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经济共和主义视角下的地权改革

——以林权改革为例

储建国 贺东航

【内容提要】 林权改革尝试始于20世纪80年代,于2003年加快了改革的步伐,具有了某种激进的色彩。本文认为,这种改革受到效率优先、市场至上、产权私有、强制变迁等信条的影响,有可能使公平和效率出现张力。作者认为在中央政府的改革思想进一步成熟的背景下,林权改革的指导理论需要实现经济共和主义的转向,并提出了四项替代性原则,即处境公平原则、产权有限原则、民主治理原则和法律平衡原则。经济共和主义并不一般地反对私有林权,也不一般地主张公有林权,而是依据具体条件和上述四项原则来形成不同的权利安排。

一、林权改革的经济自由主义背景

  1978年之前,由于国家对市场经济的排斥,经济自由主义在中国经济发展中基本缺席。1978 年底,务实的领导集团启动了中国大陆的改革开放进程,经济自由主义思想逐渐引进,并形成潮流,在经济改革思想的竞争中取得了某种优势。

  在中国改革中有着重要影响的这种经济自由主义与西方新自由主义相比,有同有异。相同的地方在于其核心主张是一样的,那就是推崇自由市场,斯蒂格利茨称之为“市场原教旨主义”;①不同的地方在于,中国的经济自由主义不只是为市场辩护,更主要的是为市场化辩护。尽管经济自由主义者生产了大量充满公式和数据的文章,但其总体目标不是阐明某种科学规律,而是为市场化改革提供规范性论据。要检验这种理论的好坏,可以从两个层次着手,一是其所想达到的目标是否可欲,二是其所建议的工具是否有效。

  经济自由主义者的目标是什么呢?那就是效率。效率的定义有很多种,有的效率定义跟公平无异,但那不是经济自由主义者所要的效率。他们将效率限定为经济效率,并在理论上进一步限定为帕雷托最优,而在操作上又限定为财富最大化。

  先不讨论效率目标的可欲性,而是看看他们在效率目标下所建议的工具。其中,最重要的工具就是市场制度。不过,在中国,一些非经济自由主义者也接受了市场制度,因而,这个手段已经不能凸现经济自由主义的特色。那么,他们的特色体现在哪儿呢?搜索一下经济研究文献中的关键词,就会发现一个出现频率非常高的概念,那就是“产权”。中国的经济自由主义者在某种程度上可以称为产权主义者,或者科斯主义者。他们所追捧的科斯有一句简明扼要的话:“权利的清晰界定是市场交易的基本前提。”②中国的经济自由主义者常把这句话当作指导经济改革的基本教义,认为只要产权清晰,市场经济的一切问题都会迎刃而解。③从字面来看,上述表达中的“权利”不一定就是产权,“清晰界定”不一定就是私有化,科斯似乎采取了模糊的处理方式。但张五常则直截了当地指出“清楚的权利界定是私有产权。”④而且他在更早的时候就论证了私有产权比公有产权效率高。⑤

  可是,公有产权是启动经济改革时所面临的普遍性事实。如果根据上述规范性逻辑,那么就有必要通过某种方式将公有产权化为私有产权。在中国的科斯主义者看来,效率是改革的最高目标,而产权私有化是提高效率的必要手段,那么剩下的问题就是通过什么方式实现这种私有化,也就是手段问题。林毅夫在《制度变迁的经济理论:诱致性变迁和强制性变迁》一文中,将制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型,前者指制度创新是由个人或者一群人在制度不均衡,存在制度创新的获利机会时自发倡导、组织和实施的;后者指制度变迁是通过政府命令和法律强制实施的。⑥很多人努力寻找诱致性变迁也就是自发性私有化的案例,但结果发现大面积的私有化需要外部强制,当然主要是政府强制。这就是为什么中国的一些经济自由主义者同时又是政府强制论者的原因。

  综合一下上述目标和手段,可以概括出经济自由主义的四大改革信条:效率优先、市场至上、产权私有、强制变迁。

  地权改革是中国经济改革中的重中之重,而林权又占了地权的大半个江山。据有关部门的测算,在中国现有的土地面积中,耕地约有18 亿亩,而林地却有43 亿亩,相当于耕地面积的2.4 倍,其中属于农村集体所有的林地有25.48 亿亩,涉及农民4亿多。⑦因此,这是经济自由主义者检验自己理论的重要领域,就改革实践过程来看,他们的信条也的确得到了某种程度的贯彻。

  林权改革尝试始于20世纪80年代。在家庭联产承包制取得成功后,中国政府试图将同样的经验复制到林业领域,所有权与经营权分开,并让后者农户化。不久之后,中央政府出台了“林业三定”政策,也就是稳定山权林权,划定自留山和确定林业生产责任制,它被人们视为“分田到户”的翻版。然而,与分田到户的成功实践相比,“林业三定”一般被认为是失败的。此方案实行以后,一些地区出现乱砍滥伐的现象,山林资源遭到严重破坏,因此,中央政府不得不叫停“三定”改革。1987年6月30日,中共中央、国务院发布文件,指出要“严格执行年森林限额采伐制度;集体林中凡未分配到户不得分配;重点木材产区由林业部门统一管理,进山收购”。⑧一些决策部门通过这次教训,认识到林地和农地的性质有所不同,其生产周期的不同导致了农民对土地产出的预期不一样,从而产生了不同的行为逻辑。

  但那个时候,由于大家对过去时代的无效率印象深刻,因此,迫切追求经济效率的想法没有改变,尤其是在一些经济学者那里表现得更为明显。1985年,国家体改部门委托几个经济学者研究一项名为“社会公平与社会保障制度的改革”的课题,结题报告的主旨就是“效率优先,兼顾公平”,该报告于1986年在《经济研究》上发表。⑨1993年市场经济制度被确定为中国经济改革的基本价值取向后,十四届三中全会提出收入分配要体现效率优先、兼顾公平的原则。⑩此后的中共十五大、十六大报告均沿用了这个说法,一直到2003年十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,都坚持这个原则。{11}在效率优先原则的背景下,2003年,国务院出台了《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》,不过,该文件认识到了林业作为一项公益产业的重要性,提出“要坚持生态效益、经济效益和社会效益相统一,生态效益优先。”{12}而在此之前,福建省政府出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》,明确提出新集体林改的宗旨是“明晰集体林木所有权和林地使用权,放活经营权,落实处置权,确保收益权,依法维护林业经营者的合法权益,最大限度地调动广大林农以及社会各方面造林育林护林的积极性,解放林业生产力,发展林区经济,增加林农收入,促进林业可持续发展。”{13}

  比较中央和福建省的两份文件,可以看出,后者更明确地突出了效率优先、市场导向和产权明晰的经济自由主义主旨。林改主要包括明晰所有权、放活经营权;开展林权登记、发换林权证;建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制;深化林业配套改革、落实林木经营者对林木的处置权和收益权等四个方面的内容。林改的目标是通过集体林权的分解、分配,实现“均山、均权、均利”,从而达至“耕者有其山”。{14}这一点与中央政府有关职能部门的意图是一致的,国家林业局将新集体林改定性为“农村联产承包责任制的继续和完善”,改革是要“给予林农真正意义上的物权”。{15}

  林改过程总体上是政府主导下的强制变迁,尽管存在诱致性因素,但没有20世纪80年代耕地承包责任制改革那么明显。以福建省为例,其自上而下的强制变迁过程相当明显。该省的林改过程大致可以分为三个层次:第一层次是省级相关部门,负责新集体林改政策的设计、制定和指导;第二层次是地(市级)和县级党委政府,负责传达、贯彻、执行省里的林改政策;第三层次是乡(镇)和村一级,具体负责落实县里的林改方案。

  相对于耕地制度的改革而言,这次林权改革几乎一步到位,决策部门要求在几年之内完成耕地制度改革几十年的任务,并明确鼓励林权的二次流转,而且为此搭建市场交易平台及政府软件,市场化的取向相当强烈。同时,林改速度和规模大大突破了耕地制度改革的经验,是农地制度改革上的“惊险一跃”。虽然我国2003年颁布实施的《土地承包法》已经规定“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转”(第四十九条),“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”(第十条),但是从近年的实践来看,各地农村真正流转的耕地大多属于初级层次,最常见的一种方式是把自家的承包耕地短时期(一年或者若干年)出租给周围的极少数耕地承包大户耕种,很少看到一些占地达到千亩以上的耕地经营大户出现。而新集体林改则不同,在闽赣两省的林改实践中,各地林权流转的面积规模和时间期限都是耕地流转所难以比拟的。从规模化程度来看,耕地承包制采取分散到各户的做法,而林改实践中,林业经营大户可以把林地承包经营权作为股权,自愿联合或组成股份公司、合作组织等形式。此外,还有以转包、出租、转让、拍卖等多样化的林地经营形式来试图促进林业的规模化经营。如果说30年来农村耕地制度的变革是一个渐进改革的话,那么,正在推行的林权改革,则是相对激进的一次改革。{16}

  不到三年的时间,福建省就基本上完成了产权明晰的任务。至2006年10月,福建全省已完成明晰林地产权面积7549万亩,占应改革面积的97%;集体商品林地产权已登记面积7511.7万亩,占应登记面积的95%。{17}成效如何呢?政府部门的资料显示,福建省新集体林权改革取得了明显的经济绩效和社会绩效,突出表现为林改激发了广大农民的林业生产积极性,林地单位面积产出效益激增。{18}这种总结突出反映了效率优先的目标。

二、林权改革的实践后果

  支持林权改革的经济自由主义理论的好坏只能通过实践来检验。就调查结果来看,此次比较激进的林改并没有达到理想的效果,反而产生了一些令人忧虑的问题。

  (一)新林改带来了效率吗?

  经济自由主义认为,产权的明晰界定会减少不确定性,增进资源的有效配置与使用,从而带来效率的增加。新集体林改政策的设计者认为,只要明晰林权,就能够促进林地经营者增加林地经营的投入和管护好林地。林改的实践果真如此吗?早在林业“三定”时期,改革者就有类似的预期,结果,明晰林权后的农民不仅没有增加林地的投入,而且常常乱砍滥伐,导致中央政府叫停林改。新的林改并没有吸取20世纪80年代的教训,反而更加激进地走明晰农户产权,加快流转的道路。

  据说新集体林改实施使福建省林产业得到快速发展。据统计,林改之后,全省林业总产值连续几年以两位数的速度增长,从2003年的720亿元增加到2006年的1002亿元,居全国第一。{19}从货币化的数字来看,这种效率的确是很高的。但如果仔细分析增长原因,那么这种效率是令人怀疑的。

  首先,新林改之前,林权的市场化流动率很低,导致集体林地处于“无价”或者低价状态,其实际的价值难以通过货币计算出来。新林改之后,林权落实到具体的经营主体手中,而且能够比较方便地进行交易,原本难以“明码标价”的山场因林改而有了明确的市场交易价。这就好比原本没有上市交易的股票通过上市交易之后,其货币价值突然迸发出来,好像经济效率大幅度提高,而实际并非如此。

  其次,这几年林业总产值增加的一个原因是木材的砍伐量增加了。据统计,截至2006年,福建省规模以上林木加工企业由林改前的900家增加至目前的1564家,2003年以来,全省累计商品材生产2356万立方米,销售2280万立方米,毛竹生产5.9亿根。{20}这不仅难以说明林改导致效率增加,反而可能说明效率下降。为什么这么说呢?因为这些年所砍伐的树木不是新林改后种植的,而是很多年前种植的。如果用林木的增加来说明效率,只能说明新林改之前的制度安排是有效率的。只有在种植积极性超过砍伐积极性的情况下,才能说明新林改带来了效率。

  第三,林业经营者收益的增加还与政府税费减免有关系。在新林改前后,福建省实施林业税费和流通体制方面的配套改革,减轻了林业经营者的负担,从而有效降低了林业经营者的经营成本。全省从2000年起开始大幅度降低商品木材和林产品税费的起征价格,木材销售税费由原来占售价的46%下降到2006年的26%。其中南平市于2000年率先出台竹木税费改革政策,税费项目由原来的25项减为11项,使毛竹税费负担下降70%,木材税费负担下降65%,同时,流通领域的改革也使得该市林业经营者每立方米木材获利增加50 ~ 80元。{21} 

  这里的效率还仅仅指的是经济效率,而且简化成某段时期内的货币收益,是典型的GDP计算方式。如果在经济效率中加入生态因素,以及社会成本因素,那么所谓的效率就要进一步打折扣。

  由于在新集体林改的实施过程中,很多村都是采取一次性转让山林或者一次性收取林地使用费的做法,这种做法虽然短时期增加了村财收入,但却是“竭泽而渔”,致使很多村的村财政收入失去可持续发展的基础。还有一些地方出现山林高度集中在少部分林地经营大户手中,由此引发当地村民的广泛不满。为此,他们可能采取非理性的乱砍滥伐,导致一些山林遭到毁灭性破坏。如此一来,不仅危及林改后的整个林权制度安排,而且危及当地的生态平衡和田地利用。历史上,这样的经验教训是非常多的。

  特别需要指出的是,和其他经营资产不同,由于林地经营的管理和监督成本非常之高,如果林地流转过程不规范,经营者要持续经营已购入的林地会有相当的难度。在福建省将乐县,由于当地农民与外来资本腾荣达(福建)制浆有限公司的林权纠纷愈演愈烈,外来资本腾荣达公司已经开始考虑放弃进一步增资甚至放弃长期经营的打算,因为他们实在无法支付因林权纠纷增加而带来的成本增加,他们急于把山林变为现金资产而不排除短期经营行为的可能,这样一来,必然损害当地的生态环境。一旦当地村民联合起来采取不合作的抗争方式,那么外来资本公司的林地经营将立即陷入困境(如发生火灾,当地村民却拒绝救火)。{22}而江西省铜鼓县自2004年新林改以来,当地山民与外来资本绿海公司就一直冲突不断,绿海公司是2004年被地方政府的招商优惠政策所吸引而落户铜鼓县的,在2004 ~ 2008年的四年中陆续在当地收购近8万亩山林,导致当地出现大量失山林农,木材的价格大幅上涨,几乎所有林农都为巨大的价格反差而心理不平衡,加上当时林地流转时存在不公平和暗箱操作,两者关系不断恶化,直至演变成一场大规模的暴力流血冲突。{23}而在这背后,是一场“资本上山”后影响深远的生态失衡和林地经营模式的剧变。

  (二)新林改带来了公平吗?

  对于林权改革来说,其价值目标除了效率优先之外,还要兼顾公平。而经济自由主义的公平含义主要是机会公平,对起点和结果的公平是不重视的。据说这次林权改革除了重视机会公平外,还重视起点的公平。如前所说,福建省林改的目标是“均山、均权、均利”。{24}其实,这里面能够有效操作的目标就是均权,也就是将集体林权分解后,平均分配给每户农民。然而,从改革实践来看,这个均权的目标是没有达到的。在不少农村地区,林改造就了一个由少数人组成的“林场主”群体,他们通过不法或合法的途径,大规模地占有了集体林权。不管这种方式是合法的还是不合法的,大部分农民都失去了原本“大家都有一份”的集体山林,农民心里面总感到不公平。这其中一个重要原因在于林改的政策设计者制订了一个“三维护”条款。该政策的执行事实上是维护改革前的林权配置现状。换言之,从各地大部分村庄的村级改革实践看,此次林改只是把林改前已经流转出去的集体林权给予重新确权发证(即“三维护”),而不是从根本上对原有的产权配置作出变动。然而,林改前的林地占有状态是不公平的,一些人通过非规范的方式占有了大片林地。因此,“三维护”式林权改革没有实现初始产权在集体成员间公平分配的目标,也就是均权的目标。{25}如果说起点已经是不公平的话,那么在接下来的过程中,机会也是不公平的。新集体林改在实施过程中存在着政策排斥、信息排斥、资本排斥等诸多因素,使得林改后的林权大规模转移到少数林地经营大户手中,而大部分农民获得的林权却非常少。另外,林改中政府大幅度地实行减税让利,引发林权大幅度升值,导致林地经营大户在没有任何投入的情况下迅速暴富。面对这种情形,失去集体山林的农民自然会觉得太不公平,导致心理上失衡而与林地经营大户的矛盾也逐渐加深。农民们相信,是地方政府和林业“老板”相互勾结,以实施新集体林改的名义,把属于大家所有的山林据为己有。这样一来,普通农民和林地经营大户、地方政府的矛盾就会越积越多,最终变成公开的冲突。2006年至今,福建、江西、湖北、安徽、贵州、云南各地频发林权纠纷现象,有的甚至演变为大规模的群体性事件。由于不少林权纠纷直接牵涉到地方政府的利益,地方政府也因此深陷其中。{26}

  新林改出现的公平性问题开始引起学界的广泛关注,为了使我国正在全面推行的集体林权制度改革顺畅发展,我们应该用新思维来处理林改的矛盾和问题。

三、经济改革的共和主义转向

  从林权改革的经验教训来看,如果说经济自由主义在推动中国经济改革方面起过一定积极作用,那么在经济改革进一步深入的背景下,它所带来的负面影响也越来越突出。要保证中国经济的长期健康、稳定地发展,有必要认真反思经济自由主义的重大缺陷,从而实现经济改革理论的新转变。本文认为,这种转变的方向是经济共和主义。

  与经济自由主义相比较,经济共和主义的核心目标是公平,而不是效率。自从胡锦涛提出科学发展观和建立社会主义和谐社会之后,经济改革的指导思想越来越转向公平。2004年中共十六届四中全会提出,第一次分配要注重效率,第二次分配要注重公平。后来觉得这个提法力度还不够,于是2005年十六届五中全会提出要“更加注重社会公平”。可见,这种转向是非常强烈的,目前急需要从理论上加以说明,尤其是需要建立一种既能吸收经济自由主义的优点,又能克服其缺点的理论。经济共和主义就是适应这一需要的理论。

  经济共和主义思想直接源于共和国的性质,我们所在的这个共和国意味着生活于其中的成员要一起努力过更好的日子,意味着大家共有、共治和共享这个国家。{27}在当前学者和大众的一般理解中,以为共和只具有政治的含义,其实那是一种误解,既是对马克思主义的误解,也是对西方共和传统的误解。

  从思想史的角度来看,西方的共和传统是由柏拉图和亚里士多德确立的。他们都认为,人们建立城邦的目的是为了一起过更好的日子,城邦的制度安排要能够提升城邦公民的总体幸福,符合这种要求的城邦就叫共和国,或者叫正义的城邦。那个时候,经济与政治制度是不分的,政治安排中就包含了经济安排,因而共和的含义同时包含了政治和经济领域。无论是柏拉图还是亚里士多德,在经济领域的首要关注都是公平:在经济所有制方面,都赞同一种混合公有与私有的安排;在经济治理方面,都赞同计划与市场相结合的方式;在经济分享方面,都赞同城邦公民共同分享治理成果,反对贫富差距过大。{28}只不过,柏拉图更倾向于用公有制的方式来实现公平,而亚里士多德则倾向于更多的私有产权。但亚里士多德也认识到私有财产的毛病,主张用政治权利的平等来补救经济权利的不平等。这种方式在罗马共和国的实践中体现了出来,西塞罗进行了理论上的总结,认为相对于财产权利来说,公民权利更为重要,而且应该是平等的,“要是公民们不愿意均等财富,要是人们的才能不可能完全一致,那么作为同一个国家的公民起码应该在权利方面是相互平等的。”{29}公民权利既是对财产权利的限制,也是对它的保护。随着罗马共和国的衰落,公民权利消亡,财产权利,尤其是普通人的财产权利也越来越得不到保障。

  进入中世纪,欧洲人已经淡忘了古代共和观念,经济生活更多地依靠暴力和强制。那些想发财和发了财的人不得不借助封建权贵来保护自己。但随着中世纪走向结束,古代共和的记忆日益加强,欧洲的商人越来越想通过共和的理念来保护自己的财产和经商权利。欧洲北部的商人联盟如汉萨同盟、欧洲南部的共和城市如威尼斯等,都通过获得某种自治权利来保护私人经济权利。私人经济权利的保护理由是因为它符合公共利益。至少在16世纪以前,英国习惯法法院的审判长就已明确指出了共和政体的基本原则:任何人只要能使国家致富,也允许他发家致富,但是如果他单纯地从共同的财富中挖取私人的财富,那就是不许可的。{30}

  17世纪后,新兴的资产阶段在利用共和原则为自己赢得经济利益后又违背了共和原则。在他们的眼中,共和原则与暴力原则一样,都是自己利用的工具,目的是能够给自己带来利润。因此,当他们利用完了共和原则之后,就把它弃置一边,像他们曾反对的封建权贵一样来欺负比他们弱小的人群,如工人、农民和普通消费者。当平民百姓用共和原则来保护自己利益时,他们就进行压制和打击。面对这种现象,即使是为私有财产和市场经济辩护的亚当·斯密也提出强烈的批评。{31}掌权后的资产阶段知道不能公开反对共和,便采取虚伪的手段,那就是不反对共和的名称,但将共和的内容抽空。马克思、恩格斯看出了这一点,所以极力批评现实共和国的虚伪性,而支持那种保护老百姓利益的社会共和国。“社会共和国”是以实现“社会解放”为目标的政治形式。要从根本上解决资本主义条件下仍未能解决的国家与社会之间的矛盾,就必须通过“社会共和国”来实现从“政治解放”走向彻底的“社会解放”。{32}社会共和国的最终目标“将是这样一个联合体,在那里,每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。{33}

  在这种社会共和国的经济层面,马克思、恩格斯继承了古代的经济共和主义,不过,更多的是继承柏拉图的传统,而不是亚里士多德的传统,认为有必要对经济进行公有化的改造,但必须在社会化大生产的基础上。实际上,这种改造不仅需要某些客观的条件,而且也需要人性方面的条件。可是,马克思的后继者没有重视这些条件,盲目改造的结果便是亚里士多德所批评的柏拉图式的公有化困境。

  中国人民共和国建立之后,由于没有深入理解马克思主义所继承的共和传统,因而也陷入了类似的困境。三十年的改革开放,就是走出这种困境的过程。到目前为止,这种过程主要是经济改革的过程,总体上是受到经济自由主义的影响。在这种理论指导下,各级地方政府通过市场导向和产权明晰的方式,似乎走出了柏拉图式困境,却同时又进入了经济自由主义的陷阱,很快形成了资本精英对弱势人群的支配关系。我们用三十年的时间,几乎走了西方近代三百年的类似过程。鉴于西方那种过程导致了大规模压迫与反抗的后果,因此,当下中国的改革要吸取教训,同时纠正柏拉图主义和科斯主义的负面影响。科学发展观与社会主义和谐社会观念在某种程度上复兴了马克思主义的共和传统,说明中国的改革已经开始了这种积极的转向,目前需要的是理论上的总结和提升,并将其稳妥地运用于经济改革的实践当中。

四、林权改革的共和原则

  经济共和主义的公平取向需要贯彻于经济资源的拥有、经济过程的治理和经济成果的分享三个层面。林权改革的价值目标尽管与这三个方面都有关系,但主要是体现在经济资源的公平拥有上。20世纪80年代,关于所有权与使用权分离的理论推动了农村土地承包制度的建立和发展。不过,在经济自由主义的影响下出现了一种倾向,那就是让所有权虚化乃至归零,让使用权充分地明晰和自由地流转,从而实质性地实现农村林权私有化。

  前面的调查分析表明,这种理论的实践结果并非如想象的那么美好,目前至少暴露出以下问题:第一,土地流转后,乡村共同体的活动空间被大大压缩,农民以前可以在那些土地上自由进行的一些活动现在被限制或禁止了;第二,经营者尤其是外来公司为了短期利益对土地资源进行破坏性地利用,譬如说有林业公司乱砍滥伐流转林地上的森林,破坏生态环境,给本地农民的生存状态带来严重影响;第三,信息不对称导致农民轻易流转土地,经营者在不进行任何投入的情况下可以坐等土地升值的收益,农民产生相对剥夺感,产生各种冲突;第四,乡村官员与某些经营者结成联盟,对农民构成欺压性的力量,让农民处于某种依附或半依附的地位。

  要对这些后果进行反思,就不得不质疑那种简单的私有化逻辑,及其背后的经济自由主义理论,破除对私人产权、私人理性和私人选择的迷思。林权的本质是在资源与人之间建立一种称之为“权利”的关系。一个人占据了某块林地,并不意味着他就拥有对这块林地的某种权利,这里需要某种逻辑的转换。所谓林权改革过程,在某种程度上就是关于权利的转换过程,关键是要有一套能够说服人的理论逻辑。作为这种权利转换的一种正当性根据,经济自由主义是缺乏说服力的,而经济共和主义则提供了一种替代性视角,而且比较适合中国的国情。就林权改革来说,经济共和主义坚持以下几项原则:

  (一)“处境公平”原则

  在资源稀缺和利益冲突的条件下,公平问题总是表现为“谁应该得到什么”的问题,也就是权利问题,于是公平问题就转化为如何分配权利问题。在林权改革过程中,当权利问题进入公开论争时,似乎“法律和政策上是如何规定的”便成了解决纠纷的标准。但根据现有法律和政策规定的权利常常无法解决纠纷,在农民心中也唤不起应有的公平感,有时反而会带来更大的冲突。

  当前林改实践中的一个突出问题就是农民经常到转让出去的山场偷砍林木,从而引发与林场主的冲突。江西省铜鼓绿海公司暴力事件就是一个典型案例。绿海公司是2004年铜鼓县引进的一家专门从事木材加工的民营企业,公司根据当时市场价格在铜鼓县购买了国乡联营人工林7.8万亩作为原材料加工基地。随着集体林权制度改革的深入,林业规费大幅减免,木材价格大幅上涨,林农觉得当初与绿海公司签订的山林转让合同吃亏了,时有偷盗绿海公司林木现象。2008年10月23日晚至24日凌晨,绿海公司护林队携带器械与双红村群众发生群体打架事件,造成11名群众受伤,其中3人伤势较重。24日上午,双红村150多人前往绿海公司厂部讨要说法,发生了抢砸事件。{34}

  也许绿海公司当时得到的林权是违规的,不过,即使那是合法转让的,林农也有一种不公平感。如果林农普遍有这种感觉,就很难说它是不合理的。为什么呢?因为那种“合法林权”根据的是经济自由主义的经济效率原则,只将它换算成某个固定时期的经济收益,而且没有考虑可能的生态成本和社会成本,也没考虑到与之密切相联的共同体权利。农民即使不知道现代“权利”术语,但内心中也有某种权利意识,那就是祖祖辈辈生长于此所形成的乡村共同体成员资格,这种资格让他们对集体山林有某种正当要求,而这种要求不是现有法律和政策规定的林权所能涵盖的,它意味着自己能够长期地有尊严地生活在这个共同体当中。据此,在农民心目中,自己对于这片山林的正当权利要远多于现有法律和政策规定的那种林权。这就是“处境公平”的观念,它是某种形式公平所难以包含的,存在于乡土社会的地方性知识中。其核心内容大概有两个方面:一是生存高于效率,对于林农来说,由于他们所处的边缘境况,任何以效率为目标的改革尝试都包含着生存的风险,他们往往视土地或林地为他们的命根子;{35}二是尊严高于效率,任何所谓有效率的产权变更都不能损害他们作为乡村共同体正常成员的尊严,这种尊严可称之为乡土人权。

  这种“处境公平”的观念正是某种共和传统的体现,中国与西方世界都有这个传统。中国的正史曾记载了这么一个故事:公元前8世纪,周厉王听从一个臣子荣夷公的意见,决定对山林川泽进行私有化,对其物产实行“专利”,由天子直接控制,不准老百姓进山林川泽谋生。{36}这种做法唤醒了国民心中长久以来所固有的权利意识,他们认为周厉王侵犯了他们依靠公共资源而生存的权利,侵害了他们作为一个共同体成员的某种尊严,因而奋起反抗。当今中国农民的本土权利意识与周厉王时代的这种权利意识是一脉相承的。西方也有“处境公平”的悠久传统,马克思对此有过深刻的洞察。19世纪上半叶,德国贵族地主将公共林地变为自己的私有财产,并通过法律予以正当化。按照传统习惯,农民可以到森林里去砍伐树木、捡拾树枝、采集野生果实,后来,贵族地主不再让农民享受这些权力,因此,双方经常发生一些争执。莱茵省议会站在封建地主阶级和封建贵族利益的立场,制定了反对林木盗窃的法案,禁止农民砍伐树木,甚至把农民的孩子进树林捡拾树枝、采集野果的行为,都以“盗窃林木”罪加以处罚。据统计,在1836年审查的20.7万件刑事案件中,约有15.7万件属于“盗窃林木”和违反森林、狩猎与放牧法律的,约占整个刑事案件的73%。马克思当时坚决反对剥夺农民使用公用地和砍伐树木的权利,为农民世代相传的合法利益伸张正义。{37}尽管这两个历史上的案例与当今中国的类似案例不能划等号,但可以从中看出某种共通的“处境公平”的观念,它与一个融合了地域、历史、传统、情感的共同体的存续密切相关,是因时因地而变化的。

  (二)“产权有限”原则

  “处境公平”的原则意味着没有绝对的产权,尤其是没有绝对的私有产权,所谓“私有财产神圣不可侵犯”更是站不住脚的。正如马克思所说,“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”{38}可是,如何判断某种权利安排的正当性呢?经济共和主义认为,在一个共同体当中,其正当性是某种经济结构和文化传统的约束下,在不损害任何一个成员的生存和基本尊严的前提下,能够增进该共同体的总体利益。如果要对某乡村集体所有的林地进行产权改革,首先要考虑的是:这样做会不会损害某位或某些农民的生存权利和人格尊严?会不会带来总体利益的增进,其所配套的利益分配是否公平?如果不能满足这些条件,那么这种改革的正当性就存在问题。

  实际上,“处境公平”原则中的生存权利和人格尊严构成了产权变更的约束条件,主张的是人权高于产权的原则,反对让“人权成为产权的牺牲品”。{39} “以人为本”观念如果要在林权改革中体现出来的话,那就是人权高于产权的观念。农民在转让林权过程中,要认真思考和保留某些对于生存和尊严来说是必要的权利,并以此为根据,谨慎地决定是否转让产权,即使转让,也要对转让出去的产权施加某种制约。譬如说,有的地方规定,一个公司如果取得了一定量的流转土地,在雇工时要优先考虑本村失地农民。这项规定说明本地农民对该公司拥有某种权利,而这种权利构成该公司地权的约束性条件。农民的这种权利来源于何处呢?应该说来源于其祖祖辈辈生长于这块土地上的事实,这种事实构成一个村庄的某种共同体权利,其中某些权利附着在土地上面,在转让地权时保留下来。因此,取得流转之地权的主体应受到这种权利的约束,以保证乡村共同体生活的延续和提升。然而,这种共同体权利在当前地权改革的指导理论中并没有得到重视,也很少被认真地探讨。林地纠纷中的参与者(农民、基层政府和外来资本者)似乎隐隐约约地感到有这种权利的存在,但无法从理论上说清楚,只能产生模糊的道义上的诉求。

  (三)“民主治理”原则

  乡村共同体成员对于影响共同体生活的重要事项拥有集体决定权,这是乡村民主治理的基本含义。地权改革对于乡村共同体生活来说显然具有根本性的影响,其过程应该由共同体成员全程参与和控制。小岗村分田承包和永安洪田村的林权改革被证明是具有深远意义的集体理性决策,就是由农民开会研究决定的。这里必须注意的是,乡村民主不只是一种投票的民主,也不只是一种讨论加投票的民主,而是一种乡村共同体的生活方式,乡村民主的扩大过程就是乡村公共生活的丰富过程。村民整体对于确定何为乡村共同体的公共事务,应该通过何种方式做出决策,以及如何让决策得到落实并控制决策风险等拥有该共同体内最高的权力。不过,正如林权有限一样,农民的民主权利并不是无限制的,他们只能就自己有权做决策的事情进行讨论。超出自己权利范围之外的事情,就应该交由别的主体做决策。更高层级的民主机构可以对地权改革过程进行监督,以尽可能地减少侵害农民利益的现象。中国的乡村民主有了很长时间的实践,尽管出现了一些问题,但总的走向是好的,它是尊重和保障农民自主性的基础制度。在农民无法抗拒现有法律和政策的情况下,保护自己的办法就是要通过集体慎议而认真对待自己的权利。这不是说民主办法可以绝对防止上当,只是说它比其他办法更好一些。如果说集体讨论后农民仍然会上当的话,那么一个个孤立的农民更加容易上当。

  (四)“法律平衡”原则

  这意味着在处理林权纠纷的执法过程中,要在法律、政策条文与源于处境公平的诉求之间取得平衡。在林权纠纷的解决中,存在两种极端化的理解,一是权力主义理解,二是法条主义理解。前者奉行的是一种野蛮逻辑,谁强谁有理,应当拥有之物总是落入强者的怀抱。这导致了什么情况呢?就是有权势的人官匪化,无权势的人刁民化,林权纠纷容易滑向霍布斯式自然状态。后者奉行的是一种僵化逻辑,当事者摆出一幅公正的模样,说要严格依法办事,搬出法律条文一条条地死抠。当然,这更多的是一种姿态,如果真正按法律条文来办事的话,乡村很多事情的确办不成,林权纠纷也无法解决。上述绿海公司事件就是典型的案例。中国似乎有必要吸收英国衡平法和衡平法院的经验,在基层创新一种司法实践或者司法制度,让司法者(目前不只是法官)能够在法律文本与本土观念之间取得一种平衡。司法上如何做到平衡是个复杂的问题,可以设立直接受省级法院和政府联合管辖的巡回工作组,各处巡视,专门处理辖区内农村土地流转案件。这种平衡也要通过各种纠纷解决的案例体现出来,要认真对待这些案例,使之成为以后的司法甚至立法的参考。根据前面的讨论,现实中的林权冲突有一部分是因为本土公平的观念在现有法律和政策中找不到合适的位置而导致的,这一方面需要立法者在法律文本中平衡考虑现代公平与本土公平的关系,另一方面则需要有关机构在执法过程中认真对待本土公平观念,在法律条文与乡土观念之间取得平衡,以达到长期冲突成本最小化的共和目标。

五、结论:可取的林权安排

  对于公共所有的资源如林地,产权派经济自由主义认为没有效率,导致资源被破坏,因而只有将其私有化。{40}这种观点已经受到严重挑战,因为大量的案例证明在适当的条件和规则下,公有资源的治理是有效率的。{41}新林改之前,大部分地方的林地资源并没有被破坏,本身就证明了某种效率的存在。我们的调查表明,以分权到户为特征的新林改实施之后,短期的货币收益似乎提高了,但在很多地方带来了不同程度的生态与社会问题。如果说产权明晰具有某种效率的话,那么在林权改革中,产权可以先明晰到农户,然后在某种条件下,通过合作化的形式再明晰到一个共同体也许会更有效率。{42}有研究者调查表明,出于对乡村共同体未来生活的担忧,有的地方将林权落实到自然村,并在村民沟通与讨论的基础上,确定经营与管理的方案。{43}这种公有产权模式符合奥斯特罗姆式条件,事实证明不仅是公平的、安全的,而且是有效率的。经济共和主义并不一般地反对私有林权,也不一般地主张公有林权,而是依据具体条件和上述四项原则来形成不同的权利安排。值得肯定的是,主导林权改革的职能部门已经开始意识到这个问题,首次谈到:“下一步林改的目标必须坚持公平优先,这是改革的灵魂,这是改革的方向,直接关系到林改的成败。”{44}对于新集体林改一些偏离“耕者有其山”目标的做法,需要我们在推进新集体林改过程中及时纠正,以确保林权改革的公平、安全和有效率。

  *本文为国家社会科学基金项目“集体林权制度改革后的中国乡村治理研究——对闽赣鄂黔四省的实证调查”的阶段性成果。(项目批准号:08BZZ040)


【注释】

①[美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨:《全球化及其不满》,夏业良译,北京: 机械工业出版社2004年版,第26页。 ②R. H. Coase, “The Federal Communications Commission”, The Journal of Law and Economics, Vol. Ⅱ, October 1959, p. 27. ③吴易风:《产权理论:马克思和科斯的比较》,载《中国社会科学》2007年第2期。 ④张五常:《我所知道的高斯》,载张五常:《凭栏集》,香港壹出版有限公司1991年版,第121页。 ⑤Cheung, Steven N S, “The Structure of a Contract and the Theory of a Non-Exclusive Resource”, Journal of Law and Economics, Vol. 13, Issue 1, 1970, pp. 49-70. ⑥Lin, Justin Yifu, “An Economic Theory of Institutional Change: Induced and Imposed Change,” Cato Journal, Vol. 9(1) , 1989, pp. 1-33. ⑦国家林业局政策法规司:《林权制度改革如何让农民受益》,载《人民日报》,2008年7月17日。 ⑧ 《关于加强南方集体林区森林资源管理,坚决制止乱砍滥伐的指示》,中发[1987]20号文件。 ⑨周为民、卢中原:《效率优先,兼顾公平——通向繁荣的权衡》,载《经济研究》1986年第2期。 ⑩《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过,1993年11月14日。 {11}《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过,2003年10月14日。 {12}《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》,2003年6月25日。 {13} 《关于推进集体林权制度改革的意见》,闽政[2003]8号文件。 {14} 《福建省林业厅关于集体林权制度改革若干问题的指导意见》,闽林综[2004]148号文件。 {15}贾治邦:《全国集体林权制度改革高峰论坛上的讲话》,全国集体林权制度改革高峰论坛,2006年5月14日。 {16}吕德文:《林权改革的方向与实践》,载《中国老区建设》2008年第9期。 {17}国家林业局推进社会主义新农村建设工作领导小组办公室:《福建省林改推进新农村建设见成效》,国家林业局网站,http://www.forestry.gov.cn/。 {18}同上。 {19}春华:《醒来的大山——福建省林权制度改革纪实》,载《今日国土》2007年第7期。 {20}福建省林业厅:《三年林改促进福建林业产业蓬勃发展》,湖南林业信息网,http://www.hnforestry.gov.cn。 {21}徐济德、许传德、黄东、苑铁军:《福建林权制度改革的调查与思考》,载《绿色中国》2005年第12期。 {22}朱冬亮、肖佳:《集体林权制度改革制度实施与成效反思——以福建为例》,载《中国农业大学学报(社会科学版)》2007年第6期。 {23}参见徐楠:《资本上山,林改失范——贺东航就铜鼓林权纠纷事件接受〈南方周末〉专访》,载《南方周末》第1290期(2008年10月30日)。 {24}《福建省林业厅关于集体林权制度改革若干问题的指导意见》,闽林综[2004]148号文件。 {25}张红霄、张敏新、刘金龙:《集体林权制度改革:林权纠纷成因分析——杨家墟村案例研究》,载《林业经济》2007年第12期。 {26}贺东航、张婷、金凡:《大王村林权纠纷始末》,载《瞭望东方周刊》2008年第37期。 {27}储建国:《经济共和主义》,载《中国青年政治学者论坛论文集》,广州:中山大学,2006年12月。 {28}[希腊]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,北京:商务印书馆1965年版,第69页。 {29}[古罗马]西塞罗:《论共和国 论法律》,王焕生译,北京:中国政法大学出版社1997年版,第46页。 {30}[美]康芒斯:《资本主义的法律基础》,寿勉成译,北京:商务印书馆2006年版,第288页。 {31}[英]亚当·斯密:《国民财富的性质和原因的研究》(上卷),郭大力、王亚南译,北京:商务印书馆2004年版,第123页。 {32}连朝毅:《马克思恩格斯“社会共和国”思想的现实思考》,载《经济与社会发展》2007年第2期。 {33}中央编译局(编):《马克思恩格斯选集》第1卷,北京:人民出版社1995年版,第294页。 {34}参见新华网,http://www.xinhuanet.com,2008年10月27日。 {35}[法]孟德拉斯:《农民的终结》,李培林译,北京:社会科学文献出版社2005年版,第37页。 {36}《国语·周语上》。 {37}中央编译局(编):《马克思恩格斯全集》第1卷,第243 ~ 289页。 {38}中央编译局(编):《马克思恩格斯全集》第19卷,第22页。 {39}这是马克思引用英国政治活动家和政论家赛米尔·兰格的话,参见中央编译局(编):《马克思恩格斯全集》第23卷,第722页。 {40}H. Demesetz, “Toward a Theory of Property Rights”, American Economic Review, 1967(62), pp. 347-359. {41}埃莉特·奥斯特罗姆在全世界搜集了大量的案例,证明公有资源的成功治理是普遍广泛存在的,并得出了一些共同的环境条件以及八种共同的规则,其中奥斯特罗姆专门强调了沟通与讨论这种民主治理的重要性。参见[美]埃莉特·奥斯特罗姆:《公共事物的治理之道》,毛寿龙译,上海三联书店2000年版,第3、141 ~ 160页。 {42}奥斯特罗姆认为所需要的条件包括外在环境的不确定性和复杂性,以及共同体的稳定性和紧密性。参见[美]埃莉特·奥斯特罗姆:《公共事物的治理之道》,第3、141页。 {43}申端锋:《当前林权改革中的三大争议问题——对江西林权改革的调查与思考》,载《调研世界》2007年第11期。 {44}黄建兴:《在首届安徽推进集体林权制度改革发展高峰论坛上的讲话》(2008年12月27日),安徽林业网站,http://www.ahly.gov.cn。

责任编辑: 黄柏莉