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城乡基本公共服务均等化

李善峰

  基本公共服务均等化,是指建立在一定社会共识基础上,根据一国经济社会发展阶段和总体水平,为维持本国经济社会稳定、基本的社会正义和凝聚力,保护个人最基本的生存权和发展权,所必需提供的公共服务,其规定的是一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边界。均等的内容则包含两个方面:一是居民享受公共服务的机会均等,一个国家的公民无论居住在哪个地区,都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利;二是居民享受公共服务的结果均等,城乡居民作为一国的平等公民,在享受政府提供的基本公共服务时应大体一致、大致等量。简言之,基本公共服务均等化就是要托一个底,对城乡居民提供的最低限度的公共供给,必须由政府托起来。

  不同的国家对于基本公共服务的内容在不同历史阶段的界定是不一样的。例如,加拿大把教育、医疗卫生和社会服务作为联邦政府财政均等化的主要项目;印度尼西亚把初等教育和公路设施列为政府财政均等化的内容。在联合国的文件中,基本公共服务包括清洁水、卫生设施、教育、医疗卫生和住房。从分配的角度看,基本公共服务直接关乎向消费者提供什么样的生活必需品,政府提供公共服务的范围和水平,直接影响到居民的福利水平和具体生活。从范围上看,公共服务不仅包含通常所说的公共产品,而且也包括那些市场供应不足的产品和服务,涉及义务教育、医疗、住房、治安、就业、社会保障、基础设施、环境保护等方面,其特点是基本权益性、公共负担性、政府负责性、公平性、公益性和普惠性。

  各地经济社会发展程度不同,基本公共服务的水平可以有一定的差别,但制度建设应当追求统一,以促进城乡、区域和不同社会群体的共同发展。从现实需求分析,逐步实现基本公共服务均等化的基本内涵是:基本公共服务均等化不等于公共服务的平均化,而是在基本公共服务方面有全国统一的制度安排,将基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内,促进社会公平正义,保障社会和谐稳定。根据国际经验和我国现阶段的实际,可以把我国现阶段的基本公共服务界定在医疗卫生、义务教育、社会救济、就业服务和养老保险等方面,其中义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障应当是城乡基本公共服务中的“基本”。 

  新中国成立以来,我国长期实行经济优先增长的发展战略,造成城乡基本公共服务的非均等化,主要有以下几个方面的体制原因。

  第一,城市偏向的发展战略致使公共服务供给存在制度差异。城市居民可以享受包括基础教育、社会保障、公共卫生医疗等为数众多的公共服务,而广大农民却没有享受应有的“国民待遇”。

  第二,城乡公共服务供给收益与成本分摊不对称。不仅农村公共服务供给偏少,政府还将农民的一部分收入通过各种税费方式、工农产品“剪刀差”等转移给城市,用于城市公共服务的供给,仅通过低价“攫取”农民土地而给农民带来的损失达到2万亿以上,所谓的“经营城市”在某种程度上是通过剥夺农民的土地资源而实现的,进一步加剧了城乡公共服务的非均等供给。

  第三,“自上而下”公共服务决策体制的偏颇。长期以来,我国各级政府是农村公共服务供给的唯一合法主体,实行“自上而下”的公共服务决策机制,政府以行政计划替代农民意愿,以精英设计替代农民参与,忽视农民的需求与偏好,农民在这一领域基本上失去了表达公共服务真实意愿的话语权,在一定程度上只能被动地接受,结果导致公共服务供给变成了政府生产什么,农民就消费什么;生产多少,农民就消费多少,农民的影响极为有限。“自上而下”公共服务供给决策机制的强制性、统一性,造成了我国农村公共服务总量不足,供给严重偏离需求,不能真实反映乡村社区内部成员的需要。

  第四,城乡有别的户籍政策、就业政策等,固化、甚至加剧了城乡公共服务的非均等供给。按照蒂伯特的“用脚投票”理论,居民可以像选购商品一样挑选所愿意居住的辖区,并选择那种公共服务最能满足自己意愿而税收又最合理的辖区去居住。而我国农村居民在税负沉重、公共服务缺失的情况下,因城乡有别的户籍政策、就业政策等无法挑选适合自己居住的辖区,只能被禁锢在农村,这无形中进一步加剧了城乡公共服务供给的不均等。我国城乡公共服务供给水平的差异,不仅是由城乡经济发展水平决定的,也受到歧视性政策的影响。

  目前我国不断创造世界经济奇迹,GDP快速增长,财政收入规模迅速扩大,已经具备建立城乡统一的基本公共服务均等化的条件。要从我国目前所处的发展阶段和面临的主要矛盾和问题出发,整体把握,分步实施,选择好恰当的路径和切入点。政策路径的选择主要有四:第一,完善公共财政制度。应调整财政支出结构,建立和完善公共财政体制。财政资金应加大对目前比较薄弱的基本公共服务领域的投入。同时,加大财政转移支付力度,通过中央财政转移支付来缩小地区之间在公共服务上的差距。第二,调整收入分配制度。虽然基本公共服务均等化并不意味着收入分配要均等化,但社会成员收入分配差距过大,加大了实现基本公共服务均等化的难度。因此,推进基本公共服务均等化,需要推进收入分配制度改革。要保障并提高低收入者收入水平、扩大中等收入者比重、调控过高收入、打击并取缔非法收入,使收入差距扩大的趋势得到根本性扭转。这样做,可以缓解社会成员在获取公共服务上的“流动性约束”,从而减轻政府实施基本公共服务均等化的压力。从这个角度看,收入分配制度改革与实现基本公共服务均等化是相辅相成的。第三,完善城乡协调发展制度。阻碍基本公共服务均等化的最突出问题是机会不均等,尤其是城乡分割的体制影响了城乡居民均等地享有国民待遇。需要加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制。一方面,继续推进城镇化进程,加快劳动力向城镇转移的步伐;另一方面,政府应把基础设施和社会事业发展的重点转向农村,逐步加大对农村基本公共服务的投入。第四,建立公共服务型政府。推进公共服务均等化的方式有三:一是规制。如食品和药品的安全是公众普遍需要的公共服务,政府可通过制定相关制度规则和强制市场主体遵守这些规则,来提供这方面的公共服务。二是付费。即政府出钱买服务提供给居民;或者给居民付费,让其自主购买。如政府提供基础教育,可以补助学校,也可以通过补助居民的方式来实现。三是政府自己生产。如设立公立学校来提供教育的公共服务,通过公立医院来提供基本医疗服务。政府采取何种形式提供基本公共服务,可以依据具体情况来抉择,但这些形式中实际上都包含着市场机制的作用。

  按照国际经验,实现基本公共服务均等化大致有“人均财力的均等化”、“公共服务标准化”和“基本公共服务最低公平”三种模式。目前我国比较适合采用英国学者布朗和杰克逊于1978年提出的基本公共服务最低公平模式。该模式将政府间职能分工与经费保障结合起来,其主要特点:一是确立基本公共服务最低公平原则。国家应让每个居民确信,无论他居住在哪个市或县,都会获得基本公共服务的最低保证,诸如安全、健康、福利和教育。为此,国家应按这一原则确定具体的基本公共服务项目,制定出最低的提供标准,并通过多级政府分担经费来保障各地政府有能力提供这类服务。二是公共服务标准可根据行业特点,采用实物标准、经费标准和服务质量标准等,但最重要的是确保服务质量,并通过绩效评价来促使其达到标准。三是确立“谁受益、谁出钱”的等价性原则。国家允许并鼓励有财政能力的地方政府提供更多的、质量更高的公共服务,但其经费应当由提供服务的政府来承担。

  现行的城乡二元户籍制度,实际上是在一纸户口本上维系着许多不公平的因素。改革的关键是加强以户籍制度为核心的相关制度改革,建立城乡统一的户籍制度,确立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动和户籍管理方式,打破国民的城乡身份。在此基础上,建立城乡统一衔接的劳动择业制度、失业登记制度、就业保障制度、养老及医疗保障制度、最低生活保障制度和教育制度等一系列制度,使进城农民在住房、参军、子女入托、入学、社会保障、就业、教育等方面享受与当地城镇居民同等的待遇,并履行相应的权利和义务,最终达到全体“国民待遇”的统一。


责任编辑: 郑 英