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城乡一元观

林聚任 苏海玲

  在中国,城乡二元社会结构的存在具有特殊的历史背景和制度原因,因而使得城乡分割与不平等问题长期固化,难以突破。由这种二元结构导致的城乡居民发展资源和机会的不平衡极为突出。中国城市发展占有更多的资源,变得较为发达或现代化了;而广大农村获得的资源相对较少,发展受到极大限制。因此,中国近几十年的发展出现了显著的城乡“极化”现象:一极是高度发达的城市,另一极是不发达的乡村。

  关于如何破解中国城乡二元结构,学者们已提出了许多不同的解决之路,最有代表性的观点包括:一是制度改革,即通过改革户籍制度、土地制度、财政制度、社会保障制度等解决城乡的差距,通过制度的变革实现城乡一体化。①二是城市(镇)化,即城市(镇)化是社会现代化的重要过程,是实现从传统的农业社会到现代工业社会转变的重要途径。三是城乡统筹发展。

  固然,中国城乡二元结构的存在有重要的制度根源,制度的改革必不可少,然而,城乡二元结构的存在还有深刻的观念根源。要破除城乡二元结构,最根本的一点就是转变发展思维,而且制度机制的保障也要依靠观念的改变。

  传统的发展思维误区突出地表现在如下几个方面:

  (一)城市化和城乡关系问题

  城市化是伴随现代化产生的重要变迁过程,可以充分地体现社会发展过程中的城乡关系。它是一种城乡同步变化的过程,即由农村人口变为城市人口、由传统农业生活方式向现代工业或非农生活方式全面的社会转型。但是,中国长期实行的其实是二元的城市化政策:一方面是着眼于城市发展的城市化政策,另一方面是着眼于农村发展的城市化政策。“我国的城镇化,主要包括已有城市的现代化和农村城镇化两大主题。”②后者常被称为“乡村都市化”或“农村城镇化”。这些概念本身就说明了我国对城市化的理解是二元的,而不是一元的。

  “我们将国外通行的城市化提法改为城镇化,其目的就在于要重视小城镇的建设。”③这也就是人们所谓中国特色的城镇化道路。上世纪80年代初期,社会学刚恢复,费孝通就大力倡导开展对小城镇问题的研究,提出了“小城镇,大问题”的观点,认为农村城镇化是中国农村现代化的必由之路,其动力是以乡镇企业为主体的农村工业化。在这一思想及政策的影响下,中国的小城镇在20世纪80年代后迅速发展起来,其典型代表被概括为“苏南模式”,其中农村人口转移走的是“离土不离乡”的城镇化道路。

  但是20世纪90年代后期以来,乡镇企业的发展遇到了新的问题。主要表现为:一是乡镇企业大多规模小、布局分散,对推动城市化进程的作用有限,因此它真正吸纳转移的农村人口也很有限。二是面对新的市场经济体制,乡镇企业缺乏竞争力,难以稳定持久发展。三是乡镇企业的技术和管理水平低,经济效益差,并造成了明显的资源浪费和生态环境污染等问题,不能持续发展。 

  面对所出现的这些问题,人们开始反思这条农村工业化的道路为什么出了问题?农村城镇化出了什么问题?它们所带来的矛盾突出表现在如下几点:

  第一,工业化与城市化发展不协调,表现为城市化发展水平滞后。这是由于我国长期以来实行的是一条非一般意义的城市化道路,与世界其他国家的城市化道路有所不同,即西方国家走的主要是“离土离乡”的城市化道路,而我国在农村长期实行的是“离土不离乡,进厂不进城”的城市化道路。

  第二,城市化的内容与形式脱节,标准不一,表现为城市化水平虚高。因城乡执行不同的城市化政策,统计口径也不一致,而且有些地方为追求高城镇化率,把城镇化看作只是行政区域的扩大,但实际上并没有真正实现城市化的转型。

  第三,在这种城镇化思维下,城乡矛盾没有得到化解,城乡不平等依然存在,城乡一体化的目标也难以达到。

  从根本上说,这一切矛盾和问题的存在都与二元的城市化思维密切相关。城市化或城镇化本应是一个统一的过程,而不是在城乡分割的体制下,仅仅是户籍概念的变化,也不是单纯的行政区划上的城镇规模扩大建设(或土地城镇化)。所以,近年来越用越多的人开始主张农村人口转移应走“离土又离乡”的道路,只有这样才能走向真正的城市化道路。当然,在观念上,我们也要改变传统的“城市优越感”,提供更多的城乡居民平等流动的机会。

  (二)“农民工”问题

   “农民工”一词本身也被深深地打上了城乡二元体制的时代烙印。尽管其他国家也会存在类似的现象,但由于中国特定的制度安排与观念因素,“农民工”有其特定的涵义。也就是说,农民工是中国城乡二元社会背景下的产物,他们在城市从事各种相对固定或不固定的非农工作,但在身份上仍是农民,故又被称为“农民工人”。这在职业类别上似乎难以解释得通,即他们是在农村非农化和农村劳动力转移基础上形成的特殊身份群体,是从农村流动到城市处于农民和城市市民之间尴尬境地的一个庞大群体。它体现了中国农民在身份制背景下难以逾越的特定处境。

  造成农民工群体这种状况的主要原因,就在于城乡二元结构的存在。这是不同于其他一些国家的城市化进程中出现的特有现象,有着自己特有的社会属性。例如孙立平指出,新形成的“市场主导型二元结构”与原有的“行政主导型二元结构”叠加在一起,构成了现今农民工流动的基本结构性环境。④而李强则把改革开放后新出现的这个群体看作构成了一类新的结构因素,即提出了“三元社会结构”论。“所谓三元结构是指,在传统的城市居民和农村居民之间出现了新的一极——即流动的农民工,他们既不同于城市居民又不同于农村居民。”⑤

  总之,“农民工”问题并非是一个简单劳动力流动问题,也不是一般意义的城市化进程的产物,而是中国城乡二元社会结构分割的直接产物,其中体现了突出的城乡不平等观念。因此,中国农民工的市民化障碍重重,与农民工相关的各种问题极为突出。

  (三)农村发展和“三农”问题

  在整个社会发展或现代化过程中,农村发展或“农村现代化”是重要方面,尤其是对中国这样人口众多的发展中国家来说,由传统到现代的转型显得特别艰难,也特别重要。

  “新农村建设”是新时期自上而下推行的解决“三农”问题的重大举措之一。2005年中共十六届五中全会后提出“建设社会主义新农村”,并把新农村建设的目标概括为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五个方面。这几个方面的建设符合新形势下农村经济、政治、文化和社会发展的要求,有利于推动对农业发展问题的重视,改善农村发展的环境,提高农村居民的社会水平,缩小城乡居民的差距。

  这种新农村建设的思路仍然没有摆脱二元结构思维,仍是就农村来谈农村的发展。例如,其中的一个典型观点是,强调新农村建设的“农村本位”或“农民本位”。⑥

  我国一直重视农业和农村的发展,但长期以来城乡发展所处的地位是不平等的,城市工业的发展是建立在对农村“攫取”积累的基础上的。这种现象被看作是各国工业化初期必然存在的。然而,由于中国特定的城乡二元社会结构的存在,这种极不平等的供给关系造成了极大的城乡鸿沟。目前中国进入了工业化的中期阶段,确立了“以工促农、以城带乡”新措施。不过如何有效地实施这个策略,如何不受传统的二元思维的影响,真正处理好城乡之间的关系,也并非易事。

  首先,城乡发展作为社会发展的重要内容应是一体两面的,因此应确立一元的发展观。这意味着,我们不能孤立地对待农村发展或城市发展,也不能把农村问题的解决限定在农村本身。正如有的学者所指出的,农村问题应在农村之外寻找出路。陆学艺曾说:“我强调‘三农’问题的重要,农村问题重要,但就农村解决农村问题,就农业解决农业问题,就农民解决农民问题,是解决不了的。”⑦同样,也不能借“新农村建设”之名,让农村永远是农村,让农民永远做农民;把他们总是束缚在农村是不合理的。

  其次,我们应纠正“城市偏好”的倾向。这种倾向因城乡二元社会结构造成的传统思维的惯性而难以改变,主要表现在发展思维、发展机会和资源分配等方面。但值得关注的是,近年来随着对城乡统筹发展的重视,这种倾向开始得到转变。如2008年通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出“必须统筹城乡经济社会发展,始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略”,体现了对城乡关系重新认识的新思维,明确了对农民和农村实行“多予少取”的方针。

  其实,城乡统筹发展并不是一个新概念,但重要的是在新的形势下,它被赋予了新的内涵。也就是说,我们应从新的思维出发去重新审视城乡发展之间的关系。统筹不应是以牺牲农村为代价发展城市,当然也不是以牺牲后者来发展前者。这种新思维不仅要符合以人为本的科学发展观,还应特别强调城乡居民发展权利和权益的平等性、参与的公平性,从而使他们真正共享改革发展的成果,建立起和谐的社会关系。


【注释】

①陆学艺:《改革的目标是要实现城乡一体化》,载陆学艺:《“三农”新论:当前中国农业、农村、农民问题研究》,北京:社会科学文献出版社2005年版,第235 ~ 239页。 ②王梦奎等(主编):《中国特色城镇化道路》,北京:中国发展出版社2004年版,第119页。 ③同上,第34页。 ④孙立平:《城乡之间的“新二元结构”与农民工流动》,载李培林(主编):《农民工:中国进城农民工的经济社会分析》,北京:社会科学文献出版社2003年版。 ⑤李强:《三元社会结构与城市农民工》,载《农民工与中国社会分层》,北京:社会科学文献出版社2004年版,第387页。 ⑥仝志辉:《新农村建设的农村本位》,贺雪峰:《中国城市化道路与农民本位的新农村建设》,载林聚任、何中华(主编):《当代社会发展研究》第2辑,济南:山东人民出版社2008年版。 ⑦陆学艺:《统筹城乡社会经济发展 推进城乡一体化》,载陆学艺:《“三农”新论:当前中国农业、农村、农民问题研究》,第185页。

责任编辑: 郑 英