二届文化体育节,报纸报了三次,F社区一带的居民都可以参加。我连着接了三天电话,全都是外头来的电话……我们搞羽毛球比赛时,一个62岁的老大爷早晨不到8点就来了;我们举行社区武术比赛,那天天坛小区的居民来了两个队,打出租车来的,再加上F社区的簸箕村的村民,我们两年的文化体育武术节都报名参加了。

  第三,社区文化活动的组织方式一般采取的是社区委员会牵头发起,社区内的群众社团组织——科协及其14个分会负责具体承办,实现了自我组织、自我服务的功能。

  协会的这些带头人都是人民群众,通过这14个分会,我们(做了)很多工作,我们搞了第一届文化体育节,再搞第二届,有了这些分会,每次运动会都可以由各个分会来承办了,我只是组织报名,然后他们在组织规章啦、制度啦、裁判啦、场地啦……

  当然,这些群众团体需要社区委员会的工作人员去发动和联系,社区委员会的发动方式一般采取的是一种非行政的群众工作方式。

  具体的就是利用早上和晚上,晨练和晚练的时间,我每天晚上都要出来到广场上去,和他们接触。他们说:“刘主任,你看我们排得好不好看。”我就去看了,看完之后,我看跳好了,可以出去演出了。就是通过聊,通过这几年吧,可以说有的居民我叫不上来名字,但是4个小区居民都认识我。实际上我觉得我给自己定到居民身上,我首先是居民,我和你们一样都是居民、都是平等的。

  在社区文化活动的发动、组织和举办过程中,我们能够看到一种新颖的街道层次的社区公共活动的运作机制,它不是通过传统的行政动员办法,没有开大会布置任务,搞政治运动,而是通过影响社区民主协商组织的工作者,来贯彻党和政府的意志,宣传党的意识形态,然后通过社区民主协商组织的工作者在生活场景下进行群众联系和动员的办法,把居民需求的、又符合党的意识形态的活动发动起来,再交给群众社团性组织来具体组织操办。这种公共活动的引导、动员、组织方式,完全体现了一种新颖的群众工作坊式,它复活了中国共产党曾经擅长的群众动员组织,但是扬弃了曾经采用的运动式群众大会的方式{26},是对现在主导的街道行政架构下的指挥、命令式工作方法的革新!

  (五)从社区资源的调动和分配方式,看中国城市基层社区公共体制改革中国家对驻区单位的吸纳方式

  计划体制下,中国城市街道办事处所管辖的只是社区中无工作单位的一般社区居民,组织他们利用社区公共空间和公共资源开展社区活动,促进社区发展,而对于社区中企业事业单位,一般是没有管辖权的。对于各个单位实行的是纵向的条条管理。但是随着企业单位体制改革,很多企业成了无主管部门的单位,另外企业也在转移后勤服务部门,实现后勤服务社会化,企业经营机制也在面向市场,注重自己的社区公共形象。所以从理论上讲,当今的驻区单位,尤其是企业单位已经大大脱离了原来的条条管理,开始转向属地管理原则。当然现在的管理方式强调更多的是向依法行政和寓管理于服务当中。但是如何调动社区资源推动社区建设没有成熟的经验。在这个新型社区治理结构中,又是如何来调动驻区单位的资源参与到社区公共事务当中来的呢?

  第一,社区党工委和行政事务受理中心的领导注重通过调研等手段,加强和驻区单位的正式和非正式交往关系,利用社会关系网络来动员社区内在资源,促进社区公共活动繁荣。

  当地农行主任谈到:

  最大的变化(指现在的社区治理结构和原来的街道办事处体制相比)我感觉就是社区成立后就像一家人一样,社区和单位之间关系很融洽,每年通过社区和社区单位的联系来共同建设社区,作为社区单位,本身有义务吧,为社区做贡献,为老百姓服务。

  当地中学校长也认为:

  2001年3月他们社区开始筹建,当时社区党委的筹备小组是现在我们的李书记。他的想法也非常有思路,他们到各个驻区单位去调研,了解情况,然后我们就接上头了,谈想法比较对路,所以后来就来往比较密切了。

  社区公共治理组织的领导和驻区单位的密切交往联系是展布政府的意图和影响力,同时也是增强驻区单位的合作及资源调动的手段。

  第二,通过互惠互利原则和市场化经营的形式来调动驻区单位的资源,参与社区公共活动。

  当地的农行主任就表达了市场经济下,参与社区公共活动带来的公共效应和职工队伍建设作用:

  具体的就是去年我们搞的一个体育文化节,我们挂一个名,在这个期间投入了一些人力,像歌唱比赛啦,体育比赛啦。我们感觉住在这个社区,主要的是发挥参与意识,经常举办和参加一些活动,也可以让我们的职工发挥积极性。

  而当地的一位中学校长则指出了参与社区公共活动带来的互惠互利作用:

  最近我提议,如果学校有其他资源,社区也可以用,我说这种方式能够尽可能的提高家庭教育和社区居民的素质,这样对学校的教育对学生教育是一个推动,他们的素质高了,教育学生也会提高。那么同样,对我们学校的教育建设水平也会提高。

  第三,通过把社区中重要资源拥有者吸纳为社区民主组织和群众社团组织的领袖,来调动社区中的资源推动社区发展。

  社区委员会刘主任就说:

  这次搞活动,65中我们有个俱乐部、F社区俱乐部,这块的负责人是65中的团委书记,所以这几年搞乒乓球比赛,场地、裁判和指导都是65中提供。搞羽毛球比赛,同安路小学体育老师是我们羽毛球俱乐部的负责人,他的羽毛球馆、他的网架、裁判,组织起来就和以前不一样了。我们的医疗分会主任是医院的医务室主任,他就可以把我们的个体诊所都集中起来,学习医疗法规、技术,指导他们做好医疗服务,我们组织社区医疗大队,给社区老年人体检,这个利用起来很顺手。只要是社区的事情是社区居委会的事情,千方百计的支持,要人有人,要场地有场地;经费上资源共享,只要搞活动,农行的赞助钱,物业的出钱买的颜料买的笔,然后组织学生们一块帮这画。

  总之,通过上述三种方式——社会关系网、互惠互利、角色兼任等,借助于社区委员会这个民主协商平台,基层政府巧妙地动员了驻区单位贡献资源,参与到社区公共事务的建设中来,再一次体现了非行政性机制动员社区资源的方式。

五、研究结论

  通过上述案例描述和分析,我们可以得出中国基层街道组织改革过程中国家和社会互动的新动向、新机制。

  第一,伴随着街道体制的撤退,新出现的社区公共治理组织结构不是西方政治学中讲的地方自治体制,而是比较符合黄宗智所说的“国家和社会之间的第三领域”的属性。社区委员会作为街道层面的民主协商组织,接受党工委的领导和行政中心的指导。通过影响社区民主组织领袖的选择,委派工作助理等方式,党和政府体现了自己的意志。而社区中的居民代表精英和驻区单位的精英,也通过这个民主协商的组织平台,有了对社区公共事务的参与机制。从而,在原来的街道层面上出现了一种既不是原来的行政架构,也不是完全的地方自治社会的混合属性的公共领域。

  第三,新体制下公共治理方式确实发生了转变,由原来的行政指挥和命令转变为通过民主协商组织来辨识问题、反映问题,动员资源和群众,解决社区问题、推动社区建设。新体制下,能够较好地实现自下而上的反映和参与,和自上而下的控制和引导两种机制的融合。二者的协调机制关键就是民主协商的社区委员会,这个组织革新了原来街道办事处体制下的行政指挥、命令机制。

  第三,新体制下继续体现了中国共产党的协商政治的核心特征,民主选举只是协商决策的外部形式。这个案例独特之处,正在于它是一种协商政治和民主选举的融合试验。这不同于沈阳等地试行的侧重于分权、选举的社区革新模式,也不同于上海试行的行政架构和议事组织结合模式。这里展现的核心是掩映在民主选举形式下的国家意志对社区公共事务的柔性控制政治机制。

六、理论对话与扩展

  本研究借助于一个街道改革的个案,来思考中国城市基层社会治理中国家权力和社会的互动模式。我们用“掩映在民主形式下的国家意志对社区公共事务的柔性控制”这一中层概念加以概括。这一中层概念其实已经涉及到当前学术界讨论较为热烈的德国社会理论家哈贝马斯提出的“市民社会”和“公共领域”这一对理论概念。哈贝马斯把市民社会定义为“无论如何,‘市民社会’的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的。这样的组织包括教会、文化团体和学会,还包括了独立的传媒、运动和娱乐协会、辩论俱乐部、市民论坛和市民协会,此外还包括职业团体、政治党派、工会和其他组织等”。{27}在西方社会,这些市民社会组织发挥着形成公共舆论和民主思想,对抗政治和经济入侵的功能,是一种生活世界的交往理性的协商和辩论过程。正如哈贝马斯所言,“在解决这个问题的时候,《公共领域的结构转型》中发展起来的具有政治功能的公共领域这个概念提供了合适的分析视角”。{28}也就是说,哈贝马斯显然是把市民社会在政治功能上和公共领域等同起来了,认为正是这些自愿基础上组成的非国家、非经济组织可以通过自由的沟通讨论,形成民间自发的公共道德和公共利益,进而成为一种向国家和经济组织以及受他们控制的传媒体系施加民主压力和理性批判态度的力量。

  但是本研究中的这个街道体制改革案例,没有表明中国的基层社区正在形成自发的自由辩论式公共空间,作为一种对抗政府和经济组织以及大众传媒的民间理性力量。当然也不是所谓的国内学者提出的“良性互动”模式,因为良性互动意味着双方是相对独立的主体,可以互相合作、互相利用。良性互动学说或许对于概括市民社会中的经济精英阶层和政府的关系比较合适,但是对于城市基层街道空间来言,则文不对题。我们的文献回顾已经显示,中国城市街道从1949年之后建立的街居体制,到后来的街居体制改革,从来不存在真正独立于政府的居民组织,也就谈不上相对独立自主的谈判和合作。就我们这个街道改革案例来言,原本最有希望发展出来相对独立自主的基层市民社会组织,但是实际发现的,也是国家对社会的控制方式在发生转变,而不是独立自主的城市基层市民社会组织的发育。不过,我们不要忽视国家控制方式的变化。由行政命令性控制方式转为民主形式下的柔性控制方式蕴含着中国政治—社会关系的重大理论问题。

  首先是如何概括国家和社会的关系。显然我们既不能套用哈贝马斯的市民社会发育理论,也不能使用国内学者一厢情愿的良性互动学说。我们宁可赞同美国学者黄宗智先生提出“国家与社会间的第三领域”概念,或者玛丽·兰金(Mary Backus Rankin)提出的“国家和社会之间的交叠中间区域”概念{29}。这些概念都不带西方现代化进程的价值判断,而是客观地界定了中国传统中延续下来的基层公共事务的治理方式,强调国家意志和民间社会力量的互动交叉。实际上,当前中国城市基层街道层面上的社区组织创新——社区委员会扮演的功能,非常类似玛丽·兰金讲的晚清帝国时期地方公共领域的功能——主要是管理、而不是开放的公共论坛。而当前社区委员会采用的决策机制也非常类似于黄宗智先生提出的晚期帝国时期公共领域的运作机制——谈判协商机制{30}。

  其次是如何理解这种中国基层政治生态的独特性。黄宗智先生后来使用“集权的简约治理”概念,来理解中华帝国时期的基层政治生态,从统治意志的实现和相对低廉的统治成本出发,来解释集权的简约治理模式。而且,黄先生也用简约主义原则,来批评现在的农村地区基层组织的行政化和福利国家化趋势。但是,黄先生恰忽视了现在的中国政府不是20世纪80年代的弱财政政府,而是有着庞大的财政资金结余的强财政政府,所以政府是可以逐步规范其统治手段和承担其公共责任。这样,简约原则在当代就不是一个关键问题。当今政府关注的恰恰是如何用公共福利化解社会矛盾,促进和谐社会建设的目标;用基层党组织延伸和意识形态合法化手段,来引导社会组织的发育。无论就其目标,还是就其手段,中国政府都不是在撤出公共领域和社会组织发育,而是更加主动地、更加积极地介入公共领域和社会组织的发育。所以,我更愿意用“国家意志的积极柔性控制”来概括现在的发展趋势。

  最后,我愿意借鉴加拿大学者希思·张伯伦(Heath B. Chamberlain)的观点来说明中国政治社会的变化趋势:

  我们必须认识到国家在动力方面起重要的作用。从这个语境中选出一个熟悉的短语表示就是:我们需要“把国家拉回来”。更严格地讲,我们需要把对市民社会的研究拉到稍微靠近国家的领域——也就是说,在哪个领域,国家能够,而且确实对鼓励市民从社会中产生出来有所帮助。{31}

  *感谢黄宗智先生对文章提出的宝贵意见。



【注释】

{1}雷洁琼(主编)、王思斌(执行主编):《转型中的城市基层社区组织——北京市基层社区组织与社区发展研究》,北京大学出版社2001年版。林彬、王汉生(主编):《变迁中的城区政府与区街经济——一个典型城区的社会学调查》,北京:中国社会科学出版社2002年版。 {2}孙立平等:《动员与参与——第三部门募捐机制个案研究》,杭州:浙江人民出版社1999年版。 {3}同注{1}。 {4}徐中振(主编):《上海社区发展报告》,上海大学出版社2000年版。 {5}吴刚:《社区组织体制创新——设立社区议事会是城市基层民主建设的重要举措》,上海社区建设理论研讨会论文,2000年10月。 {6}同上。 {7}陈伟东:《城市基层社会管理体制变迁:单位管理模式转向社区治理模式》,上海社区建设理论研讨会论文,2000年10月。 {8}朱勇(统筹):《社区自治体制创新的模式选择》,载《中国民政》2003年第4期。 {9}邓正来、[英]J·C·亚历山大(主编):《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》,北京:中央编译出版社1999年版。[美]黄宗智(主编):《中国研究的范式问题讨论》,北京:社会科学文献出版社2003年版。 {10}[德]哈贝马斯:《公共领域的结构转型》,曹卫东等译,上海:学林出版社1999年版。 {11}参见[美]黄宗智(主编):《中国研究的范式问题讨论》。 {12}林尚立(主编):《社区民主与治理:案例研究》,北京:社会科学文献出版社2003年版。沈关宝:《公共空间与社会结构》,上海社区建设理论研讨会论文,2000年10月。 {13}邓正来、[英]]J·C·亚历山大 (主编):《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》。林尚立(主编):《社区民主与治理:案例研究》。 {14}徐秀丽、俞可平:《中国农村治理的历史与现状:以定县、邹平和江宁为例的比较分析》,载徐秀丽(主编):《中国农村治理的历史与现状:以定县、邹平和江宁为例》,北京:社会科学文献出版社2003年版,第1 ~ 70页。 {15}[美]黄宗智:《中国的“公共领域”与“市民社会”——国家与社会间的第三领域》,程农译,载黄宗智(主编):《中国研究的范式问题讨论》,第260 ~ 285页。 {16}[美]黄宗智:《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》,载《开放时代》2008年第2期,第10 ~ 29页。 {17}同上,第10页。 {18}同上。 {19}费孝通:《中国绅士》,惠海鸣译,北京:中国社会科学出版社,2006年版,第51、52页。 {20}同上,第14 ~ 32页。 {21}[英]罗伯特·K·殷:《案例研究:方法与设计》,重庆大学出版社2004年版,第11页。 {22}同上,第37页。 {23}Michael Buroway, “Extended Case Method”, Sociological Theory, Vol. 16, No. 1, 1998, pp. 4-33. {24}徐秀丽、俞可平:《中国农村治理的历史与现状:以定县、邹平和江宁为例的比较分析》。林尚立(主编):《社区民主与治理:案例研究》。 {25}林尚立(主编):《社区民主与治理:案例研究》,第223 ~ 226页。 {26}孙立平等:《动员与参与——第三部门募捐机制个案研究》。 {27} [德]哈贝马斯:《公共领域的结构转型》,第29页。 {28}同上,第31页。 {29}[美]玛丽·兰金:《中国公共领域观察》,武英译,载黄宗智(主编):《中国研究的范式问题讨论》,第198页。 {30}同注{15},第271页。 {31}[加]希斯·B·张伯伦:《关于中国市民社会的研究》,武英译,载黄宗智(主编):《中国研究的范式问题讨论》,第241 ~ 259页。

责任编辑: 吴 铭