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农民市民化

文 军

  在重构城乡关系的过程中,农民市民化是打破中国城乡二元结构,促进城乡一体化发展的重要路径和战略手段。

  在当代中国,长期以来实施的“城乡分治”政策,使得“城市”和“乡村”不仅代表了两种不同的生产和生活方式类型,而且也代表了两种不同的社会文化类型,甚至还代表了两种不同的发展时代。它们在产业结构、发展水平、物质构成、文化类型、职能作用等诸多方面都相互区别,使得城乡之间形成了难以逾越的鸿沟。1978年启动的中国改革开放,在某种意义上可以看作是长期以来中国城乡二元关系变动的开始。随着改革开放的进一步深化,城乡关系的议题也已成为学术界和各级党政部门共同关注的重要课题和焦点问题,而在笔者看来,这个问题的核心和根本所在就是“人”的问题,即农民的最终出路与角色转变问题。因为从某种意义上说,农村和农业的问题更多地表现为物质形态上的问题,它受政策、技术和经济因素的影响较大,当经济与技术发展到一定阶段且制度上的条件也可达成的时候,农业和农村的问题相对比较容易解决。而“农民”与“市民”的二元结构问题更多地表现为一种社会文化问题,除了制度和政策上的约束之外,它受文化传统和社会价值观的影响较大。因此,当一个社会在完成农业现代化和农村城市化之后,往往还有很长一段农民市民化的道路要走。在重建新型的城乡关系过程中,“农民”与“市民”关系的重构不仅是我们应该首先考量的主要关系,也是城乡关系的核心和难点所在。

  实际上,在处理城乡关系问题的实践方面,一些发达国家有着许多经验和教训,但是由于历史文化和社会环境的不同,各个国家处理城乡关系问题的具体做法具有较大的差别。比如,日本的“第四次全国综合国土规划”和韩国的“第三次国土规划”突出强调点(城镇)、线(基础设施)和面(农村地域)的网络化发展,较好地处理了本国的城乡协调发展问题。总体上看,许多国家的城乡关系的发展大致上经历了合—分—合的一个发展过程。中国作为世界上最大的发展中国家,其城乡关系的演变在近60多年中也大致经历了一个合—分—合的发展过程。梳理中国城乡关系的演变历程及其发展阶段,对于我们深刻理解和处理今天的城乡关系具有非常重要的现实意义。

  (一)第一阶段:新中国成立后城乡关系的自然演变(1949 ~ 1952年)

  新中国成立之初,由于当时中国城乡的生产力水平较低,因而城乡之间的差异并不大。美国社会学家吉尔伯特·罗兹曼(Gilbert Rozman)对中国近代以来城乡关系的研究结论是:“中国城市没有变成既吸引穷人又吸引富人的磁石”,“从前现代城乡协调交换的观点来看,中国就是一种稳定的样板。城乡之间被一条鸿沟截然划开的问题,并未变得十分明显”……“城市只在很少几个方面有别于农村”,并且,“对于穷人来说,农村工资甚至大大高于城市工资”。①这一阶段城乡关系的发展没有政府的人为干预,是城乡关系自然演变的结果,因此城乡关系基本上是开放的、平等的。

  (二)第二阶段:城乡“二元”分割关系的形成(1953 ~ 1977年)

  1953年以后,随着粮食统购统销政策的实行,中国开始实行粮油计划供应制度。这一制度原则上规定国家只负责城市非农业户口的粮油供应,不负责农业户口的粮油供应。1958年1月,全国人大常委会又讨论通过了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例第10条第2款对农村人口进入城市做出了带约束性的规定。这一规定标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。②与此相适应,城市就业制度、社会福利制度也逐渐建立起来。城乡二元关系在一系列的制度性规范中被牢固地形塑而成了,其所带来的社会后果主要表现在四个方面:一是在社会身份方面,表现为“农民”与“市民”的差别;二是在资源配置方面,表现为“农村”与“城市”的差别;三是在地缘认同方面,表现为“外地人”与“本地人”的差别;四是在制度设计方面,表现为“体制外”与“体制内”的差别。这些差别不仅构成了一系列的社会排斥,而且最终导致无论在经济效率还是社会公平上都使城乡社会存在严重的分歧,使得城乡之间开始出现“二元”分割的状态。

  (三)第三阶段:“二元”分割城乡关系的松动(1978 ~ 1984年)

  1978年末开始的农村家庭联产承包责任制启动了中国农村的改革,其核心是把农民从对人民公社组织的人身依附关系中彻底解放出来,使农民获得支配自身劳动的自由。只有农民获得这种支配自身劳动的自由,农民才能有参与市场经济的可能,也才有农民在全国范围内大规模流动并撼动不平等的城乡关系基础的可能。具体地说,农村实行家庭联产承包责任制后农民的劳动积极性被空前地激发出来,人均粮食占有量一再提高。这样一来,粮食生产的全面过剩,使推行30年之久的农产品统购统销制度开始动摇。可以说,农村的改革从根本上冲击和改变着中国城乡二元结构,其不仅改变了农民的生存状况,还直接促进了城市经济体制的改革,迫使城市开始在劳动就业制度、社会福利保障制度、住房制度乃至户口管理制度等方面进行改革探索。所有这一切,都表明以前固化已久的城乡二元关系开始发生了松动。③

  (四)第四阶段:城乡不平等关系开始加剧(1985 ~ 2001年)

  1984年10月通过的《关于经济体制改革的决定》提出,要把改革的重点从农村推向城市,又一次把利益的天平倒向了城市。城市改革主要有三个方面的特点:其一,国有企业改革继续以放权让利为中心;其二,信贷体制改革伴随着再分配;其三,地区发展政策向沿海地区倾斜。所有这些改革方式都倾向于提高城市的相对收入。与此同时,1985年的财税改革又把农村教育的财政拨款改由农民自筹经费办教育,增加了农民的负担;为保证城市居民的就业,各地政府还纷纷制定一系列限制外来人口就业的政策,农民首当其冲在限制之列。④可以说,此阶段城乡二元结构的制度变迁,在一定程度上是以牺牲农民的利益来维护市民利益的,城乡二元结构的变化越来越不利于农民,城市居民的利益在城乡二元关系调整中重新占据主导地位,其结果就是把同为国家公民的“农民”与“市民”置于两个不同的利益群体之中,使得城乡关系的不平等性进一步扩大化,城乡居民的收入差距也由此逐步拉开了。

  (五)第五阶段:努力统筹与协调城乡关系(2002年至今)

  2001年末中国加入了WTO,对外开放的新局面进一步推动了改革的深化,而城乡二元结构的存在严重地束缚了农村市场对国民经济增长的贡献力。不仅如此,还在城乡之间造成了一系列社会问题,影响了社会的全面发展。因此,再次推行新一轮农村导向性的强制性制度,以促进国民经济持续、快速、协调、健康发展,就成了党和政府不得不考虑的战略重点。近年来,城乡关系发展的不平衡已成为社会关注的焦点,要求赋予农民与市民一样的“国民待遇”的呼声越来越强烈,国家有关部门不得不出台相关政策来统筹和协调城乡关系。例如,2002年公安部就放开了农民进入小城镇的户籍大门;2004年国务院又决定全面取消农业特产税,逐步取消农业税,并为农民种粮发放直接补贴;2005年,中共中央在“十一五”规划中提出“建设社会主义新农村”,并强调“建立以工促农、以城带乡的长效机制”。这些在一定程度上降低了城乡二元结构的强度,城乡统筹与协调发展的思想已深入人心。

  

  如果我们从城市化的角度来分析近30年来中国城乡关系的演变,便会发现,以改善城乡关系,促进城乡协调发展为目标的中国农村城市化战略,其实施过程实际上是将一个完整的发展过程划分成了不同的阶段,致使城乡之间出现了“合—分—合”的反复变换。例如,改革开放之后,我们实施的农村城镇化战略,首先是实行职业转变,即离土不离乡,将农民从农业转向非农产业,实现“非农化”;其次是实现身份变换与地域转移,即离土又离乡,将农民从农村引向城市,有些地方还改变了农民的户籍身份,并将分散居住迁移到城镇集居起来,实现“人口城市化”;三是实现角色转型,促使农民在社会属性各个方面真正转变为城市新市民,实现“农民市民化”。遗憾的是,尽管第三个阶段(农民市民化)的转变已经引起了各级政府有关部门的密切关注,但直到现在还没有真正全面启动并取得较好的实际效果,职业转变(非农化)、身份转换与地域转移(人口城市化)并没有直接带来农民市民化的结果,致使农村城市化和城乡一体化战略不仅效果难以体现,而且无法深入地发展下去。

  从理论上说,非农化、城市化与市民化应该是“三位一体”、共同推进的过程,它们都是城乡一体化和农村现代化所必须达成的目标。但在实际过程中,中国的城市化战略是分阶段和步骤进行的。在当前的城市化过程中,大量农民融入到城市,特别是一些大城市的郊区,许多农民的土地被征用以后,在身份和职业上转变为了“市民”,实现了所谓的“人口城市化”,但从社会和文化层面来看,户籍的改变并没有自动带来农民角色内涵的完整转变,城市化战略一直停留在非农化和人口的转移上面。其实,户籍和职业意义上的人口城市化只是农民城市化进程的“外部特性”,而更为重要的是如何在作为角色群体的“农民”内涵上实现向“新市民”的真正转变,因为根除中国城乡差别的标志不仅表现在外化的物质形态上,更重要的是体现在作为群体内涵的农民与农民工身上。只有在推进人口城市化的同时,实现农民角色内涵和“新市民”社会权益的转向,才能最终走出城乡二元结构的束缚。因此,农民市民化的问题不仅记录着为农民自身争取平等的市民权的行动过程,而且在更广泛的意义上,它也承载着改善城乡关系,促进城乡协调发展的重任。

  同“城市化”概念侧重于国家、区域、社会结构、物质层面的变化相对照,“市民化”概念主要是指社会成员的变化。我们可以从两个方面来理解“农民市民化”这一概念:从狭义的角度来看,农民市民化主要是指农民、城市农民工等获得作为城市居民的身份和权利(市民权)的过程,如居留权、选举权、受教育权、社会福利保障等。在中国,最明显的标志就是获得所在地的城市户口及其相应的社会权利。这些可以被认为是与国家、政府相关联的技术层面上的农民市民化过程。而从广义的角度来看,农民市民化是指在中国现代化建设过程中,借助于工业化和城市化的推动,使现有的传统农民在身份、地位、价值观、权利以及生产生活方式等方面向城市市民转化,以实现城市文明的社会变迁过程,这是在社会文化和角色内涵层面上的农民市民化。⑤因此,要走出城乡二元结构,实现城乡一体化,就不能不在社会权利和角色内涵上实现农民市民化的发展。

  农民市民化说到底就是为了打破农村与城市、农民与市民角色之间的差异,让农民真正享受城市化、现代化所带来的幸福生活。农民市民化不仅仅是农民职业身份的转变(非农化)和居住空间的转移(城市化),更是农民社会文化属性与角色内涵的转型(市民化)和城乡关系的重构过程(结构化)。户籍转变、地域转移、职业转换只是农民市民化进程的“外部特性”,而更为重要的是新市民群体如何在角色内涵上实现真正的转型与再造。消除城乡差别的标志不仅仅表现在物质形态上,更为重要的是体现在作为身份差别的农民与市民的角色转型之上。未来的农民只有职业分工和工作地域的不同,而在社会地位、权益保障、思想观念、行为方式、生活质量、社会参与等方面与市民将不仅没有本质性的差别,而且完全可能是一致的。因此,从社会学的角度来看,农民市民化对“解构”传统的城乡关系起着先导作用,其不仅有助于打破城乡之间的各种制度壁垒,而且还能产生积极的社会文化后果,使广大农民以往传统的乡村生活方式尽早地纳入到现代性的轨道上来,并由此产生强大的辐射效应,从而为重构新型城乡关系、促进城乡一体化发展铺平道路。

  *本文系作者近年来在上海开展的有关农民市民化、城乡一体化、城市新移民等系列课题研究的部分成果之一。在研究过程中,曾先后得到国家社科基金项目(09ASH002)、教育部人文社会科学重点基地重大项目(04JJDZH004)、教育部人文社会科学研究项目(05JA840007)、上海市哲学社会科学规划项目(2004BSH002)等项目的支持,特此感谢。


【注释】

①吉尔伯特·罗兹曼:《中国现代化》,南京:江苏人民出版社1998年版,第75页。 ②陆益龙:《1949年后的中国户籍制度:结构与变迁》,载《北京大学学报》(哲学社会科学版)2002年第2期。 ③刘应杰:《中国城乡关系演变的历史分析》,载《当代中国史研究》1996年第2期。 ④蔡眆、都阳、王美艳:《劳动力流动的政治经济学》,上海三联书店、上海人民出版社2003年版,第53页。 ⑤文军:《论农民市民化的动因及其支持系统——以上海郊区为例》,载《华东师范大学学报》(哲学社会科学版)2006年第4期。

责任编辑: 郑 英