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中国公用事业价格听证中消费者参与的调查分析

刘大伟 唐要家

【内容提要】 价格听证是实现有效公用事业价格管制的重要内容,科学的价格听证要求消费者充分有效的参与。信息、能力和制度模型能系统解释公用事业价格听证中的消费者参与。调查数据显示,中国公用事业价格听证中的消费者参与在这三个方面都存在问题,这也是完善未来中国公用事业价格听证中消费者参与的重点所在。

一、引言

  管制实际上是政府干预市场的一种制定安排。管制本质上是对信息的处理过程,管制机构的主要活动是收集信息。因此,信息是贯穿于管制全部过程的核心因素。与之相对应,在理论和实践层面,管制机构的主要活动在于通过一定的制度设计实现信息的优化。在理论层面,根据Laffont的管制模型①,科学的管制价格的制定要求必须最大限度地阻止、防止管制机构与被管制厂商之间的合谋。从经济学的角度来讲,只有当交易成本(利益集团对管制机构的转移支付)大于合谋给厂商带来的利益时,才会阻止合谋的发生,而价格听证将管制机构的决策过程置于消费者的参与监督过程之中,可以有效地加大厂商与管制机构之间或合谋的交易成本;同时,价格听证也有利于减少管制机构与被管制厂商之间的信息不对称,减少管制机构获取信息的成本,从而加强决策的科学性。②在实践层面,Joskow认为,美国传统管制实践的发展集中体现在管制机构在减轻(mitigate)信息劣势(Information Disadvantages)方面的努力,这种努力也反映了引入其他政府机构、消费者及其他利益集团参与管制过程,通过监督管制机构实现信息对称。③

  作为社会福利和政府服务的特殊领域,王俊豪认为公用事业自身的公共性决定了价格决策目标包括促进社会分配效率、刺激企业生产效率和维护企业的发展潜力。④为了有效地实现这三个目标,管制机构需要掌握消费者需求和厂商成本两类信息。其中,对于消费者需求而言,除了需求量以外,在很大程度上还包括消费者的心理承受力这样的价值信息⑤。显然,对于价值信息而言,掌握主体是消费者。因此,公用事业价格听证需要消费者的广泛参与,作为一个消费者利益集团与厂商利益集团之间讨价还价、管制机构居间裁判的一个过程,价格听证成为各国公用事业价格决策过程中普遍的必经环节。⑥对于消费者参与的效果问题,Joskow认为消费者和厂商投入到参与价格听证过程中的高度努力和高额费用,提供了双方矢志参与中有所获益的重要证据;消费者和厂商在价格听证会上表演的有效性已经被经验地观察到了。⑦Holburn 和Spiller认为消费者参与能够降低管制价格。⑧

  但是,消费者利益集团和厂商在信息能力上存在巨大的差异。除了公用事业由于厂商的数目极少导致不存在厂商之间因游说管制机构而产生的成本(交易成本)分摊问题外,Owen和 Braeutigam认为,厂商“通过制造可利用的经过细心挑选的事实,能够将管制机构引向其理想的方向”是一个普遍现实。⑨而在管制机构被俘获的情况下,厂商在信息方面的优势会导致其获取更多的优势。

  在目前的文献中,对于公用事业价格听证的研究基本上没有从信息——这一消费者对抗厂商、监督管制机构的根本因素的角度予以论述。同时,由于消费者个体有限理性和Olson所谓“规模命题”⑩的存在,消费者组织成为公用事业价格听证中消费者参与的主要载体,但对于消费者组织选拔消费者代表如何获取信息、运用信息和保障话语权,现有文献没有较为系统的论述。本文拟结合中国公用事业价格听证中的消费者参与现状的调查研究,对上述问题作初步探讨。

二、信息、能力与制度模型和中国公用事业价格听证中的消费者参与

  在消费者利益集团与厂商存在天然信息不对称和信息应用能力差异的情况下,必须通过制度设计保障消费者利益集团(消费者代表)在公用事业价格听证中的有效对抗。信息、能力与制度模型提供了这样一个解决思路。同时,在中国管制机构与厂商串谋较易的条件下,这一模型有着更强的针对性。

  (一)信息、能力与制度模型

  决策过程本质上是一种利益竞争和选择的博弈过程,决策权力的配置实质上是“话语权”的分配。在公用事业价格听证中,基本的关系是消费者利益集团与厂商讨价还价、管制机构居间裁判的关系(在实践中,消费者利益集团往往由其代理人——消费者协会来参与)。消费者利益集团和厂商为了各自利益的最大化,需要在价格听证过程中进行有效的博弈(讨价还价)。对于消费者利益集团而言,参加公用事业价格听证的基础是掌握充分的信息,因此获取信息构成了消费者参加公用事业价格听证的基本要素。但信息本身无法自动在价格听证中产生影响,必须依赖对信息的运用。因此,如何有效减轻消费者利益集团有限理性带来的问题成为消费者参与的重要一环。在公用事业价格听证的消费者参与中,能力表现为消费者利益集团通过特定方式、有效减轻自身有限理性带来问题并运用信息的过程。作为理性的经济人,消费者参加公用事业价格听证的最终目的在于对管制价格的确定施加影响,即获得确定管制价格的话语权。但是,消费者获得和运用信息本身并不意味着消费者必然已经获得与厂商之间平等对抗的能力。在公用事业价格听证中,由于消费者与厂商之间的信息不对称和消费者利益集团自身存在的“规模命题”,消费者参与公用事业价格确定的话语权受到很大的限制,必须通过相应的制度予以保障。因此,信息、能力和制度模型可以表述为:通过制度设计使博弈主体能够尽量拥有平等(但并不要求相同)的信息,保证博弈主体(尤其信息运用弱势群体)的信息运用能力,实现博弈主体建立在充分信息运用基础上的有效对抗。

  (二)信息、能力与制度模型对于中国公用事业价格听证中消费者参与的适用意义

  根据Laffont和Tirole构建的利益集团政治的委托——代理模型{11},我们可以得出下列结论:在信息不对称的条件下,高强度的激励方案将使利益集团得到很高的信息租金,被管制厂商因此有更强的激励(更大的力量)去俘获管制机构;在人际关系严重,合谋成本很低、社会监督机制不健全,合谋行为难以发现或者虽然发现也难以实施法律制裁{12}的情况下,对自然垄断行业的管制激励方案不宜过大。{13}因此,为了防止合谋,要加大管制机构与利益集团之间的私人交易成本,管制方案的设计,不要过多地依赖管制机构所拥有的对利益集团带来切身利益的私人信息,引入多重利益集团的制衡,使管制机构在权衡各种利益集团的利益中削减自由裁量权;同时,为了减少管制机构与委托人之间的信息不对称,管制程序要公开、透明,要通过举行公开的听证会,听取来自各方利益集团的意见。{14}

  鲁再平、许正中利用Laffont等人的模型,根据中国的政治、经济体制特点,认为中国政府管制的实际目标可以用以下理论来解释:在政企同盟最大化自身利益的约束下,追求消费者利益最大化;在非对称性信息的条件下,当权者最大化;管制目标下消费者的效用水平反而比在当权者最大化社会福利目标时的效用水平低;……管制者不受约束的自由裁量权与其说被产业集团俘虏,不如说就是为产业集团服务的。虽然几乎所有的成本都由消费者承担,但在受管制市场上,消费者永远是管制博弈的输家,因为裁判加入到了对手的行列,成为目前国内政府管制制度的最大弊端。{15}王俊豪对中国垄断性产业政府管制法律与消费者组织状况进行了总结,结论与鲁再平和许正中的观点基本一致。{16}

  实践对此给出了相似的结果。例如,在2008年1月22日的降低移动电话国内漫游通话费上限标准听证会(以下简称“手机漫游费听证会”)结束后,《中国青年报》和新浪网合作的一项调查显示:{17}在2058名参与者中,64.8%的公众认为听证会上的消费者代表并不能代表多数民众的意愿;63.2%的人感觉消费者代表在听证会上只是“走个过场”;82.7%的人认为“很难实现真正的平等,消费者还是处于弱势地位”。同样,在2006年4月26日召开的北京市出租车租价调整听证会投票结果中,25名消费者代表中的16名消费者代表赞成提价方案,9名消费者代表反对。这样的结果似乎暗示,多数人是赞成提价的。然而,新浪网的一份调查显示,大约90%的市民受访者反对出租车提价。{18}

三、中国公用事业价格听证中消费者参与的调查分析

  在中国当下管制机构与厂商之间人际关系严重、交易成本较低的条件下,消费者作为公用事业价格最终接受者,应在信息、能力与制度三个方面得到全方位的保障。对此,笔者在2007年12月至2008年3月间,以交通工具(主要是火车)为假设,选取了高校、商务和民工三个主要消费群体作为调查样本进行了调查。其中,高校样本为辽宁大学学法学院2007级本科生(在二百余名学生中随意抽取50名学生,收回有效问卷45份,完成于2007年1月4日),商务样本为沈阳市三个律师事务所的律师(发出30份,收回有效问卷19份,完成于2008年3月4日),民工样本为大连华通·和平海岸工地的120名春节回家省亲的民工(发出问卷120份,收回有效问卷114份,完成于2008年3月8日)。在这三个样本中,选取民工的数量最大,原因在于笔者在设计问卷时对于消费者参与与文化程度之间的关联程度(根据中国现行法律的规定,律师最低的学历水平为大学本科)无法确定,因此希望通过大样本来解决这个问题。商务样本中选取律师作为主体,原因在于律师的费用来源于个人,而企业商务人士的费用来源于企业。因此,在这个问题上,律师具有比企业商务人士更强的代表性。在问题设计上,由于价格听证是一个较强的经济学、法学术语,为了避免不必要的误解,笔者在问卷中用了“价格决策会”而非“价格听证会”的字眼,但两者实际上是一回事。在问题内容上,笔者主要侧重了消费者参与的志愿性(是否愿意参加和对参加补偿标准的要求)、对价格听证的认可程度(是否相信听证代表的意见会在最终决策结果中得到体现)、对消费者协会的认可程度和知识的来源等方面。总之,这些问题基本涵盖了公用事业价格听证中消费者参与的信息、能力和制度的各个方面,具有较强的现实性。但需要指出的是,由于选取样本数量的有限性,相关的结论可能存在以偏概全的倾向。同时,样本对象的选取也可能存在一些问题,例如,学生样本中,由于辽宁大学是一所省属院校,来源于省内的学生比例较大,在交通工具的选择上,汽车等短途交通工具的可能性较大。这些问题可能导致结果出现偏差。

   (一)消费者获取信息的调查分析

  如前所述,获取有效的信息(产品的成本及消费者的价值信息等)是消费者参与公用事业价格听证的基础条件。但笔者的调查分析显示,消费者的信息能力并不是很强。

  从表1可以看出,三个样本中,消费者提出意见的侧重点主要在于“自己对价格现状的感受”:高校样本中这一比例为84.5%,律师样本中这一比例为50.4%。但令人奇怪的是,民工样本中这一比例仅为47.4%,而“自己掌握的价格知识”的比例高达52.6%。这一问题让笔者困惑了很长时间,后来在与被调查民工的访谈中,一些民工认为自己的工资水平近两年增加很快,但物价水平在2007年增长更快,远远高于自己工资的增长水平,两者之间的差异就构成了公用事业产品不应涨价的理由。在他们看来,这就是一种价格知识。显然,这种“知识”很大程度上属于对价格的一种感受。{19}

  因此,如果仅仅由这些以个体感受为出发点的消费者参与价格听证,将不可避免地导致消费者的声音集中于消费者中的特定集团,不能充分反映整个消费者利益集团的声音。更为严重的是,由于消费者个体参与意味着该个体必然要承担一定的成本,这在公用事业价格听证的产品(确定的管制价格)是公共品的前提下,极有可能导致绝大多数普通消费者选择不参加价格听证会,而极少数厂商培养的“目标选民”却成为参与的主体,结果自然是消费者的意见转变为与厂商的意见一致。在这种情形下,管制机构显然无法获得必要的价值信息。因此,如果单纯由这些主要依靠“自己对价格的感受”的消费者参加价格听证会,如果特定群体的数目较多,消费者代表的代表性将荡然无存,也无法为管制机构提供真正有价值的信息。

  但富有对比意义的是,消费者广泛的参与愿意与之形成了鲜明的对比。

  从表2可以看出,消费者愿意参与公用事业价格听证会的志愿性相当高:高校样本高达93.3%,律师样本高达74.1%,民工样本也高达62.9%。同时,这种较高的参与志愿性也可以从其补偿要求上体现出来。 

  从表3可以看出,三个样本对于参加价格听证补贴金额的要求都不高:以不补贴和1倍于工人日工资为例,学生样本的比例高达62.2%,律师样本的比例高达74.1%,民工样本的比例高达57.1%。从总体上讲,消费者参与的志愿性是非常强烈的(最低的民工样本也超过了50%)。{20}更为重要的是,这种强烈的参与愿望与消费者的社会地位、平均收入水平及文化程度的关联程度也不高。因此,管制机构绝对没有理由以消费者的志愿性为由将普通消费者(特别是处于社会底层的消费者群体)排斥在公用事业价格听证之外。

  从上述的调查分析中可以看出,中国广大普通消费者一方面有着非常强烈的参与愿望,但另一方面参与能力相对较差。笔者认为,导致这一差别原因并不在于消费者自身,而在于厂商没有提供有效的信息和消费者组织(中国消费者协会)自身的缺失。

  (二)消费者参与能力的调查分析

  在现代社会中,商品经济的普遍兴起意味着非人际化交易普遍代替人格化交易与人际化交易。{21}非人际化交易一方面极大地拓宽了交易范围,推动着社会分工的日益细化与商品种类的快速增殖;另一方面也带来了消费选择{22}的难题,并使得道德等非正式制度的约束、激励功能日渐式微。因此,消费者组织成为维护消费者利益的重要工具,其与消费者的关系是典型的委托—代理关系。

  作为维护消费者权益的专门组织,消费者组织并非具有强制力的国家机构,其影响消费者选择和获取消费者信任的唯一源泉就是其信誉,即忠实于委托人——消费者利益的程度。实际上,这一点跟企业信誉资本源泉的特点极为相似。但与厂商不同的是,消费者组织除了信誉资本以外并无企业所具有的实体资本。因此,从这个角度来讲,信誉在相当程度上构成了消费者组织得以存在的唯一资本。{23}

  根据《中国消费者协会章程》第二条第一款的规定,中国消费者协会“是由国家法律确认、国务院批准成立的保护消费者合法权益的全国性社会团体”;在业务关系上,《中国消费者协会章程》第四条规定,“国家工商行政管理总局是本会的业务主管单位;本会接受国家工商行政管理总局、民政部的业务指导和监督管理”。在经费来源上,从2007财政年度开始,中国消费者协会全年所有的运营费用将全部从中央财政拨付的750万元资金中支取。因此,如果说消费者组织传统上分为民间型和半官方型的话,那么作为自始为一个半官方性的民间机构,中国消费者协会已经转变为一个彻底的官办机构。作为一个由国家拨款的处于完全垄断地位的消费者组织,受行政惯性和垄断地位的双重影响,中国消费者协会及其地方分会在消费者心目中的信誉并不是很好。

  从表4可以看出,三个样本对于消费者协会的信任程度存在一定程度的差别:高校样本中信任的比例为48.9%,律师样本中信任的比例为63.8%,民工样本中信任的比例为56.1%。可以看出,从总体上讲,中国消费者协会作为中国消费者的“家园”,其在公用事业价格听证中代表消费者的信任程度并不特别高。这与《中国青年报》的网上调查较为一致。

  实际上,在公用事业价格听证领域,导致中国消费者协会及其地方分会信誉不佳的重要原因还是其自身行为所致。例如,在2002年1月12日的铁路部分旅客列车票价实行政府指导价方案听证会中,12名消费者代表只有一名是通过自愿报名产生的,其他大多是自上而下挑选出来的,相当一部分人在得知自己当选为代表时感到非常意外(如四川代表齐虹“不知道怎么就成了代表了”;{24}湖北代表吴茂堂本对听证会兴趣不大,是同事背着他替他报名的;上海代表阎志忠、夏健根没报名就被“选”上了,收到了通知{25}),而那些积极报名的“个人政治家”却从来没有得到成为消费者代表的资格(例如,引发铁路价格听证的律师乔占祥{26}不能成为代表的理由是“不属于民工”)。

  (三)消费者参与中制度保障的调查分析

  如前所述,在公用事业价格听证中,权力表现为一种掌握和运用信息的话语权(影响力),为了保证消费者获取和运用信息以后的确能够对公用事业价格决策产生影响,必须通过制定相应的制度予以保证。在这些制度中,由于案卷排他制度能够保证听证笔录是作出行政决定的唯一依据,这决定了案卷排他制度是制度保障的核心和关键。{27}否则,“如果行政机关可以依据未在审讯中出示的材料作裁决,那么厚厚的案卷就成了掩盖真相的假面具,秘密的证据或几分钟的秘密会议就可以推翻长时间的审判。”{28}

  但在中国的相关公用事为价格听证中,由于法律规定和实践认识等方面的原因,相关管制机构往往只公布结果而不公布决策过程及其依据,导致广大普通消费者对此有较为强烈的不满。

  从表5可以看出,消费者要求公用事业价格听证过程公开的要求是压倒性的:高校样本高达97.8%,律师样本高达100%,民工样本也高达71.46%。对于这一结果,我们丝毫不应感到奇怪:对于法学院的学生来讲,法学素养及年青人特有的“愤青”状态决定了其必然要求程序公开(实际上,仅有的1名不赞成公开举行的同学,根据其调查问卷的回答来看,极有可能是一个叛逆性极强的学生,笔者认为回答不赞成公开举行也是其叛逆的一部分),律师作为特别重视程序工作的群体,自然也非常重视程序的公开性;民工虽然总体上文化程度相对较差,但对于程序的重要作用也开始有了认识,并在一定程度上认可程序参与对于结果的重要性。因此,中国目前的公用事业价格中听证实践中,对于听证不公开的处理方式显然是不适当的。

四、完善建议

  

  结合上述调查分析,从信息、能力和制度三个方面来讲,笔者认为,以下四点是中国公用事业价格听证中消费者参与改进的重要方面。

  (一)完善定价成本监审报告制度

  公用事业的重要特征是公共性,由于私人信息和搜寻成本的原因,公用事业中厂商与消费者之间存在严重的信息不对称。因此,通过制度强迫厂商公布信息在世界各国的公用事业管制中是一个通例。虽然原《政府价格决策听证办法》第十七条和第十八条规定了厂商提供信息制度,但2008年12月1日起施行的《政府制定价格听证办法》取消了关于厂商申请价格听证的规定,而在第十五条规定了政府的提起权。与之相对应,从价格管制的角度来讲,厂商也没有义务提供相应的成本信息,相应职能转由物价部门的定价成本监审报告承担。对于定价成本监审报告,2006年3月1日起施行的《政府制定价格成本监审办法》第二条规定,“定价成本监审是指政府价格主管部门制定价格过程中在调查、测算、审核经营者成本基础上核定定价成本的行为。本办法所称定价成本是指全国或一定范围内经营者生产经营同种商品或者提供同种服务的社会平均合理费用支出,是政府制定价格的基本依据。”同时,依据2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》,公用事业的定价成本监审报告属于公开范围,政府有义务公开,任何公民、法人也有权利要求政府公开。因此,获得定价成本监审报告在法律上已经没有任何障碍,但由于《政府制定价格成本监审办法》的制定、生效时间较早,定价成本监审报告本身的科学性还存在一定的缺陷。

  1. 监审时间的间隔过长

  《政府制定价格成本监审办法》第七条第二款规定,“政府价格主管部门……定期监审的间隔时限最短不得少于一年。”显然,在管制机构与厂商之间人际关系紧密、交易成本较低的情况下,监审时间与会计时间的不一致极易诱导厂商进行相关的会计处理,无法完全保障消费者获取信息的充分真实性。

  2. 监审完全在物价主管部门内部操作,没有第三者的监督

  《政府制定价格成本监审办法》第四条第一款规定,“成本监审具体工作由各级人民政府价格主管部门的成本调查机构组织实施”,其他条款也完全排斥了包括消费者在内的第三者的参与和监督。

  3. 厂商法律责任极其轻微

  《政府制定价格成本监审办法》第二十一款规定,“经营者违反本办法第十三条规定以及未按本办法第十四条规定提交成本资料的,政府价格主管部门应当责令其及时改正,并予以通报批评。经营者提供的成本资料少于第十四条规定内容并且不能根据成本调查机构要求补充提供的,或者提供虚假成本资料的,成本调查机构应当不予实施成本监审或者中止实施当次成本监审。”显然,厂商的违法成本非常低廉,在存在与物价部门串谋较易、缺少监督的前提下,这一法律责任是微不足道的。

  4. 《政府制定价格成本监审办法》自身的权威不足

  《政府制定价格成本监审办法》第七条一款规定,“成本监审实行制定价格前监审和定期监审相结合的制度”。但在实践中,这一制度在很大程度上形成虚设。例如,在2008年1月22日结束的手机漫游费听证会中,国家发展和改革委员会未对移动电话国内漫游通话费成本监审报告进行公开。而是在“降低移动电话国内漫游通话费上限标准听证会举行前,我们(国家发展和改革委员会——笔者注)委托社会中介机构对移动电话国内漫游通话定价成本独立开展了评审工作。”{29}该评审“由于技术上的困难,目前无法准确计算漫游费通话成本,采用估算方法得出漫游通话成本稍高于本地通话成本,对于一般地区而言,平均高出的幅度(上限)为0.0485元 / 分钟”。{30}

  基于以上的缺陷,笔者认为,中国定价成本监审制度应在以下四个方面进行完善:

  1. 监审时间的间隔不宜过长

  笔者认为,为了更好地方便消费者参与,应将现行规定“定期监审的间隔时限最短不得少于一年”适当缩短,即“定期监审的间隔时限最长不得超过一年”,从而使其与会计年度保持一致,防止厂商的败德行为。

  2. 引入第三者的参与和监督

  笔者认为,在核实定价成本监审报告中不宜第三者参与的前提下,应规定定价成本监审报告初稿的公示制度,即应该有一个法定的公示方式和公示期,让消费者和其它各界代表有时间鉴定其真伪以及合理性。因此,制订一个法定的公示期是必要的,这可以保证消费者及其代表有充足的时间审查厂商提供的材料。为了进一步的掌握和解读定价信息,听证代表应被授权查阅,摘抄相关文件,要求相关各方就相关特定问题进行解释、说明,各方有义务配合,不得拒绝,必要时还应被授权自主委托评审机构对其合理性进行审查。

  此外,为了保证物价部门定价成本监审报告的真实性,笔者认为,有必要引入第三者,即社会化的会计审计部门参与这一过程。原因在于:对于社会化的会计审计部门而言,自身的信誉机制和严厉的执业纪律要求可以更好地保证其审计结果的真实性,并在客观上形成对物价部门有效的、专业化的监督。

  3. 加重厂商的法律责任,提高违法成本

  一个有效的制度必须依赖于可信的威胁。在法律层面上,这种威胁体现为法律责任。事实上,如果一个制度没有相应的法律责任作为保障,该制度不可避免地将会流于形式。因此,中国应明确厂商提供虚假信息的法律责任:在价格听证层面上,如果发现厂商提供虚假信息,即应承担类似诉讼中“败诉”后果的责任——听证申请不予批准;在日常管理层面上,如果发现厂商提供虚假信息,厂商直接负责人员应承担相应的行政责任。

  4. 采取切实措施,增强《政府制定价格成本监审办法》的权威性

  如前所述,在目前公用事业价格听证中,甚至制订《政府制定价格成本监审办法》的国家发展和改革委员会本身在主持听证会的过程中都不遵守这一政府规章,其权威性必然丧失殆尽。因此,结合2008年12月1日起施行的《政府制定价格听证办法》第三十二条规定,切实提高《政府制定价格成本监审办法》的权威性。

  (二) 建立、完善保障消费者代表理解、消化信息能力的制度

  公用事业价格听证涉及大量的专业知识,并且许多内容需要做较为详细的调查,因此,应该建立、完善相关制度从而切实保证消费者代表能够理解、消化主办机关提供的信息和自身调研得来的信息。

  1. 建立信息定期公开制度

  虽然《政府制定价格听证办法》第十七条规定,“定价听证方案应当包括下列内容:……(三)拟制定价格的依据和理由;(四)拟制定价格对经济、社会影响的分析;(五)其他与制定价格有关的资料”,但由于价格听证会制度作为一种强制性制度创新,在增进社会整体利益的同时往往会触动利益集团(往往是厂商)的即期利益,厂商往往利用其强大的市场垄断力量(包括对信息的垄断)来干扰听证会的实际操作程序。对此,笔者认为,虽然从理论和实践上讲,完全解决这一问题是不可能的{31},但通过建立厂商的举证责任的制度设计可以尽可能地弥补这一点。即可以考虑由价格主管部门规定每隔一定的期限(英国水务的规定是半年)厂商即应对其成本等情况经独立的审计部门审计后予以公布,接受社会的监督。由此,经常性的社会监督得以确立,从而有效地避免A—J效应{32}。

  2. 延长信息提供时间

  由于定价成本监审报告涉及大量的专业知识,同时公用事业价格涉及的三重目标决定了消费者代表必须做大量的调查工作。因此,虽然《政府制定价格听证办法》第二十条将原《政府价格决策听证办法》第二十二条规定的“政府价格主管部门应……至少在举行听证会10日前将聘请书和听证材料送达听证会代表”变更为“听证会举行15日前,政府价格主管部门应当向听证会参加人送达下列材料”,增加了五天的时间量。但由于公用事业价格听证涉及到很强的专业性,这一时间对于许多代表而言,仍然显得过于仓促{33}。因此,应该给予代表们更充分的时间,只有这样才能有利于他们更好地参与听证,并使听证会组织者能够真正听到有价值的意见和建议。

  (三)完善消费者协会选拔消费者代表的程序

  笔者认为在不触动中国消费者协会垄断地位的前提下,通过完善消费者代表的选拔程序可以有效地改进中国消费者协会在公用事业价格听证中的参与。具体而言,建立公开透明的消费者代表选拔程序,将极大地加强消费者组织的公信力和消费者的参与程度。

  1. 公告程序的公开

  公告程序是消费者代表选拔的初始程序,其内容在于公开听证消息和消费者代表的选拔方式。例如,在2008年1月22日举行的手机漫游费听证会中,对于消费者代表的选拔,中国消费者协会仅在2008年1月10日发布了《中消协关于推荐〈降低移动电话国内漫游通话费上限标准方案〉听证会消费者代表的有关情况报告》,但在此之前并没有公布价格听证消费者代表选拔的相关信息,也就是说,完全省略了公告程序。显然,这对于全国多达5亿多的手机用户来说是极大的漠视。相反,在国外的公用事业价格中,参与听证的消费者组织非常重视相关信息的公开化。例如,在美国各州的公用事业价格听证中,由于普遍允许所有利益相关人(Interested Party)申请价格听证,消费者组织参与价格听证是一个非常普遍的情况。在实践中,各个消费者协会非常重视选拔代表信息的公开化,这种公开化除了日常的公开化以外,在年报、期报中都作为重要的内容加以说明。因此,笔者认为,应借鉴国外的通行作法,将消费者代表选拔的情况完全公开,在极大方便广大消费者参与的同时,消费者协会也能通过公开化的程序获得更多的信誉支持。

  2. 选拔程序的公开

  如前所述,信誉是消费者组织最大的资产,而这种资产很大程度上是建立在公开、透明的选拔程序基础之上的。原因在于,作为消费者的代理人,消费者代表必须接受消费者的监督,否则消费者协会的自利行为极有可能违背消费者的利益,而公开透明的选拔程序是消费者进行监督最好的工具,也是消费者通过选拔程序提供充分信息的最好工具。例如,在广州方舟市场研究咨询公司2005年对500位对广州市民的价格听证认知度调查中,在“听证会需要改进的方面是什么”项目中,认为“听证过程透明化”(70.8%)的比例远远高于其他选项。{34}因此,笔者认为,消费者协会作为消费者的“精神家园”和全体消费者的委托人,必须建立公开、透明的消费者代表选拔程序。具体而言,其内容应包括:建立以自下而上为主的选拔机制、消费者代表的选拔程序公开化、选拔结果的说明制度等。

  3. 选拔标准应该公开化、透明化

  如前所述,消费者代表的选拔标准主要包括志愿性、代表性及专业性三个方面,但在中国公用事业价格听证中,消费者代表选拔的上述三个标准目前存在普遍的缺失。更为重要的是,目前缺少具体说明。因此,笔者认为,中国消费者协会必须说明消费者代表的选拔标准,并对最终入选的消费者代表的相关情况进行针对性说明,方便广大普通消费者的监督。

  (四) 汲取案卷排他制度的合理因素

  由于我国的公用事业价格听证制度还不是真正的价格听证制度,即决策权仍由管制机构所独享,消费者代表和专家的参与在更大的程度上属于提供信息。{35}因此,在制度框架之下如果直接采用案卷排他制度实际上就相当于彻底更正目前的价格听证制度,这在实践当中很难行得通。从这个意义上讲,笔者认为合理的作法是适当汲取案卷排他制度中的理由说明制度,从而形成管制机构与消费者之间的良性互动。因此,我国应以法律的形式,确定管制机构在作出决策时,必须及时向社会公开说明决定的理由,内容必须包括对听证代表意见不予采用的原因,并向听证代表书面反馈。同时,消费者和消费者代表都能够对管制机关作出质疑和询问。 值得肯定的是,2008年12月1日起施的《政府制定价格听证办法》第二十四条规定,“听证会举行后,听证人应当根据听证笔录制作听证报告。听证报告包括下列内容:(一)听证会的基本情况;(二)听证会参加人对定价听证方案的意见;(三)听证人对听证会参加人意见的处理建议。处理建议应当包括对听证会参加人主要意见采纳与不采纳的建议和理由说明。” 第二十七条规定,“定价机关作出定价决定后,应当通过政府网站、新闻媒体向社会公布定价决定和对听证会参加人主要意见采纳情况及理由。”显然,这些规定已经在相当程度上汲取了案卷排他制度的相关内容。

  *本文系国家社科基金《反价格合谋的激励性执法政策研究》(08BJY095)和国家社科基金重点项目《基于科学发展观的深化垄断行业改革研究》(07AJY016)的阶段性成果。

参考文献:

[美]奥尔森:《集体行动的逻辑》,陈郁等译,上海三联书店、上海人民出版社1995年版。

王俊豪:《政府管制经济学导论》,北京:商务印书馆2001年版。

贾西津:《听证制度的民主限度和正当程序》,载《开放时代》2007年第1期。 

宋功德:《消费者协会研究》,中评网,http://www.china-review.com/sao.asp?id=4739,2008年1月3日访问。

Laffont & Tirole, “Access Pricing and Competition”, European Economic Review 38, 1994.

Worke, “Dividing a sunk cost: A bargaining approach toregulatory treatment of power plant cancellations”, Unpublished manuscript, University of California, Berkeley, 1989.

Richard A. Posner, “The Social Costs of Monopoly and Regulation”, NBER Working Paper No. W0055, 1974. 

McCubbins and Mathew, “The Legislative Design of Regulatory Structure”, American Journal of Political Science 29, 1985.


【注释】

①Laffont, “The New Economics of Regulation Ten Years After”, Econometrica, Vol. 62, No. 3, May 1994, pp. 507-537. 转引自鲁再平、许正中:《中国政府规制目标及效率分析》,载《江汉论坛》2003年第5期,第14 ~ 15页。 ②但也有的学者对此持否定意见,例如McCubbins, Noll和Weingast认为,听证程序实际是管制机构控制的一个工具。参见McCubbins, Noll & Weingast, “Administrative Procedures as Instruments of Political Control”, Journal of Law and Economics and Organization 3, 1987, pp. 243-277. ③Paul L. Joskow, “Incentive Regulation in Theory and Practice:Electricity Distribution and Transmission Networks”, http://www.aei-brookings.org, 2008年1月23日访问。 ④王俊豪:《政府管制经济学导论》,第100页。 ⑤这一概念来源于王锡锌教授在《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》(北京:中国民主法制出版社2007年版)中的相关论述。但王锡锌教授对此没有作出界定。笔者认为,所谓价值信息,是指管制利益主体基于自身利益最大化的考虑,并在参考社会利益和其他参照系的基础上,而对自身欲达到的目标的一种应然追求和判断。   在公用事业价格管制过程中,由于公用事业具有较强的公共性或准公共性,这些价值信息因此具有极强的民意基础,这也构成了管制机构在结果确定上必须要重视、甚至在某些情况下成为决定性因素。例如,2003年国务院办公厅下发的《关于做好元旦、春节期间市场供应和价格管理有关工作的通知》(国办发明电[2003]54号)要求,2004年一季度地方各级政府一律不得提高政府制定的公用事业、公益服务和居民生活必需品价格。 ⑥中国《价格法》第二十三条规定,“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性”。由此,公用事业价格听证也同样成为中国公用事业价格决策的必经环节。 ⑦Joskow, “The Determination of the Allowed Rate of Return in a Formal Regulation Hearing”, Bell Journal of Economics 3, Autumn 1972, p. 3. ⑧Holburn & Spiller, “Interest groupre presentation in administrative institutions: The impact of consumer advocates and elected commissioners on regulatory policyin the United States”, Power working paper 002, University of California, Berkeley, 2002. ⑨Owen & Braeutigam, The Regulation Game:Strategic Use of the Adiminstrative Process, Combridge, MA: Ballinger Books, 1978, p. 235. ⑩奥尔森(Olson)的集团行动理论认为,集团或组织的基本功能是向其全体成员提供不可分的、普遍的利益,这种利益是一种具有非排他性的公共物品或集团物品。这种集团利益的共有性意味着,任何单个成员为这种共同利益做出的贡献或牺牲,其收益必然由集团中的所有成员所分享。正是由于这个原因,集团的规模大小与其成员的个人行为和集团行动的效果密切相关。就集团行动的效果——提供的公共物品数量接近最优水平或增进集团利益来说,小集团比大集团更有效。参见[美]奥尔森:《集体行动的逻辑》。 {11}Laffont and Tirole, “The Politics of Government Decision-Making: A Theory of Regulatory Capture”, Quartely Journal of Economics 106 (4), 1991, pp. 1089-1127. {12}这些情形对于现阶段的中国显然是适用的。同时,更为关键的是,虽然有公用事业民营化和引进外资的初步实践,但中国公用事业的垄断形式主要是行政垄断的观点在学术界和实务界是一个普遍的共识。 {13}张红凤:《西方规制经济学的变迁》,北京:经济科学出版社2005年版,第281 ~ 282页。 {14}同上书,第278页。 {15}鲁再平、许正中:《中国政府规制目标及效率分析》,载《江汉论坛》2003年第5期,第15页。 {16}王俊豪:《中英自然垄断产业政府管制体制研究》,载《世界经济》2001年第4期,第58页。 {17} 《民调显示:听证会要得人心光靠降价不行》,中国新闻网,http://www.chinanews.com.cn/cj/hgjj/news/2008/01- 28/1147372.shtml,2008年1月28日访问。 {18}张汉:《八成民众对出租车涨价说不,还需要开什么调价听证会吗?》,正义网,http://www.jcrb.com/zyw/n74/ca481714.htm,2007年8月20日访问。 {19}显然,文化水平在这里成为影响受调查者对相关问题了解程度的关键因素。 {20}实际上,从常识的角度来讲,两倍于乃至三倍于工人的日平均工资在相当程度上都是可以接受的,毕竟参加公用事业价格听证需要付出大量额外的劳动。但在笔者调查中,三个样本中可以“不补偿”的比例非常高,尤其是民工样本中可以不补偿的标准竟然高达28.1%,这与想象中民工不愿意参与的假设形成鲜明的对比。 {21}概括来说,大致存在着三种交易模式:(1)不需要制度的人格化交易;(2)需要一般道德规范的非人格化交易;(3)需要完善的制度结构的非人际化交易。就纵向来说,这三种模式呈现出演变的递进性;就横向来说,它们按照不同的比例分别存在于现代市场经济的经济交易之中。参见[美]诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》,刘守英译,上海三联书店1994年版,第42页。 {22}对于公用事业价格听证而言,这里消费者选择的难题很大程度是参与公共性的困境。即个体消费者参与价格听证决策在很大程度上是一个公共品,个体消费者参与的成本无法补偿受益。实际上,“搭便车”是制度变迁的固有问题,而且,制度安排一旦被创始就会成为公共物品。参见林毅夫:《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁》, 载[美]罗纳德·科斯等:《财产权利与制度变迁》,胡庄君等译,上海三联书店1989年版,第372 ~ 373页。 {23}这一点如果在消费者组织存在竞争的情况下,将变得更为重要。 {24}《听证会代表一语惊人:我都不清楚怎样当上了代表》,新浪网, http://news.sina.com.cn/c/2002-01-10/439903.html,2007年8月13日访问。 {25}彭宗超、薛澜、阚珂:《听证制度——透明决策与公共治理》,北京:清华大学出版社2004年版,第86页。 {26}原国家计划委员会的官员承认,正是乔占祥年初的举动加快了政府价格决策听证会暂行办法建立的速度,提高了执行听证制度的严肃性,有力地普及了我国的听证制度。参见水皮:《律师乔占祥落选 铁路票价听证会美中不足》,新浪网, http://news.sina.com.cn/c/2002-01-09/438722.html,2007年8月13日访问。   据乔占祥自己反映,在看到中国消费者协会征集消费者代表的消息以后,他就通过传真、电子邮件及时报了名,为了争取主动,他又亲自赴京跑到中国消费者协会,希望以代表身份参加听证。但中国消费者协会予以否定。乔占祥自认,“通过打官司,掌握了铁道部历年的客运价格、涨价资料、报告、数字及计委的批复”,并“搜集了美国、英国、日本等发达国家有关公用事业价格规制方面的资料理”。(《法制日报》2002年1月7日,转引自刘勉义:《我国听证明程序研究》,北京:中国法制出版社2004年版,第132页)。 {27}需要指出的是,作为保障的制度并不局限于案卷排他制度一项。实际上,还至少包括管制机构独立、多次听证等制度。 {28} [美]伯纳德·施瓦茨:《行政法》,徐炳译,北京:群众出版社1986年版,第303页。 {29}摘自国家发展和改革委员会对沧州市浮阳律师事务所律师皮德智向国家发展和改革委员会发出的《请求公开国内漫游通话费成本监审报告的请求书》的书面答复。参见:《律师起诉发改委质疑手机漫游费合法性》,新浪网,http://tech.sina.com.cn/t/2008-02-29/14292051294.shtml,2009年1月23日访问。 {30}摘自中审会计师事务所:《移动通信漫游费通话定价成本报告》。参见:《律师起诉发改委质疑手机漫游费合法性》,新浪网。 {31}这里牵涉到信息的不完全性、不对称性以及显性知识和隐性知识的分类等因素。 {32}A—J效应模型由Averch和Johnson在1962年提出。该模型的核心是管制机构采用客观合理收益定价模型对企业进行价格管制时,由于允许的收益直接随着资本的变化而变化,导致被管制企业将倾向于使用过度的资本来替代劳动等其他要素的投入,进而导致产出是在缺乏效率的高成本下生产出来的。 {33}例如,2001年举行的民航价格听证会中,原国家计划委员会寄来的改革方案达207页,来自北京的代表任穗英说他看了一上午,只读了不到20页。按这个速度,需要约6天的时间,才能把整个文件通读一遍。而要对方案提出自己的意见,就必须仔细研究它,如果加上进行必要的社会调查,广泛征求方方面面意见,以及其它种种因素,实际需要的时间可能更长。很显然,这里的10天期限(现行规定是15天)应该说太短了。 {34} 《听证会制度逾六成市民认为作用大》,载《广州日报》2006年3月20日,第3版。 {35}王锡锌:《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》,北京:中国民主法制出版社2007年版,第354页。

责任编辑: 吴 铭