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面包里的政治

——读《食品政治》与《食品安全》兼析食品安全法律规制

胡汝为 刘 恒

正如作者所述,《女工》一书关注的主要问题是:在中国追求现代性和全球化的变革时期,个体的社会地位与阶级地位发生了怎样的变化?国家社会主义与资本主义关系的混合到底对个体提出了怎样的要求?将会出现怎样的新主体、新身份认同,以及新的权力——抗争关系?

  上述事件,不但唤醒人们对政府在卫生领域,尤其是食品行业的管理行为的透明度和专业要求的重视,也反映了,在全球放松规制的浪潮下,现实中,政府规制既存在着越位的情形,也存在着缺位的情形。特别是在近几十年才受到关注的社会性行业的规制。

一、食品选择的政治环境:产业化的利润空间

  当我们都愿意为食物多付钱、放弃非季节性产品、很少买包装运来的食品或在电视上做广告的食品,我们才可以说,我们在每次吃饭时都支持目前的食物体系。这就是为什么用我们的餐具来表决必须超出个人的食物选择而延伸到更广阔的政治舞台。这种实行民主权利的能力,为在关系食品与健康的问题上实现更平等的利益平衡保持着希望。

——玛丽恩·内斯特尔:《食品政治》,第328页

  《食品政治》解释了美国联邦政府内部出现的通过施压和激烈的讨价还价才能达成协议的内幕。

——《泰晤士报》

  当到了建议人们吃什么、吃多少的时候,内斯特尔从一个独到的角度直接揭露了食品企业、政府和学者们如何结束伙伴关系的。

——《健康饮食》

  报业大亨诺斯克利夫勋爵曾告诉手下的记者,报道以下四个题材是绝对符合公众利益的:犯罪、爱情、金钱和食物。而最后一个题材是放之四海而皆准的。即使在一个秩序混乱的社会里,也只有少数人会关心犯罪;一个不存在金钱的经济体和一种不存在爱情的繁殖也是有可能实现的,但是生活中不能没有食物。{1}食物完全有资格成为世界上最重要的物质,而民以食为天的说法一点也不为过。烹饪发明的时候,就是人类与其他生物区分开来的时刻,也是社会变革的开始。食品从出现到消亡的这些流程中提供食品的主体和消费食品的主体的行为以及他们之间的关系就构成了整个食品行业的内容。{2}

  

  食品伦理的概念是基于这样的假设:遵循饮食指导增进健康和幸福。如果伦理被看作是好的举动对付坏的,那么,选择健康的饮食——并劝告人们这样做——将似乎是有道德的行为。

——玛丽恩·内斯特尔:《食品政治》,第317页

  

  内斯特尔(美)用一个学者的科学眼光,用平实的话语,提出了一个复杂而又与我们的生活密切相关的话题——“食品安全高于所有的政治”。食品公司为他们的产品创造有利于销售环境的大多数做法,如游说、推销、利用营养专家服务等,是在公众视线之外进行的。

  生活在自由市场经济中,我们何其幸运,它以低价格为我们提供了丰富的或说过于丰富的食品供应。当然我们从这种供应中选择吃什么是个人的责任,但我们不是在真空中做出选择。我们的选择是处在推销和广告的环境中的。“堆积、丰盛显然是给人印象最深的描写特征。大商店里琳琅满目的罐头食品、服装、食品和烹饪材料,可视为丰盛的基本风景和几何区。”{3}我们的消费选择倾向,更多时候是被大众传媒来引导。个人利益最大化驱使部分的不良经营和生产者罔顾公共利益和最低的人道标准,为最大限度减少成本,在地下工厂生产不符合卫生标准的食品,同时通过大量的广告经费,把生产销售的链条实质特性抹去,在此基础上将梦幻般的食品安全与营养体系构建成我们接受的这样。{4}此时,就需要一只看得见的手来进行必要的管理,这就是法治的政府和法律的规制。

  反观我国,改革开放以来,人们的观念意识和权利状况都发生了改变,人身权、财产权、专利权、隐私权等等过去从未听闻或从不重视的权利,现在成为了实实在在的存在。一场SARS不但使全球各国开始重视对环境和个人卫生的管理,更使卫生行政部门的管理行为及作用受到了极大关注。其后在我国发生的诸如禽流感,假白酒致人死亡,假奶粉致大头婴儿事件,有毒大米、超标准添加剂的咸鱼和超标残留抗生素的多宝鱼,不符合卫生情况的餐饮业食品中毒事件致消费者身体受到严重伤害等等,再到 “苏丹红一号”,这一系列事件的频频曝光,大众传媒的力量,在这个时候,把食品变成了政治事件,食品安全的重要性和公共利益的保护就凸现重要了。

  

  当SARS作为一种新型传染病出现的时候,我回忆起了野生禽类、甲鱼和当时看到的其他小动物。SARS似乎也是一种食源性疾病,象疯牛病和其他本世纪新出现的疾病一样,SARS迅速引发了食品安全问题及由此带来的政治问题。

——玛丽恩·内斯特尔:《食品安全》,第1页

  

  上述事件,不但唤醒人们对政府在卫生领域,尤其是食品行业的管理行为的透明度和专业要求的重视,也反映了,在全球放松规制的浪潮下,现实中,政府规制既存在着越位的情形,也存在着缺位的情形。特别是在近几十年才受到关注的社会性行业的规制。因为在健康、安全和环境保护这些方面,传统的规制理论如公共选择理论、官僚制理论和行为主义行政学对社会性规制所起的作用,不如企业家政府理论、“新公共行政学”、“新公共服务”等理论对处理政府与为公民提供福利、安全保障与公共服务之间的关系,效用来得有效。对食品安全的法律规制在市场经济体制下如何发展,已是研究部门行政法的学者的一个重要课题。

二、面包中的善与恶:伦理与政治之争

  十八世纪,芒德维勒在《蜜蜂寓意》中提出过这样一种理论:一个社会的平衡靠的不是德而是恶,社会的和平以及人类的进步和幸福,靠的是使他们不断触犯规定的本能的不道德行为。从理性体制的角度来看,现实体制的昌盛靠的是其掩盖着的瑕疵、平衡、危害以及罪恶。

——让·波德里亚:《消费社会》,第17页

  

  除了担心一些人以健康名义告诉另外的一些人吃什么是否合适外,与饮食活动有关的主要的伦理问题涉及“吃少些”的建议对食品生产商和食品服务业的影响。几年前,营养教育家库苏(Joan Gussow)和克莱斯(Kate xlancy)开始提出,食品公司销售大量的资源密集、高卡路里、低营养的食品给那些既不需要也买不起这些食品的人是否合乎伦理。如果人们遵守饮食指标,一些农业部门(水果、蔬菜)将得益,而其他部门(牛肉、玉米、糖)将遭受损失。对一些人似乎是道德的对另外的人也许似乎是缺德的——因此产生了伦理和政策的两难困境。若政府服务于商业利益,其代价必是牺牲公共健康。要实现更公正的平衡,考虑从立法规制的角度是必要也是可行的,从改革管理食品安全的制度的法律和政策做起则将社会伦理转变为行政伦理问题,用程序和制度化来克服人为的因素带来的不安全性和不稳定性。

  食品安全从来就不是一个纯自然科学的议题,公共卫生的重点,往往不在于“卫”,而在于“公”。如果宗教就是最原初的公共性,那么生老病死的宗教议题,也正在诉说着宗教与医疗、食品安全和公共卫生的内在联系。就如SARS,我们不知道它是否是世纪级的超级病毒,但是在短短的一两个月内,这一个毫末之物竟然就几乎瓦解了两个世纪的现代性自满。{5}再说食品工业,其如何利用推销活动、诉讼、经济捐赠、公共关系、广告、合作和联盟、威胁、有偏向的信息,使立法机关和行政机关、营养与健康专家和公众,确信有关饮食与健康的科学是不确定和混乱的,也是幽暗无知而只可以迷信不必担心,一旦可以吃,就怎样都行。

  政府规制的目的是实现公共利益,建立理想的经济和社会秩序。对食品卫生的规制目的就是将信息不对称给消费者造成的损害减少到最低限度,保证食品的安全性,这就是隐含在面包中的善。在公众福祉实现的伦理范畴,我们作为消费者希望看到的政府是关心我们的食品、饮用水是足够安全的,但目前看到的却是食品公司将他们的商业利益凌驾于保护消费者利益之上。而食品产业的目的与其他产业在经济学意义上并无不同,抛开其中的道德与伦理要求,它也同样是通过降低成本、消除不利的法规障碍而使市场主体利益最大化的。当人们面对食品生产过程中的巨额利润的时候,通常会面对很强的规避责任、搭便车和以机会主义方式行事的诱惑,而这恰是面包里的恶魔。

  从公众的角度来看,他们可能在政治行为而不是个人消费中努力实现个人或集体的愿望。作为公民,人们可能寻求法律的帮助,以实现一种他们认为在某种程度上比市场秩序的结果更高的社会状态,在善与恶之间,是伦理与政策,实质是伦理与政治之争,这其实就是一种选择。其次,人们在其作为政治参与者的能力范围之内可能试图满足大公无私的欲望或者其他欲望,而这一点有时又将市场的特征从自我利益的偏好中摆脱出来了。再者,人们有实现自己愿望的愿望,总希望作出最有利于己的选择,包括通过法律作出何者为最好的判断。其四,在民主进程中,人们可能提前将自己致力于他们认为是为了大众利益的行动过程。 

  由于纯公共物品具有消费的排除不可能性(也即排除费用大),相互竞争性小和外部性大等特点,通常由规制者(政府)提供此类服务,需要对提供方式和利用方法等进行规制。然而,政治家可以通过控制规制机构的拨款、威胁改变它们的职责、弹劾他们的最高官员或在公开听证会上羞辱他们的手段来影响规制者在食品安全和风险评估方面的决策。这些行政约束和政治约束在很大程度上被传统理论和新规制经济学所忽视。这些约束条件要考虑到这样一个事实——规制者本身也是其他方的代理人(政治家和更一般地,他们的选民)。代理的福利理论认为,这些机构之所以被创立并被赋予相当的权力是因为需要获得关于规制性权衡的信息。但是规制机构也有他们自己的目标,因此必须给他们激励以实现政治委托人的目标。由于政治家们有自己的目标,并非选民的完美的代理人,因此实际上也应该向他们提供一些激励让他们追求社会福利。{6}

三、我们可以吃什么:食品安全法律规制的思考

  食品行业的规制,既是对食品本身的监管,也是对市场主体资格,市场主体从事的行为以及市场主体之间的关系的规制。{7}法律,是规则的表现形式,对食品安全的各方面的监管,都需要运用法律作为重要的规制手段。“政府规制”一词来自于西方的政府规制理论。{8}食品行业的法律规制首先要有法可依。行政法的基本原则之一的法治原则,既包括对政府的要求:依法行政,依法管理;也包括对公民的要求,法律文献和相应的判例对于理解经济规制的法律框架及其演变具有重要意义。政府应能更好地保证食品的安全,在食品供应中重新得到信任,通过一系列阳光下的标准规范,把消费者的利益放在首位,以善治恶,建立一个真正权威、单一的食品管理机构来负责食品生产销售中的安全问题及其对环境和公共卫生的影响。这样的机构有权在任何人道主义的问题上推进食品的可靠保障:可靠的获取,够质够量,适当的文化上的照顾,安全。{9}我们对治理和公共利益的思考方式规定了我们的行为方式。{10}

  以邻国日本为例{11},2003年日本颁布了《食品安全基本法》,为日本的食品安全行政制度提供了基本的原则和要素,建立了确保食品安全、地方政府和消费者共同参与、协调政策等原则,确立了“消费者至上”、“科学的风险评估”和“从农场到餐桌全程监控”和加强风险管理的食品安全理念,特别强调从农田到餐桌的连续管理,注重从源头上控制食品安全,强调预防规制,抓住了保证食品安全的关键环节。{12}“做的人、卖的人、吃的人”这一链条,随着社会的发展、产业的变大,渐渐断开了。分工化、专业化的推进,使人们难以看清做的人、卖的人、吃的人的脸。{13}

  

  希望能够恢复“做的人、卖的人、吃的人”这三者的链条关系。这是我恳切的愿望,因此首先需要做的就是信息公开。公开食品背后的情况、食品添加剂的现状,让消费者进行取舍。然后,做的人、卖的人、吃的人真诚地面对面,分别谈谈真正需要的是什么样的商品。

——安部司:《食品真相大揭秘》

  

  对食品市场上的各方而言,只有在对已有的超负荷生产问题做出理性化的处理之后,才有可能实现效率。但由于“沉没成本”(sunk cost)的存在,对单个食品生产者而言,等待他人率先退出生产,也许是最为明智的选择;由于所有的生产者都会这样想,所以超负荷生产状况就会这样延续下去,持续相当长的时间。这导致了生产者和消费者双方的不安全感以及决策的无效率。同时,在消费者作为信息缺乏的一方,无法自主对产品质量做出评判的情况下,过度竞争最终往往是以牺牲食品的安全性和质量的可靠性为代价的。过去一般认为过度竞争出现在民航旅行以及水陆交通运输等领域,在这些领域,往往通过修正从业许可限制条件,削减市场容量,乃至最低价格规制来加以规制。但是,在食品行业的规制领域,基于食品安全和质量对人体健康和生命至关重要性,还需要加强产品在进入流通领域之前的监管,充分运用标准规制的手段,进而提高食品生产的透明度。 

  在食品安全的规制过程中,可以由市场竞争机制解决的,基本上还应遵循市场运作的规律,由市场自己解决,如制定行业标准,进行行业自律,建立食品生产商和供应商的信誉评估机构和查阅平台等问题{14};不能完全依靠市场机制的,除了注重事前的准入规制之外,政府主要还需扮演事中合作者、后续监督者的角色。政府制定标准以确保公众与环境不会暴露于不可接受的风险之下,成为规制者在最近十年来遭遇到最具争议的领域之一。例如在疯牛病(BSE){15}、鸡蛋中的沙门氏菌{16}、大肠杆菌O157{17}以及基因修饰产品{18}等领域里,不仅风险规制的正当性受到质疑,就连整个行政过程都都成了问题。如健康和安全部 (HSE)所指出的:

  

  在广袤的公共政策领域,要为风险规制决定的基础向公众加以解释。在过去,这个问题几乎从未占据显著地位。至少落在了专业技术人员圈子之外。{19}

  

  特别是,对标准制定的法律和行政框架的关注日益增多,大量的批评在于认为标准制定缺少透明度,缺少对裁量的约束,因此带来了包括无效率、不一贯以及所制定的标准倾向于私人利益而非公共利益等诸多问题。{20}目前,英国政府还提出许多建议,包括让立法机关和其他机关去建立制度结构、决策过程和责任机制,以确保风险规制中的标准制定能以更为透明和负责任的方式展开。最近几年,标准之争可能比其它任何话题更多地成为商业活动的头版头条。标准以前被用来防止外界的入侵,现在,它们被用来对作为对客户越来越有用的工具,诸如为客户保证质量(食品和药品管理委员会的许可)、改进业绩水平(冰箱的耗能水平)等。{21}然而,内斯特尔教授告诉我们,标签问题不仅是消费者获取信息的简单问题,而且是一个政治问题,因为食品生物技术企业强烈反对在标签上明确标识,而政府也支持企业的立场。

  当现代社会的治理性自以为是地建立在可知与可控制之上时,不可知与不可控制就在理性的讪笑之下,被外在处理于治理性的封锁线之外。{22}对于食品行业的发展,检验技术所揭露的一系列添加剂和抗生素问题,“红心鸭蛋”和硝基呋喃超标的多宝鱼,令麦当劳及各大西式糕点店一度紧张的面包制作使用反式脂肪的问题,这些各种各样的食品,在进入我们的身体进行长途旅行之前,能有多少人知道,生产者对违禁药物或工业色素或添加剂的使用,是无知还是放任,是竞争的失败还是丑陋行规的败露?

  《食品政治》与《食品安全》让我们开始觉得面包并不是那么容易“消化”的,除非你相信麦当劳提供的是所谓“营养平衡”的食谱,那就另当别论了。而政府身为公共健康守护者的规制者,对工业化产品的质量掌握,“可控”到底在多大的空间中?作为管理者和消费者都信任的公共卫生专家,有责任按专业方式完成其任务,承担起在其职位上所应担当的伦理责任。而不应成为各类食品行业部门的代言人。营养学专家不是被训练为极端主义者或革命者,几乎没有人愿意把愉快地享受一块真正有营养的面包变成一个政治问题,一个伦理问题。

  *本文系教育部人文科学研究基地重大项目“法治政府与行政权力运行机制研究”资助成果之一。

参考文献:

[美]菲利普·费尔南德斯·阿莫斯图:《食物的历史》,何舒平译,北京:中信出版社2005年版。

[美]玛丽恩·内斯特尔:《食品政治》,刘文俊等译,北京:社会科学文献出版社2004年版。

[美]玛丽恩·内斯特尔:《食品安全》,程池等译,北京:社会科学文献出版社2004年版。

[日]铃木深雪:《消费生活论——消费者政策》,张倩、高重迎译,北京:中国社会科学出版社2004年版。

[日]安部司:《食品真相大揭秘》,天津教育出版社2007年版。

[法]让·波德里亚:《消费社会》,刘成富、全志刚译,南京大学出版社2006年版。

[台湾]颜厥安:《鼠肝与虫臂的管制-法理学与生命伦理探究》,北京大学出版社2006年版。

【注释】

{1} [美]菲利普·费尔南德斯·阿莫斯图:《食物的历史》,第Ⅴ页。 {2} [美]菲利普·费尔南德斯·阿莫斯图:《食物的历史》,第231页。 {3} [法]让·波德里亚:《消费社会》,第2页。 {4}关于消费社会中商品与大众传媒的关系之论述,详见[法]让·波德里亚:《消费社会》。 {5}参见[台湾]颜厥安:《鼠肝与虫臂的管制——法理学与生命伦理探究》。 {6}参见让—雅克·拉丰,让-梯若尔著:《政府采购与规制中的激励理论》,上海三联书店、上海人民出版社2004年3月版,第4页。 {7}依据我国法律、法规的规定,政府利用各种规制方法对食品市场中的微观经济行为进行规范和制约的活动均属食品行业的法律规制。国家卫生行政部门审查食品的生产、加工、销售和消费过程和开办饮食公共场所的卫生状况是否符合国家制定的相应标准,是否符合人体摄取食物的卫生标准的一般要求,是否对人体健康构成危害,等等这些行为,便构成食品安全法律规制的主要内容。美国政府早在1906年就颁布了《食品与药品法》(Food and Drug Act),1938年,美国政府又颁布了《食品、药品与化妆品法》(Food, Drug and Cosmetic Act),以后又对这些法律作了修改,以加强政府对食品和药品的管制。美国曾经有放松食品规制的措施,但是结果对公众利益也带来了危害。在1994年的《饮食补充品健康咨询及教育法案》(DSHEA)实施后,政府的“最小公分母”(lowest common denominator)的管制效果机会立即显现出来。 最明显的是补充品产业的显著发展,同时,导致了另外的后果。寻求类似的增长的食品公司,开始生产那些可以使用健康、营养成分和结构/功能生命推销的补充增强的食品。食品与药品管理局对这种情况的反应能力被严重耗损,因为它被生命的审查和授权的请求所淹没、被要求迅速作出反应的法律要求所压垮,并面临因否定一项请求而不可避免地导致法律诉讼的严峻挑战。该法案最后进一步扩大了那些将补充品视为有效的手段而不需效果的证据的人与那些想让补充品符合科学的标准的人之间的分野。补充品的放松管制完全占用了食品和药品管理局职员的精力。立法部门使这个机构陷于难以作为的境地。由于缺乏对公司的管制,补充品及其声明的激增加剧了人们对安全性和效力的担心,对这些产品必须加强检查。饮食补充品是斯诺的科学感知的两种文化分析的一个好例子。普通公众如何决定是否吃补充品,与基于科学的管制机构作出关于产品的安全性或效果的决策的方法是十分不同的。   香港法律明确规定,任何人士售卖不适宜人类食用的食品则属犯罪。其食品安全的法律载于《公众卫生及市政条例》第132章第Ⅴ部(食物及药物),其主要条文涵盖对食物购买人的一般保障、与出售不宜食用的食物和掺杂食物有关的罪行、食物成分组合及标签、食物卫生,以及检取及销毁不宜使用的食物。该条例的附属法例有:《屠场规例》;《食物内染色料规例》;《奶粉规例》;《食物内甜味剂规例》;《食物搀杂(金属杂质含量)》规例;《食物及药物规例》;《食物业规例》;《冰冻甜点规例》;《食物内有害物质规例》;《进口野味、肉类及家禽规例》;《奶业规例》;《食物内矿物油规例》;《食物内防腐剂规例》;《屠房规例》;《无烟烟草产品规例》。这些法例规定各特定范围的事宜。 {8}政府规制理论最早发轫于二十世纪六十至七十年代的美国经济学界,它主要的研究对象是行政机构的活动以及行政对市场和社会的影响。政府规制的研究本质上是一种问题导向的政策分析理论,它是学科之间的整合,是为了彻底解决问题而综合运用各种法律手段、法律机制和法律思想,管理学说和管理手段,社会学的研究方法等对实际行政行为过程进行分析的理论。美国当代行政法学中政府规制学派兴起后,他们开始探索“管制国家”的目的与对象、“健全规制”的基本构成要件、“新公共时代”的含义,以及行政学所关注的“官僚政府”的“公共利益”等课题,他们针对法律规范和实践问题,将程序问题与实体问题结合起来考虑,探索公共政策的形成过程,在行政国家的背景下对具体的行政行为加以探讨。在当代美国行政法学家中,布雷耶(Breyer)大法官专长风险和能源规制,皮尔斯教授专长电力和天然气市场规制,夏皮罗教授以职业安全和卫生规制见长。 {9}参见[美]玛丽恩·内斯特尔:《食品安全》,第218-220页。 {10}[美]珍妮特·V·登哈特,罗伯特·B·登哈特:《新公共服务——服务,而不是掌舵》,北京:中国人民大学出版社2004年版,第65页。 {11}日本在1947年就制定了《食品卫生法》、《食品卫生法施行令》以及《饮食业营业取缔法》等法律,同时还根据不同的饮食品种制定了相关的法规。为保证这些法律法规的实施,日本还设立了食品安全局、食品卫生协会、卫生保健所等管理和监督机构。日本还于2003年制定了《食品安全基本法》,并在内阁府增设了食品安全委员会,以对涉及食品安全的事务进行管理和评估。为提高规制效率,建立了机构相对单一、独立的食品公共安全规制机构,并建立了日趋完善的法律规制体系和食品安全检测标准、程序等,并辅之于完善的执行机制。这一机制还具有开放性和时效性的特点,使其能根据实际情况的需要,随时进行制度更新。 {12}廖卫东、时洪阳:“日本食品公共安全的制度分析”,《当代财经》2008年第5期,第91页。 {13} [日]安部司:《食品真相大揭秘》,第162页。 {14}信息规制是建立在消费者能够面对信息作出理性选择的基础上的,是低度的政府干预;许可是个案式的规制,是高度的政府干预;而标准则是介于两者程度之间的规制方式。食品行业规制属于风险规制,标准的规制形式是对企业承担最低限度的风险的一种装置。我国目前食品规制存在标准混乱的问题。《食品卫生法》用一句话来确定了食品卫生许可证制度,但是没有对具体的实施办法、程序、期限和法律责任等进行规范,只是在第二十七条第三款规定卫生许可证的发放管理办法有省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门制定。这样的规定是授权给地方自行对具体的程序和内容进行规定,具有一定的合理性,因为食品是具有地方差异和受气候变化的影响的,由地方政府制定具体的标准和程序更利于监管和规范,但是,食品卫生许可没有国家统一的标准和条件,相关的部委也没有明确的意见,许可的类别和内容都会造成混乱,实际上对卫生行政部门对市场主体进行规范和监督管理造成了一定的障碍。卫生许可证多少年有效,卫生许可证能否设定年审制度,国家对食品卫生监管的程度应该到哪里,统一的标准应该划分到第几个层次才算是合理的。这些都是现行制度无法解决的。简单举例,一个食品生产经营企业,是经营生食还是熟食、西餐还是中餐,对这些经营不同内容和范围的企业,决定是否对其颁发卫生许可及日常的监督都是有不同的要求和标准的。根据食品卫生法和卫生部对各类食品的卫生管理办法的规定,政府是通过发布国家、行业和地方标准对各类产品的技术要求及试验办法等作出具体规定的。已有国家、行业或地方标准的产品,企业在生产、经营过程中遵照执行,对尚无标准的产品,由生产企业制定产品企业标准。这一标准制定的制度本身导致食品生产和经营标准混乱,使卫生行政部门在许可和日常监督过程中出现无标准可依的现象。以食品添加剂的行业标准为例。根据《食品卫生法》第十四条,食品,食品添加剂,食品容器、包装材料,食品用工具、设备,用于清洗食品和食品用工具、设备的洗涤剂、消毒剂以及食品污染物质、放射性物质容许量的国家卫生标准、卫生管理办法和检验规程,由国务院卫生行政部门制定或者批准颁发。第十五条,国家未制定卫生标准的食品,省、自治区、直辖市人民政府可以制定地方卫生标准,报国务院卫生行政部门和国务院标准化行政主管部门备案。第三十条,进口的食品,食品添加剂,食品容器、包装材料和食品用工具及设备,必须符合国家卫生标准和卫生管理办法的规定。卫生部《食品添加剂卫生管理办法》第十条的规定,食品添加剂生产企业必须取得省级卫生行政部门发放的卫生许可证后方可从事食品添加剂生产。食品添加剂是食品工业发展的重要支柱之一,我国食品添加剂生产近几十年来得到迅速发展,批准使用的食品添加剂品种也大幅度增加,卫生部制定发布的《食品添加剂使用卫生标准》(GB 2760-1996)及1996年后历年新增补品种中规定允许食用的食品添加剂有22大类,共计1600余种。目前我国仅有200种左右的食品添加剂具有由化工、轻工、医药等部门制定的食品添加剂产品国家及行业标准,尚未制定国家或行业标准的食品添加剂产品由生产企业自行制定企业产品标准。虽然,部分可以直接借鉴国内相关产品标准和国外同类产品标准,但是,我国目前相当部分的食品添加剂生产企业主要从事复合食品添加剂的生产,除香精类制定有食品用香精轻工行业标准(GB/T 1505-1992)及食品添加剂乳化香精国家标准(GB 10355-1989)外,其他产品标准基本由企业自行制定。这类产品品种多,受市场影响大,产品企业标准的制定一般也没有现成的国外标准可供直接借鉴,无论对企业还是对政府来说,都存在操作上的困难。一份调查分析报告对广州市23家食品添加剂生产企业及65份食品添加剂企业产品标准进行了调查,发现有的企业的标准技术要求不能充分反映产品的主要特性和卫生安全要求;有的企业的标准的内容不符合相关国家标准;有的企业标准的检验方法不切实际,可操作性差,影响产品检测;有的企业不按企业标准生产食品添加剂。 如果企业自行添加工业用添加剂而将其加入自己制定的生产标准中,就会对食品安全构成重大威胁,但是政府却因为标准依据的欠缺,对此无法通过事前的许可手段对其进行规制。“苏丹红一号”事件,正反映了这个漏洞的严重性。 {15}S. Ratzan (ed.), The Mad Cow Crisis: Health and the Public Good (1998). {16}Agriculture Committee, “Salmonella in Eggs”, Vol. 1, HC 108-I (1989). {17}The Pennington Group, Report on the Circumstances Leading to the 1996 Outbreak of Infection with E. Coli O157 in Central Scotland (The Stationary Office, Edinburgh, 1997). {18}R. Grove-White et al., Uncertain World: Genetically Modified Organisms, Food and Public Attitudes in Britain (1997). {19}Health and Safety Executive, Reducing Risks, Protecting People (1999) at iii. {20}A. Jordan, “The Impact on UK Environmental Administration” in P. Lowe and S. Ward (eds), British Environmental Policy and Europe (1998) at 180-2. {21}参见[美]亚德里安·斯莱沃斯基、大卫·莫里森、特德·莫泽、凯文·蒙特、詹姆斯·奎拉著:《利润模式》,北京:中信出版社2007年版,第78-79页。 {22}参见[台湾]颜厥安:《鼠肝与虫臂的管制-法理学与生命伦理探究》。

责任编辑: 于喜强