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互动中的社区管理

——克什克腾旗皮房村民组民主协商草场管理的实验

王晓毅

【内容提要】 本文是对村民与政府协商解决草原退化的一个行动研究的分析。在这个研究中,我们对草原保护政策中所存在的问题进行了分析,认为一刀切的草原政策和村民被排除在政策的制定和实施之外是导致草原退化的重要原因,也是草原恢复保护政策难以实现其预期目标的原因。我们认为村民参与的协商和规划是解决这个问题的有效途径。通过实验,我们发现建立稳定的协商关系需要制度和政策的保障,草原环境保护政策应以鼓励村民参与和发挥村民集体行动的能力为核心。

  中国北方草原一直以来发挥着重要的生态屏障功能,但是从上个世纪80年代以后,草原生态环境就处于不断恶化状态中。据内蒙古自治区环境保护局公布的数据,2006年,50%的内蒙古草原处于退化中。①草原退化的原因多被归结为超载过牧,如国家环境保护部在2007年环境状况公报中指出:“重点天然草原牲畜超载率为33%,较上年下降1个百分点。内蒙古自治区、青海省、甘肃省、新疆维吾尔自治区、四川省、西藏自治区六大牧区的牲畜超载率分别为20%、38%、38%、39%、39%、40%。全国266个牧区、半农半牧区县(旗)中,牲畜超载率大于20%的有178个县(旗)。”② 

  由于超载过牧被认为是草原退化最重要的原因,所以政府实施了以控制牲畜放牧为主要手段的草原环境保护政策。这些政策的总体思路是希望通过减少牲畜和限制牲畜放牧来恢复草原。

  草原生态保护政策在实施中遇到了来自两个方面的困难,首先是简单的“一刀切”政策无法适应草原环境的多样性;第二,自上而下的决策过程经常受到来自基层的抵制,抵制不仅有村民的违规,也包括地方机构的将环境政策变为扩大利益的工具。③

  我们的研究发现,由于现在的草原生态保护政策造成了村民收入减少,并因为草原、林业等生态监管人员“以罚代管”,加剧了村民与生态监管部门之间的冲突;同时自然资源的不合理利用和村民违规放牧,也导致了草原生态环境的进一步恶化。这些问题产生的根本原因是环境政策的制定和执行过程中缺少村民和基层部门的合作。④

  从2006年开始,我们在克什克腾旗的皮房村民组实验村民参与协商的草原管理规划,希望通过降低决策层来克服草原生态环境保护中简单化的“一刀切”的问题,制定符合当地实际情况的资源利用规划;通过村民与相关部门的协商,缓解村民与生态监管部门的矛盾,激发村民参与环境保护和生态恢复的积极性。

  到现在,这项实验已经进行了两年,我们对实验区进行调查以验证实验效果,梳理实验中的理论和实践问题。本篇论文分成四个部分,第一部分介绍实验区的背景;第二部分介绍实验的措施和效果;第三部分梳理实验中所提出的理论问题;第四部分将讨论本项实验的政策意义。

一、沙漠化与禁牧

  

  皮房村民组是浑善达克沙地中的一个半农半牧的自然村,现有19户人家。村庄范围内的面积有将近3万亩,大部分地区生长着沙地植被,主要分布着榆树疏林、灌丛、沙生草原以及沙丘间低湿地的沼泽草甸,每人的农业生产用地仅有8亩。村庄范围内没有河流,只有一眼机井供应人畜饮水,农业生产没有灌溉条件,完全依靠降水,每年受到降水变化的影响,产量不稳定,村民的经济收入主要依靠畜牧业。

  尽管早在1997年就开始在皮房村实施草场承包到户,但是因为草场面积狭小,承包只限于纸上的承包,并没有真正落实到户,也就是说确定了每家的草场面积,但除了打草场被落实到户以外,大部分的放牧场并没有具体落实到地块,承包以后,放牧场仍然是全村共同利用。

  同周边许多半农半牧区一样,皮房村民的牲畜数量不多,经常是几个农户的羊组成一群,雇用羊倌放牧,每群羊大约300 ~ 400只,全村的羊一般可以组织成3 ~ 4群羊。组群的羊是共同放牧的,这决定了牧场也只能共同利用,不可能落实到户。

  20世纪90年代后期是皮房村发展畜牧业的黄金时期,山羊绒价格的上涨刺激了村民饲养山羊的积极性,村内的山羊饲养量急剧增加。据村民回忆,当时村内的山羊数量达到了3000只以上,山羊饲养量的过度增加直接导致了草原沙漠化的扩大。特别是在村庄周围,植被受到严重的破坏,大量的沙地裸露出来。

  2000年以后,草原生态环境受到重视,特别是浑善达克沙地被列入京津风沙源项目区以后,从限制山羊、实施草畜平衡、休牧到全年禁牧,生态保护政策越来越严格,草原和林业的监管队伍也在不断完善。

  面对过量饲养山羊对沙地植被的破坏,在2003年前后,政府出台了禁止饲养山羊的决定,对于放牧山羊征收30元的罚款。由于罚款超出了农民的承受能力,农民只好出售山羊,转而饲养绵羊。集中出售山羊使得山羊价格降低而绵羊价格上涨,1只绵羊的价格几乎相当于3只山羊的价格,农民在换养绵羊的过程中,经济上损失比较大,这直接导致了牲畜数量的下降。

  随着村民收入增加,绵羊的数量逐步恢复,2005年前后我们在皮房进行第一次调查时,有些家庭的牲畜恢复到100多只绵羊,全村的饲养量也已接近1000只。

  在这个时候,草原生态保护措施日益严格。对皮房村影响比较大的政策来自于两个部门,即草原管理部门和林业部门,前者负责草原的管理,后者负责生态公益林的管理,他们都要管理村民的放牧行为,有权对违规行为进行处罚。

  从2004年开始,在赤峰市所辖范围内开始实施草畜平衡,也就是根据村民所承包的草牧场面积确定村民可以饲养的牲畜总量。实际上草畜平衡的措施很难实施,首先制定科学合理的草畜平衡指标是很困难的,特别是在半农半牧区,因为饲养牲畜不仅依靠天然草牧场,而且有人工种植的饲料、农作物秸秆和购买的饲草,对每一户进行如此详细的统计几乎是不可能的;其次,对众多村民进行监督也是很困难的,因为在每年统计牲畜数量的时候,超载的村民都会通过各种办法来隐藏牲畜、躲避检查。对于牧民来说,每年饲草生长的情况都在不断变化,而草畜平衡的指标是预先制定,不能适应饲草的生长情况。草畜平衡的政策对于控制牲畜数量成效甚微。

  对于村民来说,比草畜平衡更严格和影响更大的是休牧禁牧政策。2004年在农牧交错带实施冬春两季禁止放牧牲畜的政策,在执行休牧政策时,农牧交错带的村民大多没有得到国家的休牧补贴。尽管草原管理部门投入了很大精力监督休牧政策的落实情况,但是偷牧现象普遍发生。偷牧现象之所以频繁发生,首先因为休牧需要准备大量的饲草,这增加了村民负担,在没有国家补贴的情况下,实施休牧政策减少了村民饲养牲畜的收入,甚至可能因为休牧而赔钱;其次,休牧与村民传统的放牧方式产生了很大的矛盾,春天吃青草被认为是牲畜增重的重要因素,如果不吃青草会影响羊的体质,特别是对春羔的生长影响很大,所以村民普遍不接受春季休牧的政策。但偷牧又会导致村民因罚款而造成经济损失。

  2006年开始,冬春休牧的政策被禁牧的政策代替,在划定全年禁牧地区,村民必须全年舍饲圈养,不能放牧。全年舍饲圈养的地区主要是草场面积比较小的半农半牧区和生态脆弱地区,政府希望通过禁牧使受到损害的草原得到恢复,并且逐渐转变村民的畜牧业生产方式,促使村民从依靠天然草场的传统畜牧业向依靠设施的现代畜牧业转变。政府也认识到禁牧所带来牲畜饲养成本的上升,但是政府希望通过禁牧来促使村民减少,乃至放弃牲畜的饲养,由此导致村民的经济损失被认为是不得不暂时付出的代价。禁牧受到村民更大的抵制,因为抵制普遍发生,地方监管部门经常默认在禁牧区域放牧现象的存在。

  为了执行休牧禁牧政策,地方政府成立了生态监察大队以检查监督村民的放牧行为,生态监察机构通过“罚款”来保障休牧禁牧政策的落实,而村民通过改变放牧时间和放牧地点,如普遍存在的夜间放牧或靠近村庄放牧以逃避监督,贿赂也被作为有效的工具来躲避监查并继续偷牧。

  在执行禁牧和休牧政策实施的同时,皮房村的大部分区域被划入公益林保护区。尽管公益林有明确的界限,但是村民并不了解公益林的范围。村民反映,林业监管部门认为只要有灌木的地方就是公益林区,靠近公益林的小块草牧场也被划入公益林的保护区范围。公益林区的范围很大,与村民的牧场相互交错,有一些牧场就在公益林区所包围的中心地区,村民在任何草场上放牧都会与公益林保护的政策发生矛盾。有两个重要的机构在保护公益林,第一个是国营林场,负责国有公益林的保护;第二个是林业公安派出所,负责所有的公益林保护。在皮房村所在的区域,保护公益林主要就是限制村民的放牧行为,对进入公益林的牲畜罚款。为了保护公益林,林场还雇用了当地村民充当护林员。因为机构比较多,而且执行罚款比较严格,所以公益林保护与村民的放牧行为发生了越来越多的冲突。林业经常突击检查村民的放牧行为,一旦发现在公益林区放牧就要实行罚款。林业管理部门的罚款非常频繁,被当地村民形容为“割韭菜”一样,割了一茬又一茬。

  以休牧禁牧为主要内容的草原环境保护措施实施以后,带来许多问题:

  第一个问题是严重影响了村民的收入。由于保护草原生态的主要措施是禁牧并舍饲圈养,村民不仅要为禁牧增加饲草储备,而且要躲避林业和草原监督部门的检查,并支付罚款,这增加了村民在畜牧业上的投入,减少了村民的收入。有些村民因为无法支付不断增加的罚款,被迫出售了所有牲畜,成为无畜户。因为不断罚款,皮房村所拥有的牲畜总量不断减少。支付罚款和牲畜减少成为村民贫困的重要原因。

  第二个问题是各种生态政策不能得到有效的执行。实施休牧禁牧政策以后,村民与相关监管机构之间形成了典型的“猫鼠游戏”,监管机构希望利用罚款来约束村民的放牧行为,而村民则尽可能地违规放牧并躲避罚款。由于村民的普遍抵制,多数生态政策都流于形式,不能得到有效实施。村民通过违法放牧来对抗生态政策,从而导致生态政策的失效,并激化了村民与生态监管部门的矛盾。

  第三个问题是由于以罚代管,草原被无序利用,加剧了生态环境问题。在上个世纪90年代草场承包政策开始落实以后,村庄就不再管理草原,牲畜数量的增加导致了草场的退化。而在禁牧措施实施以后,村民为了躲避罚款,就经常在村庄周边地区放牧,这些地区距离村庄比较近,方便村民躲避林业和草原管理部门的监查,集中在村庄周边地区放牧造成了村庄周边地区草原的严重破坏。

  在休牧禁牧政策实施以前,村民基本上遵循走场的方式放牧,也就是在每年6月份前后,村民的牲畜开始组群,雇用羊倌到远处的山上放牧,到了冬季,羊群才分散回自己家中,在村子周边放牧,这样的放牧方式可以更有效地利用草牧场,同时也给草牧场留出休养恢复的时间,但是在全面禁牧以后,村民的牲畜不能远离村庄,这造成远距离的草牧场不能有效利用,而邻近地区的草牧场又被过度利用,特别是林下草场不能用,从而形成局部草场的放牧压力过大。

  简单的公益林政策也限制了村民防治沙漠化的积极性。在村庄周边地区沙化越来越严重,已经威胁到村民生活的时候,村民开始自发地种植黄柳来防沙固沙,但实施公益林政策以后,村民不能采伐黄柳,这样就失去了种植黄柳所需要的苗木,⑤同时因为不能利用黄柳,村民也失去了种植黄柳的积极性。

  我们看到,环境保护政策在皮房村的失效是自上而下的自然资源管理方式失效造成的,由于政策、市场和社区三重失灵导致了自然资源管理的混乱,甚至完全没有管理。⑥在皮房,农村集体解体以后,牲畜和草场承包到户,社区不再承担自然资源管理的职能,国家承担了直接管理职责。但是,由于国家远离村民,其政策不仅与当地的实际情况有矛盾,而且也缺少有效的监管手段。受到市场影响的村民只能增加畜产品的生产,无法顾及自然资源管理。在这样的背景下,任何一方,不管是国家、社区或者村民都不足以承担起自然资源管理的职能,需要三方的协作。

二、协商和规划

  生态政策所导致的结果是各个相关利益方都不希望发生的。受到损害最严重的是村民,他们普遍希望改变现行的政策,寻找更有效的环境保护机制,同时维护村民的利益。

  受到不同职责和利益的影响,不同政府主管部门表现出了不同的态度。比如镇政府作为最基层政府,深刻认识到保护环境的重要,同时他们又承担着改善村民生计的责任。他们反对不顾村民生计的罚款行为,对探索村民参与草原环境保护和增加村民收入有很高的积极性。

  草原监理局是为了保护草原而成立的机构,承担了草原保护的职责,由于工作人员较少,除了监督村民的放牧行为以外,草原监管部门更多的工作是草原监测,他们从对草原监测中看到了村民参与草原管理的效果,对村民参与草原管理持肯定态度。

  林业部门表现出的矛盾态度:首先林业部门是京津风沙源项目的执行单位,承担着环境保护和治理的任务,在长期的工作中,他们意识到现在的管理方式过于僵化,不能发挥作用。比如,他们知道在公益林区适当的放牧不仅不会损害公益林,而且会有助于公益林的保护,但因现有公益林政策限制,公益林区放牧被严格禁止。一方面林业部门希望更有效的公益林管理方式出现,但是作为政策执行者,他们不能突破现有政策的限制。此外,转换现有的管理方式与护林员的利益也产生矛盾。为了管理公益林,林业部门雇用了大量护林员,这些护林员的收入与罚款有着直接或间接的关系,探讨一种非罚款的管理方式会减少他们的收入。正是因为这些内在的冲突,林牧矛盾成为比较突出的矛盾。

  在皮房村的村民参与管理的实验中,妇联组织作为实验行动的牵头单位,发挥了重要的作用,尽管妇联并非生态环境和畜牧业发展的主管部门,但恰恰因为他们不是主管部门,没有独立的利益,因而在实验中发挥了比较好的协调作用。

  在了解不同利益相关者不同需求的基础上,我们通过在皮房村民组的小规模实验,试图建立一种兼顾各方利益、协调彼此冲突的机制,寻求解决草原保护与畜牧业发展矛盾的根本方法。

  在皮房村,我们要通过实验达到三个目的:第一,制定一个反映地方实际、能够被政府相关部门和村民接受的放牧管理规划,这个规划要符合当地实际情况,反映当地的生态特征,协调不同部门和村民的利益;其次,通过村民的监督和管理,切实执行保护生态的政策,减少普遍的违规现象。村民管理、政府相关部门监督是这个机制的核心;第三,建立一个村民参与的草原生态环境恢复和保护的机制。

  达到上述目标的核心问题是制定一个放牧规划,并用这个规划来规范村民的放牧行为和协调相关部门的管理行为。在镇政府、草原监管部门的参与下,皮房村村民制定了放牧规划,这个规划的核心包括了三个方面的内容:第一是限制牲畜数量。过牧被认为是草原退化的重要原因,管理部门和村民都意识到减少牲畜的必要,经过草原管理部门、镇政府和村民的协商,皮房村制定了每人限养15只牲畜的规定。在这个制度中明确规定,任何人不能超过15只绵羊单位,一些村民牲畜达不到15只的限额也不能将限额有偿或无偿转移给他人;第二是制定了季节性休牧计划,每年10月31日至次年5月20日为休牧期,村民的牲畜不能在草场放牧,到5月21日以后,牲畜才可以组群出场;第三是轮牧,作为实验点,村民制定了轮牧的规划,在不同季节利用不同草场,从而使草场得到休养生息的机会。为了配合休牧,村民还扩大了饲草,特别是青储饲料的种植。

  在规划制定出来以后,如何落实规划就变得很重要。由政府颁布的生态政策之所以不能被实施,政策与村民的利益相冲突只是问题的一个方面,另一个方面也是因为缺少切实可行的实施机制,简单地依靠政府监管部门的罚款不能保证生态政策的落实,最后成为了“猫鼠游戏”,少数的猫不仅不能抓到老鼠,还经常接受老鼠的贿赂,监管人员在得到好处以后,经常暗中支持村民违反生态政策放牧。在皮房的实验中,建立了两种机制来保障村规民约被认真执行。

  第一种机制是村民自我管理的机制,保持自我管理机制发挥作用有赖于建立信用、组织和公共利益。放牧规划和村规民约是由村民讨论完成的,村民做出了承诺,以信用作为保障来执行村规民约。在此基础上,由村民选举成立了管理委员会,委员会负责组织和落实村规民约。皮房村是一个比较小的村庄,村民彼此熟悉,村内事物的透明度比较高,因此管理委员会的监督和村民的自我监督的成本都比较低,这使监督很容易实现。

  放牧规划涉及到了全村每一户的利益,作为实验区,皮房的村民可以避免放牧所带来的罚款,但是任何一户的违规行为都可能导致实验的失败,而实验的失败也就意味着恢复到原来的管理模式,村民放牧还会受到严厉的处罚。因此,公共利益促进了村民参与监督和管理。

  第二种机制则是政府相关部门的介入。在实验中,政府既是服务者,同时也没有放弃监管的职能,放牧规划划定了一个制度空间,在这个空间之内,政府是服务者,超出了这个空间,政府仍然是监管者。每年生态监督部门都要监测草场恢复情况,而林业部门的护林员也没有从实验区撤出。村民按照规划放牧和政府的监管在政府和村民之间形成了相互制约的张力,这种张力对于维持村民的集体行动具有重要意义。

  在规划实施以后,由于村民发挥了日常生态监督保护的职责,政府相关部门监管机制相应发生了变化,最重要的变化是从过程监督转变为结果的监督,从对个体村民的监督变为对群体的监督。过去监管人员必须要当场抓获偷牧的村民才可以进行罚款,如果不能当场抓获,就没有人承认,为此监管人员配备了装备,如摩托车,以便于及时抓获偷牧的村民。现在监管部门不需要当场抓获,因为他们关注的是结果,如果草场在不断恢复,那么就说明村民参与环境恢复有成效。如果出现了问题,也不需要针对哪一个村民采取措施,而是全部村民承担责任。在这样的背景下,政府的监督和村民的自我管理密切地结合了起来。

  在这个实验中,最重要的是建立了村民与政府相关部门之间的协商、联系和谈判的关系。协商促进了政府部门与村民之间的相互理解、加强联系有助于村民的意见得到及时地反馈,谈判有助于形成村民和政府达成协议,并遵照执行。

  作为协商和谈判中的重要内容,村民和政府相关部门也承担了相应的责任。从村民方面来看,这些职责包括生态恢复、改良品种和改善基础设施,而政府相关部门则提供相应的支持,如贷款、种畜等。

  恢复和治理草原生态环境的直接措施主要是在严重沙化地区退牧和种植防沙植物。在过去的两年中,村民在沙漠化严重的地方开始种植黄柳,大部分的黄柳已经成活。同时,村民在黄柳之间播撒了草籽,但草籽的成活率比较低,村民正在总结经验、改进方法,希望将来种草有更好的成活率。

  在进行草场规划的过程中,地方政府还积极推进村民进行牲畜品种改良,用肉毛兼用型的新品种羊替代原来的土种羊,大部分村民已经更换了羊的品种。更换新品种羊的理由有两个:第一为了增加村民收入,因为每个人只能限养15只羊,继续饲养土种羊,村民的收入就会降低,很难维持生存,而新品种羊的收入包括羊羔和羊毛两项收入,因此在减少饲养数量的同时还可以保持村民的收入;第二为了环境的保护,由于羊的习性不同,新品种羊对植被,特别是灌木的破坏比较小,有利于环境的保护。

  经过两年的实验,我们可以看到皮房村民组的草原环境有了改善,部分沙化严重的地方草原植被开始恢复,村民收入也没有明显的减少。根据草原监测部门的报告,皮房村的草地质量得到明显改善,已经成为克什克腾旗最好的草场之一。无论是盖度、长度和草产量,都比其他地方监测点好(见表1)。{7}

三、复杂的沟通和协议

  有规划的放牧实验进行了两年,村民按照规划减少了牲畜,进行了轮牧和季节性休牧,大部分村民也进行了牲畜改良,实验的成果也得到了相关方面的肯定。我们的研究不仅仅关注这些现象上的成就,更关注这个实验给了我们什么启发和教训。这个实验实际上要解决的两个带有普遍意义的问题是:第一,村民能否达成环境保护中的集体行动?村民集体行动是村民参与草原管理的基础,所以,如何达成村民的集体行动是我们研究的重要问题;第二,村民的集体行动能否与政府相关部门形成协商?我们的研究强调的是村民与政府部门之间的协商关系,而不仅仅是村民的自我决策。

  共管被认为是资源有效利用的方式,因为在共管中通过协商,可以使不同利益群体的目标得以实现。{8}在共管的分析框架中,村民是作为利益的一个方面,参与到自然资源管理中。制度经济学的分析强调克服集体行动中的搭便车行为,比如奥尔森认为只有小集体才能克服搭便车的行为,因为小集体内监督更容易实现,而且搭便车的行为会损害个人的利益。{9}皮房村民组是一个比较小的自然村,只有19户人家,尽管这个集体很小,但是也没有因为集体比较小而自然形成集体行动,自我管理同样面临许多困难,在草场资源管理中,村民内部矛盾对于村民的集体行动产生了很大负面的影响。我们发现,在村庄日常生活中同时存在着支持和瓦解集体行动的两种力量,是否能够维护集体行动在很大程度上取决于从外界导入怎样的制度安排。

  达成集体行动需要来自两个方面的压力:一是村庄内部的协调机制,大多数村民为了维护共同的利益,可以惩罚违规的人员,维持集体行动的整体性,从而使村庄具有集体行动能力;其次需要外部的压力,把村民个体行为与村庄整体利益联系在一起,通过外部监督和外部压力促进村庄内部凝聚力的形成并发挥重要作用。

  从上个世纪80年代农村集体解体以后,村庄的集体行动能力越来越弱,特别是国家将自然资源管理的职能集中到政府以后,在自然资源管理中,村庄的职能基本消失了。在皮房村的实验中,第一项任务就是重建农村集体的行动能力。农村集体行动能力的建立是通过实施草场管理规划实现的。

  在实验开始的时候,皮房村共制定了三个文件,分别是《草场利用和生态治理规划》、《村规民约》、《村民自主管理小组职责》。这三个文件详细地规定了村民的放牧和生态恢复所要遵循的制度,以及违规的惩罚措施,文件的制定为村民监督和执行村规民约提供了合法性的基础。

  制定村规民约是容易的,但是被村民认可并执行是困难的。在皮房村,制度之所以能被执行,首先是因为制度设计、实施和监督的透明,每个村民都了解各个家庭的情况,也清楚制度规定,这保证了村民可以有效行使监督的权利。此外,村庄内的家庭比较均衡,皮房村村民的收入有限,在大量饲养山羊的时候,只有少数的村民致富,但是在禁牧以后,少数的富裕户已经搬离了皮房村,剩下的村民大多比较贫困。在周边的村庄都有通过“五荒拍卖”购买了大面积草场的农户,皮房的草场一直没有被拍卖。没有大户的干扰,比较平衡的村民容易形成相互监督和制衡。

  在村民的集体行动中,政府一直作为一个重要的力量存在。因为一旦违背村规民约就意味着实验失败,而这可能导致重新回到原有的管理模式中——草原监察部门和林业部门对村民罚款。放牧的权利是地方政府最重要的谈判筹码,只有遵循村规民约,才能获得放牧权利,而村规民约的产生是村民与政府协商的结果,其中包含了村民放牧的诉求,也包含了政府保护环境的诉求。围绕着放牧的权利,村民与政府监管部门之间形成了相互制衡的关系,为了获得放牧的权利,村民要完成村规民约中的各项工作。

  比如轮牧以后,远处草场没有水源,村民要轮流向草场送水,随着柴油涨价,送水的成本也越来越高,但是在过去的两年中村民坚持送水到放牧点。在原有草原管理模式下,草畜平衡和休牧都是很难监管和执行的政策,但是在皮房村的实验中,为了能够获得合理的放牧权利,村民认真地执行了村规民约中关于减少牲畜数量和冬季休牧的规定,从村民组长开始,超过人均15只的牲畜就被处理掉。与此同时,旗妇联和永胜村肉羊协会通过提供贷款支持,帮助村民购买新品种的肉毛兼用型羊,大户的牲畜数量减少,而小户,特别是无畜户的牲畜数量增加。对比实验开展前后的数字可以发现,在开展实验以后,全村牲畜总量比禁牧最严格的2005年冬季略有增加。

  严格地执行草畜平衡减少了村民的收入,同时季节性休牧也影响了羔羊的生长。村民普遍认为春季草场返青以后让羊吃到嫩草是很重要的,青草比干草更有营养,单纯喂干草会影响牲畜的膘情。此外,牲畜吃了一个冬天干草以后,如果比较早地放牧,牲畜更容易适应天然草原,等到5月下旬草长高以后再放牧,牲畜不容易适应已经长高变老的牧草,在一段时间内可能出现体重下降的现象。尽管休牧对村民的牲畜饲养有影响,但是村民仍然坚持了休牧制度,因为这是可以放牧的交换。

  遵守村规民约不仅仅是村民的义务,也是村民谈判的筹码,村民严格遵守了制度并做出牺牲,他们要求政府相关部门也遵守协议。比如2008年夏季林业部门认定村民的放牧地仍然是公益林区,并坚持对村民罚款的时候,村民表现出了强烈的不满,他们认为自己遵守了村规民约,林业部门罚款是违反了协议。村民还表示,如果林业部门坚持罚款,村民可能会相应地不再承担自己的职责。

  村民之间、村民与政府监管部门之间的稳定协商和互动是维持村民集体行动的基本条件,因而也成为实施民主协商的草原管理规划的前提,如果这种协商关系不能维持,那么新的草原管理方式也因为缺少依托而失败。稳定的协商关系受到多重因素的制约,在一些因素发生变化的时候就需要做出相应的调整,从而维持关系的动态稳定。

  村民之间的协商关系受到利益格局的变化,以及维护集体行动成本的变化而发生改变。如果一些人的经济地位发生变化,与村民不再具有共同利益,维持集体行动就变得困难。同样,如果没有良好的渠道让村民发表意见,也会导致村民对村规民约产生消极的抵制。典型的因为利益关系调整而带来的问题是所谓“告密”的行为。皮房村的范围内有大量公益林,覆盖了村内3万亩草场的大部分,公益林区放牧一直是林业部门对村民进行罚款的主要原因。在实验开始时村民与林业部门达成了一个协议,林业部门不对村民直接罚款,但是护林员可以监督和纪录村民违规的放牧行为。

  国营林场将部分国有公益林有偿承包给部分村民,村民在这些公益林区可以采摘野生的山杏或打草,由于山杏林和村民的放牧场距离很近,放牧的羊群对山杏的生长和结果有一些影响,由此产生了大部分村民放牧与拥有山杏农户之间的矛盾,拥有山杏的村民要求放牧的羊倌想办法保护山杏林,避免羊群的进入,而饲养羊群的村民则认为经过山杏林边缘无法避免,也没有造成严重的损害,因此既不需要做出补偿,也不能完全限制羊群经过山杏林,双方的冲突比较大。但是这些冲突经常是以抱怨的方式表现出来,甚至没有表现为直接的冲突,少数拥有山杏林村民私下数次打电话到森林派出所,要求林业公安按照公益林的政策来保护自己的杏树林,在接到举报的情况下,林业派出所派人到村民的放牧点,要求村民必须远离公益林,并且因为损坏了公益林,对村民进行了罚款,这重新激化了村民与林业主管部门的矛盾。

  村庄内部出现不和谐的声音,甚至有些村民求助于受村民抱怨最多的林业公安,在很大程度上反映了村民的利益分化,尽管停止罚款给所有村民带来了利益,但是对于那些收入已经主要不依赖畜牧业的村民来说,放牧的收益是有限的,而杏树林的收入可能更重要一些。特别是对那些已经准备离开皮房转移到城镇生活的村民来说,他们更不希望因为放牧而影响自己的杏树收益。

  利益分化以后,村民并没有寻找到适当的内部协调方式,所以出现了“告密”行为。尽管在草原管理上,村民采取了一致的行动,但是村民并非一个天然的集体,内部有着各种冲突和纠纷。在参与式农村发展的理论框架内很少涉及到村民内部的利益冲突,参与式更多地将村民看作是一个整体,强调村民与外来权威和权力的关系。{10}但是我们发现,村庄内部的结构对于村民的集体行动有着决定性的影响。

  当村民出现利益分化以后,原有的农民社会并没有能够提供有效协商的策略和工具。在皮房村的实验中我们看到,消极的抵抗和积极地“治住”构成了村民与村干部的互动策略。

  消极的抵制是部分村民感觉自己的意见得不到重视的时候所采取的一种抵制方式。这经常出现在村民对村干部有意见的时候,比如一个小组长将本来属于大家使用的一台柴油机留在了自己家使用,引起了村民广泛的不满,但是这些不满只是停留在流言蜚语、议论纷纷上,并没有形成一致的反对意见。同样,统一采购来的绵羊分配也遇到了困难,因为分配中存在着不公平。事实上,当个别家庭牲畜数量超载的时候,村民只是希望通过村干部的工作来保障制度的执行,他们很少主动参与到对超载户的制裁和管理中,而是抱怨个别户超载,并威胁说干部如果不去制止,那么自己也会相应地超载。

  消极抵制带来了违规事件的增加,并会瓦解村民的集体行动。在这种背景下,村干部成为维护规则的主要力量。我们看到,在出现违规现象以后,村民集体被隐形了,显现出来的经常不是集体,而是村民与村干部,或者村内部分村民与其他村民之间的矛盾和冲突。处于这种矛盾之中的村干部就会更多地求助于策略,而不是制度去解决问题。“治住”和“掘人”成为村干部经常是用的策略。

  将违规的村民“治住”需要很高的政治技巧,主要是村组干部对付村民的策略,有时候村民也可以利用这样的策略。“治住”是巧妙地利用合法的制度来达到另外的目的。{11} “掘人”经常表现为吵架加上骂人,这是表明合理性的一种行为,因为“掘人”要将自己的道理公开展示出来。{12}当然,“掘人”不仅仅是展示合法性,而且也是要树立一个强悍的形象,从而使一般的人不敢来欺负自己或自己的村民。

  但是我们看到,尽管“治住”或“掘人”都可能发挥作用,但这是建立在单向交流意见的基础上的,缺少必要的沟通和交流。它们的使用范围有限,因为“治住”和“掘人”必须是公开的,而对付非公开的事件,“治住”和“掘人”就很难发挥作用了。此外,“治住”和“掘人”更依赖策略而不是制度,用制度逐渐代替策略,从而维护村民的集体行动不仅需要一个时间过程,而且也需要外部环境的支持,即政府部门与村民的稳定协商关系。而政府相关部门的矛盾态度影响了与村民稳定的协商关系。{13}

  在建立协商关系的过程中,管理部门一直居于主导地位,村民处在从属地位,这造成了管理部门的强势和村民的弱势,而地位的不对等很容易将协商关系退回到原有的关系模式中,管理部门制定政策,而村民采用“弱武器”进行对抗,重复“猫鼠游戏”。

  维持稳定的协商关系和村民的集体行动是这个实验最为关注的,现在的实验证明,维持村民的集体行动和稳定的协商关系有助于有效地管理自然资源。但是如果缺少制度保证,稳定的协商关系很容易受到来自其他方面因素的干扰。

四、政策意义

  

  这个实验不仅仅是为了梳理学术问题,更重要的是探讨目前可能有效的草原环境保护政策。尽管实验仍然在进行中,还会有更多的经验被总结出来,但是下面几点结论已经得到实验的支持,并可以作为制定政策的参考:

  第一,将当地村民看作环境的保护者,而不是环境的破坏者,应该成为制定环境政策的出发点。将村民看作环境的破坏者,那么制定政策限制其行为正在成为许多环境政策的核心,但是在我们的实验中看到,村民具有管理环境的积极性和切实可行的方法,问题的关键是如何使村民更积极地参与到环境保护和建设中。

  我们的研究发现,缺少管理规划的放牧行为导致了草原环境退化,而不正确的环境政策不仅会影响到村民的生活,而且可能在保护环境的话语下,产生破坏草原环境的恶果。将村民作为环境的破坏者,不断地通过罚款来限制村民的活动只能导致环境的进一步恶化。

  第二,保护环境必须发挥村民集体行动的力量。在草场承包以后,农村集体瓦解,村庄对村民缺少约束力量,基层政府只是与单家独户的村民直接联系。但是环境问题从来不是个体家庭所能解决的问题,一方面环境破坏所导致的后果必然会影响到整个社区,甚至更大的范围,同时解决环境问题也不可能依靠个体的家庭,因此在环境政策上必须要积极推进村民的集体行动。

  第三,政府与村民的协商对落实环境保护政策和实施有效监督具有重要的作用。一方面,通过协商可以使环境政策更加符合当地的实际情况,从而避免简单一刀切所带来的问题;另一方面,通过协商和规划,可以在约束双方行为的基础上,形成政府相关部门和村民之间的张力,实现双方的相互监督。

  因此,建立谈判机制和维持稳定的协商关系,通过具体的规划,可以有效地解决草原保护中的问题。

  *“民主协商的草场管理”是在福特基金会支持下,由中国社会科学院社会学研究所农村环境与社会研究中心,联合赤峰市和克什克腾旗妇联进行的一项行动研究,其目的在于探索政府相关部门与村民合作进行草场资源管理的机制。张倩、占少华和黄伶俐参与了本项调查,其中一些思路也得益于与张倩的谈论。本项研究曾经在中国社会科学院社会学研究所农村环境与社会研究中心主办的“中国草原环境与牧民生计研讨会”(2008年10月31日 ~ 11月1日,北京)上宣读,得到了与会者的批评和指正,在此一并表示感谢。

 

参考文献:

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国家环境保护部:《2007年中国环境状况公报》,中华人民共和国环境保护部网站:http://www.mep.gov.cn/plan/zkgb/2007zkgb/200811/t20081117_131277.htm。

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荀丽丽、包智明:《政府动员型环境政策及其地方实践——关于内蒙古S旗生态移民的社会学分析》,载《中国社会科学》2007年第5期。

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【注释】

①内蒙古自治区环境保护局:《2006年环境状况质量公报》。 ②国家环境保护部:《2007年中国环境状况公报》。 ③荀丽丽、包志明:《政府动员型环境政策及其地方实践——关于内蒙古S旗生态移民的社会学分析》。 ④王晓毅:《政策下的管理缺失》。 ⑤村民种植黄柳的苗木主要是采伐的黄柳枝条,不允许采伐黄柳枝条,也就没有种植黄柳所需要的苗木。

责任编辑: 刘 琼