您所在的位置:首页 >> 在线阅览 >> 2009年第12期 >> 正文

“中国式”邻避冲突:基于事件的分析

何艳玲

【内容提要】 中国城市社会正面临着两大制度变迁挑战,其一是单位制影响的逐渐弱化,其二是伴随着单位制式微而掀起的社区运动,在这两个向度的影响下,城市公共问题及其引发的冲突也越来越多,比如邻避冲突。论文以美景花园反变电站事件为例,运用“动员能力与反动员能力共时态生产”框架,分析并解释了中国式邻避冲突相区别于其他国家(地区)的特殊性。这种特殊性表现在:邻避抗议层级螺旋式提升;邻避行动议题难以拓展;邻避冲突双方无法达成妥协。涉及具体利益诉求的邻避冲突的存在是当代中国城市中的常态,因此重要的问题不是有无冲突,而是能否把这些冲突纳入制度化途径,即建构一种基于“制度缓解”的、恰当的邻避冲突解决机制。

一、邻避设施与邻避冲突

  

  我国城市正面临着两大制度变迁的挑战,其一是单位制的逐渐弱化,其二是伴随着单位制式微而掀起的社区运动,在这两个向度的影响下,城市居民逐渐从单位人转变为社区人,他们越来越关心自己所居住的社区及其品质,社区中的公共问题及其引发的冲突也越来越多。①在这些问题中,比较突出的是在自利动机和环境保护意识高涨下所产生的各类冲突,如邻避设施(Not In My Back Yard, NIMBY)②及其带来的邻避冲突。

  1977年,O’Hare首次提出了邻避设施这一概念。③所谓邻避设施,通常是指一些有污染威胁的设施,例如变电站、垃圾掩埋场、医院、发电厂等等。有时候,邻避设施也称为“地方上排斥的土地使用(Locally Unwanted Land Use, LULU)”。邻避设施的两个显著特征是:其一,会产生负的外部效应。包括空气和水质污染、生态影响、景观影响、噪音污染等,以及由此引发的健康问题。也有一些非环境的影响,包括经济和社会影响,如房地产价格下降和社区耻辱。其二,成本与效益均衡分布。邻避设施通常对大多数人都有好处,但其环境和经济的成本则集中在特定人群,由此造成成本与效益不对称,并导致了不公平。由于这两个原因,居民往往会强烈反对邻避设施建造在自家附近(即后院)。在邻避情结(NIMBY syndrome)支配下,邻避设施兴建往往会引发邻避冲突。

  邻避冲突已在许多国家(地区④)频繁发生,并越来越成为城市冲突一种特殊而重要的表现形式。⑤近年来,随着城市飞速发展,我国城市中的邻避冲突也日渐增多,比如厦门PX项目、上海磁悬浮项目、北京六里屯垃圾焚烧发电厂项目,等等。本文要研究的是,与这些国家(地区)相比较,中国(特指大陆地区)城市中的邻避冲突有无不同?如果有,这种特殊性是什么?如何解释?如何解决这种冲突?本文将以发生在J市美景花园反变电站事件(以下简称美景花园事件)为例,对以上问题进行讨论。⑥我国学术界对邻避冲突的关注仍然不多,希望本文的讨论能有抛砖引玉之效,引发更多研究者与实践者进一步关注这类问题。

二、美景花园邻避冲突过程

  

  美景花园位于J市东部城市中心,小区首期兴建于1998年,到2005年整个小区已占地50万平方米,居住有8000户大约4万多名居民,成为J市最大小区之一。1998年,J市规划局在美景花园西门规划了一个110千伏的大功率变电站。该变电站属南边电网所有,占地面积约2254平方米,其目的是作为城市总体规划中的市政配套公用设施,缓解J市东部供电压力。由于该变电站距离小区非常近,加上担心变电站的危害问题,因此围绕着该变电站的迁址问题,美景花园业主展开了长达3年的抗议。从整个过程来看,抗议行动大致经历了五个阶段(见图1)。

  这五个阶段的具体情况是:

  (一)个体理性抗议阶段

  时间为2006年3月至2006年4月。在这一阶段,抗议主要以个体化形式进行,抗议方式以理性和克制为主,包括写公开信、信访和当面理论等。

  虽然1998年就有了变电站的规划,但绝大多数业主并不知道该规划。到了2005年底,要在小区西门兴建变电站的消息开始流传,这让美景花园的业主开始陷入种种疑惑当中。很多业主开始讨论“变电站有无辐射危害”、“变电站会不会爆炸”等问题。2006年3月变电站开始动工,业主的讨论在短时间内迅速集中,并达成了初步一致的看法:变电站会造成长期辐射并可能引发爆炸;由于变电站距离小区尤其中小学实在太近,变电站的兴建必将给小区带来极大危害。业主们也知道变电站是为了解决J市东部的供电问题,但问题在于,为何变电站要兴建在他们家后院而不是别处呢?

  距离变电站最近、靠近小区西门的业主表现尤其积极,他们一方面搜集各种关于变电站辐射、爆炸等潜在危险的案例和专家论证,在小区内传播“变电站危害论”的知识;另一方面,开始个别与开发商、政府进行接触,通过写公开信、信访等方式表达反对变电站兴建的诉求。

  (二)集体理性抗议阶段

  时间为2006年5月至2006年6月。在这一阶段,参与抗议的业主越来越多,并在一起进行了多次“集体散步”。

  2006年4月下旬之后,连续两个月参与信访的业主在没有得到有关部门回应之后,意识到不能再以个体形式单打独斗,而必须与其他业主团结一致发动集体行动才可能使变电站迁址。由此,最早参与抗议的业主成为“草根行动者”⑦,并发动了对其他业主的行动动员。

  2006年五一长假第一天,在业主提交的正式示威游行申请未获批准之后,大约400多名业主统一穿上写着“关爱生命、拒绝辐射、拒绝变电站”等字样的白色衬衫开始在小区“集体散步”。在散步过程中,又陆续有其他业主参与。事后,J市本地媒体没有报道,但有境外媒体详细报道了事件全过程。为了避免更大范围的影响,J市供电局暂停了变电站施工。

  (三)无抗议阶段

  时间为2006年7月至2008年11月。在这一阶段,由于变电站停工,业主停止了抗议,小区暂复平静。不过,在停工的过程中,J市有关职能部门开始对美景花园变电站的问题进行再讨论。经过多次评估,结论仍然是:由于J市东部地区尤其是美景花园小区一带超负荷用电问题十分严重,美景变电站还是非建不可。此后,有关部门开始大量印制“变电站无害”的宣传手册,指出变电站的兴建“关系到J市民生和千万市民的未来”;同时请居委会与草根行动者分头谈话,要业主“顾全大局”。

  (四)集体非理性抗议阶段

  时间为2008年12月至2009年1月3日。在这一阶段,由于变电站突然复工,激起绝大多数业主的愤慨,参与抗议业主人数空前;在抗议过程中也出现了一些激烈冲突现象,包括冲击工地、堵塞道路等。

  2008年12月1日,业主没有想到停工两年后的变电站在警察护卫下再次复工。复工消息传出后,业主得到超常规模动员,在行动上演绎成集体非理性抗议。在这一过程中,有两个故事开始被业主广为引用。一个是关于“政府与开发商联合欺骗业主”的故事,一个是发生在美景花园事件之前的六山变电站周边业主“众志成城让变电站改址”的故事。这两个故事使业主提出的抗议目标从最初的反技术因素变成反技术因素与反官商勾结、反专家政治等多目标并存的局面。业主越来越倾向于认为,此前理性的、克制的抗议根本无法阻止变电站复建,惟有使问题扩大才能通过社会压力让变电站迁址。

  2008年12月13月,在抗议过程中部分业主冲上了J市主要交通干道中山大道,造成交通堵塞一个多小时。为了化解这种激烈的冲突,2008年12月16日、18日、20日、21日,南边电网与有关部门又在美景花园连续举行了四场咨询会,到会专家指出美景花园变电站将“保证一百年零辐射,保证一百年不爆炸”。不过,业主普遍认为咨询会流于形式,难以表达政府诚意。12月23日,业主仍然在施工现场组织了抗议行动,当天一位在抗议中表现活跃的业主被传唤,继而被处以15天行政拘留。随后在2008年12月31日晚到2009年1月3日的多场抗议行动中,现场有携带水枪、警犬、盔甲的警察上千名,有情绪激动的业主丢扔石块杂物,造成有警察、保安受伤,事后,有20余名业主被传唤。2009年1月4日,J市几家主要媒体都刊登了一份署名“通讯员 ?菖 宣”的通稿,指出“维权要采取合法的形式进行合理诉求”。

  (五)个体多形态抗议阶段

  时间为2009年1月4日至今。在这一阶段,非理性的大规模集体抗议活动被消解,参与抗议人数骤减,业主往三个方向分流:一部分完全淡出行动;一部分不再参与具体抗议,也不再向有关部门反映情况,但仍然在网站上发布帖子呼吁;少部分仍然在坚持抗议,也采取了一些零散行动。

  2009年1月3日,一位被传唤的业主在派出所给其他业主发了一条手机短信:“坚持到底!”这条短信鼓舞了很多业主,但结果却并非他所愿。1月4日之后,美景花园似乎瞬间就恢复了常态,变电站仍然在紧张施工,楼房外面悬挂的抗议横幅被撤走,小区商铺开始正常营业。多数业主已退出行动,但非理性的个体抗议依然存在。2009年2月14日晚,小区内发生了纵火烧“变电站无害”宣传画的事件,15日晚又发生了焚烧施工现场水马的事件。

  2009年2月19日,J市建设委员会公布了《关于对反映美景变电站建设有关问题的答复》(J市建计信访复字[2009]2号),详细陈述为什么要建美景花园变电站的原因,还再次重申了变电站无害。这一回复,断绝了业主在变电站迁址上所有的讨论余地。至今,美景花园变电站仍在施工。

三、中国式邻避冲突及其解释

  

  从以上事件过程可以看出此次邻避冲突的显著特征:

  首先,邻避抗议层级螺旋式提升。在大多数国家(地区),邻避冲突往往会直线升级为大规模的、集体的邻避抗议,且这种抗议会一直持续到最后。⑧但是中国式邻避抗议的演进显得更为曲折,且抗议层级呈螺旋式提升。具体表现为:其一,由邻避冲突引发的邻避抗议并非始于非理性抗议,而是始于个体理性抗议,再由此向集体理性抗议形式转变;其二,由于邻避设施停建,双方都开始处于无生产状态;其三,邻避设施“突袭式”复建之后,业主的集体理性抗议迅速转化为集体非理性抗议;其四,在集体非理性抗议之后,虽然邻避设施的兴建并未停止,但业主出于不同动机的考虑,其行为出现了分化,大部分业主迅速退出,但由于邻避设施仍然在紧锣密鼓修建中,个别业主仍然在以个体形式表达抗议。

  其次,邻避行动议题难以拓展。基于其他国家(地区)的经验事实,邻避抗议的目标往往会从反邻避设施的兴建开始,慢慢过渡到包涵环保政治、族裔平等多个议题。在多议题行动中,只有多议题都得到回应之后抗议才会停止;而在单议题行动中,⑨一旦唯一的目标得到实现,抗议即马上停止。在美景花园事件中,业主的行动目标虽然从最初的“反技术因素”转变成了“反技术因素”、“反官商勾结”、“反专家政治”等多种目标并存的局面,但是事实上这些目标并未成为邻避抗议所指向的真实的行动目标。从2006年7月到2008年11月,因为变电站暂停施工,美景花园业主组织的抗议即刻停止。由此可见,美景花园事件仍然是单议题行动,即只是指向邻避设施迁址,而在抗议过程中所衍生出来的其他目标,更多只是草根行动者的动员策略,而并没有演变成行动的真正目标。

  再次,邻避冲突双方无法达成妥协。在一些国家(地区),大规模集体抗议的结果往往是邻避设施兴建方用某种方式妥协(比如给以更好的经济补偿)甚至完全撤走邻避设施。以美国为例,从1980年到1987年,预定兴建的81座废弃物处理场,由于居民的强烈反对,最后只有8座顺利完成。{10}而在美景花园事件中,邻避设施兴建方并没有采取同样的妥协措施,冲突双方之间也并未出现制度化的妥协成果(比如改进邻避设施决策机制、改进邻避设施补偿方案),而业主的抗议也被消解、分散而再也无法重新动员。

  美景花园事件是一个个案,但并非没有代表性。事实上,这三点也构成了当前中国邻避冲突的主要特征。下面将结合已有研究对中国式邻避政治给以解释。

  显然,美景花园事件首先是一次业主集体行动。关于集体行动的形成,传统理论成果已经非常丰硕{11},包括心理取向的集体行动理论,比如Turner的突生规范理论(emergent norm theory){12}、Gurr的“相对剥夺感”理论{13};理性取向的集体行动理论,比如McCarthy和Zald的资源动员理论{14};结构取向的集体行动理论,比如Tarrow的政治机会结构理论{15};文化取向的集体行动理论,比如Goffman 的框架(frame) 理论{16},等等。在基于中国集体行动经验所作出的分析框架整合工作中,有两项尝试需要特别指出,一是刘能结合中国转型时期都市社会的特定社会情境,建构了一个“理性变量—动员变量—怨恨变量”的本土化集体行动解释框架{17};二是曾鹏、罗观翠以建构主义为基础,在综合结构主义、功利主义理论之后也提出了一个以“共意动员与行动动员”为主要脉络的集体行动综合模型{18}。这两个框架在实质上并无较大差异,刘能的“理性变量”实际上是(潜在)行动者基于现有社会结构的理性选择,而其怨恨变量与动员变量,则贯穿在曾鹏、罗观翠所指的“共意动员”与“行动动员”过程中。我们也看到,理性选择是所有人类行为的基本准则,作为行动者,其行动必然是理性选择的结果(即使其选择是错误的);而社会结构则是所有社会行动发生的背景。因此,如果要对美景花园事件进行有针对性的解释,我们并不需要特别证明美景花园事件发生的社会结构及其理性选择性,我们必须关注其他更灵活的、更特殊的层面,即演绎过程中的“动员变量”。{19}

  孙立平在研究国家与农民的关系实践形态过程中,曾经提出了“动员能力生产”的研究假设。{20}他认为,动员不仅仅是结构性的,而且是过程性的;冲突双方生产和再生产动员能力,在冲突过程中不断创造、强化、增殖其动员能力,从而塑造出双方特殊的关系实践形态。动员能力生产对基于过程而展开的冲突事件具有较强的解释力。同时,在冲突过程中冲突的另一方也将体现其动员能力。为了便于分析,从抗议者(在本文中主要指美景花园业主)视角出发,可以将冲突另一方(在本文中包括政府相关部门、南边电网、居委会等,可称为“非业主方”)所体现的动员能力称为“反动员能力”,反动员能力生产的主旨在于消解业主的动员能力。在当代中国城市集体行动中,动员能力生产与反动员能力生产往往同时进行,即“共时态生产”。而且,无论是动员能力生产还是反动员能力生产,都同时受制于当代中国城市结构与参与的具体行动者;或者说,中国式邻避冲突的特征,是冲突双方的动员能力与反动员能力在共时态生产过程中“互构”的结果。以下将根据“动员能力与反动员能力共时态生产”这一框架分析中国式邻避冲突的产生及抗议展开的过程。我们希望在完成这样相对精细的分析之后,可以对这类冲突的解决提出更有针对性的建议。

  (一)为什么抗议层级螺旋式提升:反动员能力的不恰当生产

  根据“动员能力与反动员能力共时态生产”的框架,可以将美景花园事件分为以下几个阶段(见表1):

  在个体理性抗议阶段,由于事件刚刚发生,业主首选的是通过现有制度化渠道解决邻避设施问题,在此阶段,业主动员能力的生产处于初始阶段,抗议是零散与克制的,以至于非业主方甚至觉得没有必要进行反动员能力生产,其反动员能力生产处于潜伏阶段。

  在集体理性抗议阶段,由于连续数月的信访没有得到有关部门回应,业主意识到不能再以个体形式单打独斗,而必须与其他业主团结一致来一次大的行动。草根行动者搜集各种案例与专业知识在业主中构建“变电站危害论”的认知,以此发起动员。而在此过程中,非业主方也投入了大量资源以在业主中构建“变电站无害论”的认知。通过电视、平媒进行“变电站无害”宣传,在主要干道的公共汽车和小区街道两旁宣传栏都贴上了“变电站不会造成辐射”的标语。而J市环保局也对在建及运行中的30多个变电站附近的电场、磁场进行了实测,并公布了有关数据。

  在无抗议阶段,由于变电站的停工而使邻避问题得以暂时解决,无论是业主方还是非业主方,都没有动员。

  在集体非理性抗议阶段,业主的动员能力得到超常规生产。其原因在于:首先,草根行动者在此前的抗议中积累了经验,业主本身的动员能力有所增强;其次,业主怨恨空前积累。从2006年3月到2008年12月复工之前,美景花园业主已形成了两点认知,一是政府在此过程中扮演的只是调停角色而没有卷入其中,二是美景花园业主多数是“城市中产阶层”{21},集体散步的成功让他们觉得自己受到了重视,作为城市中产阶层的影响力已经得到体现。但在变电站由警察护卫而复工之后,这两点认知都遭到了破坏,这也给业主(包括在2006年抗议中并未出现的业主)带来了空前的压迫感。在此过程中,业主怨恨不断增生到了“同仇敌忾”{22}的地步,并导致了2008年12月13日对交通干道的堵塞行动。而在此阶段,由于业主动员能力的超常生产,非业主方也采取了各种密集型反动员能力生产手段,从召开咨询会、聘请专家讲解、发动街居工作人员各个劝说、找业主单位协调到公告警示、大量警察维持秩序乃至拘留“闹事者”。

  个体多形态抗议阶段是动员能力的消解与反动员能力的稳定生产阶段。在经过前一阶段密集型反动员能力生产之后,草根行动者遭遇极大损耗,并出现分流。业主动员能力的生产很难持续并恢复生产,但业主的怨恨仍然没有消除,小区内出现了很多偷偷进行的个体抗议。同时,随着大规模冲突的结束,非业主方反动员能力生产也开始慢慢恢复常态。

  反动员能力生产目的在于消解业主的动员能力,并将冲突尽早限制在一定范围之内。但从以上过程可以看出,业主方的抗议层级之所以出现螺旋式提升,并在一定程度上造成冲突的不断升级,其主要原因在于反动员能力的不恰当生产。这主要表现在:在个体理性抗议阶段,反动员能力生产没有相应启动予以回应,导致部分业主成为草根行动者,不断发起业主动员;在集体理性抗议阶段,邻避设施兴建方并不认同变电站的邻避性,其反动员能力生产致力于营建“变电站无害论”知识体系,被邀请的专家也对变电站风险进行了无限缩小。非业主方与业主方的迥异立场,无疑加深了业主对兴建方的不信任;在集体非理性抗议阶段,反动员能力生产动用了大量非常规方式,比如:虽然警察的出现是为了维持正常的秩序,但警犬、盔甲等罕见暴力符号的出现却让业主感受到了极大压迫感;冲突过程中有业主被传唤,这被业主认为是在“无故抓人”。由此,业主怨恨积累到最高点,并爆发了堵塞交通要道的非理性做法。可以看到,在此事件中,正是由于反动员能力生产的不恰当介入,导致业主的抗议层级呈螺旋式上升,而冲突也变得跌宕起伏。

  (二)为什么行动议题无法拓展:业主动员能力的短缺式生产

  行动议题的无法拓展,其主要原因在于业主动员能力的短缺性。美景花园事件主要行动者是小区业主。作为商品住宅区私有物业的产权人,业主有权根据契约和自由交换原则,主张与其所有者地位相当的利益,“利益不再仅作为集体行为的结果而存在,而成为个体行为的直接目的”。{23}在发生这一重大转型之后,中国城市社会中由业主发动的集体行动(包括邻避冲突)的可能性大大提升。重要的是,业主不仅是城市集体行动的“主语”还是其“定语”,也即业主本身就是解释行动的重要变量。恰好是作为“定语”的业主,在一定程度上造成了其动员能力的短缺式生产。

  首先,拥有物权既是业主集体行动的动机也是其行动的羁绊。对物权的珍惜,使得作为业主的城市居民更容易为了自身利益付诸行动;但悖论往往在于,同样是出于对物权的珍惜,作为业主的城市居民其行动自然也会有一个底线,即其行动本身是否会带来物权的损害。在这样的情况下,如果一种行动目标不但不能维护其物权,相反还会“过犹不及”影响到其已经拥有的物权,则业主必定会放弃这样的目标。在美景花园事件中,草根行动者一直在避免让行动目标从技术因素扩大到其他层面,他们数次强调,抗议只是为了全体业主尤其是下一代(不仅仅是靠近西门的业主)的生命安全而反变电站兴建,并没有其他的目标和动机,即是出于这样一种自我保护的考虑。这种谨慎,也使得整个抗议被谨慎地限制在邻避议题内部而不会轻易指向其他议题。

  其次,基于陌生人的友谊网络导致业主内部议题构建成本很高。Shemtov对美国1985 ~ 1990年间6个环境保护运动组织(Social Movement 0rganizations,SMOs)的研究表明,邻避运动与社会网络有着密切的关系。{24}尤其是,抗议者所在地方内部的关系网络,即抗议者的“友谊网络”(friendship networks)是行动目标扩展(goal expansion)的重要因素。也即,什么样的抗议者以及抗议者之间的友谊网络如何,对于行动目标拓展非常重要。美景花园事件中的抗议者以小区业主为主,而美景花园却是一个以非J市本地居民为主的“外来人口”所构成的巨型社区,这表明美景花园业主的熟悉程度很低。而且由于小区并未成立业委会,因此小区内部一直未能形成稳定的、实际互动频繁的友谊网络,这给草根行动者的动员造成了更大的困难,事件过程中的共识达成很困难。

  再次,在线网络(internet)作为主要动员工具有较大不可靠性。由于实际交往的友谊网络缺失,草根行动者更多只能依靠在线网络来进行动员。美景花园很早就建有独立的业主论坛,该业主论坛很快成为抗议行动整合的重要载体。与传统动员工具不同,在线网络动员具有一定优势,比如:信息传递的快速性、交流的即时性等等。但是,建立在虚拟的在线网络之上的动员本身也存在风险,其原因在于:其一,虽然美景花园业主论坛人气一向很旺,注册ID号已达4.6万多,但很多ID号可能是业主重复注册或非业主注册,与整个小区业主总数相比,偏好上网或能上网的业主还是少数,这就天然限制了业主的动员能力。其二,邻避冲突行动者本身是具有情绪性的,而在在线网络舆论的形成过程中,这种情绪性往往会得到扩大,以致抗议行动可能走向偏离并给人留下口实。其三,在线网络也可能成为非业主方掌握业主动态的重要载体。一方面,有关部门可以利用在线网络盯紧积极分子(活跃ID),另一方面也可以利用在线网络舆论离散业主,如同美景花园业主所说的“伪装成业主ID,在我们小区论坛上发表挑动言论,令我们在自己论坛上自相残杀”。

  最后,业主的行动能力仍然受制于单位制。虽然随着国营、集体企业的改制,单位制职业团体在城市大量减少,但党政、教育、医疗、科研、文化等部门的管理人员和专业人员(城市中产阶层的主体部分)基本上仍然从属于单位系统,很多业主也同时拥有这样的单位身份。与此同时,尽管“单位”系统不再承担社会保障等功能,但单位的政治功能被延续了下来。国家及城市的各级党政部门依然可能通过单位给相关职工施加压力,以限制业主的“公民的勇气”{25},并在很大程度上影响业主的行动选择,造成业主分化,并最终使邻避冲突的单议题目标难以拓展。

  需要指出的是,在整个冲突过程中,擅长建构与传播议题的媒体一直置身于事件之外,直到最后才以一篇通稿的形式表明立场,这无疑也加剧了业主方动员能力生产的短缺性和不稳定性。

  (三)为什么冲突双方没有妥协:邻避冲突的“非邻避化处理”

  首先,从各国已有的经验来说,相对开放的政治结构、环保政治的广泛存在与地方派系势力的影响,大大加深了抗议者的博弈地位,邻避冲突过程中往往伴随着妥协乃至邻避设施兴建方的完全撤退。而在美景花园事件中,虽然抗议行动旷日持久,最终却并没有改变邻避设施的选址,业主也没有换来其他任何利益。这里的原因首先在于当前城市中不具备同样的可能有助于取得妥协的结构性原因,即我国目前政治结构仍然相对封闭,在地方也没有地方派系的相互牵制。除此之外,还有其他更直接的原因,即邻避设施的“非邻避化”定性。

  在许多国家,诸如变电站等邻避设施的邻避性(即邻避设施的负面效应)从来就不是一个问题,真正有争论的是居民邻避抗议的合理性。在早期的讨论中,有学者认为邻避抗议“不一定要有技术层面、经济层面的理性知识,而可能是一种情绪性反应”{26},或干脆认为邻避情结((NIMBY syndrome)就是一种自利的、意识形态的或政治倾向{27}。但在后期的研究中,越来越多的人认为居民在邻避问题上的态度应该是合理和在政治上是合法的,居民反对关乎着更大的公共利益问题,比如政府开支、可持续发展和社区参与等事宜。{28}因此,作为具体利益诉求,邻避冲突的存在是城市发展过程中的常态,重要的问题不是否定这种冲突,而是如何才能用合理的方式解决这种冲突。因为这样的立场,在这些国家的邻避冲突中,围绕邻避设施的专业知识虽然会成为邻避冲突双方的核心竞争资源,但这种竞争性一般体现在:邻避设施对邻近居民的危害性到底有多大?以及,要怎样才能降低这种危害性?

  而在美景花园事件中,虽然业主坚信变电站会带来潜在风险,但邻避兴建方却始终没有承认变电站的邻避性,而且还投入了大量资源在业主与其他公众中构建“变电站无害论”的知识体系。在J市建设委员会公布的《关于对反映美景变电站建设有关问题的答复》中,对变电站的“非邻避性”界定有非常清晰的表述:

  

  重新选址建设变电站,是否意味着政府认同变电站“有害”?如果变电站无害,政府调整规划、重新选址建设变电站的依据何在?如果仅仅是因为部分不理解居民“闹事”而迁址,那政府的管理是否变成了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的模式?如果变电站迁址建设了,有此案例及其示范效应,可以预想将会有更多的居民抵制其附近的变电站建设,今后J市、甚至全国其他城市的变电站建设如何进行?

  

  可见,政府对于邻避冲突还处于“邻避无意识状态”,邻避冲突往往只是被政府无意识地、本能地当作“不明真相的群众”的群体性事件来进行处理。这种对邻避设施定性的迥异立场,决定了在美景花园事件过程中业主不可能获得利益让渡的空间。

  与此相关联的是,因为邻避设施无法确认其邻避性,在冲突过程中环保团体也就失去了合理的活动空间。诸如环保协会这样的环保团体可以使地方对环境政策和地方价值(local values)的表达具有更强的回应性,并可以抵制“遥远的”政府制定的“一刀切”(one-size-fits-all)的政策和计划。{39}因此在许多国家,环保团体的广泛存在与介入对于邻避冲突的走向至关重要。虽然有人认为由于在合法性和道义性方面得到政府支持,“环保运动是目前中国唯一形成气候的社会运动”{30},但在整个美景花园事件当中,一直并无其他环保团体介入。因此在冲突过程中,虽然一群群业主直接面对邻避设施兴建方,但他们只是“短暂的聚集在钉子的周围”{31},与邻避设施兴建方并不构成对等的博弈主体关系,且容易被外界压力所损耗。仍然原子化的业主,大大降低了发动谈判的可能性。

四、指向“制度缓解”的冲突解决机制

  从上述分析中,我们可以得出关于中国式邻避冲突的几点结论:其一,随着城市化的进一步发展与居民权利意识的兴起,我国邻避冲突发生的概率必定大大增加;其二,对于邻避冲突,回避与掩盖都不是好的解决办法,相反可能使冲突越变越激烈;其三,在强大的反动员能力生产与短缺的动员能力生产下,当代中国城市的邻避冲突表面上会得到暂时消解,但冲突的消解并不等于“公民服从”的建立。因此,在充满风险而又指向和谐的社会发展大背景下,如何处理邻避冲突必须提上日程。

  显然,对于这类将可能越来越多的邻避冲突,首先应该有的立场是:正视邻避冲突的存在以及邻避设施的邻避性,然后寻求用最恰当的方式解决这种冲突。

  在邻避冲突的解决方式中,一般认为补偿和缓解是解决邻避冲突的两类重要工具。补偿强调分享成本、重新分配收益以及解决公平和公正的问题,通常有六种补偿机制,包括直接金钱补偿、同类型奖偿、应急基金、好处保证和经济友好奖励。补偿机制往往被当做冲突过程之中的博弈手段,以求双方能在尽量理性的框架下进行谈判。缓解包括两类,工程缓解旨在采取各种措施降低设施影响和风险;制度缓解旨在赋予公众有权参与选址决定。

  已有的研究认为,与补偿相比较,缓解更为有效,其中制度缓解更是特别有助于克服选址过程中的猜疑,从而降低居民对邻避设施的情绪化反映。{32}Rabe的田野研究显示,如果没有公开的邻避设施选址过程,一旦居民得知某邻避设施选中其社区作为兴建地址的时候,在无心理准备的情况下,他们第一反应必定是在诧异与愤怒支配下誓言抗议到底。{33}这种极端化(甚至有时候被夸大化)的情绪性反应可能很快关闭各方进行理性协商和沟通的机会,埋下互不信任的隐患。在美景花园事件中,变电站的定址过程并未有利益相关人(即美景花园业主)参与;而且,由于有关方面的刻意隐瞒与业主自身的不警惕,多数业主直到购房数年以后才知道变电站的选址。在这样的情况下,业主怨恨会放到最大,并严重影响到他们在行动过程中的理性。因此,将邻避设施选址过程公开,让利益相关人得以参与选址过程,这是在事前避免邻避冲突的最有效手段。

  Saha和Mohai的研究表明,近年来在美国兴建邻避设施遇到的阻力已经变得越来越少,其原因在于,国家和联邦机构开始承担批准厂商兴建邻避设施草案的责任,法律允许的程序也提供了更多公众参与邻避设施决策的机会{34},邻避设施选址方式从“决定—宣布—辨护”开始转向“参与 / 自愿 / 合作”{35}。制度缓解的意义在于,强调邻避设施设置的科技理性和社会理性,强调技术公平和过程公平,强调邻避设施社区与邻避设施兴建方的对话,而对话内容强调社会对该设施的需求、各社区间的义务均摊、对邻避设施所在社区的长期保护与补偿、可能替代方案等等。这一冲突解决机制虽然不是解决邻避冲突的灵丹妙药,但是可以促成动态协商(dynamic bargaining){36}的达成,并可能提出创新方案促进邻避冲突的解决。

  关于制度缓解的具体做法,Zavestoski等人对美国罗德岛州Woonasquatucket河的水污染事件(发生在1999年)的研究提供了更为细致的解释。{37}研究者们观察到,虽然该事件的社会关注度甚高,但最后并没有引发当地居民的集体动员。对这种“无集体动员(absence of mobilization)”现象,他们的解释是:当地机构与政府官员开始运用“精明公众模型(prudent public model)”而不是“无知公众模型(ignorant public model)”{38}来消解公众(包括媒体)的不信任和其他引发集体动员的因素。“精明公众”认为公众有良好的判断力或常识,在解决环境污染问题时能够扮演积极而富有建设性的角色,“无知公众”往往认为公众对污染问题是无知且过分敏感的,政府可以采用欺骗和修辞等方法处理问题。运用“精明公众模型”,美国环保署构建了一个对公众知识及其环保意识具有高度回应性的主架构(master frame),这一主架构由7个次架构(sub-frames)构成:历史的非慢性污染源架构(the “historical-not-chronic-source” frame),强调工业河流的污染遗留,并正视污染源必须被切断的事实;回应性架构(the responsiveness frame),强调环保署要公开污染源信息和迅速采取行动的承诺与使命;合作架构(collaboration frame),强调与社区共同合作解决问题;最小限度架构(the minimization frame),强调将污染对公众的威胁最小化;依靠科学架构(the “reliance-on-science” frame),强调通过科学的方法和程序测试污染的覆盖面和精确的污染源是什么物质;小心而非惊慌架构(“caution-not-alarm” frame),鼓励公众采取谨慎而明智的行动,而非恐慌的集体反应;公众保护架构(the public-protector frame),关注环保署对保护公众健康的义务。罗德岛州的各政府机构都加入了上述的某些次架构,从而形成了合力以治理污染危机。这些次架构成了当地媒体关注的焦点,并分散了媒体对邻避设施本身风险性的关注,大大减少了集体动员的可能性。

  最近几年的一些经验研究证明{39},虽然在邻避设施选址中,经过了“制度缓解”后的政治博弈平衡点(political equilibrium)最后并不一定与社会最优选址点(socially optimal siting)相同,但可以肯定的是,如果产权及利益分配越公平,两者之间的差异就越小。一种理想化的情形是,如果产权分配绝对公平,所有利益相关者都参与政治博弈,邻避设施社区可能变成“自愿性社区”{40},邻避设施选址将可能达成社会效益最大化。

  “分歧,在其合法的场合,正有助于社会和组织的统一。”{41}在此意义上,邻避冲突的出现可能也是改善城市治理状况的一个契机。因此,对于我国越来越多的邻避设施兴建及其冲突问题,如何使邻避设施选址达成社会效益最大化并降低冲突发生的概率,还需要有更多更深入的反思。在这个过程中,公民以及公民社会本身的成长无疑也是一个非常重要的进程。

  *所有经验材料来自于实地访谈、电话访问与美景花园业主论坛。感谢清华大学梁鹏同学协助收集资料并提出建议。感谢中山大学蔡禾教授、陈那波博士的建议。本文曾在第四届政治学研究方法高级研修班论文发布会(长春)宣讲,获台湾政治大学汤京平教授评论与提出建议,特别感谢!本文同时获国家社会科学基金青年项目(08CSH013)、教育部人文社会科学基金项目(06JC80006)、中山大学985工程“地方治理研究平台”资助。


【注释】

①何艳玲:《“邻避冲突”及其解决:基于一次城市集体抗争的分析》,载《公共管理研究》2006年第4卷,上海格致出版社。 ②邻避设施的英文除NIMBY之外,还有Build-Absolutely-Nothing-Anywhere-Near-Anything(BANANA), Not-In-My-Term-Of-Office(NIMTOO), Not-In-My-Bottom-Line (NIMBL), Locally Unwanted Land Use(LULU)等。 ③O’Hare M., “Not on My Block You Don’t: Facility Siting and the Strategic Importance of Compensation”, Public Policy, 24(4), 1997, pp. 407-458. ④比如台湾地区,邻避冲突发生多次并已经产生了较多的研究成果。比如邱昌泰:《从“邻避情结”到“迎臂效应”:台湾环保抗争的问题与出路》,载《政治科学论丛》2002年第17期;汤京平、陈金哲:《新公共管理与邻避政治:以嘉义县市跨域合作为例》,载《政治科学论坛》2005年第23期;汤京平、翁伟达:《解构邻避运动——国道建设的抗争与地方政治动员》,载《公共行政学报》2005年第14期。 ⑤Dear M. J. & Taylor S. M., Not on Our Street: Community Attitudes toward Mental Health Care, London: Pion, 1982. ⑥本文对相关地名、人名作了匿名处理。 ⑦应星:《草根动员与农民群体利益的表达机制:四个个案的比较研究》,载《社会学研究》2007年第2期。 ⑧Shanoff B., “Not in My Backyard: The Sequel”, Waste Age, Aug, 2000. ⑨Touraine A., The Voice and the Eye: An Analysis of Social Movements, Cambridge: Cambridge University Press,1981. ⑩Lake, R. W., Resolving Location Conflicts, New Brunswick: Rutgers University Press, 1987; O’Hare M.H., Bacow L. & Sanderson D., Facility Siting and Public Opposition, New York: Nostrand Reinhold Company, 1988. {11}对集体行动理论的总述可参见:赵鼎新:《社会与政治运动讲义》,北京:清华大学出版社2006年版;冯建华、周林刚:《西方集体行动理论的四种取向》,载《国外社会科学》2008年第4期;谢岳、曹开雄:《集体行动理论化系谱:从社会运动理论到抗争政治理论》,载《上海交通大学学报》2009年第3期,以及其他诸多著作。 {12}Turner R. H. & Killian L. M., Collective Behavior, Englewood Cliffs: Prentice Hall , 1987. {13}Gurr T. R., Why Men Rebel, Princeton: Princeton University Press, 1970. {14}McCarthy J. D. & Zald, M. N., The Trend of Social Movement in America: Professionalization and Resource Mobilization, Morristown: General Learning Corporation, 1973. {15}Tarrow S., Power in Movement, New York: Cambridge University Press, 1994. {16}Goffman E., Frame Analysis, New York: Harper & Row, Publisher, 1974. {17}刘能:《怨恨解释、动员结构和理性选择——有关中国都市地区集体行动发生可能性的分析》,载《开放时代》2006年第1期。 {18}曾鹏、罗观翠:《集体行动何以可能?——关于集体行动动力机制的文献综述》,载《开放时代》2006年第1期。 {19}事实上,刘能的怨恨变量也可以看成是动员变量的一种。 {20}孙立平:《“过程—事件分析”与当代中国国家—农民关系的实践形态》,载《清华社会学评论》2000年第1期,厦门:鹭江出版社。 {21}陈映芳:《行动力与制度限制:都市运动中的中产阶层》,载《社会学研究》2006年第4期。 {22}Wegner D. & James T., “The Convergence of Volunteers in a Consensus Crisis: The Case of the 1985 Mexico City Earthquake”, in Dynes R. & Tierney K. (eds.), Disaster, Collective Behavior, and Social Organization, Newark, Delaware: University of Delaware Press, 1994. {23}孟伟:《日常生活视野下的业主维权与城市政治》,载《理论探讨》2007年第1期。 {24}Shemtov R., “Social Networks and Sustained Activism in Local NIMBY Campaigns”, Sociological Forum, 18(2),2003, pp. 215-244. {25}根据斯维德伯的界定,公民的勇气是指根据个人信仰而行动,为此冒再大风险也在所不惜。参见Swedberg R., “Civil Courage: The Case of Knut Wicksell”, Theory and Society, 28(4),1999, pp. 501-528. {26}Vittes M. E., Pollock III P. H. & Lilie S. A., “Factors Contributing to NIMBY Attitudes”, Waste Management, 13(2), 1993, pp. 125-129. {27}Hunter S. & Leyden K. M., “Beyond NIMBY: Explaining Opposition to Hazardous Waste Facilities”, Policy Studies Journal, (23)4, 1995, pp. 601-619. {28}比如Burningham K., “Using the Language of NIMBY: A Topic for Research, not an Activity for Researchers”, Local Environment, 5(1), 2000, pp. 55-67. {29}Meyer S. M. & Konisky D. M. “Adopting Local Environmental Institutions: Environmental Need and Economic Constraints”, Political Research Quarterly, 60(1),2007, pp. 3-16. {30}Yang G. B., “Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China”, China Quarterly, 181, 2005, pp. 46-66. {31}齐格蒙·鲍曼:《个体化社会》,范祥涛译,上海三联书店2002年版,第50页。 {32}Gregory R., Kunreuther H., Easterling D. & Richards K., “Incentives Policies to Site Hazardous Waste Facilities”, Risk Analysis, 11(4),1991, pp. 667-675. {33}Rabe B., Beyond NIMBY: Hazardous Waste Siting in Canada and the United States. Washington, D. C.: Brookings, 1994. {34}Saha R. & Mohai P., “Historical Context and Hazardous Waste Facility Siting: Understanding Temporal Patterns in Michigan”, Social Problems, 52(4), 2005,pp. 618-648. {35}Kasperson R. E.,“Siting Hazardous Facilities: Searching for Effective Institutions and Processes”, in Lesbirel S. H. & Shaw D. (eds.), Managing Conflict in Facility Siting: An International Comparison. Cheltenham, Uk; Northampton, MA: Edward Elgar, 2005. {36}Lesbirel H., NIMBY Politics in Japan: Energy Siting and the Management of Environmental Conflict, New York: Cornell University Press, 1999. {37}Zavestoski S., Agnello K., Migano F. & Darroch F., “Issue Framing and Citizen Apathy toward Local Environmental Contamination”, Sociological Forum, 19(2), 2004, pp. 255-283. {38}Freudenburg W. & Pastor S., “NIMBYs and LULUs: Stalking the Syndromes”, Journal of Social Issues, 48 (4), 1992, pp. 39-62. {39}比如,在一项针对以色列的垃圾填埋场选址所做的实证研究中,作者发现,只要向利益相关方参与政治游说,政治家不是极端腐败,政治角逐后的选址点在地理空间上与社会最佳效益选址点相距将非常近。参见Feinerman E., Finkelshtain I. & Kan, I., “On a Political Solution to the NIMBY Conflict”, the American Economic Review, 94(1), 2004, pp. 369-381. {40}Inhaber H., Slaying the NIMBY Dragon, New Brunswick, N. J.: Transaction Publishers, 1998. {41}[美]西摩·马丁·李普赛特:《政治人:政治的社会基础》,张绍宗译,上海人民出版社1997年版,第77页。

责任编辑: 郑 英