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中国经济腾飞中的分级制政策试验*

Sebastian Heilmann

【内容提要】 政策试验是指把来自基层的建议和地方积累的经验注入国家政策的一种机制,这常被视为促进制度创新的有力手段和避免因情况不明而导致改革震荡的有效方法。在某些经济领域内,大规模的试验有效地刺激了政策学习和经济扩张,原因是政治精英们从支持新型的私营和跨国企业中获益。与此相反,在有效提供社会公共产品方面,许多政策试验却不了了之,原因是这些试验要求社会主动监督和中央政府严格执法相结合,否则试验发挥不了作用。尽管在不同政治领域内转型试验效果不一,中国以试验为基础的政策制定过程还是对重新定义整个政策框架起到了实质作用。在中国式政策制定过程的核心,我们发现了一个中央和地方互动的机制,我们称其为“分级制试验”,这个发现对经济转型方式的研究是一个明显补充。

  感谢发展研究理论在过去二十年中对制度演变所进行的研究,让我们现在能够更好地理解不同制度配置对于经济增长的影响。然而,制度研究者们却始终没能回答一个关键性问题,即在一个经济体制里,面对巨大的制度惯性和阻挠改革的势力,在不引进外国现成改革方案的情况下,如何推动制度演变(Evans,2004,2005)?以彼得·埃文思(Peter Evans)和丹尼·罗德里克(Dani Rodrik)为代表的批评势力一直强调,在制度演变过程中,对经济增长的制度前提和国际上针对发展经济和有效政府治理而进行的 “最佳实践”理解和普及得不够。因此本文将重点分析政治决策和行政管理的过程,因为这个过程有助于激发自下而上的主动性,激励行政、经济和立法制度的创新试验,并把切实可行的地方经验注入国家政策中去。正如林伯隆(Charles Lindblom)指出的,对政策制定真正的挑战在于如何把变化“偷偷”运进通常被看作缺乏吸引力,且反对力量较大的经济制度中(Charles Lindblom,1979:521)。

  本文将着力探讨政策制定过程,研究即使是在一个刻板的权威政治环境中,缺乏强大的政治竞争对手的情况下,政策制定过程如何带来行政、立法和经济制度的创新。本文的重点并不在于从功能的角度来预测何种制度应被建立,而在于研究制度是如何生存的。一些制度在初始阶段虽然千疮百孔,但仍被投入运行,在一个开放的创新过程中,这些制度可能被改造,或因经济和社会发展被取代,最终决定制度生存演变的是因地制宜,而不是靠引进国外现成的方案。

  中国在制度创新方面可以提供重要的经验。彼得·埃文思一直强调“探索扩大制度改革策略”的必要性(Evans,2004:30),在这方面,中国是所有新兴工业国家中走得最快的,特别是在经济领域。过去三十年里,面对大规模经济转型带来的巨大挑战,中国显示出了极高的制度创新能力,同时避免了转型过程中体制瓦解。诺斯(North)认为,中国的制度结构拥有一种非同寻常的适应能力,这对中国的经济转型起到巨大的推动作用,尽管这个结构普遍存在不确定性,但它却允许用不同的方式进行试验,来克服长期存在的经济发展障碍,并在应对新的挑战的同时抓住开放带来的机会(North,1990:80-81;2005:154)。谁都没有预料到这样的现象会出现在中国,因为在整个经济改革的过程中,一党执政的政治体制始终没有改变,而这种体制在几乎所有其他采用同样政体的国家都被证明是呆板的,缺乏灵活性的。

  那么该如何解释中国现象?为什么在中国会意外地出现这样一个拥有强大适应能力的权威主义呢?我认为主要原因是中国拥有一种独特的政策制定循环过程(policy cycle),即“分级制试验” (“experimentation under hierarchy”)。尽管在中国政治议程中从不缺少宏伟的中央规划和技术官僚们制定的现代化方案,但在制定国家政策之前,分级进行政策试验在很多方面起到了有力的纠错功效。

  在本文的开头部分,我将定义“分级制试验”这一具有转型性质的政策制定方式,揭示它与传统政策制定过程的本质区别,并将指出它推动的不仅仅是渐进的制度变迁,而且可能带来全新的制度转型。接下来的部分将着重分析中国进行政策试验所用的工具和试验过程,之后转向案例分析,考察试验在经济改革几个关键领域中的效果。在不同的经济领域中,虽然试验按同样的步骤进行,但由于参与主体的构成不同,利益不同,以及为改革所承担的风险不同,试验因此呈现出大相径庭的政治活力和创新结果。紧接着我就试验过程引发的政策学习和权力寻租活动之间的关系,总结中国经验所带来的启示。最后的结论将探讨“分级制试验”这种机制对其他国家经济改革能起到什么借鉴作用。


一、一个独特的治理机制:政策试验


  多位著名学者指出,作为一个有效机制,政策试验可以帮助我们弄清楚究竟是什么导致了行为变化,产生有利于创业、投资和经济增长的制度创新(见Hayek,1978;North,1990;Roland,2000; Mukand 和 Rodrik,2005)。尽管大家都强调试验的重要性,但试验仍是一个有歧义且含糊不清的概念。在所有的政治体制中,如果现行政策成本太高,政治风险太大,在政策有可能失败的情况下,国家就会扭转或重新定位这些政策。从广义上来说,这两种政策制定的循环过程就是政策试验。而狭义来说,政策试验是指各试验单位进行不同尝试,找出完成任务的办法,或克服新出现的挑战。本文采用的正是这一狭义定义。政策试验不同于随意反复的试验或自发的政策普及,它是一个目标明确、协调一致的行动,目的是为正式制定政策提供多项选择(policy options),然后将选中的政策普及全国,甚至写入国家法律。

  用更专业的术语来说,做试验的目的是“通过直接干预和组群对照来获取制定政策的信息,而不是通过观察研究或理论分析”(Mosteller,1979:487,496)。在由政府发起的试点项目中,社会学家们对政策试验的设计和评估往往只限于定义试验标准和预先挑选试验组群。试验也仅仅局限于调整政策执行的技术细节(如测试试验地区新社会保险卡的适用性),很少涉及政策内容(如公共政策的范围、重点或预算),这些触及政策实质的问题需要经过繁复地协商,在这个过程中,决策者的政治权衡考量要大大重于外部的专家意见(Jowell,2003)。

  与上面这些定义相比,本文所探讨的是具有转型性质的政策试验,其内涵更广泛,目标更远大,因为它要改造的对象是经济行为、行政行为和国家制度。这种类型的试验会开放全新的市场领域,建立新型法人组织,因而常常超出预定的试验群体和试验步骤,并把不同层面的决策者卷入其中。弗雷德里克·莫斯特勒(Frederick Mosteller)认为这类 “重组试验”是最难以实现的,因为它取决于一系列相互制约的因素,可能需要大量的时间和资源,容易激怒顽固的改革反对派,与此同时,还要随时应对政府干预,以及试验进行当中游戏规则改变等情况。转型性质的政策试验在现实政治生活中常常以示范项目的形式出现,也就是说,它是在一个不断变化着的、骚动的且有争议的背景下进行的,这超出了严格的科学控制范围。但即使在这种情况下,政策试验还是为正式的政策施行,以及政策对社会、市场及行政官员们所造成的影响提供了一幅全景视图(Mosteller,1997:479-480;1979:492-496)。

  转型性的政策试验是一种独特的治理机制,它与理论设定的政策制定标准程序存在本质区别。被法学家、经济学家和政治学家们广泛认可的制定政策的常规步骤是:政策分析、系统表述和制定法律,然后才是执行政策阶段。但是本文所展示的以试验为基础的政策制定步骤却相反:先在执行政策过程中进行政策创新,之后才起草正式的法律条文或规章。

  乍看起来,政策试验跟林伯隆(Lindblom,1959,1979)所描述的持续有限的对比增量方法有共同之处。这个方法用在制定公共政策上,制定过程是摸索性的,随机应变式的,并避免在开始阶段做出激烈变革,以预防可能出现的政治对抗。但是本文却通过分析证明,在一定条件下,政策试验可以超越渐进改革者靠修补既定政策来推进改革的做法,最终导致全新政策工具的出台和体制转型,在行动主体、利益、制度、意识形态和目标等方面带来崭新地变化。

  中国在大范围内持续进行的、松散制度化的“分级制试验”可以被看作是经济腾飞过程中的一个至关重要的政策制定机制。一些研究中国政治经济的学者指出,中国的政策试验对推进制度创新和经济增长起到了重要作用(Rawski,1995;Cao,Qian和Weingast,1999 ; Roland,2000 ; Qian,2003)。然而,试验的具体成因、实施的方法和步骤,以及试验在重要经济改革领域中取得的效果却普遍缺乏研究。在公开发表的讲话和作者就此研究进行的采访中,中国的决策者和他们的智囊都倾向于把政策试验的普及运用看作是改革倡导人(reform entrepreneurship)的积极推动的成果,它不是被看作新政策的“科学”生成机制,就是被认为是突破旧体制束缚的政策改革先锋。在社会学领域,对于中国式的政策试验存在三种解释。第一种解释是:政策试验是特殊体制下的产物,它允许地区和部门进行渐进改革(见 Roland,2000),第二种解释是行政分权和争夺管辖权的结果(见 Montinola,Qian和Weingast,1995;Yang,1997)。第三种解释是:政策试验是改革派为了扩大改革的政治基础,避免意识形态争论、杜绝派系斗争而做出的次优选择(见Shirk,1994;Woo,1999;Cai 和Treisman,2006)。

  上面这些解释分别重点突出了中国经济改革中的某个方面。透过整个政策制定过程这一更为广阔的视角,我们看到,要把中国式政策试验的核心步骤加入中央—地方互动和政策执行的标准模式中去并不容易,因为这些标准模式大都建立在民主联邦制国家自己所取得的经验基础上,在这些民主联邦制国家里,中央和地方之间存在着垂直权力制衡关系。而在中国的党国体制(party-state)下,中央和地方之间不存在权力制衡关系,因此政策试验中的中央—地方互动关系不同于民主联邦制国家①。尽管政策试验是委托地方官员具体实施,但中央政府在试验过程中,对推广和普及地方经验起到了不可或缺的协调作用。中国的政策试验机制类似于国际上发展政策顾问们内部所讨论的社会计划复制模式(见Wazir和 Oudenhoven,1998),特别是“分阶段复制”(“staged replication”)理论,这个理论描述了社会计划从局部试点,扩大示范,到最后复制到全国的过程。许多发展中国家包括印度在内引进了这个理论,但结果却是“试点项目尸横遍野”(Pyle,1980:123-124)。与这些国家截然不同,中国式的政策试验覆盖了从经济管理到共产党内部机构改革的广泛领域,并将许多试点项目转化为了全国的行动纲领。


二、进行政策试验的工具

  

  在民主政治中,政策试验通常有以下几种体现方式:

  ——小范围内探索性的试点项目,这是最常见的方式;

  ——联邦体制中个别成员国开拓性的立法尝试(“以成员国为实验室”);

  ——在正式法规内加入试验性或限制有效期的附加条款;

  ——某个地方行政部门被赋予国家法律的豁免权,这种方式非常罕见。(见Morand,1993;Greenberg , Linksz和Mandell , 2003 ; Hummel ,2003)

  然而,党国一体的中国却采取了不同于以上的方式。中国的政策试验主要通过三种形式进行:

  ——试验性法规(为政策试行而制定的暂行法规);

  ——“试点”(特定政策领域内的示范和试点项目);

  ——“试验区”(被赋予充分自主权的地方行政区)。

  (一)试验性法规

  如果仔细考察中国经济改革前二十年所颁布的经济类法规(包括公共医疗卫生服务和社会保险改革),就会发现在标题中包含“暂行”、“试行”、“试验区”或“试点”字样的法规占总数30%以上。1985年,全国人大决定,中央政府有权制定涉及经济体制改革的暂行条例。这之后,中央政府充分利用了这个立法特权,在不通过国家立法机构的情况下颁布了上千条的经济法规。科内(Corne)指出,在中国制定经济政策的历史上,试验性法规经历了一个快速增长的过程(Corne,2002:382)。科内把试验性法规称为“准法律”,也就是说,这些“准法律”在经过一段时间的充分试验后,国家立法机构对其修改和完善,最终才形成正式的法律条文。从1997年开始,由于经济管理全面制度化,以及加入世贸组织后与国际立法标准接轨,中国颁布的经济试行法规的数量开始减少。2001年到2006年,经济试行法规的比例在13%(2001,2002)和28% (2003)之间起伏,而2003年试行法规有所增加的原因是新一届领导人大力推行农村和社会福利的政策试验。从2004年开始,试行法规的比例一直保持在17%到18%之间。政策试验虽然早在1998年就被委托给地方政府执行,但中央政府所颁布的试行法规仍然占了不小比例。由此可见,经济立法的规范化和世贸组织的影响虽然对试行法规在政策创新中所起的作用有所削弱,但是并没有完全终止它的使命。尽管试行法规失去了上世纪八九十年代所享有的数量优势,但在特定的政策领域它们依然发挥了重要作用,比如国家领导人高度重视的农村改革和社会福利改革。事实上,在哪些领域颁布试行法规、进行政策试验,依然取决于政治改革派的志向。

  (二)试点

  “试点”是中国政府在正式出台新政策或新法规前,筹备、测试和调整新政策和新法规时所采用的一种特殊工作方法,这种工作方法也被称为“由点到面”。与颁布试行法规相比,“试点”工作方法运用更为广泛。“试点”工作是指就某一政治或经济领域,在有限的试点单位内尝试新政策或新制度。毛泽东时代之后,中国的大多数改革都是通过“试点”这一方法先准备和尝试,然后才以全国性法规的形式加以推广。上世纪八十年代末,“试点”首先在中央政府这一级别形成制度。国家经济体制改革委员会在1988年成立了一个高层次的综合规划和试点司,负责对各个部门和地方经济改革试点工作进行指导和协调,同时也起草相关的经济法规。但因为试点工作本身在行政协调上困难重重,在政治决策中争论不休,这个机构最终难负重任,于是在1998年,试点工作被正式下放给地方政府(见国家行政学院,2000,第466—469页)。尽管如此,国务院各部门仍继续协调试点工作,以推动重要的全国性改革。每个“试点”项目的基本指导方针都由国务院审批,改革早期,这些方针表述得都非常含糊,仅仅是提出改革的想法和大体要求。但是近几年,对“试点”工作的筹备、目标以及法律依据等方面都规定得更加具体详细了。最近一系列的“试点”工作,如农村改革,都是在国务院下发正式通知后才开始进行的(《中国经济体制改革年鉴》,2005,第50—54、90—92页)。2003年到2006年期间,31个国务院部级机构共进行138项“试点”工作,这些“试点”工作都有相应的正式文件规定,内容涉及农村经济和社会政策、财政管理、社会保险、医疗卫生和教育等诸多方面,这些试点同时在几个地方分别进行。尽管从九十年代中期以来,中国的立法程序普遍规范化,但是中央的国家部委一直强调,“试点”工作对于优化和完善国家政策是不可或缺的。

  (三)试验区

  “试点”只是对某一项政策进行尝试,所以意义有限。相比之下,试验区则是一个地域性的行政规划单位,它由中央政府批准,被赋予广泛的自主权,比如为推进经济管理现代化或促进外商投资而制定或尝试新政策(见国务院办公厅,1992,前言)。每次新一轮的改革都是以建立一批新试验区为标志(见表一),劳福顿(Naughton)指出,试验区担任着“在现有体制之外或在现有体制之间建立新制度”的任务和对新事物进行尝试 (Naughton,2007:406-408)。在这方面,名扬海外的例子是中国的经济特区,它们被准许自行制定和颁布法律。特别是深圳经济特区得益于毗邻香港这个有利条件,成为制定和颁布法规最有活力的试验室。从1979年到1990年深圳共颁布了400多部经济法规,这些法规对国家对外贸易和外商投资的立法起到了巨大的作用 (见Zhang,2003:140-141)。深圳特区的试验有一个特点,即通过借鉴东亚或西方发达国家发展经济的经验,在中国试验有争议的政策,比如土地拍卖、外商独资公司、劳动市场开放,这些政策在当时大大突破了那些仍然束缚其他省市的政策框架,因此和那些仍处于旧的经济体制内的传统的“试点”单位相比,深圳特区的试验别具一格。

  综上所述,随着中国进一步融入世界经济体系,政策试验受到的限制也随之增加。世贸组织的规定限制了经济特区自行制定试行法规的做法(见Wu,2004)。而中国的国家立法机构对政府绕过立法机关,自行颁布试行法规的做法也日益不满,中国共产党自身也强调依法执政。尽管如此,政策试验依然在中国蓬勃展开。政府雄心勃勃“建设社会主义新农村”的计划成了新的试验项目。2000年到2007年,大量各式各样的试点项目分散到地方进行试验,并“由点到面”扩大试点范围。这些试点项目主要是针对解决农业和农村问题,比如农产品市场销售(2000年开始),降低农业税费(2000—2004年),土地管理(2001—2004年),合作医疗(2003年以来)以及农村信用合作社(2003年以来)。一些试点项目导致了重大的政策转变,比如取消农村税和建立中央政府参与资助的新型农村合作医疗等。除了农业改革,2005和2006年,中央政府还分别批准上海和天津成立“综合配套改革试验区”,探索建立经济、社会和行政机构之间的制度互补机制。政策试验这一方法被继续被运用在开拓性的改革领域,这些领域往往是中央政治议程里的重中之重。 

 

三、以试验为基础的政策制定循环过程

  

  在一个法治国家里,根据“依法执政”的原则,在没有颁布法律法规之前,不会采取没有法律依据或试验性的行政措施。民主国家以立法为核心的政策制定过程有一个显著的特点,即提前对政策可能带来的影响进行协商审议,而不是先通过试行来推敲完善新政策。即使是在联邦体制下,常被引述的州一级政府的政策创新也都以颁布法律法规为基础(“联邦制度试验室”),很少有不经立法就进行的行政试验。与此相反的一种做法是,在颁布正式的法规之前,先对新政策进行不受约束的试验。这一方法在中国的政策制定中起到了决定性的作用。图二所描述的政策制定模式是综合了中国改革试验在不同领域的共同特点后建立,本文后面的实例分析也运用了这个模式。该模式在内容和顺序上与常规的政策制定循环模式存在很大的区别。

  在党国体制里,最常见的是由政府内部提出试验倡议。过去三十年一直负责试点工作的高级别官员在采访中表示,大多数政策试验最先是由基层干部为解决本辖区内的棘手问题而发起的,同时也是受到仕途升迁和物质利益的驱动。基层干部会向上一级相关领导寻求私下(informal)对试验的支持。不同行政级别政策制定者之间的联系往往是通过高一级的领导到地方视察,或是通过秘书,顾问及相关调研人员等中间人建立起来的。上级领导对基层试验的鼓励和保护是一种潜在的“政策保障”(policy hedging)机制,这个机制对于基层开拓性的试验起到了决定性的作用,因为在中国政坛,没有上级支持,个别官员自发的改革行为不但达不到任何效果,同时也是拿自己的仕途冒险。即使是像农村分田到户和发展私营经济这两项改革,最开始是由改革倡导者在地方上通过修改政策启动的,但是潜在的“政策保障”机制和上级领导的爱护对地方改革试验的合法化并上升为国家政策起到了决定性作用。在一个等级分明的体制里,如果上一级领导不支持也不推广下级的政策创新,自下而上的政策试验将是毫无前途的。众多案例的分析表明,在实际运作中,无论是自下而上(“自发性的”),还是自上而下(“政治动员类型”)发起的政策试验,在启动阶段如果没有地方的主动性和中央的支持这两个因素的联动,试验都是没有意义的。这两者缺一不可,后文的实例分析也将清楚地展示这两个因素的相互关系([I])。

  基层试点的结果和做法在得到上级的肯定并被树为典型后,最高决策层中试点的拥护者和他们的部下就会启动战役,来扩大对新政策的支持力度。政府智囊和研究人员会就此对国内和国外的经验进行系统研究;来自发达国家和国际组织的专家也受邀提供政策信息和起草具体的提议([II])。如果地方试点收效良好,同时政策创新能带来的好处的信息在决策层内部顺利传递,如果其他的高层决策者也支持新政策,指导大规模“试点”的全国性方针就会成文。文件起草过程是地方官员为取得正式的“试点”资格而加紧四处游说的机会,因为开展“试点”工作的地方,不但可以获得中央的优惠政策,还会增加当地官员晋升的机会([III])。

  被筛选出来的正式“试点”经中央政府批准后试行新政策。中央会有选择地加大对“试点”工作的补贴(这个做法至少持续到上世纪九十年代末)和扩大地方自主权,“试点”单位必须定期向上级汇报工作进度([IV])。接下来,上级巡视员被派到下面进行评估。中央和地方官员以经验介绍会的形式进行交流和协商。决策者对“试点”成功的做法进行筛选鉴别,并拿到内部或公开进行讨论。如果有好几个主要的决策者都支持某个“试点”的“典型经验”,并同意以“由点到面”,新一轮以“典型经验”为基础的“试点”就会在更大范围内推广开来。“学典型”的战役一启动,成百上千的外来代表团就会汇集到被树为典型的试点地区,形成“取经”学习的政治旅游热([V])。

  接下来,中央决策者就下令起草正式的政府规章或法律,并对起草小组给予详细的指示。之后国家各部委对草案进行审阅和协商,这一繁琐的过程跟大多数国家内官僚机构制定法规的过程十分相似。最高决策者依然可以阻止制定新政策的动议。但如果他们无法组织或集结有力的反对势力,新政策还是会被政治局和国务院通过,然后以党的文件、政府规章或国家法律的形式在全国范围内执行([VI])。通过新政策或新法规并不意味着政策制定过程就结束了,因为接下来对于新政策的阐释和执行又会立刻引发下一轮的试验([VII]),比如图中所示的反馈B和C。带有“试行”或“暂行”字样的法规表示接受执行过程中对政策的修正。图中的反馈A表示的是新一轮的试验是由新政策带来的冲击所引发的,这也是标准的政策反馈机制。这三种反馈类型都可以在下面的实例分析中找到。

  这种中央和地方之间特殊的互动机制是以试验为基础的政策制定过程得以为继的本质所在。我们发现,具体试验通常由基层政府官员来操作,而中央政府的作用则集中在筛选可供推广普及的试验典型,以及从地方试验中总结经验教训。这个政策制定互动机制中,中国共产党的组织人事制度决定了从下向上的动力,因为所有的政府机构和国有企业的主要领导职务都是由上级党委任命的。加上中国政府条块分割的特性,分散进行政策试验实际上可以预防地方政府联合起来,向中央统一要求全面下放权力。在分散试验的条件下,地方政府只能通过个别游说使中央让步(Zweig,2002:52)。这种单独的个别的政府内游说行为实际上有利于加强中央政治权威。

  曹远征、钱颖一和温加斯特(Weingast)把中国中央和地方在改革中的互动关系比作联邦制(1999:124-125),但是他们没有指出上级决策者的关键作用,上级通过不干预、私下支持或公开鼓励给基层试验开绿灯放行。在一个等级分明的体制下,即使是最大胆的基层改革者也不能不重视上级的意见。所谓的“中国特色的联邦制”的理论认为中国的上下级管理方式已经被行政地方化,区域竞争和中央地方之间的协商所取代。虽然这些因素在中央和地方的互动中起到了重要作用,地方政府也在制定地方性政策时感到更加自信和有保障,但上述因素没有一个能够消除中国政治经济制度中的等级制度,特别是中央随时可以干涉地方的做法。 

  在维持分级控制的前提下,中国式的“由点到面”工作方法是确保地方主动性的一种组织手段 (Shue,1980:88)。自从这种工作方法被视为改革的工具后,实际工作中导致了地方政府自行其是。在各级政府中,有时是领导本身,有时是改革的拥护者,都参与到政策制定、执行和修正的过程中来。整个政治制定过程因此不再是中央集权或地方分权这种非此即彼的单一层次模式,而是一个在多层级之间摇摆不定的互动模式。


四、政策试验对几个重要政策领域的影响


  政策试验作为一种特殊的工作方法在中国经济改革中得到广泛运用,这虽然证明了它的重要性,但是却没有反映出这个机制后面所隐藏的相关者的实际利益,以及试行规定、试点或试验区在政策制定过程中所起的作用。为了弄清政策试验对中国经济体制转型的影响和作用,我们必须对几个富有争议的关键性领域内的政策制定过程做进一步考察。

  政策理论的研究表明,政策制定是“发生在特殊的政策子系统中,这些子系统以类似方式或多或少的彼此相独立”(Adam 和 Kriesi,2007:129)。因而构成政策子系统的制度、行为主体、利益、理念、问题和风险等具体因素就决定了政策的制定和修订的机会和结果。此外,政策子系统有助于揭示不断重复出现的互动行为模式。如果出现系统危机或局部危机,旧格局中的核心因素就会被破坏,从而导致互动行为模式的剧烈改变;而如果抱有不同目的和理念的新主体试图进入子系统并修改游戏惯例,也会破坏旧格局,但对互动行为模式影响相对较小。

  根据试验的动态特征,大部分中国经济领域内的改革存在两个主要变数: 1、 新兴的经济行为主体以及他们是否有机会在国家政策制定中表达自己的利益。2、 政策试验所带来的政治风险。政治风险在这里可以狭义地理解为:国家决策者无法确定试验会在多大程度上影响国民经济基本属性(这里指国有企业和国企占主导地位)以及政治体制的产物(这里指促进经济增长和维持社会稳定)。

  在经济改革的第一个阶段(1978—1991年),政治大环境极其不稳定,这对本文所涉及的政策子系统都有直接影响。直到1992年经济改革取得突破之前,中国国内有关经济政策的争论一直没有停止,劳福顿评价这个阶段的改革“看起来时退时进”(Naughton,2007:97)。1992年以后虽然中国政治的“大环境”在变化,下文所分析的四个政策子系统(国有企业、私营企业、对外贸易和外商投资、证券市场)却显示出与周围政策环境截然不同的局部“小气候”。每个子系统都有自己独特的政策制定逻辑,尽管如此,政策试验带来的政策变迁还是在所有子系统中都起到了决定性作用.

  下面的实例研究无法涉及到改革的各个阶段和所有改革措施,它们关注的焦点集中在以下几个方面:参与决策的主体构成,对风险的认知,国家决策者之间的冲突(派系斗争)和共识,地方改革倡导者和他们中央政府保护伞的相动关系,以及政策更新的类型和范围(从修补政策工具的到制订整套战略)。这几个方面有助于我们理解试验推动政策变迁的积极贡献。

  (一)一个封闭的政策子系统里的政策补丁:国有企业

  中国社会主义经济核心领域的改革,即国有企业改革在1978年到上世纪九十年代中期这段时间里几乎是在一个全封闭的政策子系统里进行的。在这个系统里,根深蒂固的国家官僚机构和获利丰厚的国企管理者占据主导地位,并且得到国家必须控制国民经济命脉企业这种官方意识形态的支持。在这种限制性的条件下,政策试验只能是打补丁式的,主要是运用行政手段激励企业管理提高效率,减少浪费。国企管理人员和他们在政府内部的保护伞成功地说服了国家决策者不对国企施加更强硬的预算约束。以上这些因素延误了开放国企经济领域,推迟了新经济主体参与竞争,并拖延了新规章制度的出台,这一延误持续了将近二十年,直到1997年亚洲金融危机,国企领域才被迫接受旨在“抓大放小”的新型政策发展策略。

  表三列出的是国有企业1978到1997年之间进行的试点项目,可以看出当时国有企业长期处在亏损的状况之中,试验的目的就是通过额外的刺激和加大企业管理者的决策权来改进企业效率(减少浪费,提高产品质量和减少国家财政补贴),这些试验没有涉及企业之外的官僚机构的改革(Steinfeld,1998)。国企改革试验遇到了来自政府决策层、国企行业官僚管理部门和国家立法机构的强大阻力,这种结果显示,仅靠行政手段刺激国企彻底改革是不现实的(Tanner,1999:167-205)。 

  上世纪九十年代中期,以“建立现代企业制度”为目标的新一轮国企改革开始进行试点。面对国企急剧增长的债务,国家最高决策者同意对国企进行全方位改革。于是在1993年通过了新的《公司法》,计划将国企改造成具有透明法人治理结构的现代企业实体,同时避免国有资产私有化。当时政策的执行是建立在“后法律试验”的基础上(见图二,反馈C),建立现代企业制度的试验是为了让一部国家法律顺利实施。但是1994到1997年之间的试点显示,改革试验遭到了国企管理层和他们上级监管机构的暗中抵制,他们设计的试点方案十分官僚化,带来的成效微不足道。1996年底对100个由中央监管、以建立现代企业制度为目的的试点公司的评估表明,“几乎没有一个试点企业达到了现代化企业的最低标准”(见Wu,2005:155;《中国经济体制改革年鉴》,1995:138-141,以及1996:222-226)。总的说来,与在其他更为开放的政策子系统内进行的改革试验相比,以建立现代企业制度为目标的试点显得拘谨而笨拙。

  国企改革中打补丁式的政策修补虽然有助于兼顾政治和意识形态上的冲突,但却只允许进行渐进改革。到上世纪九十年代中期,国企摆脱了以往僵化的计划经济下的政府协调,但社会主义经济的特色“软预算”仍占主导地位。这个封闭而滞后的政治领域最终是被亚洲金融危机打破的,这次危机让中国国家决策者认识到国家经济面临着直接威胁。从1997年开始,国家决策者放弃渐进改革,转而接受了国企转制的一揽子计划,这包括大规模联合重组,国企经理人和员工收购自己的企业,私人投资者收购小型国企,吸收国外战略投资伙伴,大量关闭企业和解雇员工,以及加入世贸组织参与国际竞争。 

  (二)在被束缚的政策子系统里逐步调整政策:私营企业

  1978年到2004年,私营企业的发展一直处在一个受束缚的政策子系统当中。出于意识形态的原因,私营企业是中国社会主义经济改革最不被接受的新事物之一,在改革初期,私营经济作为边缘性的、临时性的、受约束的国有经济的补充部分被默许存在,私营经济不允许扰乱国有经济,因此没有形成太大的政策风险(Young,1995:13-14;Naughton,2007:95)。由于缺乏官方认可的地位,私营企业代表对国家政策制定的发言权一直到九十年代中期都受到了严格限制。

  私营经济发迹始于地方,之后经历了一个政治地位逐步提升的过程。早期,地方官员先是阻碍私营经济这个新生事物的产生,但很快他们就学会了从私营企业中吸收新的资源(大部分重要的税费、回扣和就业机会)。私营业主为了企业获得更大利润,则通过和个别地方官员结成合谋关系(collusive relations),从最初的“依附性庇护关系网”(“dependent clientelism”)发展到后来各式各样的“共生性庇护关系网”(“symbiotic clientelism”),同时地方官员也对开发新的不受中央控制的征税来源抱有浓厚的兴趣(Wank,1995)。

  在改革的初期阶段,中央都是通过含糊的政策声明对私营经济进行限制,这些政策常常被基层政府加以发挥,用来证明他们发展私营企业在意识形态上的正确性。因此,在这个领域内的改革大多没有管制、低调但却广泛,并且是自下而上自发形成的。新生事物往往在基层已经遍地开花之后,中央才原则上同意“追认”其合法地位,然后才制定出具体的管理私营经济的规章制度(Young,1995:9-10,16)。

  受基层低调试验的推动,上世纪八十年代中期,中央的改革派采取了一项重要的改革步骤,即把自发性的私营经济拔高为全国性样板,并在1986年指定温州地区为“发展商品经济的试验区”。温州地方政府获得试验区的头衔后,大胆起草了中国第一部股份合作公司规定和非国有金融机构的规定,这两项制度创新在当时的意识形态上颇有争议,中央的改革派和他们的智囊们利用温州试验区证明私营企业发展的潜在优势,并以此质疑坚持公有经济为主体的观点,有关“温州模式”的讨论吸引全国公众舆论注意长达两年之久。对“温州模式”的讨论为国家新法规的出台和修改宪法(1987年和1988年)奠定了基础,新出台的法规大大提升了私营公司的合法地位。直到1989年,北京转变政治风向,“温州试验”合法地位才被终止 (Parris,1991)。

  普遍来说,地方在制定有关私营经济的政策上拥有较大的自主性。不计其数的暂行规定或临时许可蔓延到私营经济。一个关键性的非正式的制度创新在全国范围内被地方政府广泛采用,地方政府让私营公司登记为“集体”企业,以掩盖私营成分的真实规模,同时避免陷入公开支持非公经济的政治陷阱。在上世纪八十年代和九十年代的大部分时间里,这种过渡性的制度安排一直被中央决策者默许承认,只是在意识形态受到冲击的1989年到1991年期间,这项制度在政治上受到了短暂的抨击。伪装成“集体”企业对民营经济的发展壮大起到了关键作用。直到九十年代中期,大部分企业感觉到足够安全后才进入公众舞台,正式登记注册改为私营企业。地方政府发展和管理私营经济的经验为1987和2004年之间中央成功调整发展私营经济的政策提供了借鉴。九十年代中期,随着全国工商联重新活跃,私营企业也得到了参与制定国家政策的正式机会。全国工商联是在五十年代作为私营企业的代表而组织成立的,但是在此后大部分时间内却都处于休眠状态。随着私营企业参与国家政策制定,私有财产的法律保障很快得到改善。2004年修宪之后,私企和私有财产的法律和政治地位最终得到了宪法的承认。

  中国私营经济的发展是一个引人注目的示例,它展示了自下而上的试验如何在一个受束缚的政治子系统内部,逐步改变政策框架和政策优先顺序,甚至是推动制度转型。从中央政府的角度来看,基层推动的政策创新有一个历史遗留问题,即地方官员和企业家之间根深蒂固的共谋关系网,这对中央政府在私营经济领域内实行统一的国家法规和税收是一项挑战。

  (三)砰然开放的政策子系统里的政策新起点:外商投资和对外贸易

  1978到1991年间,对外开放和经济特区在政治上是个争论不休的话题,一直到1992年初邓小平决定加快改革开放的步伐,对外经济政策的子系统才被大力敲开,随着而来的政策新起点包括了重新定义对外贸易的目标、手段和规则,新政策加快了中国融入世界经济体系。根据新的开放方针,中央下放了对外贸易和吸引外商外资的权力,这表明了中央愿意承担深入开放所蕴含的政治风险,经济开放于是正式从沿海地区扩大到全国(Yang,1997:54-55)。除此之外,邓小平还要求停止对经济改革“姓资姓社”的争论,这平息了八十年代以来围绕市场化改革所进行的意识形态上的争论和党内的派系斗争。此外,苏联解体所带来的冲击波也促使政治精英们接受了邓小平激进改革的主张。

  在1992年到1993年间中央制定了一套雄心勃勃的政策,全面彻底地反省了中国经济发展战略,因此被视为中国经济体系向具有国际竞争力的“社会主义市场经济”转型过程中的“突破”。这一强有力的政策冲击对改革倡导者发出了战略转折信号,这个信号立即被基层所领会。在1992年到1993年期间,新一轮改革开放导致了地方政府之间失控的“政策争夺”和基层干部自发进行试验,他们急切地想从新一轮跨国贸易发展中获利。基层官员开始游说上级,为在本地区建立特别贸易和发展园区和获取中央促进地方发展对外经济所给予的优惠政策展开激烈竞争。对于争取中央给地方的优惠政策,个别国家决策者的支持常常比正规渠道的申请更关键,因为他们常常被当作建立这类特殊园区的鼓吹者(Zweig,2002:82-84)。至于设立特别贸易和发展园区,许多地方官员往往在中央正式批准之前就擅自行动,导致园区建设消耗了巨额的公共投资基金,加上地方政府不顾及国民经济全局,擅自减免自己辖区内投资者应缴的税款,使中央维护经济稳定的目标无法实现,于是中央政府进行了几次清理整顿,要求关闭违法设立的特别贸易和发展园区。

  在1992年之后的政策热潮中,对外贸易从支持改革的一项辅助性措施转变成为中国现代化的一个核心支柱。特别贸易和发展园区的普及扩大了地方官员对市场化改革的支持 (Shirk,1994:42)。特别园区还给为数众多的国内公司从事对外贸易提供了无限商机,这些外贸公司的活动虽然仅限于特别园区内,但是他们的作用却超出了试点地区,他们构成了中国经济体制内以外贸为主的新的经济主体(Yang,1997:48-49)。

  受中央政府保障的优惠政策刺激了经济效率的增长,也使地方政府尝试新的行政管理方式——比如在制定新的政策和法规方面——获得更大的空间,与此同时,在中国其他大多数地区却依然实行原有的法规(Chung,1999:106,111)。这种分散取消和制定政策的做法(segmented deregulation)最终形成了一项新的政治制度,在这个制度下,不是市场力量,而是中央决策者决定了“哪个地区在国内外贸易中具有相对优势”(Zweig,2002:50)。从经济学的角度来看,这种方式严重扭曲了一些市场信号,也为官员提供了权力寻租的机会。但从政策改革的角度来看,分散取消和制定政策的做法有助于决策者和行政官员适应对新局势。 

  中央和地方创新相结合造就了1992年以后中国对外经济政策的转变。中央决策者决定了这个变化的速度和范围,但是地方政府对优惠政策的激烈竞争从另一方面给中央决策者带来压力。值得注意的是,中国在2001年加入世贸组织之前的经济开放“不是通过市场自由化实现的,而是通过一系列政府安排,这些安排使官僚机构达成共识,统一了中央和地方官员各自不同的激励行为”(Shirk,1994:55)。加入世贸组织之后,中国参与世界贸易和投资的机会进一步拓宽,随之而来的新一轮对外经济政策制定为适应世贸组织的原则,更正规地以条约和法律为依据进行,1992年以来的政策热潮为此作了好准备。

  (四)证券市场,一个不兼容的政策子系统里整套政策工具的扩展

  1990年以来在建设和规范上海和深圳证券交易市场方面,我们发现了一个与中国政治经济体制背道而驰的政策子系统。证券市场无疑是“被硬塞进了一个以计划经济为主和缺乏私人所有制的经济体系中”(Walter 和 Howie,2006:4)。中国新兴金融业人士利用他们跟上层决策者之间良好的关系,提出发展证券市场,以试验的方式建立证券交易所。上世纪八十年代,经中央政府同意,地方上进行了有限的股票发行和交易的尝试。值得注意的是,试验被设计为通过证券交易来帮助国企融资和改组,通过这个渠道开放国有企业的融资渠道,但同时国家不放弃对上市企业的控制,这样的试验因而被看成是低风险的行为,甚至得到了那些对资本主义方式持怀疑态度的人的支持(Green,2004:61-62)。在这样的政治条件下,金融改革者设法把一套全新的政策工具——证券交易及其相关机构和组织——塞进一个对私有财产权益缺乏可靠法律保障的经济体系中。引进证券市场是技术官僚引进的一个庞大试验,这个试验创造了一个奇特的组合,即国家控制大部分上市公司和不可预测的证券交易投机活动。

  一直到九十年代中期,上海和深圳交易所处于在当地市政府的监管之下。1993年到1997年间,国家监管机构才逐步建立起来。1997年后,作为对国内证券市场出现的一系列丑闻和亚洲金融危机的对策,中央政府把证券市场置于自己的直接监管之下,同时确认了证券市场在社会主义市场经济中的合法地位,使之服务于国家产业政策和国企改革。

  中国证券市场的历史从头至尾就是一系列政策试验,其最重要的措施有:国企被重新包装成为上市股份公司(九十年代早期);有选择地转让法人股(1992年);国企在香港上市(1993年);组建国家重点企业(始自九十年代中后期);数次减持国有股(1999、2001和2005年)。两个证券交易所从1990年到1997年期间一直被归类为试点。

  经由证券市场试验而引入的一系列政策新工具给中国经济带来的实质性改变比人们的期望小得多。证券市场依然被政府代理机构和与政府相关的公司所主宰,这些公司迫切需要通过上市筹集资金,同时阻止自己的竞争对手——私营公司的上市和崛起。由于跟政府关系密切的公司主导着证券市场,为了保证市场上涨,在大多数时间里这些公司的行为甚至没有受到严格监管,官方所追求的股权试验的好处 (更好的公司治理,更广泛的竞争等)在很大程度上都无法实现 (Walter 和 Howie,2006:130,166)。总之,指导证券市场试验的基本政策框架从一开始就没有改变过。证券市场没有被设计为国企私有化的工具,而是为与政府相关的公司筹集资金的工具。证券市场是否能适应国家机构占主体且不断受到政府干预的中国企业界,依然是个没有解决的问题。

  (五)精英所倡导的试验局限性:公共产品和社会参政议政

  上面的实例分析表明,经济领域内的试验都是在政府倡议下启动的,这完全符合权威国家的特性。然而,来自政府之外的改革倡议也越来越频繁地出现在中国近年来的改革试验中,一些政治话题通过社会呼吁和公众批评进入了国家议事日程。

  在中国,由社会精英所倡导的改革试验无法解决那些被经济发展所遗忘的社会领域里的问题,因为这些试验不会带来新的牟利和寻租机会,同时社会精英没有相应的地位和手段去影响行政部门,优先处理社会问题。在发展中国家,提供公共产品存在一个体制性的两难处境,这就是提供公共产品的权力下放给地方,由于地方政治精英和经济精英在寻租上的合作,很可能会损害社会中的弱势群体(Duflo et al.,2006)。九十年代中期以来,中国受国际援助组织的影响以及权威体制本身的特点,官方以提高公共产品供应为目的的试验项目吸收了来自社会上的补充建议,有关农村医疗和土地管理的激烈讨论中就反映了这个现象。

  (六)农村医疗

  毛泽东时代所建立的基层合作医疗体系在预防疾病和延长农村人口寿命方面曾经成效显著,但是到了上世纪九十年代早期,由于农村解散了集体经济和向市场经济转化,这一医疗体系几乎完全崩溃。到2003年,大约80%的农村人口没有任何形式的医疗保险。八十年代末以来,在中央政府的支持下,进行了各种局部的农村医疗改革试点,这些项目在实施过程中不断有外国政府和非政府组织参与其中,但是没有一个试点被提升为全国性的改革计划(Liu,Hsiao和Eggleston,1999;World Bank,2005)。一直到2003年“非典”流行后,农村医疗改革滞后受到公众的强烈批评,农村医疗改革才被提上国家议事日程。政府公开承认所实行的农村个人负担医疗是失败的。公众对“非典”流行的愤慨最终导致了中央改变政策。由中央政府参与资助的“新型合作医疗方案”成为众多大规模试点项目的内容,2003年以来,中国两千多个县中已有300个县成为试点,预计到 2010年,试点将扩大到所有县。一些试点地区尝试让民众代表加入公共监督机构,监督当地政府和医疗机构,提高医疗费用使用的透明度。由于目前所尝试的各种新型合作医疗方案无法覆盖所有医疗费用,所以只能解决农村部分问题。尽管如此,在公众干预和社会压力之下,农村医疗改革已经迅速成为国家政策制定的重点。

  (七)土地管理

  上世纪九十年代末以来,工业和房地产在原农业区快速发展,乱征地和征地补偿标准从而成为激烈争论的政策话题。这些争论导致了地方抗议,上访活动,以及关于改善管理的公众讨论。1998年颁布的新土地管理法没能解决这领域内的大规模冲突,中央政府发起和评估了几轮地方试点项目(见国土资源部,2004),并在2005年和2006年颁布了一系列试行规定,以规范土地所有权的转让和公平赔偿的标准。持续不断的公众抗议是促使政府修改土地政策的主要驱动力。

  这个领域内的紧张,冲突和滥用权力的问题到目前也没有解决。但公众意见和农民的利益在以协商为基础的新型试验中被承认是政策制定的一个组成部分。2004年以来,新政府根据“依法执政”的原则,把舆论监督列入制定法规过程中的正式程序(Horsley,2007)。社会参与的试验对国家政策制定只起到了补充作用,而不是决定性的作用。社会参与依然是临时性的和有选择的,公民组织没有发挥明显作用,也没有形成制度化。政治议程设置虽然在接纳公众要求方面更开放了,但总的来说仍由政府控制。因此,参与试点工作多年的官员和外国顾问说:在中国,“要使改革取得成效必须把重点放在动员有权势的官员上……让他们允许推进试验。推动政府内部的创新是中国扩大试点项目改革所面临的一个重要挑战,因为政府依然是提供公共服务和制定政策的主导者。”

  在中国目前的政治体制内进行政策试验存在一个关键性的难题:如果试验项目不能立即给地方精英带来好处,用试验推动改革的成功的机会就会微乎其微。“非典”危机之前对农村医疗体系的忽视清楚地显示了这点。只有在引起公众强烈的愤慨之后,医疗改革才成为国家政治议程的首要内容,社会协商才成为政策制定过程的一个组成部分,由试验启动改革的模式才可能顺利进行。 

  从上面的实例分析可以看出自下而上的政策试验在经济改革中的关键作用,只有在那些有新主体加入的领域,政策试验才能导致根本性转变,比如民营企业家和跨国投资者,他们行动积极,致力于重新定义游戏规则和改变权力构成。这些以牟利为目的新兴企业家是在政府官员的推动下成长起来的,政府官员在迅速发展的私营和跨国经济活动了发现了许多新的“抽佣”机会(一种伴随经济增长出现的变相寻租形式,见Wedeman,1997;Khan 和 Jomo,2000)。企业家的牟利行为和官员的抽佣行为两者之间的互动,使发展私营经济和推动对外贸易这两个政治领域内的试验和制度创新异常踊跃。而在那些国家出于维护自己利益而操控的领域,加上国家主体占主导地位,比如国企管理(1978年到九十年代中期)或证券市场监管 (1999—2005年),这些领域内的官员们则倾向于局部改革,大范围的试验充其量是推动渐进改革。


五、政策学习和权力寻租


  中国的经济改革和推进改革的政策制定过程无疑不能被简化为政策制定者对经济体制低效率的理性回应(Shirk,1994:5)。对于想要改变经济运行的政策制定者来说,政策试验是一个处理不确定性(即无法准确预测改革在一个快速变化的经济背景下产生的具体效果)和分歧(即政策制定者对于政策制定优先顺利的矛盾心态、暧昧态度,甚至感到迷惘)的可靠方法。从设置政策目标到选择试验模式,以及鉴别可普及推广的政策选项,这通常是一个高度政治化的过程,推动这个过程前进的力量有讲究策略的机会主义、人事竞争、利益冲突、意识形态撞击、特别的危机处理方法,以及建立战略共识。

  根据经济改革中的政治逻辑,政策试验可预先将政治阻力和政治风险降至最低,成功的试验还可以最大限度扩大政策支持和政治收益(Lau,Qian和Roland,2000:121-122)。比如朱镕基(中国1992—2002年间卓越的经济领导人)就利用试点为实施激进的政策变革作铺垫,以此降低改革的风险,增加改革的“可控性”(刘、万、黄,2006,第281页)。这些改革如果事先被挑明,很可能会在政治上遭到阻力(见Lindblom,1979)。由此可见,政策试验减少了最高决策层达成共识以及各部门协调过程中的磨擦和拖延特性,并有助于避免长时间的政策制定过程中的僵局。

  总的来说,分散进行政策试验是把负担转嫁到了地方政府同时也给试验万一失败准备好了替罪羊,实际上是把中央决策者所承担的风险和成本降到了最低。中央决策层中的改革派为了巩固自己的政治地位和牵制竞争对手,不但接纳基层的政策创新,而且将其置于自己的保护之下,这样的举动既展示了改革所取得的成就,也展现了他们所代表的政治导向。如果基层改革的效果无法满足政治大背景和政治策略的要求,就不会被提上国家议事日程,2003年以前的农村医疗改革试点清楚地展现了这一点。另一方面,受到中央积极支持的个别改革典型也可能是弄虚作假伪造出来的,典型经验经过多年普及,最终却被证明是不现实的(见Steinfeld,1998:165-224)。造成这种情况的原因是,地方试验者倾向尽力夸大自己辖区内试点工作的积极成果,往往到了“由点到面”的推广普及阶段,才发现试点的典型经验缺乏深思熟虑且不能实行。在这个阶段失败的试验很少被公开,往往是在耗费了大量的人力物力后被不了了之(比如,八十年代地方政府的机构和职能改革,九十年代各地进行的养老保险改革,或是近期的事业单位改革)。尽管局部试验失败可能耗费巨大,但仍然低于全国性政策失败所消耗的成本。基层试验的经验在写进国家政策之前,先在多个基层地区检验其效果,这种“由点到面”的方法自1978年以后就被当成新的改革方法的试金石,并对预防像1957到1978年间几次经济政策失败所造成的全国性灾难起到了重要作用(见Heilmann,2008)。

  值得关注的是,即改革时期的试验没有简单停留在探寻独特模式和政策解决方案上。在农业市场、私有经济、外商投资等方面的试验带动了一场广泛的社会集体学习,特别是在决策者当中,通过这种全面学习,经济行为的政治框架最终被分期、逐步、彻底地重新定义。政策试验通过推动不起眼的分散的制度和政策变化来为重大的政策突破做准备。这个过程促使决策者不断学习,转变意识形态,削弱顽固既得利益,同时也是政府行为创新和经济实践的试行期。随着时间推移,试验彻底转变了地方和中央的决策者对于经济政策的思维方式。加上来自国外的冲击,如亚洲金融危机和加入世贸组织,政策试验也为改革的新起点提供了政策基础,比如1997年的国企改革和2001年的对外贸易自由化,这两次改革都彻底重组了中国经济行政管理机构。私营和跨国经济活动的急剧增长对长期的政策学习是莫大的帮助,这减少了在公共领域内直接进行体制改革的压力,因此给决策者长期适应新政策提供了不同寻常的有利环境。

  关于政策试验最有争议的一个观点是,试验助长了多少权力寻租行为。毫无疑问,对地方精英来说,发展新的收益来源是推动改革试验的关键力量。地方官员对物质和仕途的追求对很多领域内的创新活动是一个有效的催化剂,但不能因此把这简单等同于挥霍或掠夺性的寻租行为。依据分红的逻辑,只要是有助于本地经济增长和收入提高的试验项目都会受到地方官员强力追捧。这种刺激性的结构推动了一系列新事物的出现,如以赢利为目标的新企业家阶层、新的行政管理实践,以及高效的新经济组织。从这个视角来看,经济政策的试验带来了广泛的好处,它释放了基层改革倡导者的能量,并推动了广泛的行政官僚内部的利益重新分配,以配合国家领导人要求经济增长的指令。

  中国政策试验的经历是理解中国为什么能够发生一系列过渡性制度的关键,这些过渡性制度不是市场经济的理想选择,但是却具有提高效率和“帕累托改善”的效应(Pareto-improving)(主要出现在1978—1994年的改革阶段) 或者是“卡多尔改善”的效应(Kaldor-improving)(主要出现在1994年以后,特别是在国有领域),因而能在政治上被接受,甚至被最初的反对者所接受。中国经济学家中的新古典主义派倾向否定试点方法,认为试点是以行政为主导的国家采用的不合时宜的手段,与市场经济体制下的平等竞争条件不相容,同时妨碍了以市场为主进行改革。这样的批评是与中国经济的实际情况相脱节的。在理论上,我们不能忽略中国经济体制内无处不在的国家代理机构,它们履行了经济体制改革过程中不可避免的行政干预、指导和协调。按照新古典经济理论,效率低是政策试验内在所固有的,然而在中国决策者眼中,这种低效率却是在经济高速发展的情况下,保证政治控制力和社会稳定的“必要的交易成本”(Oi 和 Han,2006:21)。


六、结论

  

  法律适用统一性和负责任的政府是民主国家内政策执行的前提条件,这两个原则要求开放式结局的政策试验必须在民主法治下进行,跟这个要求相比,中国进行的政策试验必然是专断的和不稳定的。然而党国一体的体制具有意想不到的改革能力,特别是在寻求长期创新或在应对经济发展的新挑战方面,这种改革的动力在于“分级制试验”所推动形成的广泛的创新精神、适应和学习。通过分散试验和中央干预相结合使地方试验有选择地被整合进国家政策当中,这是理解中国特有的政策制订过程的一个关键,这个过程对中国经济起飞作出了贡献。

  在提供社会产品和公共产品方面,政策试验显示出明显的局限性,比如农村地区加入基本的医疗保障和对土地使用权有效保护,或者环境保护方面。提供这些公共产品要求把公众的利益表达和优先执行国家政策相结合,而这往往与大多数地方精英追逐短期利益的出发点背道而驰,所以经济领域内所形成的试验模式很难适用于提供社会公共产品。

  中国以试验为基础的政策制定过程是否能为其他国家克服制度变迁的障碍提供可借鉴的经验和教训呢?中国的经验强调结合地方智慧的潜力、动员自下而上的主动性,以及接受不是中央制定的政策,这些做法与外国专家提议的“最佳实践”建议形成鲜明对照。此外,中国的经验也表明,运用一成不变的法律适用统一性来应对瞬息万变的经济转型,可能不利于政策学习和接受新制度。值得一问的是,在一个快速变化的经济背景下,“精心订制的法规”是否真的能增加市场主体的信心,并推进理性的市场行为(Corne,2002:375)。与之相反,在正式立法之前进行广泛试验,也许能避免国家草率立法的冒失行为和风险。

  此外,中国的例子还说明了政策改革的倡导者和寻租行为之间的复杂关系。政策试验被证明是激励行政主体和经济主体的有效机制,让他们接受这种同时满足寻租和赢利的新形式。对于政策制定者和行政管理者来说,改变基本的激励机制是发动改革的前提,因而让地方官员从自己辖区内的经济增长和企业活动中取得红利是不可避免的。然而,促进经济增长的官员和追求赢利的企业家之间的共生关系只能存在于一个稳定的政治环境中,在这样的环境中,参与者注重的是从地方经济中长期获利,而不是掠夺式发展。

  中国政策试验之所以取得成效是建立在其独特的制度前提上(独特性在于中国共产党的单一领导、等级组织结构和毛泽东时代留下的“蜂巢状”经济行政管理结构),以及单一的政策指令(发展就是硬道理),特殊的主体构成(决策者不用面对周期性选举或民主竞争,他们一致同意实现经济现代化,却对改革的政策优先顺序、框架和方法争论不休)和特殊主体的期待。然而大多数发达国家的决策者、行政官员、利益集团和公民倾向于认为,把试验作为制定政策的出发点是有风险的,这样做会动摇和威胁他们的现有利益。但对一个欠发达国家比如中国的决策者来说,他们更愿意相信政策变化会带来好处。

  只要期待经济增长的动力没有改变,而且新形成的利益集团对不断变化的环境感到适应,通过试验来创新政策就能继续下去。一旦人们的期待和兴趣转向维护现状,或者热衷于财富的再分配时,试验就会受制于需求和供应双方,比如利益集团和公民开始寻求具有普遍性和不可逆转的规则,从事国内和跨国经济的主体要求同等的法律保护,决策者开始把试验看成政治风险,渐进立法主义可能因而避免试验。最终的结果是政治和立法对政策试验的束缚越来越强硬。虽然试验对适应新制度有很多显而易见的优点,但是在多数国家中,这种约束机制还是妨碍了在大范围内进行试验。党国体制下的中国也难以避免这种情况,尽管在过去三十年里中国显示了以试验为基础的经济治理方式的潜力,但近些年中国也开始缩小试验的范围,就是很好的证明。

  (译 / 石 磊)

  *原载《国际发展比较研究》(Studies in Comparative International Development[SCID])2008年第1期,总第43 期。本研究是由德国国家研究基金会(DFG)和哈佛大学费正清东亚研究中心资助。作者在此特别鸣谢裴宜理(Elizabeth Perry)、斯蒂文·戈德诗坦(Steven Goldstein)、罗尔夫·朗哈默尔(Rolf Langhammer)、丹尼·罗德瑞克(Dani Rodrik)、史宗瀚(Victor Shih)、傅高义(Ezra Vogel)、鲁道夫·瓦格纳(Rudolf Wagner)的鼓励和点评。费正清东亚研究所图书馆的南希·郝斯特(Nancy Hearst) 为作者收集珍贵的图书资料出了很多力。

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【注释】

①把试点经验上升到国家政策要运用一套政策术语和方法论,这些术语和方法论源自于中国共产党在革命时期形成的经验,比如通过“由点到面”形成政策,以及通过“因地制宜”使政策得以贯彻执行(详见Heilmann,2008)。

责任编辑: 吴 铭