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基层治理中的国家—社会关系*

——对一个参与社区公共服务的NGO的考察

赵秀梅

【内容提要】 最近几年,在中国的城市出现了一些基层国家和社会自治力量结合起来共同提供公共服务的案例。本文以一个位于城乡结合部的社区为例考察了这种结合。本文发现:基层国家与NGO之间形成了一种基于资源交换的互惠关系。通过结合,国家的基层治理能力得到了提升,同时NGO得到了授权得以进入到国家控制的领域,进而实现自己的组织目标。这种结合可以被认为是所谓的国家和社会双方共同参与的“第三域”的活动,它模糊了国家与社会之间的界限,而不是促进它们的分离。

一、前言

  改革引起的中国国家—社会关系的一个重大的结构性变化是自律性、半自律性社会组织的大量出现和快速发展,以及由此导致的社团部门的变化。改革开放之前的中国,全国性社团大约只有100个,包括8个群众团体(比如工会、妇联、共青团等)和九十余个大型社团。地方性社团基本上是这些全国性团体的地方分支机构,大概有6000个左右(吴忠泽,1999)。这些团体在组织结构和运作上与普通的国家机构完全一样,工作人员也享有国家干部的待遇,所以常常被称为官办社团。

  改革开放后的上世纪八十年代,中国迎来了社团发展的黄金时代。据统计,1998年底,在民政部门正式注册的社会团体中全国性的团体有1800个,而地方性的则达165600个(吴忠泽,1999)。这些正式注册的社团多是国家为了改革的需要,直接或者间接推动发展起来的。所以,它们被认为具有典型的半官半民性(孙丙耀,1994),是第二行政体系(王颖等,1993),国家行政体系的延伸(康晓光,1999),或者是国家行政的一部分而非国家—社会互动中的因素(Foster,2002)。所以,这些组织也往往被称为半官办的社团(Whiting,1989;White,1993;王颖等,1993)。

  进入九十年代,特别是1995年北京世界妇女大会之后,一种新型的民间组织开始在中国出现和发展。它们是公民自下而上发起成立的、主要依靠社会力量进行运作的。它们和国家之间没有人事、资金、组织决策结构和运作程序方面的联结。这些是它们区别于半官办社团的地方。同时,这些组织的现代公民社会意识,以及公益性也使得它们不同于传统的中国民间组织。可以说,它们是中国所有社会组织中最类似西方NGO的一类组织(Zhao,2001)。本文所称的NGO仅指这类组织。

  中国NGO一个明显的特征是,它们大多没有社团法人地位。政府对于民间组织的管理实质上是政府同意制(approval system),而非认证制(authentication system)。NGO要在民政部门注册,必须要经过业务主管单位的审查和同意。然而,由于NGO自身的独立性,以及政治敏感性,很少有政府部门愿意作为它们的业务主管单位。因此,大多数的NGO无法在民政部门注册而成为合法的社会团体,而只能以其它注册形式存在,比如正式注册的社会团体的分支机构,机关、团体、国有企事业单位的内部团体,商业注册的团体,或者干脆以非正式的志愿者组织存在。{1}

  最近几年,中国的NGO发展非常快,也很活跃。他们不仅在独立的私人生活领域中提供各种服务,而且还自觉地代表社会与国家讨价还价,甚至批评国家公共政策。比如,2003年开始,以北京环保NGO为中心的中国环保NGO联合起来反对在西南地区的怒江建设大型水电坝的大规模倡议活动引起了国内乃至世界的广泛关注。另外,在有些地方甚至出现了维护农民权利的自发性社会组织。在维护农民权利的过程中,这些组织甚至与地方的国家机关发生冲突和对抗。{2}

  在NGO努力展示公民社会的特性,体现一个独立自主的社会领域正在形成和发挥作用的同时,NGO也在努力寻求与“国家权威”的结合。除了常见的NGO在组织内部主动引入国家的“象征符号”(symbols of the state)来获得一定程度的合法性之外{3},最近几年NGO与基层国家权威结合在一起,为当地社区提供公共服务的案例也开始出现。比如,在一些城市的农民工聚居的城乡结合部社区出现了新的制度机构(institutions)。它们是由NGO与基层政府,或者政府在社区的管理机构(街道办事处和居委会)联合组建的,目的是当国家自身,以及传统的家庭网络不能满足农民工的需要时,为当地的农民工提供服务。

  在这些NGO的身上反映了国家与社会互动过程的两种不同的逻辑和方向。一方面,它们是社会从国家分离出来的产物,是独立自主的社会领域的一部分,其公民社会的属性使得它们代表社会与国家互动的过程加剧了国家与社会之间的分离。同时,中国NGO生存和发展的制度环境又决定了它们积极追求与国家权威的结合。从某种意义上讲,可以认为,中国的NGO在努力分离国家与社会界限的同时,又在通过与国家权威的结合来模糊这种界限。

二、问题的提出

  改革开放后,中国的国家与社会关系演变的独特特点是,在国家与社会间不断分离的同时,又出现了国家同社会的新的结合(郁建兴等,2003;孙立平,2005)。这样一种朝着两个相反逻辑变化的过程的典型表现是经济领域中的“官商”结合,以及地方政府对当地经济的庇护。有不少的研究对经济领域中国家与社会之间的相互渗透和缠绕的关系进行了深入的研究。比如,Solinger(1992)对武汉市的私人企业的研究发现,私人企业并没有在城市发展出体制外的力量,虽然这些部门是作为独立于国家体制外的力量出现的。在中国,地方官员和商人正在融为一个多面向的连接体,它不是毁坏了而是支持和维持了国家权威。Wank(1995)对厦门的个案研究发现,国家干部与企业主之间的关系,从既有的单纯的“依附性庇护主义”变成了“共生性庇护主义”。Oi(1992)在研究地方行政与地方经济的关系时发现,地方政府的经济角色很明显。改革以来的地方政府不仅仅为地方经济提供行政服务(如其它国家的政府所作的那样),也不仅仅是参与投资决策(如计划经济时代政府所作的那样),而且还和企业一起承担风险并分享企业的收益。她用地方法团主义(local corporatism)来解释这种现象。菱田(2000)用“共生/两栖”来解释改革开放后中国的国家与社会在中间领域的这种“暧昧”关系。他认为,改革开放后,一方面改革开放引起的市场机制的扩张和国家主动放权给造成了非国家领域(经济/社会领域)的出现和扩张。同时,在另一方面,党—国体制依然发挥着无以代替的主导作用,其结果就是社会力量(经济组织、社会组织)需要依靠国家行政权威的力量来达到组织目标,从而出现了国家行政权威与社会力量的结合。

  然而,对于国家和社会自治组织的结合的研究目前还不是很多。受二十世纪九十年代发生于东欧前社会主义国家政治变革的影响,对于中国NGO的研究,特别是国外学者的研究,多着眼于它们与国家的分离,以及它们对于形成独立自治的社会空间和公民社会的意义(Knup,1997;He,1997;Brettell,2000;Saich,2000;Ho,2001;Zhao,2002,2003;Ho et al.,2008)。也有一些研究从其它的理论视角来观察中国的NGO,比如陆(2000)与孙(2000)分别对北京的三个环境NGO进行了组织学分析,剖析了它们的组织结构特征和活动领域,以及将来的发展方向。Yang(2005)以中国的环境NGO为对象,从制度理论角度分析了这些组织自身,以及其生存的制度环境对其生存和发展的影响。这些研究也是更多的关注了国家与社会的分离。{4}

  本文的目的是想通过对一个NGO与基层国家结合起来参与社区公共事务的事例进行考察,从一个侧面来观察当前社会领域中,基层国家与自治社会之间的关系,以及二者之间结合的过程和特征。比如结合到了什么样的程度?这样的结合是否可能改变双方的权力结构?在这个结合的过程中,什么因素促进和影响了结合的产生?NGO与基层国家的这种互动是否会对地方政治过程的变化产生某些影响?

三、研究方法与案例

  本文是基于调研的实证研究。数据来自于笔者对于本文研究的社区的实地调研以及社区农民工、NGO工作人员,社区工作人员和政府官员的访谈。本文调研的社区DH是一个位于某市城乡结合部的社区。2006年,常住人口是4400人,流动人口(主要是农民工)的人数是常住人口数的3倍,达到了12000人左右{5}。常住人口中以妇女、儿童和老人居多。流动人口中除了一部分拖家带口的家庭型外,大多数是20岁以上、35岁不到的单身青壮年或者青壮年夫妇。在这些农民工中,有一些菜农(主要是家庭型)是在自己租种的菜地里自搭窝棚居住,也有一个饭店为雇员提供集体宿舍。除此之外,大多农民工是自己租房,分散居住在常住民家中(出租房屋是这里的常住民的一个重要收入)。大部分的农民工是在不远的一个科技产业区从事有关电子产品的工作,比如买卖计算机零部件或者从事公司保安和清洁工等方面的工作,也有相当部分的建筑工人和饭店工作人员。

  NGO组织CY成立于2002年,是一个由打工者自身组织起来的、专门为打工者服务的NGO。它在一个区的工商局注册为商业组织。2004年,在街道办事处的支持下,CY与DH社区居委会,和社区内一个打工者子弟学校一起组织了DH打工者文化教育协会(以下简称“协会”)。该协会的目的是为生活在DH社区内的打工者提供文化教育、娱乐、维护权益等方面服务。协会没有社团法人地位,但是在区民政局正式登记和备案。协会的会长是社区居委会的党支部书记,协会的副会长是社区的居委会主任,也就是说居委会是协会名义上的领导。而实际上,协会是由CY的专职工作人员来运作的。协会的活动基金完全来自于CY从香港乐施会申请得到的项目资助。

  在这里需要进一步说明的是本文对国家的理解。经过30年的改革,中国已经不再是一个全能主义式的国家(Totalism State)了。Liu (1992) 采用Michael Mann 的 “Sporadic Totalism State”模型把转型期中国的国家描述成一个具有“强的专制能力“(despotic power)和“弱基层治理的能力”(infrastructural power)的国家。Lieberthal和Oksenberg (1988) 将中国描述成一个蜂窝结构的专制国家,不同的层次和不同的部门之间充满了不平衡,对抗和妥协。与此相似的,邓正来 (2000) 使用了缝隙国家的概念来解释为什么中央政府的政策不能够在地方和政府部门得到有效地实施。这些研究都告诉我们,一个单一的国家模型已经不足以描述目前中国国家的实际状态。

  本文使用两个国家模式来考察国家。也就是说,国家既是一个理论上的单一体 (single entity),也是一个实践上的由不同国家机构和官员构成的集合体(collection of state agencies and officials)(Midgal,1994;Foster,2001)。所以,当我们考察国家的时候,就有两个焦点:一个是强调国家制定政策的能力以及国家主导的作用,另一个是强调国家在不同的领域和行政等级上的运作。显然,两个国家对NGO的定义也是不一样的,他们对待NGO的态度和政策也是不同的。其实,即使一个集合体的国家,其中不同的国家机构、官僚,对NGO的态度和行为也是不同的。但是它们有一个共同的底线,就是政治正确,也就是不反对目前的党—国家体制。国家与NGO之间的关系就是在NGO与不同的国家机构、官员的动态互动中形成的,并且是不断变化的。

  因此,在本文中国家的概念相对比较宽泛。虽然根据法律,社区居委会是一个基层群众性自治组织{6},但是在国家城市基层管理体制中,居委会是处在街道办事处下面的一个机构,而街道办事处是区政府的直接派出机构。同时,居委会自身的组织设置、管理完全与国家行政机构是一样的。其财政,包括居委会干部的工资和开展活动所需要的资金都来自上级政府拨款。虽然有些社区搞选举,但是基本上社区居委会干部还是直接或间接地由政府任命的,特别是那些重要职位。居委会从政府那里得到授权,从而得以全面管理整个社区事务。而且,其管理活动得到政府司法,比如当地派出所的全面支持和配合。街道办事处和居委会之间有一种明显的隶属关系。街道往往利用自己所掌握的政治和经济资源,控制居委会的人事任免、经济分配和工作任务,进而将居委会改造成自己的“派出机构”,大量琐碎的行政事务也随之交给了居委会执行。居委会明显地被行政化(李友梅,2004)。所以本文不把居委会当作一个社区内部的自治组织,而是当作一个国家政权在城市基层治理的代理。其行政性大于民间性,执行政府行政命令的功能大于服务居民的功能。本文将采用集体国家的概念,将它作为国家的一个部分来看待。

四、城市社区治理及目前的问题

  中华人民共和国成立后,政府确定了以街道办事处和居民委员会为基本组织形式的城市社区管理模式。但是,在计划经济时代国家主要通过单位对城市进行管理和服务。单位不仅是一个经济实体,而且还承担着相当大的政治和社会功能。通过单位的制度安排,比如党管干部,党领导行政,党—国家可以完成其政治功能,实现对单位职工的全面管理和渗透。单位制时代,街道/居委会的管理范围和功能都很小,一般只是为那些无业人员(比如待业青年、家庭主妇、残疾人、老年人)提供一些相当有限的服务和管理功能。可以说,改革前的城市社区的管理模式是以单位为主,街道/居委会为辅的一种管理模式。

  随着经济改革的不断深入,单位的社会政治功能也开始弱化,原来单位承担的大量的社会职能开始逐步被转移给社区。同时,体制外经济组织大量出现,城市流动人口迅速增多,其中大量的是进城的农民工。这些都改变了城市社区的结构,对社区的服务和管理能力提出了挑战。1991年以来,中央政府积极地推动了“社区建设”,试图通过加强街道/居委会的治理能力来弥补由于单位制的弱化而导致的国家对城市社区的控制和渗透能力的下降,比如采取了加大对社区居委会管理人员的配置,加强社区的党组织建设等措施。

  目前国家对于城市基层社会的管理模式基本上是所谓的“两级政府、三级管理、四级落实”模式,也就是运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合方式。目前的社区治理存在着这样几个问题。

  第一,社区居委会的工作目标与农民工需求之间的差距。法律规定了社区居委会的六大工作内容{7}。但是,由于人力、物力的限制,社区居委会的工作基本上都是上级区政府下达的任务,很少有为居民提供公共服务的活动。本文对调研社区的农民工的需求进行了访谈,主要集中在这样几个方面:1、精神文化需求;2、法律支持,比如讨要工资;3、就业服务;4、子女教育问题。然而,街道、居委会等部门都没有为其提供这样的服务{8}。从民工的需求来看,现在的社区治理模式下,民工的需求很难得到满足。比如精神文化需求方面,民工一般不会到社区内的文化娱乐设施去活动。一个原因是,因为不是常住人口而不被允许参加。另外一个重要的原因是,即使被允许参加,但是与常住民之间的隔阂使得他们也不愿意去参加,或使用这些服务设施。{9}再比如,拖欠工资、工伤事故等法律权益方面的事务,就业问题,孩子的教育问题等也是进城农民工通过传统的家庭/地缘网络无法解决的,同时也是威胁他们生存及发展的重要问题。农民工的这些需求完全不同于城市常住民对街道居委会的要求,也不是目前街道居委会的工作重点,甚至在街道居委会的工作范围之外。

  第二,国家城市基层治理的目标和实际效果之间的差距。政府无法对农民工实现有效的管理。首先,民工游离于城市社区居委会和农村村委会的管理之外。流动性以及分散居住使得居委会很难掌握每一个民工的信息。甚至很多居委会都不清楚本社区的流动人口的具体数字。以本文所调研的社区为例。笔者问居委会的主任,12300这个流动人口的数字是如何统计得来的?得到的回答是,推算来的。暂住证制度虽然没有取消,但是在目前并不是非办不可的,笔者所接触和访谈的农民工中,相当多的农民工都没有办理暂住证。

  政府缺乏联系农民工的有效手段,农民工也缺乏对社区的认同和参与社区活动的愿望。一项对进城农民工自我身份地位的调研显示:有60%的农民工把自己定位为“农村人”,有13%的人“说不上”自己的身份定位,另外有19%的人把自己划归为“半个城里人”,只有8%的进城农民工把自己定位为“城里人”(杨晗,2006)。事实上,由于户口的限制,农民工确实也不是严格意义上的城市人。他们是“生活在城市中的农民”,正像付萍(2006)所说的,他们处在城市世界之中,但却在城市的社会结构之外。这种状况下,政府通过居委会实施的针对农民工的很多工作就无法有效落实。比如流动人口的计划生育工作,居委会很难做到掌握每一个流动育龄妇女的情况,从而及时作出适当的判断和反映。再比如,居委会也很难像发动当地常住民那样发动流动民工参与社区的一些活动,比如环境卫生等。

  第三,社区居委会缺乏人力、物力资源。社区居委会干部的数量和居委会的活动经费是根据社区的大小,或者说常住民的多少来定的。近几年虽然大量的流动人口进入社区,但是社区居委会的人员配置和活动经费却很少因此而发生变化。所以,从资源和能力上来讲,有限的居委会工作人员远远不足于满足庞大的流动人口带来的需要。也就是说,政府体制内资源严重不足。

  总之,依靠国家自身的资源和能力,两个需要——国家城市基层治理的需要和农民工对满足服务的需要——都无法满足。寻求体制外的资源就成了一个必然的选择。

五、基于资源交换的合作

  根据资源依赖理论,组织间的关系会依各自的资源优势或劣势,进行各类资源的动态交易(Rhodes,1997)。NGO与地方国家之间的关系就是这样一种基于资源相互依赖的互惠关系。

  正如上面所论述的,国家需要体制外的资源来提高自身的提供公共服务的能力。NGO提供服务的能力对于基层政府而言是很有吸引力的。比如,本文所调研的CY是一个打工者自己组建的NGO。他们常年为农民工提供免费的文化娱乐活动,提供一些法律咨询服务,和介绍一些工作信息等。在DH及附近的农民工群体中,已经产生了一定的影响力和号召力。有不少的农民工到他们那里工作和做志愿者。CY所有的工作人员都是农民工出身,他们了解农民工的需求,对如何联系农民工,以及如何有效为农民工服务有着丰富的经验。另外,NGO能够带来的志愿者、资金资助也是政府所希望得到的资源。比如,CY有着自己的志愿者网络,它给社区带来了大量的志愿者。目前协会的志愿者构成为几所大学的学生志愿者团体的成员、社会上的志愿者以及社区内生活的部分农民工。除了社区内的农民工志愿者之外,其他的志愿者基本上都是CY原来的志愿者群体。另外,协会的运作资金也都是CY自己申请的资助。

  对于NGO而言,政府权威是一个至关重要的资源。NGO需要依靠政府的权威来获得进入社区为农民工提供服务的合法性(关于NGO的合法性将在后面进行详细分析)。另一个对NGO有吸引力的是基层政府管理机构的动员能力。比如在实际工作中,居委会建立了一种类行政管理方式。它把社区划分成数量不等的片,每一片有一个片长来负责。片长一般是居委会干部。然后每一个片,又可以分成不同的楼,每个楼有一个负责人。甚至有的楼还设有好几个楼门长,具体负责自己楼门的事情。片长、楼门长一般是由居委会的干部或者是社区内部的积极分子兼任。积极分子包括党员、团员、入党积极分子、退休的居委会干部等。这种网络中的节点之间虽然不像科层制行政体系那样具有完全的上下级关系,但是其间的权威关系也是很明显的。比如,片长是服从和接受居委会领导的;楼长和楼门长是受片长领导的,当然他们也可以直接与居委会联系。有些积极分子虽然不直接受居委会的领导,但是他们与居委会或多或少存在组织制度上的管理与被管理关系,比如居委会党支部对党员的管理,团支部对团员的管理,入党积极分子更是要争取表现,以获得党支部的同意,早日加入党组织。就是通过这样一种带有一定权威关系的半行政的管理网络,居委会可以最大限度地把居民动员起来,参与到居委会发动的活动中。

  2005年冬天,协会曾经组织过一次募捐活动。有一对居住在DH社区的打工者夫妇,其三岁的女儿被开水大面积烫伤,需要手术治疗。但是,该夫妇的月收入不到2000元,高达四五万元的手术费远远超过了他们的承受能力。在这样的情况下,CY决定通过自己组建的农民工艺术团的进行公开募捐义演。同时,通过协会的半行政化管理网络,由居委会出面挨家挨户地动员社区内的常住民参加募捐义演。募捐获得了很大的成功。另外,通过居委会工作人员的沟通,由片长出面说服了该夫妇的房东,为他们免了三个月的房租。{10}

六、互惠但不对等的关系

  基层政府通过与NGO合作从而提高自身的公共服务能力,首先可以给自身带来政绩。因为合作项目都是以政府的名义运作的,项目机构的核心负责人都是政府官员。所以,项目运作的成果自然可以被政府部门拿来作为自己的政绩上报给上级单位,从而获得政府行政体制内的奖励。比如在DH社区,与NGO合作之后,社区居委会因为流动人口工作出色而连年被评为区先进社区居委会,街道办事处也被评为先进街道办事处,得到了包括国家级报纸、电视在内的媒体的大量报道,而且被请到多个区介绍流动人口管理经验。{11}

  另外,对于基层国家而言,与NGO的合作提高了提供公共服务的能力,可以增强自身的在基层治理的合法性。协会在DH社区内提供了很多的服务,比如,1、夜校,这是协会的基础活动之一。主要是给农民工提供以电脑和英语为主的培训,老师为CY联系的志愿者。2、协会的图书馆和阅览室。协会的办公场所也有一些健身器材,可以供民工娱乐。3、文艺演出。CY组建了由打工者构成的文艺演出队,它汇聚了不少具有文艺特长的农民工。4、爱心超市。这是一个区政府和街道办事处直接支持和创立的服务中心,由协会负责运作。区的政府部门、街道办公室捐助了洗衣机、冰箱等一些家用电器,居委会也捐助了一些物品,比如衣物、日常生活用品等。社区内生活的农民工可以用很低的价格在爱心超市购买一些不太时髦但是很实用的物品。5、法律维权。CY本身有一个专门的法律维权小组,他们在DH社区内,以协会的名义负责为农民工解决各种各样的法律问题,比如讨要工资、解决工伤事故等问题。这些小组还经常举办一些法律方面的讲座,帮助农民普及法律和权利意识。6、帮助农民工收集招工信息,建立与用人单位之间的制度联系也是协会的一个重要工作。显然,这些服务都是社区居委会自身无力提供的,但是又是在社区居住的农民工迫切需要的。正是由于与NGO的合作,社区居委会可以提供这些服务,换个说法就是基层政府提供公共服务的能力得到了提高。从这个方面讲,街道/居委会以很小的成本获得了最大的收益。

  而且,这些工作都是在街道办事处、DH居委会支持下或者以合作的名义开展的,而且协会的名义负责人也是居委会的负责人。这使得街道和DH的居委会的形象得到了很大的改善,他们从单纯的管理者而变为了为农民工提供服务的服务者。在访谈中,多数的民工在对一些政府的机关,比如城管等表现出相当不满的同时,对街道和居委会表示了好感,认为他们“给农民工办了很多的实事”。{12}

  对于NGO而言,和政府的合作,也就是得到了政府的授权从而得以在社区内开展活动和提供服务,这种结合极大地提高了它的合法性。在与基层政府结合后,CY还可以在一定程度上进入政府行政体系,与国家行政力量结合起来为农民工服务。比如,通过协会,CY可以与区政府的劳动部门建立联系,为农民工的拖欠工资,工伤事故问题寻求解决办法。有了劳动局的关系,协会在提供农民维权服务时,腰杆就变得粗了很多,因为这是一件政府支持的事情,是合法的。{13}

  实际上,很多时候政府还充当了保护伞的作用。比如CY的一个负责人在访谈中说,与居委会合作之后,可以放心大胆地干一些以前没有办法干的事情,而不必再担心其他组织,特别是城管的干涉了。CY以前也多次在DH社区为农民工提供免费的文艺演出,比如在建筑工地上为农民工演唱自己作词作曲的以农民工生活为内容的歌曲,逢年过节在农民工聚居地进行综合文艺表演等。但是因为这些活动涉及到很多人,是一种群体活动,经常会遭到城管以“聚众闹事”为名的干涉。自从协会成立后。每次活动之前,街道、居委会会帮助协会向城管打招呼,城管也就没有再干涉过以协会的名义组织的活动。{14}

  随着NGO在社区活动的增多,CY的组织能力和社会影响力也得到了极大的提高。CY的负责人被评为全国级的杰出进城务工青年,并受到国家领导人的借鉴,而且CY也多次被中央级的媒体报道为民工的良友。

  总的来说,居委会和NGO形成了一种双方都受益的关系。但是,由于掌握的资源的重要程度和稀缺程度不同,建立在资源依赖基础上的双方关系就会出现权力上的不对等。正如上面分析的,政府权威是NGO进入社区参与公共事务不可缺少的资源,而且政府是这个重要资源的唯一提供者。而对政府来说,NGO拥有的诸如专业服务、志愿者、资金等资源固然也很有诱惑力,但是NGO不是这些资源的唯一的提供者,而且更重要的是,政府对这些资源的需求程度远远不如NGO对国家权威的需求程度高。基层政府的第一任务仍然是满足上级政府的命令,而非服务社区流动民工。所以,无论是重要性还是稀缺性,政府一方都是占主导地位的。这是形成二者互动关系中,地位不对称、权力不均等的一个主要原因。这种不对称关系表现方式很多。比如,合作中NGO需要付出更多的资源和劳动。合作的活动中,提供具体服务的都是NGO的工作人员和志愿者,而政府提供的主要是对这个工作的许可,是一种象征性的工作。

  另外,必须要说的是,与基层政府结合起来从事公共事务,NGO在得到进入公共服务领域的机会和便利的同时,也就不得不接受一定的限制。也就是说,与政府的结合既是机会也是限制。NGO必须要自我限制,以适应政府对NGO的定义,比如政治正确,这是非常关键的。作为政府的合作者,CY的工作人员不会公开评论政府和政府政策,虽然私下有很多不同意见。他们也会避免做不符合政府要求的活动,主动把自己限制在政府设定的活动框架之内。比如,会按照居委会的要求,主动引导民工不违反政府政策、法规,不做政府不喜欢的事情,等等。这些都不利于自治的公民社会的形成。

七、运作

  围绕协会,形成了两种不同的管理运作结构。一个是区政府为了利用协会加强对社区内农民工的有效管理,而在协会内部建立的三个工作小组。它们分别是流动人口党支部、流动人口团支部、流动人口计划生育小组。通过这三个小组,区政府、居委会可以实现对流动人口中的党、团员,育龄妇女进行管理。这三个工作小组的领导人分别是社区居委会党委书记、团委书记以及专门负责计划生育工作的居委会干部。这个管理的结构延续了政府的垂直管理模式,实际上是国家的传统的行政管理方式的复制。区政府、街道和居委会都试图利用这个渠道对农民工进行有效的管理,并推动自己的治理目标。

  而NGO也形成了自己的围绕协会的运作网络,这个网络是以CY的志愿者为主体构成的,是一个非正式的网络,主要依赖朋友、家人、熟人之间相互传播。农民工本来是一个个的分散的原子,但是参加协会的活动之后,大家开始彼此认同,随着参加活动次数的增加,彼此之间的这种熟悉和认同也增大,这样就逐渐形成了一个超出了DH社区的农民工圈子。目前,在所调研社区,经常性的从事志愿活动的农民工的数量大概在40—50人之间。CY和协会的活动主要是依赖这个网络来推进的。{15}

  同时,NGO和协会也利用居委会和街道的工作渠道和行政及准行政网络来推动自己的活动。比如,居委会在所辖的社区中设有不少宣传栏,用来发布活动信息。协会成立后,协会每次开展活动的时候,也都会把活动信息张贴在宣传栏中。另外,在涉及到其他的社区组织的时候,CY和协会还尝试通过街道办事处来通知这些组织参与。比如在前面提到的捐款义演的例子中,就有效利用了居委会的行政管理网络。

  无论政府(区政府、街道办事处以及居委会)还是CY都把协会当成实现组织或治理目标的有效的工具。当政府的治理目标和NGO的组织目标一致或相近的时候,它们就可以很有效的合作。双方的行动很一致,也可以互相转让彼此的运作网络和资源给对方使用。比如,爱心超市的活动中,街道、居委会都提供了捐款,而且街道还发动了一些企业捐助。居委会也利用协会组织、动员流动人口参与美化社区环境卫生等活动的时候,CY都积极利用自己的网络动员社区内的农民工参与。同时,五一、十一、元旦、春节等重大节日,区政府,街道和居委会会利用协会对流动人口表达政府的关爱以及慰问的时候,协会变成了一个联系基层政府和农民工的正式渠道。

  但是,当双方的目标不一致的情况下,双方的合作就不是很有效了。比如政府的计划生育工作,这不是一个受流动民工欢迎的事情,当然也不属于NGO的工作目标,而只是政府的一项任务。所以,做计划生育工作的时候,NGO表现得不是很积极。每次居委会要入户的时候,他们往往是想避开,只有居委会干部直接找到他们,才会一起前往。{16}

  同时,本文还发现政府建立的协会下属的工作小组基本上无法发挥应有的作用。一个重要的原因是,CY在和政府共同组建协会之前,就已经有了自己的网络,CY并不热心于这种工作组式的垂直管理模式,所以也没有积极推动这些组织进一步有效化。而且协会的活动参与者,也就是志愿者也并非是以党、团员为主的,更多的是普通群众,这就更加使得这种垂直管理形式化。实际上,街道和居委会也没有很多地使用这个网络推动自己的活动,而是更多地利用借助CY通过它的网络在推动自己的工作。在很多的情况下,活动是由工作小组的负责人(实际上,就是居委会的负责人)出面领导协会的工作,而实际上推动工作开展的则是CY的工作人员。由于“与街道和居委会的合作是长期的,而且对我们(NGO)有很大的帮助”,所以在多数的情况下,CY都积极地配合政府通过自己的网络协助政府,这使得政府的活动基本上都能够得以开展,尽管可能实际的效果有时并不是很好。{17}这个案例也提示我们在考察NGO的时候,应当更多的注意组织的功能结构,而不仅仅是它们的形式上的组织结构。很多的志愿者组织都建立了非常正式的组织结构,但是在它们的实际运作中,更多的则是依赖了非正式的关系网络,而正式的组织形态往往是装饰性的,掩饰了“真正”的活动流程。

八、国家权威和NGO的合法性

  对于NGO来说,与政府行政权威结合起来可以提高其合法性。在本文,NGO的合法性是指作为一个组织,由于其行为符合法律、道义,或者权威、制度看门人所制定的标准,而被人们、组织和政府部门所接受和认可而能够运作的状态 (Slim,2002)。合法性的基础是多样的。对NGO而言,他们可以凭借良好的工作效率、领导人的个人魅力、活动的正当性、强调自身的非营利性和公益性等来赢得社会的承认和认可。这是一种建立在社会规范、价值、信仰基础上的承认和认可,是一种实质合法性(substantive legitimacy)。{18}比如,对于本文中的CY来说,由于它为农民工提供了多种的服务,使得它在农民工中有着很好的声誉,从而得到了他们的支持。

  然而,更加重要的是,中国还是一个强国家、弱社会的结构,国家权威在社会生活的方方面面还有着不可抗拒的巨大影响。对于一个组织来说,相对于国家权威的承认和认可,社会的承认和认可被降低到了一个次要的层次上(高丙中,2000)。因此,对中国的NGO而言,赋予其合法性的主体不仅仅是社会和道义,更重要的是国家。特别是当NGO需要在政府行政力量控制的领域内参与公共事务的时候。

  同政府行政权威绑在一起活动,获得政府对其在该政府所管辖的行政领域内活动的授权,正是一种借助国家行政权威而获得合法性的方式。通过红头文件,或者与政府一起工作,或者加入政府建立的组织,NGO在社区工作时就容易得到其它组织的认可和支持。在这样的情况下,可以认为,同政府机构进行合作的NGO组织获得了由国家机构转让的权威。这样获得的合法性是形式合法性(formal legitimacy)。形式合法性的程度取决于转让的或者是合作的国家机构的本身的权威(高丙中,2000)。

  然而,形式合法性具有一定的行政区域限制性,因为合法性来自于某个与其合作的政府的授权。在一个行政辖区内合法的事情,如果出了这个行政区域则不一定合法,因为该政府的授权可能会失效。也就是说,NGO增强的只是在该行政权威所辖行政领域内活动的正当性和合理性。当组织的活动超越了这个行政领域,就必须需要新的授权,从而获得在其他行政领域开展活动的合法性。另外,在和政府的合作中,也可以将国家权威符号引入到NGO组织中来,比如NGO和政府联合举办某一个活动,政府部门的领导出席参加活动,都可以提高NGO的合法性。

  在本文的案例中,在街道办事处的直接支持下,CY在和居委会共同建立了协会之后,CY就获得了在DH社区活动的授权,从而得以在该社区为农民工提供多种的服务。同时,由于协会还得到了街道办事处和区政府的支持,比如一起合作举办活动,都给协会带来政府认可和支持的印象。这些对CY与其他的政府组织——比如城管、区政府劳动部门——联系的时候是非常有效的。然而对于被服务的农民工来说,实质合法性更为重要。

九、结论与讨论

  对国家的同一个政策,不同层次的政府、不同的政府机构有不同的理解和行为。因此,也会形成与NGO的不同关系。集合体国家的概念能够在一定程度上比较好地解释为什么在严格的社团管理条例下,没有正式注册的NGO可以公开活动,能够与政府互动,甚至尝试影响政府决策。如果在国家允许的底线内,或者说在确保没有政治风险的情况下,政府或者政府机构会通过与其它非国家部门结合起来的方式来最大化自己的收益。也就是说,当地方国家的需求远远大于NGO所可能招致的政治风险时,二者之间的合作是非常可能发生的。这是中国基层政府允许NGO与它们绑在一起参与公共事物的一个重要的原因。

  这种情况下,NGO扮演的是政府希望它们扮演的角色,提供政府需要提供但是无力提供的公共服务,解决政府需要解决但是解决不了的社会问题。NGO不可能反对政府,甚至连形成利益团体来抗争政府也是不可能的。在NGO与政府合作的程中,权力没有发生转移,转移的只是政府的行政职能。可以说,社会多元力量已经开始参与公共事务。但是,当地社区的自治能力并没有因此而得以提高,一个城市的基层公共领域还远远没有形成。

  NGO与基层国家的关系虽然也是一种国家与社会之间的结合,但是这种结合不同于经济领域中的结合。原因有两个。一个是,国家在大力开放经济领域的同时,却在严格控制社会领域,特别是公共领域。国家对任何有组织的行为都是很敏感的、警惕的。国家在经济领域推行市场化的同时,却在社会领域实行计划体制(康,1999)。另一方面,地方政府对经济力量的依赖要比它对社会力量的依赖大得多,或者说地方行政与经济结合的动力要远远大于与社会力量结合的动力。这种情况下,我们很难在NGO与地方政府机构的合作中看到像Wank(1995)所描述的那种“制度性共生”关系,也难以看到像Oi(1992)所描述的地方政府对地方经济的那种“关照”。

  但是,也有例外。2003年开始,中国的环境NGO成功地进行了一系列颇有影响力的反对建坝的倡议活动,其中最著名的是怒江事件。在这个过程中,NGO的倡议活动能够产生巨大影响的一个重要因素是国家环保部门直接或者间接的支持。为了抗衡支持建坝的强势部门和利益团体,国家环保部门尝试寻求了社会力量的支持,和公开反对建坝的NGO产生了某种意义上的联合。这和Oi (1992)所描述的“地方法团主义”很像,或许可以用“部门法团主义”来描述。所以,当国家的需要达到一定程度的时候,社会领域中形成部门/地方法团主义结构也不是完全不可能的。

  从本文案例所分析的协会的活动来看,可以说协会充当了外界援助者和农民工之间,以及农民工与政府之间的桥梁。比如,通过协会,国际资助者、大学生志愿者、城市人可以实现他们对民工的帮助。这是一种自发形成的城市社会与农村社会(或者说农村人群体)在城市基层的交融。同时也可以发现,通过协会,基层政府的权力在一定的程度上渗透到农民工这一层次上。其结果是形成一种Philip Huang(1993)所说的国家和社会双方共同参与的“第三域”。这是一个介于国家和社会之间的、双方共同发挥作用的领域。在这个领域中,国家与社会结合起来提供公共服务。第三域的活动模糊了国家与社会之间的界限,而不是促进了它们的分离。一方面,国家权力继续往基层社区延伸,基层政权建设不断被强化;另外一方面,社会自治力量的活动空间没有萎缩,而是有了一定的拓展。不同组织的行动逻辑交织在一起形成了这一领域的活动,这可能会引发城市基层治理,乃至城市基层社会的深层权力秩序的变化。

  近30年的改革开放以来,中国在分享飞速发展的经济硕果的同时,也面临着日益凸现,或者加剧的多种社会问题,比如环境污染、失业、三农问题,等等。仅仅依靠政府力量来解决这些问题显然不够,借助社会自治力量成为了政府的一个必然的选择。实际上,近年来,在西方一些发达国家,也出现了政府积极寻求与NGO合作的制度形式,比如,英国在1998年开始实施了所谓的COMPACT计划,也就是通过建立政府与志愿者组织之间的平等合作关系来提高政府的提供公共服务的能力。而在日本,最近几年NPO领域的一个最流行的词汇是“协动”,其含义是地方政府建立与社会自治组织合作的参与机制,而NGO也积极参与其中提供公共服务。

  从目前中国NGO的发育程度(比如NGO发展的不成熟),国家基层治理的需要(比如基层治理能力的不足),特别是国家政治改革(比如地方分权)的发展来看,这种NGO与基层国家结合在一起的方式可能会成为NGO在基层社区活动的一个重要的方式。一方面,国家不可能完全撤除对基层社会的控制和渗透,而更可能的是通过新的方式进行更强的控制和渗透,但是同时国家缺乏足够的能力来提供公共服务。另外一方面,NGO缺乏开展公共服务的领导力,仍然需要借助国家的权威。因此,在中国的政治体制没有根本性的变革之前,政治性不敏感的、提供公共服务的领域将是中国的NGO发挥作用的最有可能的空间。

  *本文的初稿曾于2006年12月9日在日本法政大学中国基层政治研究所举办的“自律社会的治理”国际研讨会上宣读。

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【注释】

{1}中国目前还没有关于民间组织的专门法律,只有三部条例:《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会登记管理条例》。其中,最适合NGO的是《社会团体登记管理条例》。该条例的核心是“双重管理体制”。即:一个民间组织需要有登记管理机关和业务主管单位两个政府部门来管理。国家民政部及地方各级民政部门是登记管理机关,而国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。没有业务主管单位的审查和同意,一个组织是没有资格向民政部门申请登记注册。详见1998年10月国务院颁布的《社会团体登记管理条例》。 {2}对农民自治组织的研究还不是很多。比较有影响的有于建嵘的一些研究(2003、2004、2005)。另外,一些国外的媒体上也时常可以看到一些相关的报道,比如关于农民维权活动的报道。 {3}在组织内部引入国家“象征符号”是中国的社会组织最常用的一种合法化自身的手段。比如,邀请国家官员担任组织的名誉职务,邀请有关政府官员出席活动,把组织挂靠在某个具有一定行政权威的国家机构内部等。相关的研究可参看高丙中(2000)和赵秀梅(2004)。 {4}需要说明的是,在以中国的民间组织为研究对象的文献中,虽然有不少的研究使用了NGO称谓,但是实质上研究的是社团或者整个民间组织部门,而非本文所指的NGO。 {5}这是一个社区居委会估计的数字。关于流动人口的数字没有比较准确的统计数字。 {6}1982年的《中华人民共和国宪法》以及《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定:居委会是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。 {7}根据城市居民委员会组织法(1989),居委会的工作包括:(一)宣传宪法、法律、法规和国家的政策,维护居民的合法权益,教育居民履行依法应尽的义务,爱护公共财产,开展多种形式的社会主义精神文明建设活动;(二)办理本居住地区居民的公共事务和公益事业;(三)调解民间纠纷;(四)协助维护社会治安;(五)协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作;(六)向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。 {8}访谈,2006年8月。 {9}在所调查的社区中,也有一些公共娱乐设施,比如体育活动中心,但是被访谈的农民工很少利用。有的农民工表示不好意思去,有的表示去过,但是不再去了,原因是与那些常住民谈不到一起,觉得没有意思等(访谈,2006年8月、11月)。 {10}访谈,2006年3月。 {11}访谈,2006年3月。 {12}访谈,2006年3月。 {13}访谈,2006年3月。 {14}访谈,2006年3月。 {15}访谈,2006年8月、11月。 {16}访谈,2006年11月。 {17}访谈,2006年3月。 {18}中国的NGO基本上没有按照相关的条例要求在民政部门登记注册,所以作为一个民间组织,他们合法性的法律基础是缺失的。

责任编辑: 吴 铭